摘要: 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，面臨著理論難題: 是轉(zhuǎn)變土地所有制間接入市，還是保持土地集體所有制直接入市，在理論上存在針鋒相對的觀點(diǎn)主張; 面臨著實(shí)踐難題: 如何解決“入市”與征地的矛盾、與城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾，如何公平分配土地增值收益，如何應(yīng)對“入市”給土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的難點(diǎn)問題多，涉及的利益矛盾多，必須審慎穩(wěn)妥地探索推進(jìn)。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地; 集體土地; 土地所有制; 入市

近些年來，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，學(xué)術(shù)界已有深入探討，但爭議較大。國家也于 2015 年初在全國范圍選取 33 個(gè)縣( 市) 進(jìn)行了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合筆者對中部某改革試點(diǎn)縣的調(diào)研體會(huì)，主要研究分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的一些理論難題、實(shí)踐難題和挑戰(zhàn)，提出若干對策思考，以期將問題研究引向深入，并對農(nóng)村土地制度改革有所借鑒。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的理論難題

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。本文在理論上所論及的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，不僅指目前存量上的經(jīng)營性建設(shè)用地，還包括通過規(guī)劃許可的增量經(jīng)營性建設(shè)用地。改革開放以來，隨著農(nóng)村土地的不斷被征用和農(nóng)村建設(shè)用地的不斷流轉(zhuǎn)，圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題的研究探討就一直在持續(xù)進(jìn)行。

1．農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的理論之爭

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題，學(xué)術(shù)理論界進(jìn)行了深入探討，在取得諸多共識的同時(shí)，在某些問題上也發(fā)生了激烈爭論。據(jù)筆者分析，爭論的焦點(diǎn)并不在于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)不應(yīng)該入市———絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同應(yīng)該入市，而在于應(yīng)不應(yīng)該“直接入市”和如何“直接入市”。應(yīng)該說，主張農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場，已是學(xué)術(shù)界的共識。但如何入市? 是通過征地或農(nóng)民集體自主轉(zhuǎn)制(轉(zhuǎn)變土地所有制) 等途徑改變農(nóng)村集體土地的所有制性質(zhì)而入市? 還是在保留土地集體所有權(quán)的前提下直接入市? 學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上存在兩種截然對立的理論觀點(diǎn)。

一種理論觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)該直接入市。這種理論觀點(diǎn)主張: 在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，集體土地可不經(jīng)過征收轉(zhuǎn)制直接進(jìn)入土地市場; 集體土地應(yīng)當(dāng)與國有土地同地同權(quán)同價(jià); 集體土地可以“進(jìn)城”，農(nóng)民擁有土地自主開發(fā)權(quán)，可直接進(jìn)行土地開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)自主城鎮(zhèn)化。其主要理由: 一是農(nóng)民擁有自主開發(fā)利用土地的權(quán)力。土地是農(nóng)民集體的，農(nóng)民就應(yīng)該擁有土地處置權(quán)。二是集體建設(shè)用地直接入市有利于城鄉(xiāng)土地市場的形成。有專家認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場，有利于打破政府對土地一級市場的壟斷，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，有利于市場在土地資源配中發(fā)揮決定性作用。三是直接入市有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。土地是農(nóng)民集體的，土地變資本、變資產(chǎn)后，農(nóng)民應(yīng)該享有土地增值的絕大部分收益。

