摘要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及多方面的改革, 并將對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。本文試圖對影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的因素進(jìn)行分析, 進(jìn)而提出推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策建議, 從而為國家進(jìn)一步完善試點(diǎn)和全面鋪開這項(xiàng)改革提供決策參考。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)展

1. 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的地方探索

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是集體所有性質(zhì)的工業(yè)用地及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地, 包括規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)、旅游、商品房用地的集體土地。在現(xiàn)行土地管理制度下, 包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地入市的前提是必須通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。但是, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場是完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求, 也是新型城鎮(zhèn)化土地保障的重要途徑。城鄉(xiāng)二元化土地管理制度已經(jīng)成為影響我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要障礙。目前, 我國珠三角、長三角、京津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地隱形市場已普遍存在。國土資源部自上世紀(jì)90年代起就在地方進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn), 并通過部省合作協(xié)議等平臺(tái)與地方開展合作。國土資源部數(shù)據(jù)顯示, 共有22個(gè)省份承擔(dān)了探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑的任務(wù)。廣東、安徽、湖北等省先后出臺(tái)了政策, [1]對如何規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做出了規(guī)定。為了盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地, 2012年, 深圳市出臺(tái)了《深圳市土地管理制度改革總體方案》, 2013年1月, 出臺(tái)“土改”細(xì)則, 允許原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工業(yè)用地進(jìn)入市場流通。這是我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的首個(gè)試點(diǎn)。深圳這次的改革繞過以往政府征地的程序, 村集體可以直接將土地在交易中心掛牌出讓。

2. 中央關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策演變

各種類型的地方探索為完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能奠定了實(shí)踐基礎(chǔ), 但其局限于少數(shù)地區(qū), 而且缺乏中央政策和相關(guān)法律的支撐。為了改變這種狀況, 在政策層面, 十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出:逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán), 在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。與十七屆三中全會(huì)的《決定》相比, 去掉了“逐步”二字, 并明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià), 而非模糊性的“享有平等權(quán)益”。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出:“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見, 并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署, 規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作”。2014年國土資源部把引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為著力推進(jìn)的重點(diǎn)改革領(lǐng)域, 要求做好該項(xiàng)工作的頂層設(shè)計(jì), 選好試點(diǎn), 積極穩(wěn)妥地有序推進(jìn), 確保改革取得實(shí)效。

3. 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)的進(jìn)展

2015年2月全國人大常委會(huì)通過決定, 授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定。試點(diǎn)縣市區(qū)暫停實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的6個(gè)條款, 按照重大改革于法有據(jù)的原則推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn), 即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。該授權(quán)的期限于2017年12月31日屆滿, 中央決定試點(diǎn)期限再延長一年。通過三年多的試點(diǎn)工作, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革效果初顯, 已形成相對成熟的規(guī)則體系。

(1) 探索多種形式的入市方式。國家政策明確指出, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以采取就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種途徑。就地入市, 指符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市交易, 不涉及土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整, 但就地入市的土地類型較少。調(diào)整入市和整治入市具有一定的特殊性。調(diào)整入市針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零星分散的特點(diǎn), 采取先墾后用、異地置換的方式, 有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局, 有利于合理配置和集約利用土地。調(diào)整入市借鑒了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策優(yōu)勢和成功經(jīng)驗(yàn), 其基本原則、操作程序、指標(biāo)調(diào)劑、管理要求等與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策大體相同, 建新地塊不涉及新增建設(shè)用地指標(biāo), 不需要單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù), 但不同之處在于增減掛鉤建新地塊須征為國有, 而調(diào)整入市則保留集體土地權(quán)利不變。整治入市是由政府有計(jì)劃地對歷史形成的城中村進(jìn)行綜合整治、完成配套、重劃宗地、確定產(chǎn)權(quán), 只有整治后不予征收、按規(guī)劃屬于經(jīng)營用途的集體建設(shè)用地方可入市。從總體情況看, 多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)在這三種入市方式上都進(jìn)行了探索, 取得了一定成效。

