貧困地區(qū)耕地撂荒已十分普遍，且有擴(kuò)大之勢，特別在離集鎮(zhèn)、公路周邊較遠(yuǎn)的貧困地區(qū)。在當(dāng)前深化農(nóng)村改革，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，應(yīng)引起各級政府和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視并采取有效措施進(jìn)行綜合治理。

一、貧困地區(qū)土地撂荒現(xiàn)狀

耕地撂荒的現(xiàn)象在全國農(nóng)村各地隨處可見，以中西部貧困地區(qū)較為普遍。以筆者所在的隴西縣為例，2018年底根據(jù)農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計(jì)，隴西縣有耕地1118.01hm2，保灌水澆地僅133.33hm2，撂荒耕地33.2hm2， 撂荒率2.97%。因數(shù)字的敏感性，鄉(xiāng)村都沒有精準(zhǔn)摸底上報，隴西縣實(shí)際撂荒耕地保守估計(jì)在60.66hm2以上，撂荒率6%-8%之間。全縣有農(nóng)戶9.13萬戶，農(nóng)業(yè)人口44.2萬人，戶均土地18.36畝，人均3.8畝，戶均10塊地，十分零散。全縣60%的農(nóng)戶有棄耕撂荒行為，其中因整戶外出常年務(wù)工不回而撂荒土地的農(nóng)戶有5%。土地是農(nóng)民的命根子，是國家最基本的生產(chǎn)資源。2006年，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。現(xiàn)今我們已經(jīng)靠進(jìn)口糧食來補(bǔ)充不足和進(jìn)行飼料生產(chǎn)加工了，18億畝耕地紅線已到突破邊緣，在國家高度重視糧食安全和三農(nóng)工作，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，還出現(xiàn)大量耕地撂荒，應(yīng)引起各級政府和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

二、土地撂荒原因分析

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，耕種立地條件差。中西部貧困山區(qū)普遍靠天吃飯，基本沒有完備的農(nóng)田水利設(shè)施，即使有因利用率不高而年久失修，抵御自然災(zāi)害的能力較差，至少還有20%的耕地為坡耕地，常遇到雹旱災(zāi)害，造成減產(chǎn)減收，加之農(nóng)戶承包耕地零星分散，沒有通暢可進(jìn)行機(jī)耕機(jī)收機(jī)運(yùn)的道路，市場糧食價格多年低而不穩(wěn)，致使種糧成本增高，管理費(fèi)力，收入與投入相比形成倒掛，農(nóng)戶耕種不劃算，只好放棄耕作而撂荒。

（二 ）農(nóng)民工大量進(jìn)城務(wù)工，務(wù)工與種地收入懸殊。從近幾年農(nóng)業(yè)種植情況看，種植經(jīng)濟(jì)作物如中藥材收益較大，大體畝平均收益可達(dá)到1000-1500元；但受市場行情影響，風(fēng)險較大，種植糧食作物雖然風(fēng)險小，但畝平均收益最好年份也就在400-800元之間，除去化肥、農(nóng)藥、種子、勞務(wù)等生產(chǎn)成本，純收入所剩就不多了。而一個勞動力外出務(wù)工，年收入在2.5萬至3萬元之間，除去正常開支，年收入也在1.5萬元左右。種地收入遠(yuǎn)趕不上務(wù)工的收入。所以為了改善生活條件和提高生活水平，大量青壯年勞動力丟棄土地外出務(wù)工，而農(nóng)村“留守老人”“留守婦女”無力承擔(dān)繁重的耕種體力勞動，出現(xiàn)“家有良田而無力耕作”的“勞力荒”現(xiàn)象，造成大量土地被棄耕撂荒。即使不想撂荒土地，因“勞力荒”又導(dǎo)致了勞動力價格的飆升，農(nóng)忙季節(jié)，一個工日價格一般在60-100元之間，一個工日對于收益本來就不高的種地農(nóng)民來說，與其雇用勞動力種地，還不如減少耕種土地進(jìn)行撂荒。

