——基于華中某省D縣的考察

【內(nèi)容提要】在縣域治理中，行政科層制具有專業(yè)化、技術(shù)化和程序化等優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了諸多治理事務(wù)，但其形式主義、部門分割、嚴(yán)格預(yù)算等固有屬性，使其難以多快好省地實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。行政包干制則通過(guò)政治動(dòng)員的方式充分調(diào)動(dòng)和整合黨政部門的資源，可以推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。在行政包干制中，縣級(jí)黨委通過(guò)黨委會(huì)議的形式，將縣域范圍內(nèi)那些重要的、行政科層制難以勝任的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，改變治理事務(wù)的性質(zhì)，并對(duì)黨政部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集與功能重組，以完成政治任務(wù)，從而在較短時(shí)間內(nèi)較好地改變縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌。行政包干的實(shí)質(zhì)是對(duì)政治任務(wù)的包干，沒(méi)有被轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)的治理事務(wù)仍由行政科層制來(lái)完成。行政包干制與行政科層制既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，共同完成縣域內(nèi)大部分治理。

【關(guān)鍵詞】縣域治理    行政包干制    科層制    壓力型體制    運(yùn)動(dòng)式治理

一、問(wèn)題提出與相關(guān)研究

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，社會(huì)環(huán)境和治理面貌得到較大改善。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)縮影。厘清縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在原因和機(jī)制，可以更好地理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。近年來(lái)，許多研究者已認(rèn)識(shí)到縣級(jí)政府及官員在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理中的重要作用和角色，并試圖回答兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，一個(gè)是什么樣的力量在推動(dòng)縣級(jí)官員展開(kāi)縣域治理，另一個(gè)是縣級(jí)政府運(yùn)用什么樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。前者是官員激勵(lì)問(wèn)題，后者是治理機(jī)制問(wèn)題。

在官員激勵(lì)問(wèn)題的研究上，錢穎一等人提出的“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論具有代表性。該理論認(rèn)為在財(cái)政包干制下，縣域的財(cái)政收入越高，縣級(jí)政府的財(cái)政存留就越多。這給予縣級(jí)政府極大的財(cái)政激勵(lì)，促使它們有熱情去追求轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至直接辦公司、辦企業(yè)及經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市等，以追求預(yù)算外收入最大化。周黎安提出的“政治錦標(biāo)賽”理論是一種政治激勵(lì)模式，它指出上級(jí)政府為下級(jí)政府設(shè)計(jì)了一套可度量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，并對(duì)下級(jí)政府完成指標(biāo)情況進(jìn)行評(píng)比，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。政治激勵(lì)使得下級(jí)政府首腦卯足了勁推動(dòng)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。官員激勵(lì)理論指出了縣級(jí)政府發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)，但沒(méi)有闡述政府首腦如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

鑒于此，縣域治理機(jī)制研究進(jìn)入研究者視野。研究者援引最多的分析框架是榮敬本等人提出的“壓力型體制”。壓力型體制概括了這樣一種治理現(xiàn)象：縣級(jí)政府通過(guò)簽訂“責(zé)任狀”的形式將行政壓力傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并依據(jù)目標(biāo)責(zé)任考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政績(jī)效，以此推動(dòng)后者達(dá)成縣級(jí)政府設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。壓力傳遞到下級(jí)政府后，后者要推動(dòng)工作就得調(diào)動(dòng)資源。折曉葉提出“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制，就是要理解縣級(jí)政府是如何調(diào)動(dòng)資源去完成上級(jí)政府的任務(wù)。該理論指出，縣級(jí)政府運(yùn)用行政機(jī)制通過(guò)行政審批權(quán)獲得土地壟斷權(quán)，再通過(guò)政治機(jī)制進(jìn)行組織動(dòng)員，并組建公司承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力、意志、績(jī)效的相互推動(dòng)，最后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新活力。

官員激勵(lì)的研究著重闡發(fā)官員辦事的積極性來(lái)源，而治理機(jī)制的研究則側(cè)重挖掘官員辦事的方式和路徑。周黎安提出“行政發(fā)包制”，試圖將兩者結(jié)合起來(lái)考察，構(gòu)建綜合分析框架。根據(jù)周黎安的定義，行政發(fā)包制是對(duì)企業(yè)理論中的發(fā)包制進(jìn)行轉(zhuǎn)換和發(fā)展后，引入到政府治理領(lǐng)域的，是“行政”和“發(fā)包制”的結(jié)合。具體而言，行政發(fā)包制是指行政組織邊界內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”，在上級(jí)與下級(jí)之間嵌入發(fā)包關(guān)系，其結(jié)構(gòu)包括發(fā)包方（上級(jí)政府）、轉(zhuǎn)包方（中間政府）和承包方（基層政府）。

與科層制相比，行政發(fā)包制有三個(gè)顯著特征。一是行政權(quán)分配方面，即發(fā)包方擁有絕對(duì)的正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包方具有執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)，雙方是上下級(jí)的等級(jí)權(quán)威關(guān)系。雖然科層制也是等級(jí)權(quán)威關(guān)系，但發(fā)包制比科層制享有更多的自由裁量權(quán)，行政發(fā)包制因此不同于按章辦事的科層制。二是經(jīng)費(fèi)方面，承包方與發(fā)包方為財(cái)政或預(yù)算分層關(guān)系，發(fā)包方發(fā)包任務(wù)，承包方擁有剩余索取權(quán)，承包方的預(yù)算外收入和人員福利與其努力程度相關(guān)，因而具有強(qiáng)激勵(lì)的特征。三是考核和控制方面，行政發(fā)包制采取結(jié)果導(dǎo)向的考核與控制方式，而不強(qiáng)調(diào)程序和過(guò)程。周雪光基于控制權(quán)理論，指出行政發(fā)包制是典型的分權(quán)模式，它意味著地方政府有較強(qiáng)的自主性和積極性，也可以降低上級(jí)政府的治理成本。張靜則指出政府行政體系的組成結(jié)構(gòu)、其內(nèi)部真實(shí)的組織關(guān)系和多元角色是行政包干產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)。

上述理論框架從不同角度揭示了中國(guó)各層級(jí)政府間關(guān)系和政府治理的機(jī)制，對(duì)于理解縣域治理有很大啟發(fā)，但也存在各自的局限。譬如，錢穎一等人的理論假說(shuō)忽略了中國(guó)政府設(shè)置與美國(guó)的不同之處，中國(guó)中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威和最高創(chuàng)制權(quán)，這是美國(guó)聯(lián)邦制下中央政府所不能比擬的；而且它沒(méi)有指出地方政府為什么要?jiǎng)?chuàng)造更多預(yù)算外收入。壓力型體制對(duì)壓力講得較為籠統(tǒng)，沒(méi)有闡發(fā)壓力的性質(zhì)、來(lái)源和傳送機(jī)制。政治錦標(biāo)賽理論沒(méi)有闡述官員怎么調(diào)動(dòng)資源、按照何種方式進(jìn)行比拼。分權(quán)模式只談到分權(quán)帶來(lái)了自主性和積極性，沒(méi)有對(duì)縣域治理賴以完成的組織基礎(chǔ)進(jìn)行剖析。行政發(fā)包制倒是既解決了官員激勵(lì)問(wèn)題，也回答了地方首腦憑借什么參與政治錦標(biāo)賽的問(wèn)題，但也需要對(duì)它作進(jìn)一步追問(wèn)：一是上級(jí)政府發(fā)包的內(nèi)容是什么，地方政府的所有事務(wù)是否都由發(fā)包而來(lái)；二是行政發(fā)包制是怎么運(yùn)行的；三是行政發(fā)包制與行政科層制是什么關(guān)系。

鑒于“行政發(fā)包”概念只強(qiáng)調(diào)“發(fā)包”，而忽略“承包”，不能完全涵蓋縣域治理的特性，本文遂沿用張靜和郭亮概括的“行政包干制”。行政發(fā)包制要解決的問(wèn)題是政府層級(jí)間的關(guān)系，特別是央地關(guān)系，而行政包干制則側(cè)重于考察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行。在縣域范圍內(nèi)，行政包干制不僅存在于縣級(jí)政府與所轄的黨政部門之間，還存在于縣級(jí)政府與其主要領(lǐng)導(dǎo)之間，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部、村級(jí)組織之間。本文通過(guò)對(duì)華中某省D縣縣域治理中的行政包干制的調(diào)查和研究，試圖把握行政包干制的基本性質(zhì)、特征和運(yùn)行機(jī)制，以期能夠理解縣域治理中一系列重要的政治社會(huì)現(xiàn)象。

