為了保護耕地、節(jié)約集約用地而推出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，被地方政府片面理解為通過減少農(nóng)村建設用地來增加城市建設用地指標，再進一步指望通過指標交易來生產(chǎn)出巨額土地財富，從而增加地方政府財政收入，為農(nóng)民增加土地財產(chǎn)性收入，建設新農(nóng)村，乃至用于扶貧。這就徹底歪曲了增減掛鉤制度的本質(zhì)，以及誤會了土地的性質(zhì)和土地制度的性質(zhì)。

從以上討論可以看到，農(nóng)村建設用地減少（主要是農(nóng)村宅基地減少）與城市建設用地指標的增加，這個對應關系的前提是保持國家對地方新增建設用地指標偏緊的供給，從而在地方上造成建設用地指標的相對稀缺。這顯然有一個前提，即國家不能因為建設用地供給不足而對地方經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張造成太大的負面影響。

增減掛鉤政策正是在地方建設用地指標相對稀缺的前提下，通過農(nóng)村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤，才使農(nóng)村建設用地減少具有了價值。所謂農(nóng)村建設用地的減少，將農(nóng)村建設用地復墾為耕地，這樣形成新增城市建設用地指標，這個指標覆蓋到建新地塊，形成城市建設用地。要特別注意，建新地塊是在城郊征地所得，征地需要支付成本，農(nóng)村建設用地減少所形成的價值僅僅是地方政府城市建設用地指標稀缺所產(chǎn)生的價值。

如果沒有土地用途管制，沒有建設用地指標計劃下達，以及沒有增減掛鉤政策，農(nóng)村建設用地復墾為耕地就不可能產(chǎn)生出農(nóng)地以外的價值。實際上，在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設用地復墾為耕地，耕地價值十分有限，目前帶給農(nóng)民所謂土地財產(chǎn)權以及新農(nóng)村建設或扶貧資金的都是其指標價，即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策，而非真正使用農(nóng)村建設用地生產(chǎn)出來的財富。因此，這樣一種農(nóng)村建設用地減少所產(chǎn)出的財富只是一種財富轉(zhuǎn)移，歸根結(jié)底是由地方財政完成的財富轉(zhuǎn)移，而沒有任何額外財富生產(chǎn)出來。

既然農(nóng)村建設用地減少所獲補償只是政策性的財富轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設用地就不是所謂財產(chǎn)權，也不存在財產(chǎn)性收益。全國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民進城后，宅基地大量閑置，并沒有利用，唯一的利用是復墾種糧食可以產(chǎn)生收益，但這個收益十分有限。有人以城市建設用地來想象農(nóng)民宅基地，認為農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃。這種認識顯然是荒謬的。

鄭新立計算農(nóng)民宅基地價值的依據(jù)是安徽金寨縣的增減掛鉤，農(nóng)民騰退出宅基地形成的指標以50萬元/畝掛鉤交易出去，全國有2億多畝宅基地，價值達100萬億元。不考慮金寨縣增減掛鉤的政治因素，假定購買金寨縣掛鉤指標的合肥市的確有巨大的城市建設用地指標稀缺，從而愿從金寨縣購買掛鉤指標。

這里也有一個前提，即安徽省必須規(guī)定合肥市只能從金寨縣買掛鉤指標，否則，安徽幾十個縣都有大量宅基地可以退出形成新增城市建設用地指標，安徽卻只有一個地方財力比較強的省會城市合肥，就一定會出現(xiàn)所有縣競爭性向合肥賣指標，這樣就會將指標價降低到接近農(nóng)民退出宅基地的安置成本，這個安置成本在湖北省大約為2萬元/畝。這樣的成本僅僅略高于部分農(nóng)民騰退出宅基地的代價，農(nóng)民從中所獲利益極為有限，這里面顯然不存在所謂財產(chǎn)性收益，更不存在所謂“農(nóng)民抱著金飯碗”的情況。

要保持增減掛鉤指標的高價，只有兩個辦法：一是人為造成地方政府城市建設用地指標的稀缺；二是只允許極少數(shù)特權地區(qū)退出農(nóng)村建設用地形成掛鉤的城市建設用地指標。城市建設指標越稀缺，可以掛鉤農(nóng)村建設用地減少所形成城市建設用地指標越少，指標價值就越高。這個價值可以達到100萬元甚至200萬元/畝，前提要嚴格限定掛鉤指標的供給以及人為造成城市建設用地稀缺。

