為更好拓展農(nóng)村土地權(quán)利空間，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營當事人獲取更多改革紅利，自2017年10月以來經(jīng)過三次審議后，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議近日表決通過了修改《農(nóng)村土地承包法》的決定，新法自2019年1月1日起施行。

一、本次《農(nóng)村土地承包法》修改的基本特點

（1）法律框架結(jié)構(gòu)沒有變，且章名也沒有變。仍由“總則”“家庭承包”“其他方式的承包”“爭議的解決和法律責任”“附則”五章構(gòu)成。

（2）修改重點與立法重點一致，仍以規(guī)范家庭承包為主。修改重點表現(xiàn)在：第四節(jié)原標題“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護”改為“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和互換、轉(zhuǎn)讓”；第五節(jié)原標題“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”改為“土地經(jīng)營權(quán)”。

（3）增加和刪減以及修改條文并行，條文從65條變?yōu)楝F(xiàn)70條。其中新增加10條、條文合并后減少1條、刪去4條。另刪去條文中1款，這次款改條和條款合并后沒有增加條數(shù)。

（4）增加和刪減條文相對集中，主要體現(xiàn)在第二章第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”。增加條文10個，其中7個在該節(jié)；刪去條文4個，其中3個在該節(jié)。

（5）確立全新土地經(jīng)營權(quán)制度，重點放活土地經(jīng)營權(quán)，必將為適度規(guī)模經(jīng)營開辟新征程。

（6）“三權(quán)分置”和“長久不變”政策上升為法律制度，必將開啟農(nóng)地制度新路徑。

（7）“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”并行，充分體現(xiàn)中國農(nóng)地權(quán)利制度特色。

二、《農(nóng)村土地承包法》修改的重大亮點和重大變化

（1）貫徹中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策精神，本次修法以落實“三權(quán)分置”制度作為主要任務，“三權(quán)分置”入法。

（2）貫徹中央關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”精神，《農(nóng)村土地承包法》第1條就明確“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，并把它作為立法宗旨四大內(nèi)容之一。

（3）貫徹黨的十九大報告提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”要求，《農(nóng)村土地承包法》第1條明確“鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，并把它列為立法宗旨的重要內(nèi)容。

（4）貫徹黨的十九大報告提出的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”精神，《農(nóng)村土地承包法》第21條第2款明確“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長”，為廣大農(nóng)民吃上長效“定心丸”奠定法律基礎。

（5）充分認識家庭承包的土地具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，為此，《農(nóng)村土地承包法》充分表明土地承包經(jīng)營權(quán)的主體只能是農(nóng)戶。

（6）法律進一步明確維護進城農(nóng)戶的土地權(quán)益，《農(nóng)村土地承包法》就此作出專門規(guī)定。

（7）加大力度保護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益”“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應當將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”。

（8）《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓列入第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和互換、轉(zhuǎn)讓”，并在該條款標題上專門體現(xiàn)，充分表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓不產(chǎn)生“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”的情形，符合互換、轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)變動的特性和法理。

（9）《農(nóng)村土地承包法》較為全面地確立了土地經(jīng)營權(quán)制度，明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和土地經(jīng)營權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)價款、保護等重要內(nèi)容，為新型經(jīng)營主體開展適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好法律環(huán)境。

（10）創(chuàng)新提出土地經(jīng)營權(quán)登記的新舉措，《農(nóng)村土地承包法》第41條明確“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記”。

（11）承包方（農(nóng)戶）和“土地經(jīng)營權(quán)人”都可用土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保（可能包括抵押和質(zhì)押）是這次修法重大亮點所在。

（12）創(chuàng)新賦予承包方單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定了四種情形，確保承包方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益得到更好保護。

（13）創(chuàng)新賦予發(fā)包方有權(quán)附條件要求“終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”的權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定了三種情形。

（14）根據(jù)兩種承包方式不同這一特點，《農(nóng)村土地承包法》對其他方式承包農(nóng)村土地的承包方的權(quán)利作了較大改動，明確以其他方式承包農(nóng)村土地的，其承包方不是取得土地承包經(jīng)營權(quán)而是取得土地經(jīng)營權(quán)。

（15）該法已經(jīng)明確“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”，將為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定創(chuàng)造條件。