二、治理工具選擇：縣域治理的硬約束

在縣級(jí)政府推行治理時(shí)，其工具箱中既包括市場(chǎng)化的工具，如雇傭制、外包制等，即通過(guò)公司和個(gè)人進(jìn)行治理，也不乏社會(huì)化的工具，即將治理事務(wù)交由社會(huì)自組織去完成，還包括行政科層制和行政包干制?？h級(jí)政府在對(duì)這些治理工具進(jìn)行選擇時(shí)要面臨兩個(gè)硬約束，分別是有效治理和降低成本。

有效治理包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是有效率的治理，二是有效果的治理。有效治理就是要在短時(shí)間內(nèi)改變縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的超常規(guī)發(fā)展和跨越式治理，供給嶄新的社會(huì)秩序。

治理成本是指公共組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)所產(chǎn)生的成本。治理成本有兩類，一類是治理中所耗費(fèi)的人力和物力，這些是通過(guò)財(cái)政預(yù)算投入來(lái)支付的，一類是發(fā)包人對(duì)承包人的監(jiān)督和協(xié)調(diào)成本。在降低成本約束下，縣域治理就會(huì)形成以下偏好：一是對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行“輕重緩急”分類；二是不花錢也能辦事是最佳選擇；三是辦能賺錢的事情。政府擁有各種法定職權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)收，因此越是能夠讓它創(chuàng)收的事情，它越有熱情去做。

有效治理和降低成本這兩個(gè)硬約束是有矛盾的。降低成本會(huì)使治理的速度和質(zhì)量下降，從而引起民眾的不滿及由此帶來(lái)的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。這正是周黎安的邏輯推論，他認(rèn)為提高治理效率與降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)是不可兼得的。

事實(shí)上，中國(guó)的基層政府在一定程度上做到了有效治理與降低成本的有機(jī)統(tǒng)一：第一，把有限的資源放在做大事情上，以集中力量辦大事；第二，這些大事囊括了能夠賺錢的大事；第三，把能賺錢的大事交給那些不給錢也能把事情辦好的組織和人去辦。

綜合起來(lái)，縣域治理就是要通過(guò)一種能夠轉(zhuǎn)嫁成本的制度來(lái)做賺錢的大事，之后再去做那些不賺錢的大事，率先實(shí)現(xiàn)在這些大事上的治理面貌的改變。例如，縣級(jí)政府集中精力搞征地拆遷，土地“招拍掛”后把賺的錢投入到經(jīng)營(yíng)城市上去，大搞城市公共設(shè)施建設(shè)，在短期內(nèi)改變城市面貌、再造新城和提高市民生活質(zhì)量。

在縣域治理的工具箱中，哪些治理工具能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)？市場(chǎng)機(jī)制是政府向企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，需要政府支付費(fèi)用，與成本約束目標(biāo)不符。社會(huì)化機(jī)制通過(guò)社會(huì)自組織參與治理，但當(dāng)前縣域不僅自組織不發(fā)達(dá)，且其資源和權(quán)威有限，難以實(shí)現(xiàn)有效治理?？茖又朴衅鋵I(yè)化、技術(shù)化、程序化等制度優(yōu)勢(shì)，但只能在既定的財(cái)政預(yù)算內(nèi)做職能部門分工的事情，包括行政事務(wù)、分管業(yè)務(wù)，其效果是局部的量變，沒(méi)法在短時(shí)間內(nèi)集中資源辦大事。那么，在有效治理和降低成本的約束下，行政包干制是最佳選擇。周黎安的解釋是，行政包干制權(quán)力集中在上級(jí)政府，它能夠?qū)⒅卫硎聞?wù)發(fā)包給下級(jí)政府并讓其自籌經(jīng)費(fèi)完成。

三、行政包干制的概念與性質(zhì)

（一）行政包干制的概念

包干制源于經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)領(lǐng)域，是一種激勵(lì)機(jī)制。首先，承包方擁有一定的剩余索取權(quán)，即在生產(chǎn)收益分配上，上級(jí)組織和下級(jí)組織按照雙方約定的比例分成，因此承包方具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。其次，承包方擁有較強(qiáng)的生產(chǎn)決策權(quán)，可以自主地安排完成生產(chǎn)任務(wù)的時(shí)間、方式和方法。最后，發(fā)包方在把生產(chǎn)收益、生產(chǎn)自主權(quán)下放給承包方的同時(shí)，也把生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了承包方，即自負(fù)盈虧。

行政包干制沿襲了農(nóng)業(yè)和企業(yè)等領(lǐng)域包干制的特點(diǎn)，作為發(fā)包方的上級(jí)政府將任務(wù)、權(quán)力、利益和責(zé)任下放給作為承包方的下級(jí)政府或個(gè)人。承包方具有很強(qiáng)的自主性和積極性，可以自行安排完成任務(wù)的時(shí)間、方式和方法，同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的行政風(fēng)險(xiǎn)及后果。在收益分配方面，上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織或個(gè)人給予政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。行政包干制立足于發(fā)包方和承包方共同的視角，既關(guān)注雙方的關(guān)系與互動(dòng)，也關(guān)注包干內(nèi)容、包干性質(zhì)、承包方策略及承包方之間的關(guān)系與互動(dòng)。本文的行政包干制有別于行政發(fā)包制理論中集權(quán)（行政）與分權(quán)（發(fā)包）組合，指的是對(duì)政府公共事務(wù)的發(fā)包、承包及其實(shí)施中一系列主體和行為的組合。

（二）縣域治理事務(wù)的類型與治理主體

在行政發(fā)包制的理論假說(shuō)中，上級(jí)政府所發(fā)包的任務(wù)是所有的治理事務(wù)，它們均質(zhì)地、同等重要地被發(fā)包給了下級(jí)政府。但從縣域治理來(lái)看，被發(fā)包的事務(wù)只占治理事務(wù)中很少的一部分，沒(méi)被發(fā)包的大部分治理事務(wù)由職能部門來(lái)完成。在D縣的治理中，有兩類性質(zhì)不同的治理事務(wù)，分別是行政業(yè)務(wù)和政治任務(wù)。

行政業(yè)務(wù)是行政職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，包括領(lǐng)導(dǎo)分管的業(yè)務(wù)、職能部門管轄的事務(wù)以及其他治理主體承擔(dān)的相關(guān)事務(wù)。在縣域多元治理主體中，市場(chǎng)化主體和社會(huì)化主體承擔(dān)一部分治理事務(wù)，大部分治理事務(wù)由政府職能部門來(lái)完成。不同部門由于業(yè)務(wù)范圍不同，管轄和治理著不同的領(lǐng)域，它們的權(quán)力行使具有較強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。職能部門之間擁有各自的利益并相互競(jìng)爭(zhēng)，跨部門協(xié)作意愿不強(qiáng)。職能部門完成行政業(yè)務(wù)需要有專門的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、技術(shù)、手段、專業(yè)行政人員和法定職權(quán)。職能部門的職權(quán)是法定的，除“街頭官僚”外，行政人員的自由裁量權(quán)較小，他們必須恪盡職守、按章辦事，否則易被追究行政責(zé)任。同時(shí)，職能部門的法定職權(quán)須由專業(yè)行政人員來(lái)行使。職能部門的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支是固定的，受限于財(cái)政預(yù)算。

“政治任務(wù)”一詞在縣鄉(xiāng)干部中間使用很頻繁，它是相對(duì)于行政業(yè)務(wù)而言的。D縣的縣鄉(xiāng)干部將政治任務(wù)稱作“大事”，行政業(yè)務(wù)則是“小事”，他們所說(shuō)的“做事”就是完成分管業(yè)務(wù)、本職工作之外的政治任務(wù)。按照政治學(xué)的基本觀點(diǎn)，政治是履行自下而上表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動(dòng)。在縣域政治結(jié)構(gòu)中，法定履行表達(dá)功能的政治機(jī)構(gòu)包括縣人大、縣政協(xié)、政黨和社團(tuán)組織等。中國(guó)共產(chǎn)黨具有法定的創(chuàng)制權(quán)和最高權(quán)威，縣域其他政治機(jī)構(gòu)都是在其領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)制并接受其領(lǐng)導(dǎo)的。中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)維護(hù)新中國(guó)政權(quán)合法性的重任，凡是涉及黨群干群關(guān)系、政治社會(huì)穩(wěn)定的事情都是第一位的政治問(wèn)題。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨做出的決議和決定具有政治性，其政治輸出也是政治任務(wù)。據(jù)此，可以將政治任務(wù)定義為中國(guó)共產(chǎn)黨為了維護(hù)和加強(qiáng)政權(quán)合法性，保證中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)治久安，加強(qiáng)黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，而對(duì)黨組織和黨員干部做出的權(quán)威性安排、要求和決定。政治任務(wù)的實(shí)施主體是黨組織和黨員干部，其實(shí)施過(guò)程就是政治化運(yùn)作的過(guò)程。