(2) 形成了多元化的入市主體。入市主體關(guān)系著誰來分配土地收益。在入市主體設(shè)置上, 各試點(diǎn)地區(qū)探索了多種形式。多數(shù)地方由村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能, 作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體。成都錦江區(qū)是由集體經(jīng)濟(jì)組織成立公司作為流轉(zhuǎn)主體。[2]有的地方成立了經(jīng)濟(jì)合作社作為入市主體。例如, 德清縣結(jié)合浙江省的“三權(quán)到人 (戶) , 權(quán)跟人 (戶) 走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革, 對所有經(jīng)營性資產(chǎn)量化入股, 全縣106個(gè)村 (社區(qū)) 成立股份經(jīng)濟(jì)合作組織, 實(shí)行工商注冊登記, 獨(dú)立核算, 自負(fù)盈虧, 具有獨(dú)立法人資格。這些合作社具備市場主體資格, 成為入市主體。為了解決土地分散在不同所有者之間的問題, 北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)以鎮(zhèn)為基本單位, 統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整, 各個(gè)村集體土地統(tǒng)籌入市, 成立鎮(zhèn)集體聯(lián)營公司, 按照公司法人結(jié)構(gòu)運(yùn)行, 發(fā)揮市場主體作用, 保證了鎮(zhèn)域內(nèi)各村共享土地收益。

(3) 探索多種利益分配方式。如何平衡國家、集體和個(gè)人的利益, 既能實(shí)現(xiàn)所有者利益, 又能體現(xiàn)社會(huì)公平正義, 是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的重要任務(wù)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益是指集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入和利益的總和, 包括出讓金、租金、股利、轉(zhuǎn)讓金等。流轉(zhuǎn)收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵問題, 分為外部分配和內(nèi)部分配兩個(gè)層面的問題, 涉及國家、集體、土地使用者、農(nóng)民個(gè)人等各方主體的利益, 只有合理安排利益分配格局, 平衡好各方主體之間的利益關(guān)系, 才能保障改革穩(wěn)步順利推進(jìn)。[3]各試點(diǎn)縣根據(jù)自身情況, 探索了多種利益分配方式。例如, 山西省澤州縣是農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣。該縣北義城鎮(zhèn)南義城村村委將一塊9畝多的閑置土地, 流轉(zhuǎn)給一家能源公司建設(shè)加油站, 流轉(zhuǎn)年限40年, 成交價(jià)為132萬多元。作為入市主體, 南義城村委按照總成交價(jià)的20%向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金, 剩余全部地價(jià)款作價(jià)入股到該公司參與股息分配, 公司以每年8%的固定利率向村委支付股息, 村集體以股息再進(jìn)行內(nèi)部分紅。這種入市方式使村集體能夠得到長期收益, 企業(yè)也從一次性繳納土地款變?yōu)槊磕攴旨t, 緩解了資金壓力, 雙方實(shí)現(xiàn)共贏。有的地方采取“分紅+自留發(fā)展資金”的模式。廣東省佛山市南海區(qū)在扣除調(diào)節(jié)金后, 把土地款項(xiàng)的60%作為股份分紅, 40%作為集體自留資金發(fā)展生產(chǎn)。貴州湄潭縣規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配不得少于凈收益的50%。針對集體建設(shè)用地零散而難以入市的問題, 德清縣探索不同村集體合作入市模式, 該縣的東衡村創(chuàng)業(yè)園B區(qū)就是采用這種方式, 相鄰村莊通過復(fù)墾, 其建設(shè)用地在東衡村實(shí)現(xiàn)入市, 所得收益按照一定比例進(jìn)行分配。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的突出問題

1. 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散

總體上看, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主要來源是停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、閑置的學(xué)校、村部以及村周圍荒地等。這些地類的單塊面積小, 分布零散, 大多與宅基地混雜在一起, 不能滿足用地需求方的要求。

針對這一問題, 中央在政策上明確在試點(diǎn)地區(qū)可以采取調(diào)整入市的方式, 即借鑒城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的做法, 對村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾, 恢復(fù)為農(nóng)用地后, 將騰挪出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到縣級行政轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)或其他符合條件的區(qū)域內(nèi), 并劃定相應(yīng)的地塊上市交易。異地調(diào)整入市的入市主體為入市地塊所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 入市主體按約定的標(biāo)準(zhǔn)和方式向復(fù)墾地塊所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付復(fù)墾補(bǔ)償金。但異地入市在實(shí)際操作中面臨困難。

