用空間—行動者理論來補(bǔ)充國家—社會分析框架, 縣域社會治理的行動者可區(qū)分為政治性的行動者、行政性的行動者、社會性的行動者、經(jīng)濟(jì)性的行動者以及個(gè)體性的行動者。這些行動者在縣域空間中分享社會治理權(quán)力, 并基于差異化的利益訴求而表達(dá)從積極的主動施治到消極的被動施治的治理訴求, 由此呈現(xiàn)出復(fù)雜的治理關(guān)系。這其中, 政治性行動者和行政性行動者自身的定位最為關(guān)鍵;作為主動施治的主體, 二者應(yīng)分別發(fā)揮“元治理者”和“治理合作者”的角色作用。據(jù)此, 縣域社會治理應(yīng)積極構(gòu)建引領(lǐng)—規(guī)約型、服務(wù)—保障型以及合作共治型等具有差異化的治理模式。

一、問題的提出

本文把“縣域社會治理”視為對縣域公共性社會事務(wù)的治理, 其目標(biāo)是構(gòu)建公共社會秩序, 保障公民社會權(quán)利, 促進(jìn)社會公平正義。其中, “縣域”是指縣級行政區(qū)劃之內(nèi)這一特定的物理空間, 而“社會”是涵攝社會行為、社會關(guān)系、社會問題以及社會風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的廣義指稱。有別于傳統(tǒng)意義上的縣政管理或?qū)挿阂饬x上的縣域治理, 縣域社會治理的實(shí)質(zhì)是縣域多元治理主體之間的協(xié)同共治, 既強(qiáng)調(diào)縣域國家力量對社會事務(wù)的整合與建構(gòu)以及對自身管理的優(yōu)化與提升, 也強(qiáng)調(diào)國家力量與社會力量雙向的良性互動, 特別是社會力量對社會治理權(quán)力的共享。

傳統(tǒng)上對社會治理的分析更多采用的是國家—社會二元分析框架, 它把整體的國家和整體的社會作為分析對象, 強(qiáng)調(diào)政治國家和市民社會二者之間的互動關(guān)系, 互動的實(shí)質(zhì)是二者之間的權(quán)力博弈。國家—社會二元框架比較適用于國家層面宏觀的社會治理分析, 同時(shí)對縣域?qū)用嫔鐣卫淼难芯刻峁└拘缘睦碚撡Y源。不過, 如此的分析框架落實(shí)到縣域這一空間中, 無論是作為整體的國家還是作為整體的社會都需要轉(zhuǎn)換為具有操作價(jià)值的具體行動者。市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)和利益群體的分化加劇, 抽象的國家必然越來越多地為具體的國家行動者所解構(gòu), 而抽象的社會也要通過具體事件中具體的社會行動者來反映。因此, 鑒于縣域的特殊性, 國家—社會二元分析架構(gòu)不足以完整地呈現(xiàn)縣域社會治理的復(fù)雜性和差異性。

作為國家治理體系的基礎(chǔ)性構(gòu)成, 縣域社會治理有較為獨(dú)立的邏輯規(guī)定和具體的內(nèi)涵構(gòu)成, 應(yīng)作為完整的單元進(jìn)行研究。對縣域社會治理模式的思考在遵循社會治理一般理論范式抽象規(guī)定的同時(shí), 應(yīng)當(dāng)更多地朝向訴求具體利益的行動者發(fā)力, 把社會治理行動者看作在縣域特定空間中圍繞公共性社會事務(wù)的治理而形成的權(quán)力聚落, 他們各自在其所能及的空間之內(nèi)發(fā)揮治理效能?？h域社會治理的模式選擇, 是對縣域中享有社會治理權(quán)力的在場行動主體就公共性社會事務(wù)的治理而展開的權(quán)力博弈活動的反映, 最終選擇何種模式, 根本上取決于這些行動主體的利益訴求及其相互關(guān)系。本文嘗試運(yùn)用空間—行動者理論, 在國家—社會二元框架之下, 以縣域這一特定空間中享有社會治理權(quán)力的行動者為研究對象, 從具有差異化的利益訴求的分析入手, 探討相互間的行動邏輯和互動關(guān)系, 以構(gòu)建縣域社會治理的模式。