在D縣的治理實(shí)踐中，縣級(jí)黨委是政治任務(wù)權(quán)威輸出的唯一政治機(jī)構(gòu)。相對(duì)于市場(chǎng)化、社會(huì)化和科層制的運(yùn)作，政治化運(yùn)作具有以下特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)政治任務(wù)的最高權(quán)威性和無(wú)條件性，任務(wù)一旦下達(dá)，下級(jí)組織和黨員干部就得無(wú)條件完成；二是政治任務(wù)有時(shí)限要求；三是政治任務(wù)沒(méi)有專業(yè)分工，具有系統(tǒng)性和總體性，一項(xiàng)任務(wù)可能涉及多領(lǐng)域、多部門、多專業(yè)；四是政治任務(wù)的輸出、實(shí)施及完成的整個(gè)過(guò)程都伴隨著政治責(zé)任，它既有附加在政治任務(wù)上的政治激勵(lì)所內(nèi)含的具體政治責(zé)任，也包含黨員干部對(duì)黨組織服從和服務(wù)的政治責(zé)任，承擔(dān)任務(wù)的主體會(huì)感受到政治壓力。正是因?yàn)辄h組織政治化運(yùn)作有上述特點(diǎn)，政治任務(wù)就能在下級(jí)黨組織和黨員干部中無(wú)條件地貫徹實(shí)施，并在短時(shí)間內(nèi)得以完成，實(shí)現(xiàn)政治任務(wù)所設(shè)定的目標(biāo)。

科層制無(wú)法突破縣域治理的硬約束，黨組織的政治化運(yùn)作正好能夠彌補(bǔ)科層制運(yùn)作的不足，實(shí)現(xiàn)有效治理和降低成本的有機(jī)結(jié)合。如果把科層制“辦不了、辦不好、辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)”的那些重大、緊迫和整體性的治理事務(wù)交給黨組織來(lái)辦，就可以較低成本地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的超常規(guī)發(fā)展和跨越式治理。但問(wèn)題是，行政業(yè)務(wù)跟政治任務(wù)性質(zhì)不同，行政業(yè)務(wù)理應(yīng)由行政科層制來(lái)完成，如何讓黨組織來(lái)做行政業(yè)務(wù)，唯一的辦法是把行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)。

（三）行政包干制的性質(zhì)

在縣域治理中，把重要的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)的唯一機(jī)構(gòu)是縣級(jí)黨委，轉(zhuǎn)化機(jī)制是黨委會(huì)議?？h級(jí)黨委是縣級(jí)黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)所轄黨組織和黨員干部進(jìn)行政治動(dòng)員、政治整合和政治激勵(lì)。在D縣，黨委會(huì)議包括縣委常委會(huì)議、縣委擴(kuò)大會(huì)議、縣委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議、開(kāi)年第一次全縣干部大會(huì)等，又以縣委常委會(huì)為主。在政治實(shí)踐中，縣（市）委書記的指示、批示、表態(tài)和決定等都可以是政治任務(wù)的權(quán)威性輸出?？h（市）長(zhǎng)的意圖要通過(guò)常委會(huì)決定或縣（市）委書記點(diǎn)頭后方可成為政治任務(wù)。

從D縣調(diào)查來(lái)看，縣級(jí)黨委的政治任務(wù)包括兩個(gè)方面：一是上級(jí)黨委下達(dá)的政治任務(wù)，體現(xiàn)了縣級(jí)黨組織恪守組織原則，保持與中央省市黨組織的一致性；二是經(jīng)過(guò)政治轉(zhuǎn)化后的縣域范圍內(nèi)那些重大的、科層制做不了的“大事”。

D縣黨委有兩板斧來(lái)調(diào)配資源。一板斧是黨組織和黨員。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則是“黨員服從黨組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”，政府部門內(nèi)部的黨組織和黨員也要服從黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一板斧是“黨管干部”的原則。依照這個(gè)原則，黨委對(duì)黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行選拔、培養(yǎng)、培訓(xùn)、任免和獎(jiǎng)懲，主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨委和黨組織負(fù)有政治責(zé)任，黨委對(duì)不負(fù)政治責(zé)任、不能完成政治任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部有懲戒的權(quán)力。

這兩板斧是一體的，政府部門主要負(fù)責(zé)人一般也是部門黨組的成員和主要領(lǐng)導(dǎo)。因此，在黨委的政治動(dòng)員中，首先和主要?jiǎng)訂T的對(duì)象是負(fù)有政治責(zé)任的黨政部門主要負(fù)責(zé)人，再由他們?nèi)?dòng)員部門內(nèi)部的黨員干部，并調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物等資源完成政治任務(wù)。在鄉(xiāng)、村兩級(jí)，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記動(dòng)員班子成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人、財(cái)、物和村兩委成員及其他黨員干部。縣級(jí)黨委在完成政治動(dòng)員之后，緊接著要做的事情就是政治整合與政治激勵(lì)。政治整合就是要把動(dòng)員起來(lái)的黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)與分散的人、財(cái)、物等資源進(jìn)行整合。通過(guò)政治動(dòng)員、政治整合和政治激勵(lì)等措施多管齊下，黨委的政治任務(wù)一般能夠多快好省地完成。

從D縣的實(shí)踐來(lái)看，黨委的政治化運(yùn)作機(jī)制實(shí)質(zhì)就是行政包干制。具體來(lái)說(shuō)，在縣域治理中，所謂行政包干制就是縣級(jí)黨委通過(guò)黨委會(huì)議的形式，將縣域范圍內(nèi)理應(yīng)由政府或市場(chǎng)、社會(huì)去做的重要的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織要做的政治任務(wù)，再通過(guò)政治動(dòng)員的方式，調(diào)動(dòng)和整合縣域范圍內(nèi)的政治、行政和社會(huì)資源集中完成，從而在較短時(shí)間內(nèi)較好地改變縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌。

根據(jù)具體政治任務(wù)的不同特性，黨委把政治任務(wù)發(fā)包給不同的承包主體。譬如，要解決重點(diǎn)項(xiàng)目、企業(yè)盡早落地生根的問(wèn)題，黨委會(huì)把任務(wù)發(fā)包給縣級(jí)四大部門主要領(lǐng)導(dǎo)；要解決舊城改造拆遷久拖不決的問(wèn)題，縣委就成立專門的“攻堅(jiān)專班”，由該臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干征拆任務(wù)。

縣級(jí)黨委不是按專業(yè)屬性來(lái)發(fā)包的，而是進(jìn)行總體性發(fā)包，每個(gè)部門承包相應(yīng)的政治任務(wù)。不過(guò)，在具體操作中，縣級(jí)黨委會(huì)根據(jù)不同部門的資源稟賦情況，給它們發(fā)包非等額的政治任務(wù)。譬如，在招商引資任務(wù)發(fā)包中，財(cái)政局、大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商任務(wù)會(huì)比婦聯(lián)、文化局、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重些。同時(shí)，縣級(jí)黨委也會(huì)根據(jù)不同部門的職權(quán)和專業(yè)分工，把需要專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍和相應(yīng)職權(quán)的任務(wù)發(fā)包給特定的職能部門，其他部門則承包非專業(yè)性任務(wù)。比如，在城區(qū)三輪車泛濫專項(xiàng)整治行動(dòng)中，交管、運(yùn)管和城管分別承包職權(quán)范圍內(nèi)的任務(wù)，財(cái)政局負(fù)責(zé)補(bǔ)償金額的籌集和發(fā)放，宣傳部門負(fù)責(zé)宣傳造勢(shì)，組織部負(fù)責(zé)組織考核，紀(jì)委負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查，而像旅游局、教育局、城建局、國(guó)土局等部門則各自承包若干三輪車車主，對(duì)他們徹底退出城區(qū)進(jìn)行包干。

歸納起來(lái)，行政包干不是對(duì)普通治理事務(wù)的包干，而是對(duì)黨委布置的政治任務(wù)的包干。政治任務(wù)的發(fā)包是通過(guò)政治動(dòng)員來(lái)完成的，政治動(dòng)員的對(duì)象是黨的下級(jí)組織和黨員干部，尤其是黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。政治動(dòng)員伴隨著政治責(zé)任和政治壓力的傳輸，傳輸渠道是黨的組織系統(tǒng)。所以，行政包干制是黨委完成政治任務(wù)的一種政治機(jī)制，行政包干實(shí)質(zhì)上是政治任務(wù)包干。