（三） 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體帶動能力不強(qiáng)，社會化服務(wù)體系滯后。第三次農(nóng)業(yè)普查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國現(xiàn)有2.1億戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，戶均耕地面積9.8畝。根據(jù)世界銀行戶均耕地面積30畝以下為小農(nóng)戶的劃分標(biāo)準(zhǔn)，小農(nóng)戶仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要組織形式。要實(shí)現(xiàn)黨的十九大報告提出的小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接這一目標(biāo)，需要落實(shí)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。而我們最大的制約因素和短板就是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體帶動能力不強(qiáng)，社會化服務(wù)體系滯后。以我縣為例，全縣截止2019年年底，現(xiàn)有涉農(nóng)公司120家，農(nóng)民合作社1776家，家庭種養(yǎng)農(nóng)場180家，種養(yǎng)大戶560家，除52市級以上龍頭企業(yè)外，絕大部分公司合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力都不強(qiáng)，與農(nóng)戶利益連接不緊密，示范帶動能力差，服務(wù)內(nèi)容單一，管理運(yùn)營不規(guī)范，在2017底國家政策性防風(fēng)險實(shí)施后生產(chǎn)經(jīng)營舉步維艱，貸款難擔(dān)保難更加突出，部分企業(yè)達(dá)到破產(chǎn)清算條件。社會化服務(wù)體系方面問題更多，政府機(jī)構(gòu)改革方面，特別是基層事業(yè)單位改革滯后，服務(wù)型政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村權(quán)責(zé)不對等，人浮于事，混崗混編,職責(zé)不清，為農(nóng)服務(wù)人人有責(zé)，人人無責(zé)。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動得不到及時有效的政策指導(dǎo)，項(xiàng)目支持；社會專業(yè)服務(wù)方面，服務(wù)內(nèi)容單一，技術(shù)水平低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，可提供服務(wù)的企業(yè)數(shù)量少，主要側(cè)重于對家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶的機(jī)耕機(jī)播機(jī)收，對其他小農(nóng)戶普遍性的服務(wù)主要側(cè)重于農(nóng)資供銷和農(nóng)產(chǎn)品收購。全程化服務(wù)即產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后和專門進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中介、收儲、擔(dān)保的企業(yè)基本沒有。這些短板既是貧困地區(qū)土地撂荒的客觀因素，也是制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

（四）農(nóng)業(yè)支持保護(hù)扶持政策不完善，落實(shí)過程問題較多

中國是人口大國和農(nóng)業(yè)，黨中共歷來重視“三農(nóng)”問題。回首改革開放40年，中央一號文件已經(jīng)成為中共中央重視農(nóng)村問題的專有名詞，從1982年到今年連續(xù)18年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，其中2004年的中央一號文件著重圍繞增加農(nóng)民收入開始，將農(nóng)民增收，減免稅費(fèi)，出臺一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策及種糧補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，進(jìn)行農(nóng)村各項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富成為一號文件重要內(nèi)容，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用。但在廣大中西部貧困地區(qū)，由于自然社會經(jīng)濟(jì)條件的制約，特別是長期城鄉(xiāng)分割、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足和滯后，導(dǎo)致國家實(shí)施的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)扶持政策落實(shí)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和貧困群眾對美好生活的迫切愿望。因管理決策及政策性配套因素，普遍存在項(xiàng)目實(shí)施績效不佳，后續(xù)管理及維護(hù)滯后，扶持帶動發(fā)展沒有后勁，各項(xiàng)惠農(nóng)政策、項(xiàng)目資金落實(shí)過程中不同程度的干部不作為和不擔(dān)當(dāng)及腐敗行為，又造成了不可避免的資金沉淀及浪費(fèi)。2016年開始調(diào)整實(shí)施的對耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式又是普惠性的“收入型補(bǔ)貼”，對激發(fā)農(nóng)民種糧積極性和抑制土地撂荒沒有任何政策引導(dǎo)作用，每年增量部分也沒有向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營業(yè)主傾斜；農(nóng)村中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施錦上添花，大都在集鎮(zhèn)及交通要道沿線，可改可不改的區(qū)域；退耕還林為追求規(guī)模及效果，沒有將大量的25°以上坡地全納入；個別涉農(nóng)企業(yè)多次重復(fù)享受國家項(xiàng)目扶持資金及貸款貼息；一些領(lǐng)導(dǎo)工作聯(lián)系的重點(diǎn)村、形象村項(xiàng)目堆積，重復(fù)安排項(xiàng)目，而邊遠(yuǎn)村受到差別化不平等待遇；改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件的項(xiàng)目如道路等對接不到最需要、最迫切的村；基層鄉(xiāng)村組織只考慮爭取項(xiàng)目、安排項(xiàng)目和實(shí)施項(xiàng)目，而項(xiàng)目實(shí)施以后效果怎樣，不再是考慮的內(nèi)容，即使有問題，相互推諉，無人擔(dān)責(zé)，反正損失和浪費(fèi)是國家的。這些問題和現(xiàn)象造成村與村之間的反差，農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品的不平等化使得邊遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)村農(nóng)民看不到發(fā)展和變化的希望，逃離生活的村落和土地是年輕農(nóng)二代最大的愿望。