2. 實(shí)現(xiàn)與國有土地同權(quán)同價(jià)面臨著法律障礙

改革開放后, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一直以不同形式存在, 但其不能與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。新一輪土地改革就是要改變這種情況, 不僅允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市, 而且要與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！巴瑱?quán)”首先是權(quán)利束的相同, 即在同一區(qū)位條件下, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地具有同樣的法律地位, 二者的權(quán)利主體范圍相同、權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)相同。[4]但在實(shí)際操作中, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能不完整。國有建設(shè)用地使用權(quán)有期限限制, 具有較為完整的權(quán)能, 除占有、使用外, 還具有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)是一種靜態(tài)的用益物權(quán), 其權(quán)能主要體現(xiàn)為占有和使用, 處分權(quán)能受到嚴(yán)格限制, 不得轉(zhuǎn)讓、出讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè), 不能抵押、擔(dān)保。國有土地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在權(quán)能上的差異, 就必然導(dǎo)致二者入市后難以“同價(jià)”。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上修建的房子沒有房地產(chǎn)權(quán)證, 導(dǎo)致其無法抵押融資及銷售, 進(jìn)而直接影響了集體土地的價(jià)值與價(jià)格, 及其開發(fā)的規(guī)模和檔次。

一定地域范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)入市, 其交易安全的保障基礎(chǔ)是地方政策或地方性法規(guī), 缺乏國家法的支持。以地方性規(guī)則為集體建設(shè)用地使用權(quán)交易提供支持, 然而當(dāng)這些地方性規(guī)則與國家法之間存在實(shí)質(zhì)性沖突時(shí), 交易后的地權(quán)變動(dòng)是否具有合法性, 對交易當(dāng)事人而言不可預(yù)見。[5]這種風(fēng)險(xiǎn)也直接影響到集體建設(shè)用地入市的價(jià)格。

3. 地方政府對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性不高

之前國家相關(guān)法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的主要目的, 在于維護(hù)國有土地使用權(quán)一級市場的法律地位。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后, 建設(shè)用地供給主體將從國家變?yōu)閲液图w并存, 從而對國有土地使用權(quán)一級市場形成沖擊并引發(fā)連帶反應(yīng)。例如, 政府征地的困難程度將會(huì)提高;在地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的背景下, 征地?cái)?shù)量的減少也意味著地方財(cái)政收入的減少。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn), 一些地方政府從自身利益最大化的角度考慮, 對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍做出了限制。因此, 如何確定征地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的范圍從而實(shí)現(xiàn)二者之間的有機(jī)銜接, 就成為一個(gè)亟待解決的問題。

4. 土地流轉(zhuǎn)收益的分配問題

在政府壟斷土地一級市場的情況下, 土地出讓收入成了地方財(cái)政的重要來源, 集體和農(nóng)民只能得到很小的份額。政府、集體和農(nóng)民之間的土地出讓收入分配關(guān)系被扭曲。一旦農(nóng)村建設(shè)用地可以入市, 其真實(shí)價(jià)值就會(huì)顯示出來, 收益主體、分配比例的界定等就成了不可回避的問題。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市, 可以在很大程度上改變這種扭曲的分配關(guān)系。但是, 政府也仍應(yīng)得到土地流轉(zhuǎn)的部分收益。其原因是, 土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)和城市用途而引起的市值上升, 在很大程度上是社會(huì)因素造成的。如果流轉(zhuǎn)收益全部由集體和農(nóng)民所得, 就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公。但如何界定政府在流轉(zhuǎn)收益中享受的份額, 仍然值得深入探討。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市, 土地出讓收入在集體與農(nóng)民之間的分配關(guān)系也日益重要。農(nóng)村村集體擁有對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán), 但處置權(quán)實(shí)際上掌握在村干部手中, 村干部可由此獲得潛在的租金收益。在農(nóng)民對集體資產(chǎn)收益不了解、監(jiān)督缺位的情況下, 很容易引起“小官巨貪”進(jìn)而危及到社會(huì)穩(wěn)定。一個(gè)典型的例子是, 廣東省陸豐市烏坎村的土地被村委會(huì)成員私下變賣, 2011年年底該村村民連續(xù)兩次群體上訪, 在沒有得到滿意答復(fù)之后, 村民為維護(hù)自身權(quán)利多次示威, 并發(fā)生嚴(yán)重的警民沖突。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的思路和對策