二、縣域社會治理行動者的構(gòu)成分析

“空間—行動者理論”最初是應(yīng)用于城市社區(qū)研究的分析框架, 它強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)這一鄰里空間中具體行動者具有差異性的利益訴求、策略性的行動選擇以及具有情境性的權(quán)力博弈。這一理論適度“否認(rèn)作為整體的國家與社會”, 認(rèn)為特定空間中在場的是具體的行動者, 他們追求各自特定的利益, “在有限理性支配下互動, 運(yùn)用合適的策略來爭取對自己有重要意義的資源”。當(dāng)把研究的視野落實(shí)到具有操作性的鄰里空間時(shí), 作為整體存在的國家與社會其實(shí)都是碎片化的, 極具差異化利益訴求的行動者無論哪一方都不能簡單地被視為“國家”或“社會”的當(dāng)然“代表”。鄰里空間實(shí)際上是這些行動者圍繞各自利益訴求和目標(biāo)預(yù)設(shè)而相互博弈的“角力場”, 相互間形成復(fù)雜的競爭合作、妥協(xié)協(xié)商關(guān)系。因此, “對它們的分析也就需要更多地考慮理性計(jì)算、策略選擇、文化情感、社會網(wǎng)絡(luò)等因素”。正是因?yàn)榭臻g—行動者理論比較適合中觀場景的分析, 在此我們用之作為國家—社會分析框架的有效補(bǔ)充, 來探究縣域?qū)用娴纳鐣卫韱栴}。

縣域社會治理主體也是相當(dāng)具體的行動者, 他們有著多樣的, 甚至異質(zhì)性的屬性規(guī)定, 很難用具有高度抽象性的“國家”和“社會”等概念來進(jìn)行整體表達(dá)。同樣, 這些具體行動者有著極具差異化的, 甚至沖突性的利益訴求和目標(biāo)預(yù)設(shè)。因此, 縣域社會治理多元的行動者可以被視為一個(gè)分層遞進(jìn)的連續(xù)統(tǒng), 每一個(gè)行動者在其特定的空間內(nèi)展開符合其各自效用價(jià)值的社會治理行動, 從而形成層層的空間嵌套。偏重社會一端的行動者, 其利益訴求會傾向于優(yōu)先在其所處的空間內(nèi)解決, 較少采取跨界行動, 表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“消極治理”色彩:滿足于實(shí)現(xiàn)其利益訴求時(shí)的不被干涉, 或只愿意在追求其訴求利益時(shí)能夠得到制度性保障。而偏重國家一端的行動者, 其訴求傾向于對社會進(jìn)行主動的建構(gòu)、改造或整合以使其達(dá)到自己的意圖, 更多采用強(qiáng)烈的跨界行動, 表現(xiàn)出濃厚的“積極治理”的色彩:對不同層次的對象, 以不同的途徑, 使精英的意見、第三部門和社會運(yùn)動的聲音、普通民眾的訴求, 都納入到政治決策程序之中。

本文把“行動者”界定為分享著社會治理權(quán)力的行為主體, 他們或以主動施治的方式, 或以自我治理的方式, 或以消極施治的方式發(fā)揮各自的治權(quán)功效。依據(jù)組織化程度縣域空間中社會治理行動者包括:政治性的行動者, 意即縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、基層黨組織等;行政性的行動者, 意即縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;社會性的行動者, 其下可以再區(qū)分為建構(gòu)型的社會行動者和生成型的社會行動者, 前者是指村委會、居委會及社區(qū), 后者是指自然村落及居民小組、業(yè)主委員會等;經(jīng)濟(jì)性的行動者, 如專業(yè)合作社、物業(yè)公司等;個(gè)體性的行動者, 意即沒有組織化的普通民眾。本文把政治性行動者、行政性行動者和建構(gòu)性社會行動者統(tǒng)稱為“建構(gòu)性的行動者”, 他們是社會治理權(quán)力體系的構(gòu)成者, 或以直接動議的方式, 或以被動執(zhí)行的方式, 在縣域空間中“合法地”行使著社會治理權(quán)力。而把經(jīng)濟(jì)性行動者、個(gè)體性行動者和生成性社會行動者統(tǒng)稱為“生成性的行動者”, 他們是源自社會自然生活的力量, 主要是以間接被動的方式在縣域中發(fā)揮社會治理的權(quán)力效用, 其行動正當(dāng)性的空間有賴于建構(gòu)性行動者對治理權(quán)力的釋放。

本文沒有把通常所稱的“社會組織”列入社會治理行動者, 基于如下考慮:以社會團(tuán)體、基金會和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會組織, 只是通過與上述的行動者形成某種合作而參與到社會治理行動中?！吧鐣M織功效的發(fā)揮卻有賴于是否采取與其他治理主體合作的策略”。社會組織既不是施治的主體, 也不構(gòu)成治理的對象, 他們是否采取合作只是依據(jù)收益—成本的核算來決定。因此, 對其恰當(dāng)?shù)亩ㄎ皇巧鐣卫硎聞?wù)的“參與者”而不是社會治理權(quán)力的共享者。