但是，城市建設需要新增建設用地是有限的，遠遠低于當前2億多畝農(nóng)村建設用地的存量，另一方面，嚴格人為造成城市建設用地稀缺會影響經(jīng)濟發(fā)展和城市化，這顯然是不可能的。而嚴格限定掛鉤指標的供給，比如只允許安徽金寨縣和河北阜平縣的掛鉤指標交易到特定市區(qū)，實際上這樣不僅沒有市場配置，而且是完全特權的計劃。全國絕大多數(shù)農(nóng)村是無法從農(nóng)村建設用地減少中獲得所謂巨額土地財產(chǎn)性收益的，當然也就不可能產(chǎn)生100萬億的財富出來。

現(xiàn)在有一種普遍性的誤會，以為通過擴大增減掛鉤范圍就可以形成更大的土地級差收益，從而增加增減掛鉤指標的價值。例如，姚樹榮等人認為，要探索增減掛鉤市場化運行機制建設，其中之一是“取消項目范圍限制，允許在全國范圍內(nèi)跨省進行建設用地指標交易，最大限度釋放土地級差收益，用于精準扶貧工作”。

實際上，擴大增減掛鉤范圍，全國農(nóng)村都可以通過減少農(nóng)村建設用地來形成掛鉤指標，并在全國形成統(tǒng)一的市場交易，結(jié)果必然是掛鉤指標供過于求而導致掛鉤指標的成本價降低，卻不會形成更大的土地級差收益，增加增減掛鉤指標的價值。擴大增減掛鉤范圍建立全國增減掛鉤市場可以最大限度釋放土地級差收益的想法，這種想法的數(shù)學表述為：

（最高指標購入價－最低生產(chǎn)指標成本）×全國可以騰退減少的農(nóng)村建設用地面積=農(nóng)村建設用地減少所可以產(chǎn)生的總財富

這顯然是一種靜態(tài)思維。因為全國市場必然意味著供過于求，最高指標購入價會無限趨近最低指標生產(chǎn)價，兩者相減接近于零。

正是基于擴大增減掛鉤范圍就可以產(chǎn)生出巨額土地財富的想象，增減掛鉤政策被國土資源部作為壓箱底的政策用于精準扶貧、鄉(xiāng)村振興以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，結(jié)果造成了關于土地和土地制度的各種誤解，以及實踐中巨大的混亂與損失。

比如，2017年國土資源部印發(fā)《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發(fā)工作重點縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，并要求“適當減少節(jié)余指標流入地區(qū)新增建設用地安排，經(jīng)營性建設用地盡量要求使用增減掛鉤指標，以提高增減掛鉤節(jié)余指標收益，進一步加大對脫貧攻堅工作的支持力度”。

2016年中辦國辦印發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，明確了深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤可不受指標規(guī)模限制，探索“三州三區(qū)”及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支扶框架內(nèi)開展交易，收益主要用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。

據(jù)報道，“2016年增減掛鉤支持扶貧開發(fā)新政出臺以來，各地國土資源部門完善配套政策措施，開展政策指導，組織項目立項，建立交易平臺，探索交易方式，增減掛鉤節(jié)余指標的成交額不斷攀升。2016年2月?2017年9月，河北等省份增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益461億元，高于國家同期對易地扶貧移民搬遷投入資金。”

要特別注意的是：第一，國土資源部通知明確要求“適當減少節(jié)余指標流入地區(qū)新增建設用地安排”，這是為了造成節(jié)余指標流入地區(qū)更大稀缺，從而人為提高指標價值；二是只允許深度貧困地區(qū)產(chǎn)生增減掛鉤節(jié)余指標，以及特許“三州三區(qū)”進行對口的跨省指標交易，以減少指標交易中產(chǎn)生的供過于求問題，從而實現(xiàn)由發(fā)達地區(qū)城市向深度貧困地區(qū)的資源轉(zhuǎn)移，這樣的資源轉(zhuǎn)移顯然不是市場行為，表面上是增減掛鉤政策為深度貧困地區(qū)生產(chǎn)出來巨額財富，實際上是借增減掛鉤這一政策工具來實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)對深度貧困地區(qū)的對口支持。這其中并沒有新增財富，只有財富通過增減掛鉤的政策工具實現(xiàn)了由發(fā)達地區(qū)向深度貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學術月刊》2019年第1期（原題：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤）有刪節(jié)

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