行政包干制是一種具有中國(guó)特色的治理機(jī)制，它是執(zhí)政黨直接領(lǐng)導(dǎo)和介入治理事務(wù)的表現(xiàn)和具體機(jī)制。按照西方政黨政治理論，政黨始終是一種“社會(huì)政治角色”，即便是執(zhí)政黨也是“非國(guó)家公權(quán)組織”，政黨的政治意圖不會(huì)直接體現(xiàn)在政府治理實(shí)踐中，而是得先向國(guó)會(huì)遞交議案，由國(guó)會(huì)多數(shù)通過(guò)后成為法定政策，再由行政科層制去執(zhí)行。但是在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)革命“締造”了國(guó)家而成為國(guó)家的靈魂，便內(nèi)在地具有了“國(guó)家身份”，因此她具備最高的創(chuàng)制權(quán)，并可以將自己的意圖包括治理構(gòu)想，通過(guò)自身的組織體系付諸實(shí)踐。

本文之所以沒(méi)有使用“政治包干制”作為表述概念，一方面是因?yàn)樾姓芍埔殉蔀閷W(xué)界廣為熟知的分析性概念，另一方面是因?yàn)椤靶姓倍指鼙磉_(dá)所包干的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，治理意味更強(qiáng)，而“政治”容易讓人聯(lián)想到“政權(quán)”“權(quán)力”“斗爭(zhēng)”“博弈”等現(xiàn)象。

四、行政包干制的特點(diǎn)：與科層制比較

在周黎安等人的理論假說(shuō)中，行政包干制與行政科層制是非此即彼的兩種制度類型，西方發(fā)達(dá)國(guó)家盛行行政科層制，而中國(guó)的行政發(fā)包制是發(fā)包制嵌入科層制“外殼”之后形成的一種奇怪的制度形態(tài)，其“靈魂”是發(fā)包制，它因陷入“降低成本”和“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)”的悖論而帶來(lái)了一系列治理亂象和危機(jī)。周黎安將中國(guó)治理體制統(tǒng)稱為行政發(fā)包制，而沒(méi)有給科層制留有余地。但是，在縣域治理中，行政包干制與行政科層制并行不悖。

行政包干制確實(shí)深嵌于科層制之中。這種嵌入表現(xiàn)為包干制動(dòng)員了科層制的部分資源，但包干制并沒(méi)有將科層制所有資源都調(diào)動(dòng)起來(lái)完成政治任務(wù)，使其放棄原來(lái)的行政業(yè)務(wù)。換言之，黨委的政治動(dòng)員未完全撬動(dòng)科層制，意味著政治動(dòng)員是有邊界、有限度的。正因?yàn)槿绱?，包干制?duì)職能部門機(jī)構(gòu)、資源和功能的重整，并不影響后者在結(jié)構(gòu)和功能上的完整性。事實(shí)上，職能部門抽調(diào)一部分人力、物力去完成政治任務(wù)，并不影響職能部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及行政職權(quán)的行使，沒(méi)有削弱職能部門的治理能力。

與科層制相比，行政包干制在權(quán)力分配、資源配置、治理路線和控制方式等方面都有其自身的特點(diǎn)。在權(quán)力分配上，發(fā)包方與承包方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配和服從的權(quán)力關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是黨委與下級(jí)黨組織和黨員干部的權(quán)力關(guān)系。發(fā)包方擁有發(fā)包權(quán)、人事權(quán)、調(diào)控權(quán)和剩余控制權(quán)。發(fā)包權(quán)具有專斷性，黨委可以不經(jīng)過(guò)與下級(jí)黨組織和黨員干部進(jìn)行常規(guī)的、制度化的協(xié)商溝通，獨(dú)立采取發(fā)包及相關(guān)行動(dòng)，而承包方處于被動(dòng)地位。與科層制職權(quán)、事務(wù)法定相比，包干制中的權(quán)力關(guān)系沒(méi)有法律規(guī)定，權(quán)力的實(shí)施即發(fā)包具有一定的任意性和隨意性，這可能造成下級(jí)部門尤其是基層操作部門事務(wù)的不確定性。人事權(quán)表現(xiàn)為發(fā)包方對(duì)承包方進(jìn)行人事調(diào)配、任免和獎(jiǎng)懲的權(quán)力，這是其動(dòng)員和激勵(lì)的基礎(chǔ)。調(diào)控權(quán)是發(fā)包方對(duì)發(fā)包內(nèi)容在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行調(diào)控，比如對(duì)發(fā)包內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，對(duì)承包主體的行動(dòng)進(jìn)行一致性協(xié)調(diào)等。剩余控制權(quán)是指發(fā)包方對(duì)承包方及其行為給予不受約束的否定、懲戒和干預(yù)的權(quán)力。

承包方擁有自行決策、執(zhí)行、調(diào)配資源等自由裁量權(quán)。發(fā)包之后，發(fā)包方一般不會(huì)干預(yù)承包方的實(shí)施過(guò)程，過(guò)程管理由承包方自行決定。調(diào)配相關(guān)資源，包括本部門內(nèi)的資源和跨部門資源。自由裁量權(quán)不是法定職權(quán)，而是一種配置性權(quán)力，與承包方的資源調(diào)配能力有關(guān)，因此對(duì)承包方來(lái)說(shuō)是強(qiáng)激勵(lì)。承包方不僅依此可以完成任務(wù)，還可以在政治任務(wù)中“層層加碼”，塞進(jìn)“私貨”，以實(shí)現(xiàn)其他政治抱負(fù)，包括“為官一任造福一方”、向上級(jí)發(fā)送政績(jī)信號(hào)、參與政治錦標(biāo)賽等。若是按照科層制“定事定權(quán)定責(zé)”的方式來(lái)做事，就完全捆綁了承包方的手腳，沒(méi)有自主發(fā)揮的空間。

在資源調(diào)配上，行政包干制具有很強(qiáng)的政治動(dòng)員色彩。在科層制中，職能部門動(dòng)用自身資源進(jìn)行治理要按章辦事，其職權(quán)是法定的。在包干制中，黨組織并沒(méi)有法定的職權(quán)動(dòng)用職能部門的資源，所以得首先動(dòng)員作為黨組成員和黨員干部的職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)，再由他們?nèi)フ{(diào)配本部門的資源。在縣域治理實(shí)踐中，常有“先上車后買票”“先做事再走程序”的做法，這是包干制典型的治理策略，即有意避開(kāi)繁瑣的行政程序而把事情先做完，再動(dòng)員職能部門走完相關(guān)的行政程序，或者承包方違反了相關(guān)規(guī)定，相關(guān)部門為其“擺平理順”。除了本部門資源外，完成某些政治任務(wù)可能還要?jiǎng)佑闷渌块T的資源，這就需要部門主要領(lǐng)導(dǎo)與其他部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商溝通。一般有兩種方式，一種是通過(guò)私人關(guān)系（包括影響力）獲得其他部門的資源，一種是通過(guò)職能部門之間的資源交換，實(shí)現(xiàn)異質(zhì)性資源的互補(bǔ)。這兩種方式都不是在搭建部門間常規(guī)的、制度性的“無(wú)縫隙”平臺(tái)，公共資源成為主要負(fù)責(zé)人之間建構(gòu)私人關(guān)系的資本，可見(jiàn)私人關(guān)系在包干制中的重要影響。

科層制的行政經(jīng)費(fèi)是納入公共財(cái)政預(yù)算的，辦多少事給多少錢，沒(méi)錢了行政就停止運(yùn)轉(zhuǎn)。在行政包干制中，發(fā)包方一般只下任務(wù)，較少給予配套，承包方要完成包干的“額外負(fù)擔(dān)”就得自籌經(jīng)費(fèi)。自籌經(jīng)費(fèi)的主要方式是做那些能賺錢的大事，如征地拆遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、爭(zhēng)資跑項(xiàng)等。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是個(gè)公司，都在跑賺錢的事情，也有學(xué)者稱“地方政府即廠商”，概與包干制自籌經(jīng)費(fèi)壓力有關(guān)系。

隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，職能部門對(duì)依法行政的要求越來(lái)越嚴(yán)格，法律法規(guī)從之前的“軟約束”變成了“硬約束”，那么行政包干制的運(yùn)作就受到了極大的限制，其能夠動(dòng)員的行政資源在減少。譬如，過(guò)去用地不規(guī)范時(shí)，地方政府可以先將農(nóng)民耕地用作工商業(yè)開(kāi)發(fā)，再走土地征收、“招拍掛”等相關(guān)程序。這樣做節(jié)省了大量的時(shí)間，快速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是隨著國(guó)土資源管理收緊，先做事再走程序就行不通了。對(duì)包干制資源動(dòng)員的另一限制因素是職能部門的垂直化管理。越是垂直管理的部門，它相對(duì)于黨委政府的獨(dú)立性就越強(qiáng)，后者對(duì)它的動(dòng)員就越弱；越是直屬部門，它相對(duì)于黨委政府的獨(dú)立性就越弱，就越容易被動(dòng)員起來(lái)。垂直化管理是當(dāng)前基層職能部門發(fā)展的趨勢(shì)。質(zhì)言之，科層制越規(guī)范、越發(fā)達(dá)，其利益越獨(dú)立，包干制對(duì)它的資源動(dòng)員能力就越弱。動(dòng)員本身成了稀缺資源，包干制就越要集中力量去辦大事。

