黨的十九大報告明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。為更好推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，須破解經濟社會發(fā)展中要素更多地由農村向城市單向流動的難題，實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動。特色小鎮(zhèn)是我國近幾年涌現(xiàn)出來的一種新的經濟社會組織形態(tài)，是聚集發(fā)展要素的空間載體，對經濟社會發(fā)展具有較強輻射和帶動作用。特色小鎮(zhèn)并非只能布局于城市郊區(qū)，還可以布局于農村，增強農村聚集發(fā)展要素的能力，從而成為要素在城鄉(xiāng)間雙向合理流動的載體和工具。
話題之一 城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要體制機制創(chuàng)新
城市繁榮離不開農村提供的勞動力、農產品和自然資源，而鄉(xiāng)村發(fā)展更離不開城市的輻射和帶動，只有把城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌起來，才能促進產品、資源和要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而，現(xiàn)實中我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結構特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國經濟社會發(fā)展中要素更多地由農村向城市單向流動，既造成“城市病”問題突出，又導致農村發(fā)展乏力。“城市病”的根源是要素過度集中，而農村發(fā)展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發(fā)展要素。目前，我國的城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)，要素的單向流動也并沒有停止，而且城市規(guī)模越大，聚集產業(yè)層次越高級，聚集人口素質也越高，從而造成特大城市過度膨脹，而中小城市發(fā)育不足，不同規(guī)模城市分布不合理。
要素向著能夠產生更高效益和發(fā)揮更大作用的地方流動是客觀規(guī)律，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現(xiàn)有的規(guī)劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體?？绯鞘惺杞獯嬖诰嚯x過遠、關聯(lián)不緊的問題，建設新城存在規(guī)模過大、代價過高的問題，依托原有的園區(qū)等又有可能出現(xiàn)城市攤大餅的問題。因此，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農村地區(qū)則是完全不同的局面，發(fā)展要素仍在不斷流出，基礎設施和公共服務不足，發(fā)展基礎不斷被削弱，農業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)，而破解農村發(fā)展的難題迫切需要為農業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興尋找到動力的來源。產品、資源和要素在空間中的順暢流動是區(qū)域能夠實現(xiàn)均衡發(fā)展的前提和基礎，不改變要素從農村向城市單向流動的狀況，就不可能化解城鄉(xiāng)發(fā)展割裂的矛盾。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要體制機制創(chuàng)新，找到破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局的政策利器。
話題之二 構成特色小鎮(zhèn)的基本要素與特征
說起特色小鎮(zhèn)，人們很容易想起國內外那些非常有名氣的特色小城鎮(zhèn)，但特色小鎮(zhèn)不同于特色小城鎮(zhèn)，特色小城鎮(zhèn)的形成一般需要幾十年甚至上百年，而特色小鎮(zhèn)的打造和培育可能僅僅需要幾年時間。特色小鎮(zhèn)率先在浙江出現(xiàn)，這是經濟社會發(fā)展到一定階段的產物，也體現(xiàn)了我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的內在要求和經濟轉型升級的需要。特色小鎮(zhèn)克服了以往各地出現(xiàn)的“產業(yè)園”“科技園”等發(fā)展載體功能單一的弊端，把生產、生活和生態(tài)功能融為一體，形成一個創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺，從而成為帶動經濟發(fā)展的“策源地”。從這個意義上說，我們這里所談的“特色小鎮(zhèn)”不是城鄉(xiāng)空間布局中任何一級建制單位，也不能簡單地把它歸為城市或者農村，而是屬于我國城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點”創(chuàng)新。因此它可以承擔起城鄉(xiāng)融合發(fā)展中體制機制創(chuàng)新“載體”的作用。
總結經驗來看，我們可把特色小鎮(zhèn)分解為人、產業(yè)、環(huán)境、文化、創(chuàng)新和政策六大構成要素，六大要素是特色小鎮(zhèn)形成和運行的基礎，要素之間的相互關聯(lián)決定了特色小鎮(zhèn)的基本特征和發(fā)展狀態(tài)。人是特色小鎮(zhèn)建設的出發(fā)點和歸宿，滿足人的多樣化需求、促進人的全面發(fā)展是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的根本原則。人向特色小鎮(zhèn)的聚集起因于產業(yè)的聚集，產業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位為人們在小鎮(zhèn)生活創(chuàng)造了基本物質條件，但特色產業(yè)的形成又往往是最初關鍵人物播下的種子，因此人和產業(yè)是互為因果的協(xié)同關系。人的聚集和產業(yè)集聚是特色小鎮(zhèn)形成的核心構成要素。環(huán)境、文化、政策和創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)形成的支撐要素。環(huán)境是人和產業(yè)發(fā)展的基礎，好的生態(tài)環(huán)境有利于吸引高素質人才和高端產業(yè)的集聚。文化是特色小鎮(zhèn)的品牌和符號，是引領特色產業(yè)發(fā)展的精神力量，以及培育文化產業(yè)發(fā)展的土壤。創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的驅動力。政策的主要目的在于為特色小鎮(zhèn)打造良好的生產生活環(huán)境，是促進小鎮(zhèn)產業(yè)集聚和發(fā)展、提高人民群眾生活品質的基本保障。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應以人為核心、產業(yè)為命脈、環(huán)境為基礎、文化為引領、創(chuàng)新為驅動、政策為保障，建設成促進人全面發(fā)展的新家園、聚集特色產業(yè)的新高地、宜居宜業(yè)宜游的新空間、彰顯地域文化的新名片、帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新沃土。
話題之三 特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用