另一種理論觀點(diǎn)是不贊同農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，主張農(nóng)村土地入市依然要通過征地制度改革等來推進(jìn)。其主要理由: 一是農(nóng)民不具有自主改變土地用途搞開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。有專家認(rèn)為: 允許農(nóng)民自行改變土地用途搞開發(fā)的主張，不管聽起來如何義正詞嚴(yán)，但實(shí)際上脫離了當(dāng)今世界的現(xiàn)實(shí)。土地是特殊商品，其開發(fā)利用具有極大的地理壟斷性和環(huán)境外部性，世界上沒有任何一個(gè)國家會(huì)允許居民隨意改變土地用途搞開發(fā)建設(shè)。①二是土地增值是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，土地增值收益理應(yīng)由社會(huì)共享。不少專家認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)該為社會(huì)分享，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，導(dǎo)致的只能是城中村和城郊村農(nóng)民捕獲大量土地增值收益，甚至是一夜暴富，而邊遠(yuǎn)地區(qū)的廣大農(nóng)民難以分享土地增值收益，會(huì)產(chǎn)生巨大的分配不公。三是完全實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)不太可能。國家( 政府) 經(jīng)過征地獲得的建設(shè)用地，其用途不只是用于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)，不只是用于房地產(chǎn)開發(fā)，還要用于公益事業(yè)建設(shè)和公共綠化等多種用途，有些用地不僅沒有經(jīng)濟(jì)效益，而且還需要政府進(jìn)行大量投資。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是只用于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目用地，如工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地和商服住宅用地。農(nóng)民集體作為理性經(jīng)濟(jì)人，自然傾向于把土地用于能產(chǎn)生更高經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目而不可能自愿將土地?zé)o償用于公益項(xiàng)目建設(shè)，因此，所謂的同地同權(quán)同價(jià)，強(qiáng)調(diào)的只是與國有經(jīng)營性土地的同權(quán)同價(jià)，而國家的經(jīng)營性建設(shè)用地與非經(jīng)營性建設(shè)用地往往是作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃和開發(fā)利用的，其中，土地增值收益的很大一部分是要用于非經(jīng)營性土地的開發(fā)利用的。因此，集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)既缺乏合理依據(jù)，在實(shí)踐中也是行不通的。即便是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍內(nèi)，由于地理位置不同，用于工業(yè)或用于商服住宅等用途不同，也會(huì)產(chǎn)生巨大的利益差別，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)也是不可能的。②四是讓集體土地“進(jìn)城”，會(huì)嚴(yán)重影響城市統(tǒng)一的規(guī)劃管理。在城市規(guī)劃區(qū)特別是建成區(qū)，允許集體建設(shè)用地直接入市時(shí)繼續(xù)保留集體所有制，不僅不利于城市的規(guī)劃管理和市政建設(shè)，而且會(huì)產(chǎn)生城市特殊居民，造成城市居民之間的巨大權(quán)益不公。③

2．農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的理論之解

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地到底能不能直接入市，應(yīng)該如何入市? 我們必須有一個(gè)明確的合理的理論判斷和理論答案。兩種截然對立的理論觀點(diǎn)和政策主張集中反映在集體土地入市要不要改變土地所有制、“入市”農(nóng)民應(yīng)不應(yīng)該獲得絕大部分土地增值收益這兩個(gè)問題上。對此，我們必須依據(jù)馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)、關(guān)于所有制演變的基本原理以及現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)權(quán)理論，結(jié)合當(dāng)代中國的實(shí)際國情，歷史地、辯證地、現(xiàn)實(shí)地分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題。筆者的理論觀點(diǎn)主要有以下兩個(gè)方面。

其一，納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村土地應(yīng)該轉(zhuǎn)制入市而不能直接入市。部分納入城市規(guī)劃和管理的農(nóng)村集體土地必須轉(zhuǎn)變所有制。在城市建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃、管理及使用中，農(nóng)民集體已經(jīng)不具備行使所有權(quán)的資格和能力，這是社會(huì)化利用土地的必然要求，納入城市的土地需要有更高代表性的利益主體來統(tǒng)籌行使土地所有權(quán)權(quán)能。如果繼續(xù)保留土地集體所有制，只能導(dǎo)致土地使用中的更多矛盾和利益沖突，影響土地使用效益，無論是從馬克思主義的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系互動(dòng)關(guān)系規(guī)律的角度看，還是從產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置的角度看，保留土地集體所有制都不合適。因此，部分農(nóng)村土地的入市是以轉(zhuǎn)變所有制為前提的。④