包干制自行調(diào)配資源的特點(diǎn)，決定了承包方必須“八仙過(guò)海各顯神通”。誰(shuí)的基礎(chǔ)雄厚，誰(shuí)的資源配置能力強(qiáng)，誰(shuí)更能突破科層制限度，誰(shuí)就能夠辦更多大事，超額完成包干的政治任務(wù)，在政治錦標(biāo)賽中脫穎而出。這說(shuō)明包干制不是協(xié)調(diào)均衡治理的制度，而是凸顯差異、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的制度。所以，越是財(cái)政基礎(chǔ)好、工業(yè)發(fā)達(dá)（或自然資源豐富）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要領(lǐng)導(dǎo)就越能縱橫捭闔，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)越好，主要領(lǐng)導(dǎo)晉升也就越快。同時(shí)因?yàn)橛懈?jìng)爭(zhēng)，就要防止本轄區(qū)、部門內(nèi)的資源被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手調(diào)動(dòng)，地方、部門保護(hù)主義就在所難免。

在治理路線上，科層制走的是專業(yè)化、技術(shù)主義的路線，而行政包干制走的是整體主義的路線。首先，行政包干制的治理事務(wù)是總體性的，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面。其次，發(fā)包方將發(fā)包內(nèi)容整體性地發(fā)包出去，不論部門的專長(zhǎng)和職能，尤其是涉及黨委政府中心工作的那些政治任務(wù)，承包主體是所有黨政部門。最后，行政包干制所要達(dá)到的效果是總體性的，它希望輸出一個(gè)嶄新的、總體性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)治理的質(zhì)變。包干制的總體性治理是通過(guò)動(dòng)員科層制的技術(shù)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

在控制方式上，行政包干制以結(jié)果控制取代程序監(jiān)督和過(guò)程控制。而在科層制中，行政程序是硬道理，上級(jí)部門注重對(duì)過(guò)程的監(jiān)控，只要行政過(guò)程合乎程序、遵循規(guī)則，行政結(jié)果就在預(yù)期范圍內(nèi)。

結(jié)果監(jiān)控是行政包干制的內(nèi)在屬性，它符合發(fā)包方在信息不對(duì)稱的情況下降低監(jiān)控成本的約束，事實(shí)上默許了承包方的自由裁量權(quán)?？h鄉(xiāng)干部完成任務(wù)的技術(shù)手段和方式、方法五花八門，不斷推陳出新。風(fēng)險(xiǎn)是如果違法被究或出事，承包方就要自行承擔(dān)責(zé)任。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，承包方的策略是“只能做，不能說(shuō)，更不能形成文件”。

五、行政包干制的工作模式與實(shí)踐機(jī)制

行政包干制的工作模式與實(shí)踐機(jī)制，要解決的是縣級(jí)黨委的政治任務(wù)如何落地的問(wèn)題。行政包干制一般以中心工作模式推動(dòng)工作開(kāi)展。圍繞不同類型的中心工作，行政包干制主要采用目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制等實(shí)踐機(jī)制。

（一）縣域治理中的中心工作模式

中心工作模式，是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中摸索出來(lái)的一套行之有效的工作模式，它的哲學(xué)基礎(chǔ)是矛盾論，要求黨組織和黨員干部在工作中不要眉毛胡子一把抓，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。中心工作就是工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，其他工作是次要矛盾和矛盾的次要方面，二者對(duì)立統(tǒng)一。主抓中心工作，是在不偏廢其他工作的前提下，對(duì)中心工作有所偏重。中心工作抓好了，可以促進(jìn)其他工作更好地完成。中心工作模式契合了縣域治理中有效治理與降低成本的雙重約束，是運(yùn)用較普遍的一種工作模式。

在D縣治理實(shí)踐中，黨委政府把治理事務(wù)分為一般工作與中心工作。一般工作是指黨政領(lǐng)導(dǎo)的分管業(yè)務(wù)和職能部門的行政業(yè)務(wù)。職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門內(nèi)部業(yè)務(wù)也只做宏觀、方向性領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作，他們的大部分時(shí)間和精力用于完成黨委的中心工作。中心工作的政治性很強(qiáng)，屬于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任范圍。在縣域治理綜合考核和專項(xiàng)考核中，中心工作所占的比重大，屬于硬指標(biāo)，一般工作則屬于軟指標(biāo)，是默認(rèn)的給分項(xiàng)目。

在縣域?qū)嵺`中，對(duì)中心工作有兩種分類標(biāo)準(zhǔn)，一種是時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，將中心工作劃分為長(zhǎng)期性中心工作和階段性中心工作。長(zhǎng)期性中心工作是以年度為時(shí)限，有些甚至在數(shù)年或更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被定為中心工作。階段性中心工作是指在年度內(nèi)某個(gè)時(shí)期被設(shè)定為中心工作的政治任務(wù)，這類中心工作具有緊迫性，需在短時(shí)間內(nèi)集中資源打攻堅(jiān)戰(zhàn)，短平快地改變局面。

按照重要性程度不同，中心工作可以分為重點(diǎn)性中心工作與一般性中心工作。中心工作本來(lái)就是重要的治理事務(wù)，重點(diǎn)性中心工作乃重中之重。重點(diǎn)性中心工作包括上級(jí)黨委發(fā)包的重點(diǎn)工作和轄區(qū)內(nèi)能夠凸顯政績(jī)、參與錦標(biāo)賽、能夠創(chuàng)收、涉及面廣、影響特別大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，是縣級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)最重視的工作。他們把主要的時(shí)間、精力都放在這些工作上，有的工作由縣（市）委書記和縣（市）長(zhǎng)親自抓。重點(diǎn)性中心工作按照時(shí)限可分為長(zhǎng)期性重點(diǎn)工作和階段性重點(diǎn)工作。長(zhǎng)期性重點(diǎn)工作在年度綜合考評(píng)中占的比重最大；有的長(zhǎng)期性重點(diǎn)工作雖然考核分值不大，但可能被一票否決，如信訪維穩(wěn)。階段性重點(diǎn)工作一般只進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)比，但是有的也納入年底的綜合考評(píng)。

一般性中心工作包括上級(jí)發(fā)包下來(lái)的無(wú)法凸顯政績(jī)，在錦標(biāo)賽中不能顯示差異，徒增消耗不能創(chuàng)收，影響大但涉及面窄的重要治理事務(wù)。這些工作一般由縣委縣政府副職領(lǐng)導(dǎo)主抓。一般性中心工作也可分為長(zhǎng)期性一般中心工作和階段性一般中心工作。

按照重要性程度和領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注度由高到低進(jìn)行排序，依次是長(zhǎng)期性重點(diǎn)中心工作、階段性重點(diǎn)中心工作、階段性一般中心工作和長(zhǎng)期性一般中心工作。越是重要的中心工作，越契合有效治理與降低成本的約束，領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注度就越高，投放的資源就越多。

（二）行政包干制的實(shí)踐機(jī)制

1. 目標(biāo)責(zé)任制

在行政包干制中，目標(biāo)責(zé)任制是政治任務(wù)落地的最基礎(chǔ)、最常見(jiàn)的一種機(jī)制。它指的是上級(jí)黨委政府將所確立的行政總目標(biāo)逐次分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為對(duì)各級(jí)組織進(jìn)行考評(píng)、獎(jiǎng)懲等管理的依據(jù)，并以責(zé)任書的形式在上下級(jí)黨政部門之間層層簽訂。

在D縣治理中，目標(biāo)責(zé)任制的承包主體是全縣黨政部門，其運(yùn)行步驟如下。第一，設(shè)定目標(biāo)。黨委政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體思路，對(duì)全年工作進(jìn)行目標(biāo)定位，區(qū)分中心工作和一般工作，并在黨委會(huì)議上將中心工作設(shè)定為工作目標(biāo)，使其成為全縣黨員干部的工作重心，并成立目標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣級(jí)其他領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)。第二，分解目標(biāo)任務(wù)?？h兩辦根據(jù)黨委會(huì)議確定的工作目標(biāo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化，并予以量化和指標(biāo)化，同時(shí)形成相應(yīng)的考評(píng)體系。重點(diǎn)性中心工作分值大，一般性中心工作分值小。第三，簽訂責(zé)任狀。將目標(biāo)任務(wù)下發(fā)到各黨政部門后，縣黨委政府與各部門簽訂責(zé)任書，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。這是包干制很重要的形式，它象征著“包干”在形式上完成。第四，督導(dǎo)和考核。由兩辦組成督導(dǎo)組進(jìn)行半年或季度督導(dǎo)，由考核責(zé)任部門進(jìn)行年終考核，并依據(jù)完成任務(wù)的情況予以獎(jiǎng)懲。這是結(jié)果控制的兩種形式，即便是季度或半年督導(dǎo)，也不是對(duì)過(guò)程和程序的控制，而是通過(guò)階段性的結(jié)果控制發(fā)包方想要的最終結(jié)果。