1. 繼續(xù)加大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的推進(jìn)力度

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)已經(jīng)形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn), 應(yīng)在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 加大改革的力度。一是鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不違反政策規(guī)定、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下, 以參與聯(lián)營、聯(lián)建、入股等多種方式參與存量建設(shè)用地的開發(fā), 也可直接參與土地開發(fā)。[6]但僅依靠開發(fā)存量地來推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是不可持續(xù)的, 應(yīng)擴(kuò)展建設(shè)用地的選擇范圍, 使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模逐步擴(kuò)大。[7]二是針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散的問題, 繼續(xù)推進(jìn)和完善調(diào)整入市的方式。三是探索農(nóng)村宅基地騰退后轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地入市的途徑。四是進(jìn)一步縮小征地范圍, 為村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留一定的用地空間。[6]

2. 建立和完善城鄉(xiāng)接軌的建設(shè)用地使用權(quán)制度

中共十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 以加快完善現(xiàn)代市場體系?？梢酝ㄟ^集體建設(shè)用地的市場化改革, 構(gòu)建城鄉(xiāng)劃撥土地使用權(quán)管理與城鄉(xiāng)出讓土地使用權(quán)管理雙軌并行的統(tǒng)一建設(shè)用地市場。國家通過有效的經(jīng)濟(jì)、法律、計(jì)劃手段來監(jiān)控土地市場的運(yùn)行, 使集體建設(shè)用地使用權(quán)在國家管理下有序進(jìn)入市場流動(dòng)。

(1) 入市流轉(zhuǎn)的類型。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn), 可以參照國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的管理要求, 重點(diǎn)明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再次入市的條件、使用年限、合同簽訂、辦理程序、用途管制、受讓或承租土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租及再抵押、提前收回土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓出租收益分配, 以及對各種違法行為查處等方面的規(guī)定和要求。根據(jù)集體土地所有權(quán)的特點(diǎn), 對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再次入市交易, 應(yīng)當(dāng)有與國有土地二級市場管理不同的制度設(shè)計(jì)。在再次入市的條件上, 應(yīng)經(jīng)集體土地所有權(quán)主體同意。在入市程序上, 應(yīng)由土地使用者征得土地所有權(quán)主體同意、經(jīng)鎮(zhèn)區(qū)政府審核后、向縣市國土管理部門提出轉(zhuǎn)讓、出租申請。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)處置上, 未經(jīng)法定程序, 不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。在轉(zhuǎn)讓收益分配上, 縣市政府可以收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金。

(2) 入市期限。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須確定土地使用期限。根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn), 可按照國有土地流轉(zhuǎn)的期限規(guī)定執(zhí)行, 即“居住用地為70年, 工業(yè)用地為50年, 教育、科技文化、衛(wèi)生、體育用地為50年, 商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年, 綜合或其他用地為50年”。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿、土地使用者需要繼續(xù)使用土地的, 可以申請續(xù)期、重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同;作價(jià)出資 (入股) 的時(shí)限可比照農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓年限的設(shè)計(jì)執(zhí)行;采取租賃形式的, 可以根據(jù)具體情況實(shí)行短期租賃和長期租賃, 長期租賃的最長期限不得超過同類用途土地出讓最高年限。

(3) 入市主體。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)屬于村集體, 這就出現(xiàn)了由誰來代替村集體行使流轉(zhuǎn)土地的問題。相關(guān)法律法規(guī)使得村委會(huì) (包括村民小組) 和村集體經(jīng)濟(jì)組織都有權(quán)占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn), 并賦予了二者同樣的合法性。[8]但村委會(huì)在實(shí)際中一般承擔(dān)著“上傳下達(dá)”的功能, 是上級政府和職能部門在農(nóng)村地區(qū)的“腿”。基于這種情況, 由村委會(huì)作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體可能存在很多問題。一些地方的經(jīng)濟(jì)事務(wù)由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社和經(jīng)聯(lián)社管理, 但是這些經(jīng)濟(jì)組織卻與村委會(huì)和黨支部密切捆綁在一起, 村委會(huì)主任往往同時(shí)兼任村黨支部書記和經(jīng)聯(lián)社社長, 政經(jīng)之間并未分開。從未來的方向看, 應(yīng)開展村級層面政經(jīng)分離的改革。村委會(huì)的職能是對全體村民進(jìn)行社會(huì)管理, 提供公共服務(wù)。村級經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)由村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。