三、土地撂荒如何綜合治理

(一)強(qiáng)化政策法規(guī)宣傳，大力推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，反映了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前和今后一個時期，我縣與其他地區(qū)一樣，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已成為提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)比較效益的方向和途徑。隨著三十多年農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸弱化，城鎮(zhèn)化的發(fā)展吸引了大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加之土地產(chǎn)出的比較效益低，農(nóng)村土地出現(xiàn)無人耕種或無力耕種而撂荒。這一現(xiàn)實(shí)為土地流轉(zhuǎn)提供了供給基礎(chǔ)；另一方面龍頭企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)要投資發(fā)展，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，生產(chǎn)安全放心的食品藥品，就必須建立和擴(kuò)大原材料生產(chǎn)基地，只有適度規(guī)模經(jīng)營才可較好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求和數(shù)量要求。在現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包政策環(huán)境條件下，土地流轉(zhuǎn)為其實(shí)現(xiàn)的主要途徑，這一現(xiàn)狀為土地流轉(zhuǎn)提供了需求基礎(chǔ)。無疑，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展就必須采取各種有效措施大力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。所以，當(dāng)前要采取各種有效措施和形式，大力進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的宣傳培訓(xùn)，讓農(nóng)戶對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、“三權(quán)分置”等法規(guī)政策掌握了解，轉(zhuǎn)變和弱化農(nóng)民“戀土”觀念，千方百計(jì)調(diào)動和激發(fā)農(nóng)民主動積極參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和熱情。

（二）健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，大力扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展

1、大力扶持和發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)營主體。當(dāng)前，以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、涉農(nóng)公司為主體的新型經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品加工銷售的主體，同時，以土地經(jīng)營權(quán)等資源資產(chǎn)要素入股方式組建的多種股份合作隨著農(nóng)村“三變”改革的推進(jìn)也得到了較大發(fā)展。所以，大力扶持和組建農(nóng)村各類新型經(jīng)營主體完全符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，對于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少土地撂荒，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、培育職業(yè)農(nóng)民提高農(nóng)民種植的積極性。土地是不可再生的稀缺資源，要大力宣傳國家土地法規(guī)政策，宣傳耕地管護(hù)及地力提升技術(shù)措施，引導(dǎo)鼓勵種植、養(yǎng)殖大戶，家庭農(nóng)場主等新型經(jīng)營主體愛惜土地，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”政策，引導(dǎo)鼓勵農(nóng)民以土地出租、入股等形式獲得財(cái)產(chǎn)性收益，減少土地撂荒。

3、強(qiáng)化政府部門的服務(wù)和管理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及土地政策的宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)手續(xù)的規(guī)范、合同的鑒證登記等工作，任務(wù)相當(dāng)重要、艱巨，一要按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部省政府的工作要求，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)服務(wù)體系建設(shè)，有效解決好基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系不健全、隊(duì)伍不穩(wěn)定、力量不匹配、能力不適應(yīng)等問題，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)，確?；鶎愚r(nóng)村經(jīng)營管理體系切實(shí)得到加強(qiáng)；二要按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》有關(guān)規(guī)定，要健全和完善民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、依法仲裁、司法保障等為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。通過健全和完善強(qiáng)有力的管理服務(wù)體系，才能真正做實(shí)做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，確保農(nóng)戶權(quán)益不受侵犯，農(nóng)民利益得到維護(hù)。