其二，未納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以有條件入市。從生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的理論原理和市場經(jīng)濟(jì)理論看，農(nóng)村建設(shè)用地的市場化、資產(chǎn)化、資本化是一種剛性要求、必然趨勢。部分納入城市規(guī)劃的農(nóng)村土地國有化顯然是生產(chǎn)力發(fā)展要求的結(jié)果。但在目前生產(chǎn)力發(fā)展階段，農(nóng)村土地不可能全部國有化。那么，在部分農(nóng)村土地還要實(shí)行集體所有制的前提下，農(nóng)村土地如何市場化、資產(chǎn)化、資本化? 依據(jù)所有制原理和產(chǎn)權(quán)理論，對所有權(quán)的一些權(quán)能如處置權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行規(guī)制，能在一定程度上制約所有制的實(shí)現(xiàn)形式和所有權(quán)所實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。很顯然，只有對土地集體所有權(quán)權(quán)能進(jìn)行規(guī)制，與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新土地生產(chǎn)關(guān)系，才能在堅(jiān)持土地集體所有制的同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)村建設(shè)用地市場化需要。由此推論，未納入城市規(guī)劃區(qū)、目前不適宜國有化轉(zhuǎn)制的農(nóng)村地區(qū)，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也可以入市，但必須是有條件入市。所謂有條件，主要需符合三個(gè)條件。一是要符合土地利用規(guī)劃和用途管制。對集體土地處置權(quán)進(jìn)行規(guī)制，這是土地既作為生產(chǎn)資料又作為自然資源的特殊性質(zhì)決定的，是土地規(guī)模化利用、集約節(jié)約利用、科學(xué)利用的必然要求，市場對土地資源的配置必須在這一前提下進(jìn)行。其中，用途管制中除了農(nóng)業(yè)用地不能隨便改為非農(nóng)建設(shè)用地外，還包括按規(guī)定用于工業(yè)建設(shè)的用地不能隨便變更為商業(yè)用地、住宅用地等。二是對土地收益權(quán)的限制。理論上講，土地增值是由城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地需求增長、土地用途管制、耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地理位置等多種因素決定的，并不是土地所有者自身勞動(dòng)經(jīng)營的結(jié)果，因此，依據(jù)土地漲價(jià)歸公的原理，農(nóng)民集體不能依據(jù)所有權(quán)決定收益權(quán)的一般貨物交易的原理來獲取大部分土地增值收益，土地增值收益的大部分應(yīng)該讓社會(huì)分享。應(yīng)按照公平分享、適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)貧v史和現(xiàn)實(shí)情況的大原則，在適當(dāng)滿足當(dāng)?shù)赝恋厮姓咻^高利益需求的同時(shí)，讓更多群體分享土地增值收益。三是如果農(nóng)民集體按照所有權(quán)決定收益權(quán)的理論邏輯獲得了大部分土地增值收益，那么，農(nóng)民集體所獲增值收益的一部分必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)，協(xié)同國家履行“同責(zé)”的職責(zé)。只有在符合這三個(gè)主要條件的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市才具有可行性、合理性。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的實(shí)踐難題

毫無疑問，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率; 有利于降低企業(yè)的用地門檻和運(yùn)行成本，滿足中小微企業(yè)等多樣化的用地要求，特別是有利于為農(nóng)村三產(chǎn)融合、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地空間; 有利于提高農(nóng)民和農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)性收益，推進(jìn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展; 有利于發(fā)展農(nóng)村土地市場，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場建設(shè)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在實(shí)踐中還面臨許多實(shí)際問題，主要有以下幾個(gè)方面。

1．如何解決“入市”與征地的矛盾問題

集體建設(shè)用地入市存在對征地沖擊的可能性。沖擊主要來自兩個(gè)方面。一是農(nóng)民能通過“入市”獲得較高土地增值收益，必然不愿意被征地。如果農(nóng)民通過土地直接入市獲得的土地收益比被征地的高甚至高很多，那么，農(nóng)民肯定都傾向于選擇“入市”而不愿意土地被征收，從而導(dǎo)致征地困難。政府在城郊進(jìn)行土地征收，以及解決“城中村”拆遷等問題將面臨更大困難。二是即便是要求被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體均衡，也會(huì)給征地工作帶來難度。為解決征地與“入市”的矛盾，國家要求改革試點(diǎn)縣區(qū)要實(shí)現(xiàn)“土地征收轉(zhuǎn)用和集體建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡”。這意味著在新的征地過程中，農(nóng)民除了獲得征地補(bǔ)償款外，還要分享土地增值收益，以實(shí)現(xiàn)與“入市”農(nóng)民收益的大體平衡。但這種征地相應(yīng)增加了地方政府的財(cái)力支出，減少了政府收益。在地方財(cái)政十分吃緊的現(xiàn)狀下，地方政府對落實(shí)這一政策可能會(huì)感到力不從心。