依照弗里曼利益相關(guān)者的經(jīng)典定義, 上述的行動者作為縣域社會化治理的利益相關(guān)者, 可以區(qū)分為三類:第一類是主動施治的行動者, 包括政治性和行政性行動者, 他們有著強(qiáng)烈的治理動機(jī)和實(shí)際影響力, 無論這一動機(jī)是來自上級黨委政府的壓力, 還是來自基層社會治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn);第二類是被動施治的行動者, 包括經(jīng)濟(jì)性和個(gè)體性行動者, 社會治理并不是他們的首要或主要利益訴求, 他們的治理動機(jī)和實(shí)際影響力較弱, 只在特定的情境下才會成為社會治理的切實(shí)行動者;第三類則是角色混合的行動者, 意即社會性行動者, 他們承擔(dān)主動施治和被動施治的雙重角色期待。

依照米切爾所給出的權(quán)力性 (Power) 、合法性 (Legitimacy) 和迫切性 (Urgency) 等利益相關(guān)者的判準(zhǔn), 我們可以把縣域社會治理的行動者區(qū)分為三類:第一類是確定性的利益相關(guān)者, 即同時(shí)擁有實(shí)施社會治理的合法性、權(quán)力性和緊迫性, 很顯然唯有政治性行動者符合;第二類是預(yù)期性的利益相關(guān)者, 擁有上述三項(xiàng)屬性中的兩項(xiàng), 其中, 行政性行動者擁有合法性和權(quán)力性, 建構(gòu)性社會行動者擁有合法性和緊迫性, 而生成性社會行動者擁有緊迫性和權(quán)力性;第三類是潛在性利益相關(guān)者, 只擁有三項(xiàng)屬性中的一種, 其中, 經(jīng)濟(jì)性行動者是只擁有合法性的群體, 他們依據(jù)具體情形決定是否采取參與行動, 個(gè)體性行動者則屬于只有權(quán)力性的群體, 通常都處在蟄伏狀態(tài), 只有當(dāng)他們實(shí)際使用權(quán)力時(shí), 才會被激活成值得重視的利益相關(guān)者。

三、縣域社會治理行動者的訴求分析

(一) 政治性行動者

政治性行動者掌握縣域社會治理的動議權(quán)和決策權(quán), 既是國家政治意志的落實(shí)者, 又是地方社會民意的匯聚者, 可以即時(shí)性地采取社會治理行動。作為確定性的相關(guān)者, 他們既是治理規(guī)則的制定者和治理格局的統(tǒng)領(lǐng)者, 也是縣域社會治理最終責(zé)任主體。“政黨是維系中國社會治理和社區(qū)治理的最為重要的行動者……中國現(xiàn)代國家的崛起乃是沿著組織化的軌道對既定空間的各種資源進(jìn)行重新梳理與整合。從一定意義上來說, 中國社會治理的成敗就取決于政黨這一組織能量的發(fā)揮程度”。從實(shí)現(xiàn)路徑來說, 基于“政黨建構(gòu)國家、國家建構(gòu)社會”這一中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 作為領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政黨的主要任務(wù)是完成國家治理秩序的建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會基礎(chǔ)的積累。在國家治理秩序的建構(gòu)階段, 執(zhí)政黨的基本訴求是以穩(wěn)定和安全為價(jià)值導(dǎo)向, 確認(rèn)國家對社會的統(tǒng)領(lǐng), 實(shí)現(xiàn)社會成員對國家的認(rèn)同和對政治的認(rèn)同。落實(shí)在縣域之內(nèi), “和諧有序”就成為政治性行動者推進(jìn)社會治理的基本訴求, 偏重社會治理的政治效應(yīng)。在現(xiàn)代社會基礎(chǔ)的積累階段, 縣域政治性行動者的治理訴求則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?quán)利的保障為價(jià)值導(dǎo)向, 切實(shí)推進(jìn)民生事業(yè)建設(shè), 在實(shí)現(xiàn)物質(zhì)財(cái)富增量的同時(shí), 要積極通過制度的輸出以創(chuàng)設(shè)社會成員的權(quán)利能得以保障的條件。在新時(shí)代背景下, 應(yīng)通過釋放更多的社會治理空間來進(jìn)一步增強(qiáng)黨的執(zhí)政權(quán)威。

(二) 行政性行動者

行政性行動者是縣域社會治理的直接責(zé)任主體, 更多擁有的是社會治理常規(guī)性的執(zhí)行權(quán)力, 這種權(quán)力是“以縣域政府為主體的科層機(jī)構(gòu)在分工明確、各司其職的相關(guān)社會治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上, 在穩(wěn)定重復(fù)的科層體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行化的行政過程中體現(xiàn)出的影響力, 其權(quán)力基礎(chǔ)是科層組織和法律規(guī)范”?？h域政府不僅要接受作為直接領(lǐng)導(dǎo)者的縣域黨委的全面領(lǐng)導(dǎo), 還要接受來自垂直的上級政府的直接業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。如此體制安排使得行政性行動者更為直接的訴求是獲取作為其政治領(lǐng)導(dǎo)者和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者對其政績的認(rèn)可, 因?yàn)檫@不僅直接關(guān)涉可以獲取行政資源的規(guī)模, 還直接關(guān)涉縣域政府官員的升遷。這種壓力型的政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)用于外部社會治理時(shí)有著明顯的限度:一方面, 縣域政府的官員個(gè)人和科層體系會把其主要精力應(yīng)用于對其政治領(lǐng)導(dǎo)者和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)完成上, 而漠視來自社會層面的治理訴求或?qū)Υ搜舆t回應(yīng);另一方面, 現(xiàn)實(shí)社會力量的不斷成長、公民權(quán)利意識不斷強(qiáng)化、民眾利益訴求的不斷增生又反向地施壓于縣域政府的官員個(gè)人和科層體系, 迫使其必須做出及時(shí)的回應(yīng), 這造成縣域政府面對社會治理問題時(shí)傾向于采取“策略性應(yīng)對”的行為。