4、建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村“三變”改革，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》和《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實(shí)施意見》，圍繞“確權(quán)賦能，激活要素，發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的農(nóng)村改革目標(biāo)，十分有必要建立和完善集確權(quán)頒證、備案登記、信息服務(wù)、價值評估、交易鑒證、抵押融資為一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，徹底解決農(nóng)村資產(chǎn)認(rèn)定難、交易服務(wù)難、產(chǎn)權(quán)融資難、資產(chǎn)處置難的具體問題，為農(nóng)村各類經(jīng)營主體、農(nóng)戶提高提供陽光透明、便捷高效、全程系列化服務(wù)。

5、成立土地銀行或土地信托公司。建議以縣級為主體，政府牽頭，財(cái)政注資，吸納社會資本，組建成立股份制、企業(yè)化管理運(yùn)行的土地銀行或土地信托股份有限責(zé)任公司。進(jìn)行撂荒土地、閑置土地（非建設(shè)用地）收貯、流轉(zhuǎn)、代耕代種代防代收、抵押擔(dān)保、二次流轉(zhuǎn)處置等管理和服務(wù)，徹底解決農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中遇到的實(shí)際困難。

6、加大金融信貸扶持經(jīng)營主體力度。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的作用，增加對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的信貸投入，簡化抵押貸款程序，實(shí)行優(yōu)惠貸款利率，幫助規(guī)模經(jīng)營主體解決融資難的實(shí)際困難，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件。

（三）大力培訓(xùn)特色支柱產(chǎn)業(yè)，激活農(nóng)產(chǎn)品市場

作為地方政府而言，要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，積極引導(dǎo)、改造、培育傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)布局，推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，通過規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品在國際和國內(nèi)市場競爭率和占有率。從而激活整個農(nóng)業(yè)行業(yè)，增加農(nóng)業(yè)對農(nóng)村從業(yè)者，特別是職業(yè)農(nóng)民的吸引力，進(jìn)而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，大幅度減少土地撂荒。

（四）采取有針對性的措施，落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)促農(nóng)政策

1、對新型經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行獎補(bǔ)。參照省上獎補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施政策，建議縣級政府出臺優(yōu)惠獎補(bǔ)政策，對流轉(zhuǎn)土地50畝以上，流轉(zhuǎn)期限3年以上的新型經(jīng)營主體按每畝流轉(zhuǎn)面積不少于30元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次性獎補(bǔ)，多流轉(zhuǎn)多獎補(bǔ)，引導(dǎo)和調(diào)動新型經(jīng)營主體進(jìn)行規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的積極性。

2、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。貧困地區(qū)要突出政策調(diào)整的引導(dǎo)性，糾正平均化做法，實(shí)行差別化政策，即誰種地補(bǔ)貼誰，多種多補(bǔ)，不種不補(bǔ)。并且要堅(jiān)決貫徹落實(shí)中辦國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求，原有糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼歸屬由承包農(nóng)戶與流入方協(xié)商確定，新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。同時補(bǔ)貼發(fā)放要與耕地地力提升掛鉤，對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補(bǔ)平衡中“補(bǔ)”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不再給予補(bǔ)貼。

3、建立健全耕地保護(hù)糧食規(guī)?；a(chǎn)主體獎勵監(jiān)督機(jī)制。一是按照“取之于土、用之于土”和“誰保護(hù)、誰受益”的原則，建立耕地保護(hù)獎勵性補(bǔ)償機(jī)制，對承擔(dān)保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補(bǔ)，調(diào)動基層和農(nóng)民保護(hù)耕地積極性。二是在人均土地面積較大的地區(qū)建立輪作休耕制度。對不宜連續(xù)耕種的生態(tài)經(jīng)濟(jì)脆弱貧困地區(qū)農(nóng)田實(shí)行定期休耕，通過國家補(bǔ)助方式逐步建立符合貧困地區(qū)實(shí)際的耕地輪作制度。三是落實(shí)糧食規(guī)?；a(chǎn)的經(jīng)營主體扶持獎勵政策。符合申報農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼條件的，要優(yōu)先安排；允許用糧食作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施進(jìn)行抵押融資；擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體主體愿保盡保、增加品種保險和保費(fèi)補(bǔ)貼比例。充分調(diào)整經(jīng)營主體種糧的積極性，降低經(jīng)營風(fēng)險，增加種植經(jīng)營收益。