2．如何解決“入市”與城鎮(zhèn)化建設(shè)的矛盾問題

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市與城鎮(zhèn)化建設(shè)存在一定矛盾。其一，從城鎮(zhèn)規(guī)劃角度看。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是以單宗分散入市為主，供需雙方一對一談判、簽約，盡管滿足了中小微企業(yè)的用地需求，但從總體上說，存在入市地塊面積小而散、不成規(guī)模、未連片等現(xiàn)象，不一定符合城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃的要求，不利于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的整體布局。同時(shí)，集體建設(shè)用地入市，農(nóng)民集體追求自身收益最大化，單純依靠市場機(jī)制會(huì)導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)失衡: 住宅、商業(yè)、工業(yè)用地較多，公益用地相對較少，降低區(qū)域土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。很顯然，如果在城市規(guī)劃區(qū)允許集體建設(shè)用地直接入市，由用地單位直接向集體組織和農(nóng)戶協(xié)商購地，勢必影響城市各類用地的統(tǒng)籌利用，影響城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)，影響城市公共服務(wù)保障，城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性將難以落實(shí)。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，無論是城市還是小城鎮(zhèn)都必定會(huì)快速發(fā)展，在這當(dāng)中，必須由政府而不可能是農(nóng)村集體，來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理; 必須由政府而不可能是農(nóng)村集體，來提供秩序性公共服務(wù)( 如社會(huì)治安、公共安全、交通安全等) 和基礎(chǔ)性社會(huì)公共服務(wù)( 如學(xué)校教育、基本醫(yī)療、公共交通、水電氣暖通信供應(yīng)等) 。所謂農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化、集體土地可以“進(jìn)城”的觀點(diǎn)主張，明顯脫離現(xiàn)實(shí)。其二，從城鎮(zhèn)建設(shè)的角度看。目前，土地財(cái)政仍然是地方政府重要的財(cái)政來源，政府通過低價(jià)征收土地和高價(jià)出讓土地從中獲取征地補(bǔ)償費(fèi)和國有土地出讓金之間的收益差額，從而有動(dòng)力也有財(cái)力進(jìn)行城鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理，并提供日益完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。如果純公益性用地才能征收，就意味著政府不僅沒有土地收益，還要為征收公益用地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源，也是現(xiàn)在的許多地方政府很難負(fù)擔(dān)的。有人誤以為征收房地產(chǎn)稅可以解決城市建設(shè)費(fèi)用，其實(shí)，房地產(chǎn)保有稅主要是用于城市的日常維護(hù)的。集體土地入市過程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益調(diào)節(jié)金，與土地征收相比，獲取土地增值收益極少，因而會(huì)缺乏對城市乃至小城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的動(dòng)力和財(cái)力。

3．如何解決土地增值收益公平分配問題

按照漲價(jià)歸公、收益共享的原則考量，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，必然帶來土地增值分配方面的問題。按漲價(jià)歸公原理，集體土地上的土地增值并非是當(dāng)?shù)丶w土地所有者所創(chuàng)造，因而增值收益應(yīng)由社會(huì)共享。但按照一般的所有權(quán)決定分配權(quán)的產(chǎn)權(quán)原理，在集體所有權(quán)未改變?yōu)閲宜袡?quán)的情況下，不少人特別是集體土地所有者會(huì)傾向認(rèn)為“土地是農(nóng)民集體的，農(nóng)民集體就應(yīng)該獲得大部分土地增值收益”。這種觀點(diǎn)實(shí)際上依據(jù)的是一個(gè)存在嚴(yán)重問題的理論邏輯。在現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)和土地實(shí)際占有的格局下，農(nóng)民集體可能會(huì)憑借土地所有權(quán)和對土地實(shí)際占有的優(yōu)勢，與政府進(jìn)行利益博弈，俘獲大量土地增值收益。目前不少試點(diǎn)縣設(shè)置的土地增值收益分配比例也是按照這樣的理論邏輯設(shè)定的，把大部分土地增值收益留給“入市”集體和農(nóng)民，政府提取少量調(diào)節(jié)金。這種分配格局，首先是造成集體利益侵占社會(huì)利益的不公平，其次是造成不同地區(qū)不同農(nóng)村集體之間分享土地增值收益不公平。因?yàn)?，不同農(nóng)村集體所占有的集體建設(shè)用地面積大小不等、地理位置不同，因而能夠享受土地增值收益的機(jī)會(huì)、條件存在很大差別。例如，城郊區(qū)、工業(yè)化發(fā)展比較好地區(qū)的農(nóng)村集體可能會(huì)獲取大量土地增值收益，而偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是被限定土地開發(fā)的糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民集體則難以獲得土地增值收益。再例如，由于 20 世紀(jì) 80、90 年代各地的村辦企業(yè)數(shù)量和規(guī)模不一樣，有的村有企業(yè)，有的村沒有，造成目前各村經(jīng)營性建設(shè)用地占有多少的極大不同。盡管政府征收調(diào)節(jié)金對土地增值收益予以調(diào)節(jié)很有必要，但面臨在收取比例問題上的激烈利益博弈，面臨各村經(jīng)營性建設(shè)用地占有量的巨大差別，如何構(gòu)建比較公平的分配格局，很值得思考和探索。