從較為狹義的社會管理來看, 在上下級政府間“層層向下約束, 層層向上負(fù)責(zé)”的制度安排下, 行政性行動者的社會治理行為往往是強(qiáng)約束與弱激勵(lì)共存, 而且二者還不相匹配。在此情況之下, 就會對社會治理硬指標(biāo) (即造成政績考核傷害) 采取積極的行動, 而對社會治理軟指標(biāo) (即群體關(guān)系的協(xié)調(diào)、民生事業(yè)的發(fā)展等) 的關(guān)注動力不足。較之于縣域中的經(jīng)濟(jì)治理, 縣域中社會治理的有效對行政性行動者的政績貢獻(xiàn)率并不顯著, 但社會治理的失效對其政績的破壞度卻比較高;于是, 在縣域社會矛盾和沖突并不凸顯時(shí), 他們對縣域社會治理會更多采取懈怠、漠視態(tài)度, 而當(dāng)社會矛盾和沖突嚴(yán)重時(shí)則會動用行政資源予以“運(yùn)動式治理”, 以獲取社會治理的短期效應(yīng)。

(三) 社會性行動者

社會性行動者原初地是直接面向或直接依憑普通民眾施治、內(nèi)生于社會的治理主體。自然村、居民小組以及業(yè)主委員會等屬于生成性的社會行動者, 這是基于生活的有機(jī)聯(lián)結(jié)而形成的共同體。他們傾向于把其所處的共同體看作一個(gè)范圍和邊界大致清晰的行動單元, 看作一個(gè)外部力量不可任意逾越、侵入或干涉的領(lǐng)域, 其核心治理訴求更多地是“防衛(wèi)型”:就共同體內(nèi)部事務(wù)來說, 更愿意進(jìn)行自我治理, 天然地排斥外部力量對其進(jìn)行越界治理;就共同體之間的事務(wù)來說, 則傾向于從其自身立場出發(fā)的“治理”, 要求不能侵占共同體自身的利益, 或更多地表現(xiàn)出旁觀者的治理心態(tài)。在縣域這一特定空間中, 生成性的社會治理行動主體雖然也具有“主動施治”的動力和意愿, 但他們更多是在較為消極的意義上采取行動, 意即主要關(guān)注的是他們自身所處共同體內(nèi)部的“私人治理”, 而不關(guān)心共同體之間的“公共治理”。據(jù)此, 有學(xué)者就直接指出, 在城市社會治理中, “國家力量不應(yīng)當(dāng)單方面地要求業(yè)委會接受居委會的指導(dǎo)和監(jiān)督, 使業(yè)委會附屬于居委會”。與此同時(shí), 由于其訴求往往需要明確且激烈地向各類建構(gòu)性行動者去表達(dá)才能獲取相應(yīng)的回應(yīng)、滿足和保障, 特別是在利益嚴(yán)重受損的情形之下他們就會采取直接抗?fàn)幏绞絹肀磉_(dá)和維護(hù)其權(quán)利, 因此他們往往追求更大社會效應(yīng), 而罔顧政治效應(yīng), 所謂“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”。有鑒于此, 生成性的行動者往往被建構(gòu)性行動者視為“被治者”而不是“施治者”。