4、繼續(xù)實(shí)施退耕還林還草政策和措施。正確處理好撂荒土地和退耕還林的關(guān)系，對25度以上的坡耕地，無法流轉(zhuǎn)的零星、分散、偏遠(yuǎn)、瘠薄等貧瘠土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，因地制宜地按農(nóng)民意愿加強(qiáng)引導(dǎo)，宜果則果、宜林則林，消除土地撂荒。

5、加強(qiáng)邊遠(yuǎn)村組農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及管護(hù)的投入。造成農(nóng)村土地撂荒的一個突出原因就是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入少，建設(shè)滯后，最突出的就是沒有暢通的田間耕作道路，數(shù)量不少的坡耕地還沒有梯田化。作為基層政府而言，要在嚴(yán)格落實(shí)國家土地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田政策的前提下，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及管護(hù)的投入，加大邊遠(yuǎn)農(nóng)村村社道路、田間道路和坡耕地梯田化改造建設(shè)進(jìn)程，加強(qiáng)日常道路、引水管線、用電網(wǎng)線的維護(hù)和保養(yǎng)，通過不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，縮短城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活差距，留得住農(nóng)二代，吸引住農(nóng)三代。讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民成為受人尊重的職業(yè)。

6、繼續(xù)實(shí)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策。針對農(nóng)村貧困山區(qū)的自然地理?xiàng)l件，要大力研發(fā)試驗(yàn)適應(yīng)性實(shí)用性廣，適合坡地、小塊地的各類用途的農(nóng)機(jī)具和機(jī)械，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)戶推行普及機(jī)耕機(jī)播機(jī)收機(jī)防技術(shù)及運(yùn)用，減輕勞動強(qiáng)度，提高勞動生產(chǎn)率和規(guī)模經(jīng)營水平。

7、依法制止土地承包人流轉(zhuǎn)受讓人棄耕拋荒行為。鄉(xiāng)村各級組織及干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會新修訂的《農(nóng)村土地承包法》及《土地管理法》，落實(shí)國家永久基本農(nóng)田保護(hù)政策及要求，加強(qiáng)日常監(jiān)督和合同備案審查，對擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方要及時查處，停發(fā)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼；承包方將土地流轉(zhuǎn)的，要承包方終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，同時，對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。

（五）強(qiáng)化責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識，嚴(yán)肅落實(shí)涉農(nóng)項(xiàng)目績效考核

近年來，特別是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作開展以來，國家（包括動員社會力量）投入和安排了大量財(cái)力、物力、人力支持貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)培育，無論是村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善都發(fā)生了顯著的變化。在看到脫貧成效的同時，也要看到貧困地區(qū)干部作風(fēng)、涉農(nóng)項(xiàng)目績效考核管理與黨和政府要求還有差距的問題。作為縣鄉(xiāng)村各級組織和干部要切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識，要以對黨和人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，把涉農(nóng)項(xiàng)目能否長久發(fā)揮引導(dǎo)示范帶動及效益作為項(xiàng)目實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)決克服和摒棄涉農(nóng)項(xiàng)目確定中的人情關(guān)系項(xiàng)目、損公肥私項(xiàng)目、臉上貼金項(xiàng)目、拍腦袋決策項(xiàng)目、應(yīng)景應(yīng)急項(xiàng)目、毫無效益項(xiàng)目。同時，要切實(shí)加強(qiáng)對涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施后的績效考核和審計(jì)檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題絕不能寫在紙上，不了了之，絕不能把嚴(yán)肅的追責(zé)問責(zé)高高舉起，輕輕放下。唯有如此，貧困地區(qū)的涉農(nóng)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目才能發(fā)揮社會經(jīng)濟(jì)效益；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板才能盡快補(bǔ)上；土地撂荒棄耕，“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”等突出社會問題才能從根本上得到解決。

作者單位：甘肅省隴西縣農(nóng)經(jīng)站  

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