4．如何解決“入市”土地使用權(quán)到期后的后續(xù)問題

集體土地入市使用期一般都比較長，有的合同約定 50 年。而這一時(shí)期正是我國城鎮(zhèn)化由快速推進(jìn)到成熟發(fā)展時(shí)期，因而土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問題就比較突出。國有土地使用權(quán)出讓到期之后自動(dòng)續(xù)期，集體土地使用權(quán)到期后如何處置尚不明確。有些地方集體土地入市在合同中約定土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)及其地上建筑物無償歸村集體所有，這與現(xiàn)有國有建設(shè)用地使用權(quán)到期后的規(guī)定存在極大差異，對實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)有很大影響。即使到期后歸集體所有，在 50 年的城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村集體和集體成員的組成也可能會(huì)發(fā)生重大變化，村莊有可能已轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，原集體成員有可能不在原集體社區(qū)而去別的地方工作和生活，原集體社區(qū)也可能又吸納了其他人口，由誰來代表集體行使所有權(quán)比較難以確定，這些也都使集體土地入市使用權(quán)屆滿后的產(chǎn)權(quán)歸屬問題難以解決。

5．如何解決土地交易和土地收益分配中的“內(nèi)部人控制”問題

集體土地入市實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體和工商企業(yè)雙方的直接交易，但農(nóng)民集體人數(shù)眾多，對集體事務(wù)保持理性的無知是經(jīng)濟(jì)人也是農(nóng)民集體成員的一個(gè)可行選擇。由此很可能造成“內(nèi)部人控制”問題。如可能出現(xiàn)農(nóng)民集體的主事者與工商企業(yè)合謀壓低土地入市價(jià)格，從而損害農(nóng)民利益現(xiàn)象; 如土地收益分配和使用中可能出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象。要切實(shí)保障廣大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就必須深入思考如何有效防止在土地交易過程中特別是在土地收益分配中可能出現(xiàn)的“內(nèi)部人控制”問題。

6．如何有效應(yīng)對“入市”對土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可能會(huì)對土地利用規(guī)劃和管制造成一定的沖擊?！叭胧小睂χ贫ê贸青l(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是制定好村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃提出了很高要求。符合土地利用規(guī)劃是“入市”的一個(gè)前提條件，而土地利用規(guī)劃又直接與土地用途進(jìn)而與經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，因而城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃會(huì)成為農(nóng)村集體之間、村民之間、企業(yè)之間以及農(nóng)村集體與政府之間等多方利益矛盾的焦點(diǎn)。如何使土地利用規(guī)劃制定得更加科學(xué)化、民主化，既符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，又符合民意，是集體土地入市必然伴隨而且必須解決好的一個(gè)問題。集體土地入市主要是分散入市。農(nóng)民集體對有利于自己的土地利用規(guī)劃肯定會(huì)比較好地支持并執(zhí)行，而對自己不利的規(guī)劃可能會(huì)抵制或要求利益補(bǔ)償。還有一些農(nóng)民集體可能會(huì)與企業(yè)“合謀”，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，尋找各種客觀理由避開管制，突破規(guī)劃的約束，從而造成土地利用的整體效率降低?！叭胧小庇锌赡軙?huì)增加對農(nóng)業(yè)用地特別是耕地保護(hù)的難度。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，在“入市”影響和利益驅(qū)使下，可能會(huì)增加違法占用耕地和生態(tài)用地的沖動(dòng)。政府在土地管制中也可能會(huì)出現(xiàn)“管制失靈”問題。由于土地用途管制限制了土地用途，而相關(guān)利益方為了獲取最大利益，可能動(dòng)用各種資源請求政府改變土地用途。如果缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制，個(gè)別地方政府官員在某種利益驅(qū)動(dòng)下有可能放松土地用途管制，甚至有可能產(chǎn)生尋租行為?！叭胧小痹黾恿送恋乇O(jiān)管的難度。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的若干思考建議