考慮到效率更高和成本更小的治理效果, 國家力量傾向于對原發(fā)于社會本身的行動者進(jìn)行主動有意識地統(tǒng)攝和吸納, 使其成為建構(gòu)性的社會行動者, 無論是中華人民共和國成立后開始形成的居民委員會, 還是改革開放之后才出現(xiàn)的村民委員會, 遵循的都是如此路徑。由于縣域政治性和行政性行動者的主動吸納和權(quán)力下沉, 現(xiàn)實(shí)中的建構(gòu)性社會行動者始終處于角色混亂的尷尬之中, 在成為國家力量執(zhí)行性主體的過程中, 其自治地位和治理權(quán)力不斷被削弱。就農(nóng)村基層社會治理而言, “在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中, 受制于長期以來鄉(xiāng)政村治權(quán)力架構(gòu)的路徑依賴, 國家基層政權(quán)成功地實(shí)現(xiàn)了對村兩委的同化, 村兩委并不單純是原初意義上的村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu), 在很大程度上是國家基層政權(quán)的延伸和附屬機(jī)構(gòu), 是事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行單元”。而就城區(qū)基層社會治理而言, “居委會群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化, 居委會除了按照居民委員會組織法規(guī)定的日常工作以外, 還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù), 實(shí)際上居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層”。這在客觀上使得建構(gòu)性社會行動者的訴求集中體現(xiàn)為向行政性行動者爭取充分的治理資源, 為此也就不得不, 甚至自愿地承接行政性行動者治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移, 而行政性行動者對此也樂見其成。社區(qū)制被視為繼街居制、單位制以及村組制以后的國家治理單元, 但在實(shí)際運(yùn)行中也越來越多地成為國家在基層社會主動建構(gòu)的治理主體, 用以協(xié)助執(zhí)行和承接落實(shí)基層政府交辦的事務(wù)。“在壓力型體制下, 基層政府由于面臨日益加重的考核壓力, 往往把考核任務(wù)指標(biāo)分解落實(shí)到村委會, 村級組織由此漸漸被行政化, 城市社區(qū)居委會同樣如此”。如此“行政一元化”的基層治理結(jié)構(gòu)使得社區(qū)居委會“行政性”高于“自治性”。正是行政化角色對自治性角色的消解, 建構(gòu)性社會行動者實(shí)際上被賦予特定的對于社會治理的執(zhí)行權(quán)。這種雙重角色的錯(cuò)置很容易導(dǎo)致基層群眾和上級政府雙重的不滿意:一方面, 因不能體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化本地居民的主體精神和權(quán)利意識, 很難贏得居民的認(rèn)同;另一方面, 因?qū)ι线^度的資源依賴, 而不能向上真實(shí)反映居民訴求, 建構(gòu)性社會行動者的被動地位必然會造成黨政權(quán)威在基層支持資源不斷流失。

(四) 經(jīng)濟(jì)性行動者

諸如農(nóng)村中的專業(yè)合作社、城市中的物業(yè)公司等行動者屬于經(jīng)濟(jì)性的治理主體, 他們是基于特定產(chǎn)權(quán)關(guān)系而形成的關(guān)系共同體, 其訴求在于獲取更多的市場利潤, 其意并不在于對縣域公共性社會事務(wù)的治理。因此, 他們不應(yīng)被視為縣域社會治理的當(dāng)然施治主體, 而只是在特定情形之下才會去扮演其施治者的角色, 具有潛在性的特點(diǎn), 例如, 江西南康事件。農(nóng)村中成立的專業(yè)合作社是經(jīng)濟(jì)互助性組織, 其目的在于實(shí)現(xiàn)成員的互助增利;而城市中的物業(yè)公司則是通過對所轄區(qū)內(nèi)的業(yè)主提供房屋修理服務(wù)和維護(hù)社區(qū)環(huán)境來獲取經(jīng)濟(jì)利益的組織, 他們實(shí)際上是“按照市場化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)單位, 不涉及業(yè)主層面的社會關(guān)系”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)性行動者所訴利益的實(shí)現(xiàn)需要得到關(guān)涉的共同體居民的認(rèn)同和支持, 當(dāng)其正當(dāng)利益受到損害的情況時(shí)也會卷入實(shí)際的社會治理事務(wù)當(dāng)中, 成為縣域社會治理的行動者, 被賦予法律和道義上對于社會治理資源的索取權(quán)。

對于那些有著濃厚的集體產(chǎn)權(quán)、單位產(chǎn)權(quán)甚至國有產(chǎn)權(quán)色彩的專業(yè)合作社、物業(yè)公司等, 其訴求傾向于從所關(guān)涉的共同體普通民眾那里汲取利潤, 或以民眾名義向建構(gòu)性行動者爭取資源以實(shí)現(xiàn)自利, 因此往往會引起生成性社會行動者的對抗。為了消除來自后者的限制, 經(jīng)濟(jì)性行動者又傾向于拉攏村委會或居委會等建構(gòu)性行動者, 形成利益合謀關(guān)系, 借助它們所具有的法定行政力量形成對生成性行動者及普通民眾的聯(lián)合抵制和剝奪, 引發(fā)社會沖突。如此行動路徑, 即便是內(nèi)生于市場的行動者也愿意采納, 因?yàn)檫@是獲取其市場利潤成本較小的行動策略。例如, 當(dāng)物業(yè)公司僅憑其自身力量很難實(shí)現(xiàn)通過上漲物業(yè)管理費(fèi)以謀取和擴(kuò)大利益時(shí), 他們就會給居委會提供一定經(jīng)費(fèi)和辦公用房進(jìn)而借助居委會力量和資源來達(dá)成其目的。與建構(gòu)性行動者的合謀, 使得經(jīng)濟(jì)性行動者實(shí)現(xiàn)了用行政認(rèn)同對業(yè)主認(rèn)同的擠出。不僅如此, 經(jīng)濟(jì)性行動者還會通過賄賂、收買生成性社會行動者來達(dá)到對普通民眾利益的剝奪, 例如, 給予業(yè)委會管理層以一定的“好處”以達(dá)成目的。這種合謀行動最終傷害的是社會民眾的正當(dāng)權(quán)益, 成為社會沖突新的觸發(fā)點(diǎn), 需要引起高度重視。