表2是D縣2014年縣直單位綜合考評(píng)方案，分為業(yè)務(wù)工作、黨建工作、社會(huì)建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等四大項(xiàng)內(nèi)容，總計(jì)300分。第一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作占70分，如果沒(méi)有被上級(jí)部門通報(bào)批評(píng)就直接送分。第二項(xiàng)黨建工作占40分，除了發(fā)展黨員外，其他工作顯得比較虛。前兩項(xiàng)都不是重點(diǎn)性中心工作。第三項(xiàng)社會(huì)建設(shè)占30分，其中計(jì)生工作逐漸弱化，而社會(huì)穩(wěn)定和信訪工作成為主要內(nèi)容。這項(xiàng)分值不大，但出了問(wèn)題可能被“一票否決”。第四項(xiàng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展占160分，占總分值的53%，其中工業(yè)園區(qū)和城區(qū)建設(shè)占130分。由此可見(jiàn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重點(diǎn)性中心工作，而“兩區(qū)”建設(shè)則是重中之重，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)主要圍繞這兩項(xiàng)工作轉(zhuǎn)。

在考評(píng)指標(biāo)中，按照重要程度不同可以分為送分項(xiàng)目、加分項(xiàng)目和減分項(xiàng)目。送分項(xiàng)目的工作很重要，但做起來(lái)顯得比較虛，包括業(yè)務(wù)工作和黨建工作兩項(xiàng)。加分項(xiàng)目主要是引入資金額度大的重大企業(yè)、重大項(xiàng)目、新增稅收、某項(xiàng)目獲得省級(jí)或國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)等。減分項(xiàng)目主要是“發(fā)生重大群體性事件，或發(fā)生重特大安全事故、特大刑事案件和特發(fā)公共衛(wèi)生事件的；發(fā)生群體性赴省、赴京上訪的，或發(fā)生非正常赴京上訪的；發(fā)生縣委班子成員出現(xiàn)違法和嚴(yán)重違紀(jì)、違規(guī)行為，并受到查處和問(wèn)責(zé)的；人口計(jì)生工作被市以上檢查出重大問(wèn)題；招商引資工作在全年內(nèi)未引進(jìn)一家以上企業(yè)且開(kāi)工建設(shè)的”。加分項(xiàng)目是拉開(kāi)縣市排名、影響考評(píng)綜合得分的關(guān)鍵，所以黨委政府一般會(huì)將主要精力放在加分項(xiàng)目上。

目標(biāo)責(zé)任制一般有兩種類型，一種是綜合性目標(biāo)責(zé)任制，一種是專門性目標(biāo)責(zé)任制。前者是針對(duì)全年所有中心工作的發(fā)包，后者是針對(duì)長(zhǎng)期性重點(diǎn)中心工作的發(fā)包。后者除了在綜合性目標(biāo)責(zé)任制中有體現(xiàn)且權(quán)重較大以外，它通過(guò)專項(xiàng)發(fā)包意在加強(qiáng)各黨政部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)。比如，招商引資工作是近年長(zhǎng)期性重點(diǎn)工作，縣鄉(xiāng)黨委政府一般會(huì)有專項(xiàng)性的發(fā)包。

2. 領(lǐng)導(dǎo)包干制

領(lǐng)導(dǎo)包干制是在目標(biāo)責(zé)任制整體包干的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)中心工作中關(guān)鍵內(nèi)容和環(huán)節(jié)的包干，承包方是縣市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)和黨政部門主要負(fù)責(zé)人。這是一種個(gè)人包干機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)包干制有以下兩點(diǎn)考慮：一是集中優(yōu)勢(shì)資源辦大事；二是表達(dá)主要領(lǐng)導(dǎo)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼巫藨B(tài)，尤其是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包干，在縣域范圍內(nèi)起了帶頭示范作用。

縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)包干是一個(gè)包干體系，除了領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人包干外，還會(huì)配套包干部門和協(xié)助包干部門。其中，主要領(lǐng)導(dǎo)是包干主體、第一責(zé)任人，負(fù)有“誰(shuí)包干、誰(shuí)牽頭、誰(shuí)落實(shí)”的包干責(zé)任；包干部門是責(zé)任部門，是領(lǐng)導(dǎo)完成包干任務(wù)的組織資源，是執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)的主體；協(xié)助包干部門則有協(xié)助的義務(wù)。包干體系有利于包干領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)部門資源，強(qiáng)化部門協(xié)作，共同推進(jìn)包干任務(wù)的落地。黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)包干則沒(méi)有相應(yīng)的組織體系，他們需要自行調(diào)配資源落實(shí)任務(wù)。

在縣域治理中，除了常用“包干”之外，還有包聯(lián)、包掛、包保、包抓、包靠等，都是把具體的、單個(gè)的任務(wù)包干給領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人。在Ｄ縣治理實(shí)踐中，征地拆遷中有包片、包戶、包人；招商引資中有包重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目；信訪治理中有包村、包人、包案；專項(xiàng)整治中有包片、包事、包戶；扶貧工作中有包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村、包戶；計(jì)劃生育中有包村、包組、包戶，等等，歸結(jié)起來(lái)主要有“三包”：

一是包重點(diǎn)，是指領(lǐng)導(dǎo)包重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。Ｄ縣黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子的主要領(lǐng)導(dǎo)都要承包一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一個(gè)重點(diǎn)企業(yè)、一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目或重點(diǎn)工程。包干領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)是：幫助在建項(xiàng)目解決遇到的問(wèn)題和困難，積極推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度；幫助新開(kāi)工程項(xiàng)目落實(shí)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案、項(xiàng)目監(jiān)督檢查及企業(yè)運(yùn)行情況調(diào)度分析，確保按期開(kāi)工建設(shè)；幫助前期項(xiàng)目做好立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、土地、規(guī)劃、融資等工作，力爭(zhēng)盡早開(kāi)工建設(shè)；幫助重點(diǎn)企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)能發(fā)揮、要素協(xié)調(diào)、項(xiàng)目策劃等工作；為重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，等等?？h級(jí)黨委政府對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況，實(shí)行定期調(diào)度、超期督辦和結(jié)果公示；縣委督查室將明確責(zé)任單位和完成時(shí)限，每月一調(diào)度、一通報(bào)；包干領(lǐng)導(dǎo)每?jī)稍录姓{(diào)度一次，并匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展及存在問(wèn)題協(xié)調(diào)解決情況。

二是包案，主要是在縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)中，對(duì)縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)某些信訪案件進(jìn)行包干。這些信訪案件一般包括轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重點(diǎn)難點(diǎn)信訪案件、上級(jí)限時(shí)辦結(jié)的案件、群體性上訪等影響較大的案件、重點(diǎn)疑難信訪案件及涉及多部門的信訪案件。在包案制度中，一般由縣鄉(xiāng)黨政一把手負(fù)總責(zé)，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)包干一個(gè)案件。領(lǐng)導(dǎo)包案按照“誰(shuí)包案、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，做到包調(diào)查、包處理、包督辦、包結(jié)案、包息訪和包穩(wěn)定，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)包案進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲。

三是包戶，在需要對(duì)接農(nóng)戶的工作中，由領(lǐng)導(dǎo)包干若干農(nóng)戶，負(fù)責(zé)具體工作的貫徹落實(shí)。在Ｄ縣主要有兩類事務(wù)需要領(lǐng)導(dǎo)包戶。一類是治理“釘子戶”。征地拆遷、舊城改造及其他涉及利益再分配的領(lǐng)域“釘子戶”比較集中。對(duì)“釘子戶”的有效治理是縣域治理得以順利實(shí)施的重要條件。包干“釘子戶”的一般是黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)（尤其是一把手），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是班子成員。情感運(yùn)作、關(guān)系資本、利益輸送和暴力威脅是基層“拔釘子”的重要策略，其中利益輸送較為普遍。另一類是精準(zhǔn)脫貧?？h里四大班子領(lǐng)導(dǎo)和縣直部門一把手分別在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)包上十戶貧困戶，其他副職領(lǐng)導(dǎo)包少于這個(gè)數(shù)量的貧困戶，負(fù)責(zé)這些農(nóng)戶在未來(lái)三到五年內(nèi)脫貧。具體做法包括直接給錢、介紹工作和項(xiàng)目扶貧。無(wú)論是包“釘子戶”還是包貧困戶，皆主要領(lǐng)導(dǎo)“一對(duì)一”地包干，其有效治理與主要領(lǐng)導(dǎo)的影響力及所在部門的資源稟賦情況有關(guān)。