三、亟需出臺幾項配套制度的建議

建議國家立法機構(gòu)盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等相關(guān)法律。2010年１月１日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》提出“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛”，一方面該法未將土地經(jīng)營權(quán)糾紛涵蓋進去，另一方面該法規(guī)定“因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛”等條款，也與新《農(nóng)村土地承包法》不完全吻合。因此，建議國家立法機構(gòu)盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。

建議由國務院制定《土地經(jīng)營權(quán)融資擔保條例》。有以下幾個理由：（1）2018年12月23日《國務院關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點情況的總結(jié)報告》中明確，農(nóng)村土地承包法修正案草案“如‘三審’順利通過，2018年底試點結(jié)束”。目前新《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)生效，表明農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點已告結(jié)束。（2）2017年10月31日《關(guān)于提請審議<農(nóng)村土地承包法修正案（草案）>的說明》中指出：“草案使用了‘融資擔?！母拍睿说盅汉唾|(zhì)押等多種情形”。表明土地經(jīng)營權(quán)融資擔保，可能包括抵押、質(zhì)押兩種或兩種以上方式。（3）依據(jù)《擔保法》第2條第2款之規(guī)定，擔保方式包括：保證、抵押、質(zhì)押、留置、定金等五種。（4）《農(nóng)村土地承包法》第47條只規(guī)定“融資擔保”，沒有規(guī)定具體擔保方式。（5）依據(jù)《物權(quán)法》第5條“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”之規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)融資擔保方式如果屬于擔保物權(quán)應該法定。（6）依據(jù)法理，上述物權(quán)法定中的法律應該指的是全國人大或全國人大常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)。（7）現(xiàn)行《擔保法》《物權(quán)法》等法律和國務院的行政法規(guī)中都沒有土地經(jīng)營權(quán)抵押和質(zhì)押等擔保方式規(guī)定。依據(jù)“物權(quán)的種類和內(nèi)容法定”的法理要求，在土地經(jīng)營權(quán)“融資擔?！狈绞讲淮_定的情形下，土地經(jīng)營權(quán)融資擔保法律制度都應該至少由國務院制定行政法規(guī)來規(guī)定。

建議國務院盡早修改《不動產(chǎn)登記暫行條例》。從2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》只明確了耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)的登記要求，沒有涉及土地經(jīng)營權(quán)這一不動產(chǎn)權(quán)利和土地經(jīng)營權(quán)擔保物權(quán)的登記。而《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”第41條和第三章“其他方式的承包”第53條都提到“土地經(jīng)營權(quán)”登記，第二章“家庭承包”第47條提到以土地經(jīng)營權(quán)為客體之擔保物權(quán)登記。因此，應盡早修改《不動產(chǎn)登記暫行條例》，把“土地經(jīng)營權(quán)”登記和以土地經(jīng)營權(quán)為客體之擔保物權(quán)登記一并納入，盡快結(jié)束“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡期內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的狀態(tài)，盡早落實《物權(quán)法》第10條“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”的規(guī)定。

建議盡早出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員變動之法律制度。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第69條，“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”，建議盡早出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》或《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，來確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員變動（包括取得、變更、喪失）的法律制度。

建議盡早修改《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。自2005年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與新《農(nóng)村土地承包法》的一些規(guī)定存在不一致及銜接不上的情況，建議一方面將名稱改為《土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，或廢除《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，由國務院制定《土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理條例》；另一方面應該細化《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，便于更好操作。

建議盡早修改有關(guān)《農(nóng)村土地承包法》實施的司法解釋。自2005年9月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，也與新《農(nóng)村土地承包法》不完全吻合。因此，建議最高人民法院盡早修改該司法解釋。

建議盡早制定《工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范管理辦法》。新《農(nóng)村土地承包法》第45條第3款規(guī)定，涉及工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范等的“具體辦法由國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門規(guī)定”，因此，建議國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門盡早制定《工商企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范管理辦法》。

出臺土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本。建議盡早推出全國標準的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本。

除上述外，建議中央盡快出臺“耕地承包期屆滿后再延長三十年”的細化政策。

（本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（17JJD790018）《深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究》、浙江大學文科教師教學科研發(fā)展專項項目《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)法律問題研究》課題成果。作者單位：浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院、公共管理學院）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2019年第1期

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