(五) 個(gè)體性行動者

在縣域空間中, 個(gè)體性的行動者屬于社會治理中非組織化力量。在現(xiàn)代社會治理格局中, 個(gè)體性行動者掌握相應(yīng)的認(rèn)同資源和物質(zhì)資源, 從而成為所有組織化行動者所共同競爭的對象, 他們所需要的政治認(rèn)同、行政認(rèn)同, 抑或是自治認(rèn)同、逐利認(rèn)同, 最終實(shí)現(xiàn)都離不開作為個(gè)體性行動者的普通民眾的承認(rèn)。盡管如此, 并且現(xiàn)代治理也強(qiáng)調(diào)“以公民為中心的治理模式”，但非組織化特質(zhì)使得個(gè)體性行動者在縣域社會治理的現(xiàn)實(shí)行動中始終處在最為次要的地位, 屬于最為被動的行動者, 他們只有在其利益遭到嚴(yán)重且普遍的侵害時(shí), 才有可能成為值得重視的力量。除非具有精英的身份或組織成員的身份, 否則以個(gè)體身份分散地實(shí)施社會治理行動是很難有顯著功效的。作為整群來看, 個(gè)體性行動者對縣域社會治理發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效用, 往往是通過比較高昂的代價(jià)實(shí)現(xiàn)的, 意即群體性事件。在嚴(yán)重社會分化、整群利益被普遍剝奪情況下, 基于特定的偶發(fā)事件, 個(gè)體性行動者會發(fā)生群聚盲動以反向地推動建構(gòu)性行動者采取治理行動。

就傳統(tǒng)社會的治理格局而言, 個(gè)體性行動者的訴求更多表現(xiàn)為對其他行動者, 特別是建構(gòu)性行動者的某種依附, 但在現(xiàn)代社會中個(gè)體性的行動者又具有越來越強(qiáng)烈的權(quán)利訴求, 表現(xiàn)出越來越多的獨(dú)立意識。實(shí)際上, 人類社會治理變遷的重要因素就是人的獨(dú)立意識的不斷增生, “社會治理模式變遷的背后是人的獨(dú)立意識的成長”。獨(dú)立意識和權(quán)利意識的增生, 使得個(gè)人不斷地從建構(gòu)性行動者那里脫嵌, 他們既強(qiáng)烈地表現(xiàn)出“不愿被干涉”的消極自由意識, 也越來越來強(qiáng)烈地表現(xiàn)出通過自組織化以自我實(shí)現(xiàn)的積極自由動機(jī)。因此, 他們既可以是縣域社會治理消極的被治對象, 也可以成為積極的施治主體。

四、縣域社會治理的模式構(gòu)建

(一) 縣域社會治理的基本架構(gòu)

主體性的釋放使得現(xiàn)代社會必然是自主多元的社會, 不僅會存在多樣化和差異化的利益訴求, 還會存在異質(zhì)性和沖突性的價(jià)值理念, 這在縣域?qū)用嫔媳憩F(xiàn)得更為具體和突出。從國家的元治理層面來看, 自主多元直接表現(xiàn)在政府、社會、市場等三個(gè)基本行為體之間, 社會善治最終所要達(dá)至的目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)基本行為體之間適度分離、相對均衡, 同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)相互的積極支援, 而不是消極的對抗。

基于行動者的構(gòu)成與訴求分析, 本文主張“棱錐式的縣域社會治理”, 即以政治性行動者為錐頂, 行政性行動者、社會性行動者與經(jīng)濟(jì)性行動者為錐座, 共同構(gòu)建在個(gè)體性行動者之上的縣域社會治理架構(gòu)。這一架構(gòu)并不認(rèn)為縣域之內(nèi)存在單一的社會治理模式, 不同行動者之間極具差異化的治理訴求決定相互之間必然是多樣的關(guān)系構(gòu)成, 這就意味著縣域社會治理的模式也必然有著更為復(fù)雜的規(guī)定。鑒于中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 縣域社會治理模式的確定關(guān)鍵在于如何定位主動施治者的角色, 并據(jù)此調(diào)整與其他行動者的關(guān)系;換言之, 建構(gòu)性行動者與生成性行動者間的關(guān)系, 以及建構(gòu)性行動者的內(nèi)部關(guān)系才是縣域社會治理模式構(gòu)建最為核心、最為關(guān)鍵的要素。