3. 臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制

臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制是對(duì)階段性重點(diǎn)中心工作進(jìn)行專項(xiàng)整治的包干制度，采取“一事一包”的治理策略。這些工作包括上級(jí)發(fā)包的緊急任務(wù)和轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)性事件、群體性事件、小問(wèn)題長(zhǎng)大的治理事務(wù)，以及其他重要的治理活動(dòng)。這些治理事務(wù)時(shí)間緊，任務(wù)重，影響大，且大多涉及多個(gè)部門，如果包干給所有黨政部門，則分散了力量，如果包干給個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或部門，則難以做到協(xié)調(diào)一致?？h委縣政府便成立相關(guān)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，將任務(wù)包干給臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)完成。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)一般冠之以“領(lǐng)導(dǎo)小組”“領(lǐng)導(dǎo)專班”“辦公室”“指揮部”“工作組”等名稱。

D縣的做法是：第一步，縣委開(kāi)會(huì)決定在某個(gè)時(shí)期要完成什么樣的任務(wù)，召集相關(guān)黨政部門進(jìn)行政治動(dòng)員；第二步，由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，由黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副職負(fù)責(zé)人或成員，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作，配備相關(guān)工作人員和工作經(jīng)費(fèi)；第三步，相關(guān)部門進(jìn)行內(nèi)部動(dòng)員和資源配置，宣傳部門宣傳造勢(shì)，建立監(jiān)督考核部門，由組織部進(jìn)行組織考核，紀(jì)委進(jìn)行紀(jì)律檢查，考核辦最終考核，并將考核結(jié)果納入干部年終考核和晉升考核；第四步，在臨時(shí)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮下，各部門分工協(xié)作進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

根據(jù)臨時(shí)機(jī)構(gòu)在運(yùn)動(dòng)式治理中發(fā)揮的作用不同，可以將它分為專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)。前者是對(duì)專項(xiàng)治理事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)和考核的機(jī)構(gòu)，不參與具體治理事務(wù)，而是將不同部門領(lǐng)導(dǎo)納入臨時(shí)機(jī)構(gòu)以整合部門資源并協(xié)調(diào)部門協(xié)同作戰(zhàn)。大部分專項(xiàng)治理都采用專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式。專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)則不僅有專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能，還是直接治理的主體。它從黨政部門抽調(diào)相關(guān)人員全職充實(shí)臨時(shí)機(jī)構(gòu)。譬如，處理由醫(yī)療糾紛、交通事故等引發(fā)的鬧訪鬧大事件，一般由縣委政法委書記牽頭組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其成員包括相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村社主要領(lǐng)導(dǎo)，他們?nèi)虆⑴c事故處理。D縣為了啃掉老舊城區(qū)改造這個(gè)塊硬骨頭，專門成立了城區(qū)老舊拆遷攻堅(jiān)工作組，組長(zhǎng)由縣委常委擔(dān)任，下設(shè)7個(gè)功能小組，小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)由抽調(diào)上來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記擔(dān)任，每個(gè)小組分別由5至6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備副科級(jí)干部組成。這些小組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)和成員，正處在“成長(zhǎng)進(jìn)步”的關(guān)鍵時(shí)期，有機(jī)會(huì)讓他們表現(xiàn)，再難啃的骨頭也會(huì)被啃下來(lái)。所以，每個(gè)專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)都是一個(gè)能解決問(wèn)題、有戰(zhàn)斗力的臨時(shí)突擊隊(duì)。

任務(wù)完成后，臨時(shí)機(jī)構(gòu)解散，工作人員返回原單位，所治理的事項(xiàng)交由相關(guān)職能部門進(jìn)行日常性治理。有的臨時(shí)機(jī)構(gòu)因?yàn)殡A段性中心工作轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性中心工作，而長(zhǎng)期存在并發(fā)揮作用，其利益逐漸獨(dú)立并發(fā)展成有機(jī)構(gòu)、有編制、有職權(quán)、有預(yù)算的科層組織，如招商工作組轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩叹?，開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)政府組織。

六、行政包干制理論的分析性拓展

在對(duì)縣域治理的研究中，研究者從不同角度對(duì)縣域治理的邏輯與機(jī)制進(jìn)行了探討，提出了諸如壓力型體制、政治錦標(biāo)賽、運(yùn)動(dòng)式治理、責(zé)權(quán)利不匹配機(jī)制等解釋框架。它們相對(duì)成熟，有較強(qiáng)的解釋力，但也有分析未及之處。對(duì)此，行政包干制理論可以有所貢獻(xiàn)，并可以對(duì)縣域治理中一些重要的政治社會(huì)現(xiàn)象給出新的解釋。

壓力型體制理論模型將縣級(jí)政府假定為集權(quán)高壓政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)責(zé)任狀被動(dòng)接受它的高壓指標(biāo)。但是，在D縣上級(jí)歸口部門與下級(jí)部門簽訂責(zé)任狀，后者并沒(méi)有表現(xiàn)出多大的壓力，責(zé)任狀往往流于一紙形式。周雪光等人對(duì)環(huán)保部門的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了類似的現(xiàn)象?？h級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府簽訂的責(zé)任狀中大部分的內(nèi)容是不能給后者帶來(lái)壓力的。另外，下級(jí)政府若是被動(dòng)接受壓力，何以它不是千方百計(jì)地試圖減少自己的任務(wù)量，反而在指標(biāo)上主動(dòng)加碼？行政包干制可以解釋這些現(xiàn)象。政治任務(wù)的傳送渠道是黨委和黨組織，只有黨委跟黨組織和黨員干部簽訂的責(zé)任狀，才會(huì)構(gòu)成對(duì)后者的政治壓力。黨組織通過(guò)自己的組織體系將壓力帶給了黨政部門，使得縣域政權(quán)體系都處于總體性的壓力環(huán)境中。行政業(yè)務(wù)不具備這種特性，上下部門間的責(zé)任狀不會(huì)生成政治壓力。包干制給了承包方足夠的自由裁量權(quán)，使它能夠靈活自主地調(diào)動(dòng)資源，并可能超額完成任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其他訴求，包括向上級(jí)發(fā)送政績(jī)信號(hào)。這是承包方敢于和樂(lè)于加碼的原因。行政包干制內(nèi)含了壓力型體制所有的屬性。

政治錦標(biāo)賽體制是一種政治激勵(lì)機(jī)制，它假定上級(jí)政府設(shè)定比賽目標(biāo)和內(nèi)容，下級(jí)政府各自調(diào)動(dòng)資源展開(kāi)“廝殺”，從而制造了一系列政治社會(huì)現(xiàn)象，包括地方保護(hù)主義、形象工程等。周黎安在行政發(fā)包制中闡發(fā)了下級(jí)政府通過(guò)層層加碼發(fā)包來(lái)完成錦標(biāo)賽。但是，科層制由于其弱財(cái)政預(yù)算激勵(lì)、弱自由裁量權(quán)以及程序主義、保守主義等內(nèi)在缺陷，束縛了行政人員的手腳，使得地方首腦無(wú)法施展才華、廣泛調(diào)動(dòng)資源實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌在短時(shí)間內(nèi)改變，無(wú)法向上級(jí)政府傳送獨(dú)特的、個(gè)性化的執(zhí)政能力和政績(jī)信號(hào)。行政包干制卻給了地方首腦一個(gè)長(zhǎng)袖善舞的空間，它不僅可以自主地設(shè)定參與錦標(biāo)賽的方略與措施，還可以將它們轉(zhuǎn)化為黨委的政治任務(wù)發(fā)包給所有黨政部門，通過(guò)政治考核、獎(jiǎng)懲、排序等方式，集全縣黨政部門之資源參與競(jìng)賽?？梢?jiàn)，行政包干制還是黨內(nèi)的一種干部競(jìng)爭(zhēng)與選拔機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制，不僅實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和變革，還培養(yǎng)、鍛煉了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，使優(yōu)勝者脫穎而出。行政包干制內(nèi)在的是一種錦標(biāo)賽機(jī)制。

多數(shù)研究對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理持批判態(tài)度，認(rèn)為這種治理機(jī)制雖然在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)，但它是一種非常規(guī)的、去制度化的治理方式，會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題反復(fù)的治理困境。這種批評(píng)與不了解運(yùn)動(dòng)式治理本質(zhì)有關(guān)。運(yùn)動(dòng)式治理事務(wù)來(lái)源于兩個(gè)方面：一是上級(jí)黨委（包括中央、省、市）的中心工作，如精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)衛(wèi)活動(dòng)、植樹(shù)造林、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，這些工作是上級(jí)黨委發(fā)包的工作，必須在短時(shí)期內(nèi)完成；二是由小問(wèn)題長(zhǎng)大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，如城區(qū)“黑摩的”泛濫。這些問(wèn)題無(wú)法由單個(gè)職能部門來(lái)解決，需要將這些治理事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，由相關(guān)部門包干完成。所以，運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)質(zhì)上是行政包干制的一種重要實(shí)踐方式。它是常規(guī)治理，不是臨時(shí)性的、權(quán)宜性的治理方式。