(4) 入市方式。繼續(xù)完善就地入市、調(diào)整入市、整治入市三種入市方式。對于調(diào)整入市, 需要對異地調(diào)整地塊條件、操作程序、收益分配等事項(xiàng)作出明確規(guī)定。異地調(diào)整入市應(yīng)當(dāng)以土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù), 按照先復(fù)墾、后入市的原則實(shí)施, 確保建設(shè)用地不增加, 耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高;入市收益應(yīng)在入市地塊所屬集體經(jīng)濟(jì)組織和復(fù)墾地塊所屬經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行合理分配。對于整治入市, 需要對整治入市的范圍、城中村整治改造規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的編制、整治改造的實(shí)施主體和運(yùn)作方式、決定入市程序、城中村整治改造資金的籌措、使用、監(jiān)管管理以及土地增值收益的分配等作出明確規(guī)定。

3. 建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)作制度

(1) 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的交易許可管制制度。與農(nóng)用土地相比, 集體建設(shè)用地具有更高的比較效益。如果放開對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 勢必會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)用地被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地, 因此需要對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件做出明確限制。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行用途管制, 同時(shí)也要堅(jiān)持符合用地規(guī)劃為前提。應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的交易許可管制制度, 規(guī)定流轉(zhuǎn)上市的集體建設(shè)用地必須滿足性質(zhì)合法、手續(xù)齊全、無權(quán)屬爭議、符合土地規(guī)劃等條件。同時(shí)可以預(yù)見到, 由于巨大利益空間的存在, 一旦農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的口子打開, 就有可能出現(xiàn)把農(nóng)民宅基地變成農(nóng)村建設(shè)用地、再變成經(jīng)營性建設(shè)用地入市的情況。針對這種情況, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以采取存量優(yōu)先、增量補(bǔ)充的原則順序入市, 先期應(yīng)該以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后閑置的歷史遺留用地入市問題為主。

(2) 建立市場中介服務(wù)體系。就大多數(shù)農(nóng)村來說, 我國土地市場的中介機(jī)制正處于缺位或尚待完善的狀態(tài)。為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn), 迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)市場的信息、咨詢、預(yù)測和評估等服務(wù)系統(tǒng), 使中介服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。

(3) 建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必然涉及土地價(jià)格、土地租金問題。引入市場機(jī)制后, 價(jià)格、租金水平要由市場供求關(guān)系決定, 但政府公布的基準(zhǔn)地價(jià)及據(jù)此折算的基準(zhǔn)地租仍是交易各方開展決策的重要依據(jù)。因此各地可以借鑒城市基準(zhǔn)地價(jià)制定經(jīng)驗(yàn), 積極探索適合農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地價(jià)格確定的依據(jù)和方法。

4. 建立集體建設(shè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的市場監(jiān)管制度

招標(biāo)拍賣掛牌不僅是一種供地方式, 更是一種市場監(jiān)管方式。要按照對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的原則, 完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地“招拍掛”出讓制度。符合流轉(zhuǎn)條件的集體建設(shè)用地, 由集體經(jīng)濟(jì)組織出讓用作工業(yè)等經(jīng)營性用地的, 必須在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有形市場上“招拍掛”出讓, 防止出現(xiàn)新一輪的土地腐敗。

5. 建立稅收調(diào)控機(jī)制

允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)之后, 為保證地方政府、集體和農(nóng)民之間合理的土地出讓收入分配關(guān)系, 可以通過構(gòu)建稅收調(diào)控機(jī)制, 對入市后的集體土地按年度征收土地使用費(fèi)或地產(chǎn)稅, 使政府、集體和農(nóng)民三方均獲得穩(wěn)定收益。尤其是城市近郊區(qū)的農(nóng)村土地, 由于其具有的區(qū)位優(yōu)勢, 在入市時(shí)可獲得更高的增值收益, 但這部分過高的增值收益并不是由農(nóng)民自身勞動(dòng)所創(chuàng)造的, 因此農(nóng)民對這部分增值收益的分配份額不應(yīng)過高。[8]政府可通過稅收對其增值收益分配進(jìn)行調(diào)節(jié), 保證一定數(shù)量的土地增值收益用于廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2018年12期 

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