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，面臨的難點(diǎn)問題多，涉及的利益矛盾多，因此必須審慎穩(wěn)妥地探索推進(jìn)。筆者根據(jù)對“入市”面臨的理論難題、實(shí)踐難題的探討和分析，試提出以下幾點(diǎn)思考建議。

1．“入市”要適應(yīng)土地所有制結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整

土地所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種必然要求。原則性的改革思路是: 對被規(guī)劃為城市建設(shè)區(qū)或城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的城中村、城郊村及個(gè)別農(nóng)村，不再保留土地集體所有權(quán)，應(yīng)通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、整治轉(zhuǎn)制( 轉(zhuǎn)變土地所有制) 入市等多種途徑逐步推進(jìn)土地集體所有向建設(shè)用地土地統(tǒng)一國有制的轉(zhuǎn)變; 與此同時(shí)，可通過“留地”“留物業(yè)”“留房產(chǎn)”等多種途徑，安置無就業(yè)安置的農(nóng)民，讓農(nóng)民長期享有部分國有土地的占用權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。在這方面，日本的減步法、我國臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收辦法等“分地”土地開發(fā)模式，對我們目前的建設(shè)用地制度改革很有啟發(fā)意義。

對以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主、實(shí)行土地集體所有的農(nóng)村，在集體土地入市中，應(yīng)對土地集體所有權(quán)的權(quán)能、界線進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，其中，最重要的規(guī)制就是對土地處置權(quán)、收益權(quán)的規(guī)制。就處置權(quán)而言，農(nóng)民和農(nóng)民集體必須嚴(yán)格按土地利用規(guī)劃使用土地，不允許擅自改變建設(shè)用地的規(guī)定用途，更不允許擅自改變農(nóng)用地用途用于非農(nóng)化經(jīng)營。就收益權(quán)而言，國家( 政府) 要通過征收土地增值收益調(diào)節(jié)金、契稅等途徑對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益特別是出讓收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，避免不同規(guī)劃用地收益的過度懸殊，造成規(guī)劃實(shí)施困難，同時(shí)，充分照顧到主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民群體的利益。此外，要規(guī)定農(nóng)民集體的部分土地增值收益必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)助國家履行相關(guān)責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，部分農(nóng)村土地可根據(jù)需要由集體所有制轉(zhuǎn)為國有制。

2．應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“征地”與“入市”改革

“征地”與“入市”是當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目用地的兩個(gè)保障途徑，二者既是互為補(bǔ)充的互補(bǔ)關(guān)系，也是此消彼長的動(dòng)態(tài)關(guān)系。盡管需要改革征地制度、縮小征地范圍，但由于征地有利于滿足集中連片的大規(guī)模大面積建設(shè)用地需求，有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)和對土地進(jìn)行多功能綜合開發(fā)利用，因而征地依然是當(dāng)前建設(shè)用地供應(yīng)的重要途徑。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是國有用地征收體系的有效補(bǔ)充，發(fā)揮著一定的用地保障功能。從土地需求結(jié)構(gòu)上看，伴隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，較大規(guī)模較大面積的土地需求依然存在。但與此同時(shí)，伴隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)的開展、農(nóng)村多業(yè)融合和多種新業(yè)態(tài)的發(fā)展，分散的、多種多樣的建設(shè)用地需求在增加。比較而言，城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地以及對國家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的建設(shè)項(xiàng)目用地如國家、省市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施重點(diǎn)工程建設(shè)、重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，適合通過征地供應(yīng)。而規(guī)模較小的、比較分散的、用途多種多樣的建設(shè)用地需求，適合通過“入市”解決。要統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，逐步適度縮小征地范圍，穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，形成以征地為主體，以入市為補(bǔ)充，二者協(xié)調(diào)對接、功能互補(bǔ)的供地格局。協(xié)調(diào)“征地”與“入市”關(guān)系的一個(gè)很關(guān)鍵問題，是要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，保障被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體平衡。