責(zé)權(quán)利不匹配是行政包干制的特有屬性。越到基層實(shí)踐部門，不匹配現(xiàn)象越嚴(yán)重，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為凸顯，表現(xiàn)為“事情很多、責(zé)任很大、權(quán)力很小、利益很少”。

在D縣職能部門調(diào)查，部門主要領(lǐng)導(dǎo)普遍感嘆“忙不過(guò)來(lái)、壓力很大”?；蛟S有人會(huì)問(wèn)，一個(gè)文化局、旅游局沒(méi)有多少業(yè)務(wù)哪來(lái)的壓力?；鶎痈刹康膲毫Σ皇莵?lái)自行政業(yè)務(wù)的壓力，而是來(lái)自行政包干中的政治壓力——包干事務(wù)越來(lái)越多，而資源動(dòng)員卻愈難，尤其是面對(duì)相互沖突的政治任務(wù)時(shí)，壓力更大。

對(duì)于縣級(jí)黨委政府來(lái)說(shuō)，科層制越發(fā)達(dá)，上級(jí)政府對(duì)它的約束就越大，它對(duì)黨政部門的政治動(dòng)員力就越弱。那么此時(shí)它的策略不是減少下級(jí)黨政部門的包干任務(wù)，而是加更大的壓力，即加推政治責(zé)任和懲戒措施。D縣黨委對(duì)黨政干部的要求是“想做事，會(huì)做事，做成事，不出事”。對(duì)于執(zhí)行任務(wù)的基層黨政部門來(lái)說(shuō)，其策略一是狠抓落實(shí)重點(diǎn)性政治任務(wù)，而應(yīng)付一般性治理事務(wù)；策略二是正式權(quán)力的非正式行使，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源，集中到政治任務(wù)上；策略三是創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，在技術(shù)手段和方式方法上推陳出新，或者在體制機(jī)制上改革創(chuàng)新?；鶎硬块T在治理技術(shù)和機(jī)制上的創(chuàng)造性行為，體現(xiàn)了智慧的一面，豐富了行政經(jīng)驗(yàn)和行政藝術(shù)，同時(shí)也留下一些后遺癥。

到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)能直接動(dòng)員起來(lái)完成政治任務(wù)的資源更少。首先，之前“七站八所”的相關(guān)職權(quán)都被縣級(jí)歸口部門上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)調(diào)動(dòng)這些機(jī)構(gòu)的資源，即便它們配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動(dòng)，也是不積極的。其次，在班子成員中，除了書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副書記還能動(dòng)員起來(lái)的就那么一兩個(gè)人，其他人對(duì)分管業(yè)務(wù)之外的事情并不積極。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)副科級(jí)以上干部沒(méi)有人事權(quán)，不能動(dòng)用干部。即便是班子成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最多也只能推薦一個(gè)名額。因此，那些想獲得晉升的班子成員也不會(huì)走黨委書記這條線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他普通公務(wù)員，黨委能動(dòng)員的也就是新進(jìn)來(lái)的年輕人，他們追求進(jìn)步，有做事的動(dòng)力。加起來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正做事的人力極有限，而且資源有限，他們除了過(guò)度剝削自己的勞動(dòng)力、在技術(shù)手段上創(chuàng)新之外，還能做的就是把大量的農(nóng)村工作包干給村支書。

七、結(jié)論

本文從政治任務(wù)的理論視角出發(fā)，對(duì)行政包干制的概念、性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行了論述，分析了行政包干制與科層制的異同和相互關(guān)系，同時(shí)對(duì)行政包干制的具體實(shí)踐進(jìn)行了素描，刻畫了發(fā)包方與承包方的縱向關(guān)系及承包方之間的橫向關(guān)系，并嘗試將行政包干制構(gòu)建成具有一定分析性的概念。

在行政包干制中，縣級(jí)黨委通過(guò)黨委會(huì)議的形式，將縣域范圍內(nèi)重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為黨組織和黨員干部的政治任務(wù)，改變了治理事務(wù)的性質(zhì)，并將其設(shè)定為縣域治理的中心工作發(fā)包給下級(jí)黨政部門。同時(shí)，通過(guò)政治動(dòng)員的形式實(shí)現(xiàn)縣域黨政部門的結(jié)構(gòu)整合、資源聚集與功能重組，推動(dòng)縣域去“政治-行政”二元對(duì)立。運(yùn)用目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時(shí)機(jī)構(gòu)包干制等治理機(jī)制，做好中心工作，完成政治任務(wù)，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。

行政包干制理論可以很好地解釋縣級(jí)黨委政府的行為邏輯，以及它在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色。在縣域治理實(shí)踐中，縣級(jí)黨委是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治引擎，它確定縣域發(fā)展目標(biāo)，總攬全局，協(xié)調(diào)關(guān)系，回應(yīng)政權(quán)合法性問(wèn)題。黨委對(duì)政府職能部門進(jìn)行政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，政府職能部門則按部就班地完成法定任務(wù)，在履行職能上既保持一定的獨(dú)立性，又要服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于黨委的中心工作。

行政包干制的最大優(yōu)點(diǎn)是去“政治-行政”二元對(duì)立。它將縣級(jí)黨委的政治動(dòng)員機(jī)制與政府部門的行政科層機(jī)制有機(jī)地結(jié)合在一起?？h級(jí)黨委依靠其權(quán)威和組織體系對(duì)縣域范圍內(nèi)的資源進(jìn)行動(dòng)員，最大限度地發(fā)揮了其專業(yè)化、技術(shù)性的優(yōu)長(zhǎng)，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)”的治理格局，既能實(shí)現(xiàn)黨委的政治意志，又能在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)得到有效治理。其次，突出重點(diǎn)和難點(diǎn)，集中力量辦大事，推動(dòng)縣域范圍內(nèi)資源的合理配置和充分利用。最后，行政包干制消除繁文縟節(jié)，講究特事特辦，打破常規(guī)和專業(yè)壁壘，強(qiáng)調(diào)跨部門協(xié)作，構(gòu)筑“無(wú)縫隙”治理體系，鼓勵(lì)下級(jí)黨委政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而使縣域治理能夠突破有效治理和降低成本的硬約束，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理面貌的整體改善和嶄新秩序的輸出?？傊?，行政包干制是一種有效率、效果好和成本低的治理機(jī)制，它是縣域治理的常態(tài)化和具有鮮明本土特征的治理機(jī)制，也是過(guò)去三十多年中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的秘訣。

行政包干制也有其弊端，主要包括以下幾個(gè)方面。一是黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力至關(guān)重要。行政包干制成立的前提是要區(qū)分重要的治理事務(wù)和一般性的治理事務(wù)，這樣縣級(jí)黨委才能將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。所以，哪些治理事務(wù)有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，就要看縣級(jí)黨委政府的關(guān)注點(diǎn)，尤其是縣委書記關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念與思路。這具有一定的非制度性和偶然性，可能使政治任務(wù)的設(shè)定帶有很強(qiáng)的“長(zhǎng)官意志”，進(jìn)而忽略某些重要治理事務(wù)的治理。二是承包方擁有較大的剩余索取權(quán)，而發(fā)包方只對(duì)結(jié)果進(jìn)行控制，容易使承包方只注重手段、技術(shù)和策略，而忽略治理的規(guī)則、制度和原則。三是社會(huì)和群眾參與不足，使自上而下的政策供給與自下而上的需求表達(dá)無(wú)法對(duì)接，在一定程度上會(huì)造成中心工作的盲目性。行政包干制的這些弊端和缺陷，會(huì)給縣域治理乃至基層政權(quán)帶來(lái)困境和風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在實(shí)踐中更多地發(fā)揮行政包干制的積極正面的方面，并通過(guò)制度設(shè)置抑制其消極負(fù)面的因素，是未來(lái)縣域治理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是縣域治理機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新的意義所在。本文對(duì)行政包干制的概念化和闡釋，是對(duì)縣域治理的經(jīng)驗(yàn)、邏輯和機(jī)制進(jìn)行總結(jié)的一個(gè)嘗試，無(wú)法涵蓋所有相關(guān)的治理現(xiàn)象，更廣泛、更深入的研究需要有更多的學(xué)者一起努力。

（作者楊華系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員；袁松系浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開(kāi)放時(shí)代》2017年第5期）

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