經過幾年的培育，特色小鎮(zhèn)在我國各地蓬勃發(fā)展、方興未艾。特色小鎮(zhèn)，是指在幾平方公里土地上集聚特色產業(yè)、生產生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。這一認識既凝結著中國發(fā)展經驗又體現(xiàn)了國際上最新的城市化發(fā)展理念。不過，在實踐上，仍有一些地方對特色小鎮(zhèn)應該布局于什么地方經常存在著模糊認識，導致不知道該如何規(guī)范特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，我們有必要進一步明確特色小鎮(zhèn)的性質和功能。特色小鎮(zhèn)作為高度聚集產業(yè)和人口的地方，其經濟聚集度和人口聚集度顯然都超過了定義城市所規(guī)定的標準，因此我們把特色小鎮(zhèn)進一步定義為“城市功能基本單位”。所謂城市功能主要是指具有城市的基礎設施和配套，被城市公共服務所覆蓋，同時融合的生產、生活和生態(tài)空間是一個具有創(chuàng)新帶動作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能、具備城市屬性的最小的空間單元。按照這樣的定義，特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用就非常獨特而具體了：特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)需要，靈活地布局于任何城市和農村地區(qū)，從而成為帶動城鄉(xiāng)發(fā)展的政策工具。
生產、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮(zhèn)的重要特征。如果一個城市由若干或者無數(shù)個獨立的基本功能單位構成，每個基本功能單位都能做到生產和生活功能的融合，那么城市病問題將不復存在，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。因此，布局于城市地區(qū)或者城市周邊的特色小鎮(zhèn)既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉(xiāng)村來看，特色小鎮(zhèn)投資規(guī)模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農村可以輻射周圍幾十甚至上百平方公里,帶動周邊鄉(xiāng)村的就業(yè)，人口聚集也會增加農產品需求、提高農業(yè)生產效率，成為鄉(xiāng)村振興的內生動力。同時，完善農村基本經營制度是鄉(xiāng)村振興的重中之重，但這需要資本、技術和組織等要素的支撐和體制機制的創(chuàng)新，特色小鎮(zhèn)是城市要素下鄉(xiāng)的前沿陣地、體制機制創(chuàng)新的載體，通過特色小鎮(zhèn)的建設能夠為農村土地、集體資產、經濟組織等領域的改革提供載體。
話題之四 加強特色小鎮(zhèn)培育的三個著力點
目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尚處于探索和規(guī)范階段，很多地方對特色小鎮(zhèn)的內涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成，導致特色小鎮(zhèn)應有的作用尚未充分發(fā)揮。未來需要加強特色小鎮(zhèn)的培育，使其成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動力量。
一是厘清特色小鎮(zhèn)內涵，明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位與目標。特色小鎮(zhèn)建設模式不同于小城市，也不同于產業(yè)園區(qū)和建制鎮(zhèn)。目前，各地由于對特色小鎮(zhèn)內涵認識不清楚，盲目地把產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及建制鎮(zhèn)冠以特色小鎮(zhèn)的“帽子”。這是特色小鎮(zhèn)建設目前出現(xiàn)各種問題和亂象的根源。因此，要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質內涵清晰界定，引導各方面明確努力方向。要明確企業(yè)的主體地位，提高小鎮(zhèn)建設和運營的市場化程度。引導企業(yè)有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發(fā)人們消費需求。最大限度地激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)及高校、科研院所、社會組織等市場主體參與小鎮(zhèn)投資建設運營，使之成為小鎮(zhèn)建設主力軍。政府的作用是提供引導和服務，制定科學合理的規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃引導作用，可考慮將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設的前提，以把準特色定位為重要目標，在小鎮(zhèn)空間布局、城市設計、功能組織方面做精、做細、做美，力求生產、生活、生態(tài)融合發(fā)展。提供設施配套、公共服務、環(huán)境保護、制度供給等方面的服務，從而為小鎮(zhèn)和企業(yè)發(fā)展提供更好的指引和營造更好的環(huán)境。
二是合理規(guī)劃布局，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“推進器”的作用。不同類型的特色小鎮(zhèn)能夠發(fā)揮不同的作用，在需要的地方打造適合的特色小鎮(zhèn)對于帶動地方經濟社會高質量發(fā)展具有重要作用。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局上，要從區(qū)域均衡發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內部等條件好的地方因勢利導地建設一批有實力的小鎮(zhèn)，又要在城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂帶和鄉(xiāng)村振興的重點地區(qū)打造一批具有較強帶動能力的小鎮(zhèn)。同時，還要注重小鎮(zhèn)內部功能的完善和提升，為各類要素聚集和流動打造良好的環(huán)境：科學謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎設施；創(chuàng)新體制機制，營造聚集高端要素和產業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強生態(tài)環(huán)境保護和公共服務供給，打造優(yōu)質的人居環(huán)境。
三是加強政策支持力度，破解特色小鎮(zhèn)建設中的瓶頸。在政策措施方面，建議強化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地保障方面，要盤活存量用地，建議鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地入市等方式盤活存量建設用地資源；針對特色小鎮(zhèn)實施柔性化的綠色供地機制。在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級政府、不同部門的現(xiàn)有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮(zhèn)專項基金；用好杠桿效應，鼓勵利用財政資金聯(lián)合社會資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設基金；擴大融資渠道，在有條件的地區(qū)擴大農村集體建設用地出讓收益的融資功能。在人才保障方面，既要通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，還要通過加大優(yōu)質公共服務的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn)，推動公共服務從按行政等級配置轉向按常住人口規(guī)模配置。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：經濟日報
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