3．合理分配“入市”土地增值收益

合理征收“入市”土地增值收益調(diào)節(jié)金，是集體土地入市的一個(gè)前提條件。政府收取調(diào)節(jié)金，是保障廣大人民群眾分享土地增值收益的需要。只有這樣，才能有效緩解土地集體所有帶來的用地利益矛盾。土地增值收益分配，要依循兼顧國家、集體、個(gè)人利益的大原則，特別注意調(diào)節(jié)和統(tǒng)籌當(dāng)?shù)赝恋厮姓哒加姓摺⑼恋亻_發(fā)商、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民、農(nóng)民工群體等相關(guān)群體的利益關(guān)系。按照漲價(jià)歸公原理，土地增值收益分配比例設(shè)定的一個(gè)大原則應(yīng)該是: 國家( 政府) 代表社會(huì)利益，收取土地增值收益的大部分，并由政府主導(dǎo)進(jìn)行再分配; “入市”農(nóng)民集體應(yīng)該獲得原土地用途的價(jià)值補(bǔ)償，并適當(dāng)分享再分配中的部分增值收益。但現(xiàn)實(shí)的問題遠(yuǎn)為復(fù)雜。由于級差地租的作用，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體作為土地所有者擁有是否出讓或出租土地的決定權(quán)，因而，在與政府及社會(huì)之間的激烈利益博弈中，“入市”農(nóng)民集體可能會(huì)獲得較高的土地增值收益。這雖不公平，卻是現(xiàn)實(shí)。為妥善處理這一問題，應(yīng)深入研究界定政府、集體、農(nóng)民個(gè)體分配比例。針對因土地位置不同、土地用途不同帶來的土地增值收益不同，為平衡不同地段、不同用途入市主體的收益差別，為保證土地規(guī)劃的實(shí)施和用途管制的實(shí)行，對不同地段的土地，對工業(yè)、商服、居住等不同用途的土地，應(yīng)設(shè)置不同幅度的比例收取調(diào)節(jié)金。政府收取調(diào)節(jié)金的支出使用要有嚴(yán)格的法規(guī)程序。政府的調(diào)節(jié)金必須首先用于對基本農(nóng)田、水利建設(shè)的支持，用于糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼，用于對糧食生產(chǎn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)的扶持。

4．要區(qū)別解決“入市”中的“同責(zé)”問題

強(qiáng)調(diào)國有土地與集體土地“同地同權(quán)同價(jià)”固然重要，而解決好“同責(zé)”問題也是“入市”中面臨的一個(gè)特別重要的問題。政府在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)特別是在“征地”開發(fā)過程中，固然獲得了大量土地收益，但政府也履行了很多責(zé)任和義務(wù)，如對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等。政府之所以能較好地“履責(zé)”，是因?yàn)閲型恋厮袡?quán)的價(jià)值取向與國家的土地規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)等行政權(quán)力的價(jià)值取向高度一致。而集體所有權(quán)則有所不同。集體所有權(quán)代表的是集體利益、局部利益，集體組織是個(gè)相對獨(dú)立的利益主體和市場主體，集體土地“入市”更多反映的是農(nóng)民集體的利益訴求。理論上講，土地增值收益的大部分應(yīng)該由代表社會(huì)利益的政府獲得，然后由政府進(jìn)行再分配和使用，并由政府繼續(xù)履行提供城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，一些地方依據(jù)所有權(quán)決定分配權(quán)的理論，將大部分土地增值收益分配給了“入市”的農(nóng)民和農(nóng)民集體。這樣做帶來的一個(gè)重要問題是集體如何“履責(zé)”。一個(gè)明顯的理論邏輯是，如果集體組織在“入市”中獲得了大部分土地增值收益，集體組織就應(yīng)該承擔(dān)幫助政府積極“履責(zé)”的責(zé)任。這些責(zé)任主要包括: 建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)展公益事業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和用途管制，并監(jiān)督土地受讓者依法依規(guī)使用和經(jīng)營土地。然而，由于集體組織作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人存在較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府有必要采取措施，通過對集體組織的所有權(quán)以及由所有權(quán)派生的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，來引導(dǎo)、督促集體組織積極“履責(zé)”。