(二) 構(gòu)建“引領(lǐng)—規(guī)約型”和“服務(wù)—保障型”治理模式

基于中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 作為現(xiàn)代化事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力量的執(zhí)政黨需要充分發(fā)揮其對基本行為體的有效統(tǒng)領(lǐng)和公共支持, 意即實(shí)現(xiàn)對政府、社會、市場的適度整合, 既能使其在各自的領(lǐng)域之內(nèi)自主的行動, 不彼此越界, 又能使其面向現(xiàn)代化的未來協(xié)同行動, 不互相掣肘。為此, 在縣域空間中, 政治性行動者自身就應(yīng)有著更高的使命擔(dān)當(dāng)和角色定位, 與其他社會治理行動者之間也就不能被定位為“合作者”關(guān)系。在宏觀的層面上政治性行動者是縣域社會治理愿景的規(guī)劃者、行為的規(guī)約者, 而在微觀的層面上則是縣域社會公平的維護(hù)者以及公共服務(wù)的動議者。

1. 構(gòu)建“引領(lǐng)—規(guī)約型”的縣域社會治理模式。

政治性行動者既要通過社會治理愿景的規(guī)劃給予其他行動者實(shí)施社會治理的共同藍(lán)圖和行動方案, 又要通過輸出公共制度并借由制度權(quán)威給予其他行動者實(shí)施社會治理的共同規(guī)則和行動邊界。“引領(lǐng)者”的角色定位反對縣域社會“包攬式”治理模式, 而“規(guī)約者”的角色則反對縣域社會“控制式”治理模式?！鞍鼣埵健敝卫砟Ｊ揭馕吨涡孕袆诱邚淖罱K責(zé)任主體異化為直接責(zé)任主體, 這必將使得各級黨組織深陷具體的社會治理事務(wù)中, 極大弱化朝向未來的戰(zhàn)略能力;“控制式”治理模式強(qiáng)調(diào)主要借助于政治的權(quán)威而不是制度的權(quán)威發(fā)揮治理的功效, 這將會遏制社會自我治理的活力和動力, 無法形成長效治理機(jī)制。在政治性性行動者的統(tǒng)籌之下, 一方面, 通過釋放治理空間、賦予社會以治理權(quán)力, 激發(fā)社會主動施治的動力, 最終形成縣域社會的“共治”局面;另一方面, 有效地應(yīng)對和化解縣級政府在社會治理中存在的“碎片化”問題。政治性行動者通過發(fā)揮“元治理者”的角色, 積極容納社會內(nèi)生的自治力量、賦權(quán)于社會性行動者以獲取其權(quán)威認(rèn)同。為此, 需要積極開拓縣域社會治理的制度空間, “注重提升執(zhí)政黨意識形態(tài)的包容性, 加強(qiáng)執(zhí)政黨與社會組織之間的包容和良性互動”, 不僅承認(rèn)和保護(hù)社會自身正當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)利, 還要積極援引社會性行動者的力量以監(jiān)督行政性行動者。

2. 構(gòu)建“服務(wù)—保障型”的縣域社會治理模式。

作為“維護(hù)者”和“動議者”, 政治性行動者通過對縣域社會公平強(qiáng)有力的保障、縣域公共服務(wù)持續(xù)的增量來獲取縣域社會的政治認(rèn)同。社會治理價(jià)值的目標(biāo)是促進(jìn)社會公平正義, 落實(shí)到縣域空間中就是要通過切實(shí)的公共服務(wù)供給來予以具體表達(dá)的。在此治理模式中, 政治性行動者應(yīng)著力于縣域內(nèi)群體之間存在的不平衡、不充分發(fā)展現(xiàn)實(shí), 解決資源和利益分配的不公問題, 關(guān)注社會低收入群體、利益受損群體的利益訴求, 不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍, 持續(xù)提高社會權(quán)利的保障水平, 確保弱勢群體能夠獲取可持續(xù)增進(jìn)的尊嚴(yán)生活。這在社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的新時(shí)代背景下顯得尤為重要, 執(zhí)政權(quán)威的增強(qiáng)不能單純依賴資源的掌控, 要更多借助社會勞有所獲之希望的保證、已有所獲之安全的保障來實(shí)現(xiàn)。因此, 政治性行動者必須堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)控制與民生建設(shè)相結(jié)合, 扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)以綜治維穩(wěn)為主要內(nèi)容的社會治理觀念, 轉(zhuǎn)向以各類民生問題的解決為目標(biāo)的社會治理模式, “關(guān)注和改善民生是基層社會治理政策創(chuàng)新的要旨”。唯有如此, 才能在保持縣域活力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縣域秩序, 最終形成發(fā)展成果得以“共享”的縣域社會善治局面。