這里有一個(gè)非常重要的理論問題必須提出來。筆者認(rèn)為，“入市”的農(nóng)民集體“履責(zé)”存在很大的能力限制和道德風(fēng)險(xiǎn)，因此比較適合在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、集體組織健全、新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)比較重的地方試行。在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、土地利用要求非常復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)要求非常復(fù)雜的地方，農(nóng)村集體組織可能沒有能力履責(zé)，這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)更適合由政府履責(zé)。在政府履責(zé)情況下，入市集體就不應(yīng)該獲得大部分土地增值收益，而是政府應(yīng)該獲得大部分土地增值收益。如果一定要求入市的集體使用增值收益“履責(zé)”，很可能出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)等浪費(fèi)資源現(xiàn)象。但如果把分給集體的增值收益用作集體經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大投資，這同樣是一種嚴(yán)重的分配不公。

5．“入市”應(yīng)與土地利用規(guī)劃結(jié)合進(jìn)行

土地利用，必須規(guī)劃先行。要充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性、控制性功能，合理布局城鄉(xiāng)空間，為充分發(fā)揮“入市”的作用提供良好的基礎(chǔ)條件。從土地利用規(guī)劃的實(shí)體內(nèi)容角度講，目前特別要注意解決好兩個(gè)問題。一要搞好城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的銜接。搞好城鎮(zhèn)交通設(shè)施、通信設(shè)施、水利設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的有機(jī)對接，從而在整體上形成功能齊全、功能互補(bǔ)的土地利用格局。二要搞好農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃。國家和政府要出臺(tái)和完善有關(guān)法規(guī)和政策，對農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)中的建設(shè)用地使用進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)。要按照集約節(jié)約用地的總原則，對農(nóng)村社區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民住宅用地、公益性建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。此外，從土地利用規(guī)劃制定過程的角度講，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的科學(xué)化、法治化、民主化建設(shè)。從土地利用規(guī)劃執(zhí)行的角度講，要嚴(yán)加土地監(jiān)管。

6．應(yīng)允許符合條件的農(nóng)村增量建設(shè)用地“入市”

目前農(nóng)村存量的經(jīng)營性建設(shè)用地比較有限，應(yīng)在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農(nóng)民集體通過村莊整治、集中居住、宅基地調(diào)整等方式整理的新增建設(shè)用地“入市”。只有這樣，才能在更大范圍挖掘農(nóng)村建設(shè)用地的潛力，促進(jìn)土地資源的有效利用，并提高農(nóng)民的收入。集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)以現(xiàn)行規(guī)劃為準(zhǔn)。要通過增量建設(shè)用地入市，為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為特色鄉(xiāng)村建設(shè)等提供用地保障。要統(tǒng)籌“入市”與農(nóng)村宅基地制度改革，充分釋放農(nóng)村宅基地的活力。要推進(jìn)宅基地“三權(quán)”分置改革，落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。允許農(nóng)戶利用自有宅基地和房屋從事不影響公共安全、環(huán)境和街鄰權(quán)益的小型生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，創(chuàng)辦符合環(huán)保、安全、消防條件的小型加工項(xiàng)目，允許農(nóng)民采取定時(shí)出售、出租、合作等多種形式有條件流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán); 允許城鄉(xiāng)工商資本采取租賃、限時(shí)購買、合作等方式對農(nóng)村廢棄宅基地進(jìn)行整治開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游和文化產(chǎn)業(yè)。根據(jù)人們消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)變化和建設(shè)用地需求結(jié)構(gòu)變化，應(yīng)允許具備特色、優(yōu)勢的村鎮(zhèn)“入市”地塊搞房地產(chǎn)經(jīng)營。當(dāng)然，要充分考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，慎重推行，嚴(yán)格管控。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學(xué)刊,2019(01)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)