(三) 構(gòu)建“合作共治型”的治理模式

從現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)來看, 由于行政性行動者對縣域治理資源的先手優(yōu)勢, 其治理權(quán)力往往更容易越界, 相對而言社會性行動者表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的治理弱勢特征, 處在被裹挾的地位。從國家政治生活的安排來看, 社會與政府是具有同等地位的治理主體和行動單元;因此, 二者不應(yīng)是“統(tǒng)屬關(guān)系”, 而應(yīng)是“伙伴關(guān)系”?！昂献鞴仓巍币饧赐ㄟ^政府、企業(yè)、社會組織、個(gè)人的合作 (和個(gè)體再造) , 使得行政的、市場的以及社會的機(jī)制形成互補(bǔ)和互促, 調(diào)整好國家系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的關(guān)系, 營造出官民共治的社會治理新格局， 打造共建共治共享的社會治理格局。有學(xué)者提出的“有限主導(dǎo)—合作共治”, 可以看作“合作共治型”的推進(jìn)模式。

“合作共治”的實(shí)質(zhì)是政府與社會“為實(shí)現(xiàn)公共治理目的而展開的權(quán)力分享、優(yōu)勢互補(bǔ)與協(xié)作互動過程”。在縣域空間中, “權(quán)力分享”標(biāo)明社會性行動者和行政性行動者擁有同樣的社會治理權(quán)力主體的資質(zhì), 各自在其治權(quán)范圍內(nèi)和層次上展開其治理行動, 有著較為清晰地行動邊界規(guī)定, 治理事權(quán)并不互相歸屬;“優(yōu)勢互補(bǔ)”則表明這兩個(gè)行動者就縣域社會治理事務(wù)而言都擁有各自的優(yōu)勢資源, 并且形成相互所需, 存在契約交換的現(xiàn)實(shí)條件;而“協(xié)作互動”則意味著縣域社會治理所具有的復(fù)雜性超出任何單一行動者的治理能力限度, 需要行動者進(jìn)行聯(lián)合協(xié)同、跨界合作。當(dāng)然, 就目前現(xiàn)實(shí)來看, 社會性行動者尚不具備充分的合作治理能力, “城鎮(zhèn)化初期, 市場和社會力量的釋放是國家權(quán)威強(qiáng)力干預(yù)的產(chǎn)物, 這導(dǎo)致縣域?qū)用娣钦畢⑴c主體對政府的依賴, 并且參與能力不強(qiáng)”。囿于我國威權(quán)治理的傳統(tǒng)和贏弱的社會力量現(xiàn)狀, 合作治理在實(shí)踐中往往成為政府主導(dǎo)的單向合作治理體系, 難以真正發(fā)揮合作治理潛力, 因此, “合作共治型”模式的實(shí)現(xiàn)在當(dāng)前及之后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)依然有賴于黨委和政府主動建構(gòu)和適度在場。

行政性行動者與社會性和經(jīng)濟(jì)性行動者之間成為“合作伙伴”, 需要:一是實(shí)現(xiàn)對自身治理權(quán)力的收攏和限制, 明確社會治理的事權(quán)清單, 沒有法定依據(jù)不得進(jìn)行委托或授權(quán), 避免權(quán)力分享過程中轉(zhuǎn)嫁治理責(zé)任, 謹(jǐn)防政府治理責(zé)任的社會化;二是有法可依的治理事權(quán)在向社會性行動者轉(zhuǎn)移時(shí), 需要“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”, 建立合作項(xiàng)目合同制、經(jīng)費(fèi)使用包干制以及結(jié)果導(dǎo)向的治理考核制, 謹(jǐn)防簡單地通過資源的控制、過程的控制來脅迫社會性行動者;三是擴(kuò)大和推進(jìn)行政性行動者購買社會治理服務(wù)的范圍和力度, 積極引入社會組織、社工人才進(jìn)駐社區(qū), 推進(jìn)“三社聯(lián)動”, 創(chuàng)新多途徑的政社合作模式, 積極建立與社會組織、社工人才的伙伴關(guān)系;四是釋放更多的制度空間, 加大對縣域內(nèi)生成性社會行動者、經(jīng)濟(jì)性行動者以及社會組織的保護(hù)和培育, 推進(jìn)和完善基層協(xié)商民主制度, 積極營造其他行動者主動施治的氛圍, 通過合作治理的培訓(xùn)和實(shí)踐以提高治理行動者的施治能力;五是搭建民意訴求表達(dá)平臺、暢通民意訴求轉(zhuǎn)化渠道, 建立縣域社會治理公眾滿意度測評體系, 引入縣域社會治理第三方評估, 納入并完善政績評價(jià)體系。

作者簡介：蔣小杰，云南大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師, 北京大學(xué)哲學(xué)系全職在站博士后, 從事政治哲學(xué)、地方治理研究；王燕玲，云南大學(xué)副教授, 碩士研究生導(dǎo)師, 從事基層社會治理研究。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2019年第2期

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