在中國(guó)，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題從來(lái)都是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生存和發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家針對(duì)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題出臺(tái)了一系列法律和政策。從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)來(lái)看，整體上朝著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。從鄉(xiāng)村治理體系變遷的邏輯來(lái)看，鄉(xiāng)村治理一直遵循鄉(xiāng)村內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，為服務(wù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)而不斷創(chuàng)新。

一、鄉(xiāng)村治理主體的變遷

鄉(xiāng)村治理的主體是鄉(xiāng)村治理認(rèn)識(shí)活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的承擔(dān)者。20世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社解體，農(nóng)民個(gè)體地位越來(lái)越突出。1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的治理新體制。鄉(xiāng)村的治理主體是村民委員會(huì)，負(fù)責(zé)維持農(nóng)村社會(huì)治安、組織農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)等工作。1988年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》實(shí)施，1998年正式頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，2010年做了修訂，村民委員會(huì)職能逐步擴(kuò)大，帶領(lǐng)群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多事務(wù)中實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，探索農(nóng)村基層群眾自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。2005年的中央一號(hào)文件提出要“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制”，各類(lèi)社會(huì)組織都參與到鄉(xiāng)村治理工作中。黨的十八大以后，農(nóng)村黨組織建設(shè)成為基層黨建的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，農(nóng)村基層黨組織是落實(shí)政策、做好“三農(nóng)”工作的重要組織基礎(chǔ)。因此，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村基層黨組織理所當(dāng)然地成為鄉(xiāng)村治理的牽頭主體。

當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體包括：農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵組織、合作社、各類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織、新型經(jīng)營(yíng)主體、各類(lèi)農(nóng)村企業(yè)等。以村民委員會(huì)為組織形式的村民自治組織朝著規(guī)范化、法治化方向不斷發(fā)展，各類(lèi)主體逐漸參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中，這些主體的出現(xiàn)既是創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的需要，也適應(yīng)了我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部差異性治理的要求，他們共同在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，鄉(xiāng)村治理的活力不斷顯現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)村治理客體的變遷

鄉(xiāng)村治理的客體指主體認(rèn)識(shí)活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)的對(duì)象，即鄉(xiāng)村治理中面臨的各類(lèi)矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各類(lèi)矛盾在不同時(shí)代的表現(xiàn)也不完全相同。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村社會(huì)的主要矛盾就是收繳農(nóng)業(yè)稅、抓計(jì)劃生育等，以及相關(guān)的突發(fā)群體性事件。由于治理能力和水平存在差異，各類(lèi)矛盾在規(guī)模、強(qiáng)度和危害性等方面也不完全相同，部分地方由于處理不善還引發(fā)了更大的矛盾，甚至影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村舊的矛盾并未完全解決，新的矛盾如村委會(huì)選舉、村務(wù)公開(kāi)、小官巨貪、農(nóng)民利益訴求表達(dá)渠道不暢等問(wèn)題也越來(lái)越多，一些地方農(nóng)民和干部的矛盾幾乎是“針尖對(duì)麥芒”。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再是“三農(nóng)”問(wèn)題的焦點(diǎn)，而在處理土地承包流轉(zhuǎn)、征地拆遷補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題過(guò)程中對(duì)農(nóng)民利益的侵害又成了主要矛盾。此外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染等問(wèn)題引發(fā)的矛盾也頻繁出現(xiàn)。實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)貼分配、農(nóng)村公共服務(wù)等都是治理中碰到的突出難題，而部分地區(qū)由于片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村維穩(wěn)又引發(fā)了新的社會(huì)矛盾。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理的客體已經(jīng)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)、村莊公共服務(wù)、各類(lèi)補(bǔ)貼分配、集體資產(chǎn)管理等具體內(nèi)容上來(lái)。這些矛盾存在于農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民與政府社會(huì)保障的關(guān)系、農(nóng)民與村集體的關(guān)系、農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系之中。深入梳理這些關(guān)系之后，對(duì)鄉(xiāng)村治理的客體就會(huì)有更加深刻的理解。

三、鄉(xiāng)村治理方式的變遷

鄉(xiāng)村治理方式是指主體應(yīng)對(duì)客體所采取的手段和方式。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來(lái)了農(nóng)村生產(chǎn)力的極大釋放，農(nóng)民分工分業(yè)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)慢慢開(kāi)始流轉(zhuǎn)，農(nóng)村的利益格局發(fā)生改變，所面臨的矛盾日益復(fù)雜多樣。在解決各種矛盾的過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理方式也在不斷調(diào)整，從引導(dǎo)農(nóng)民自主開(kāi)展生產(chǎn)，再到以村委會(huì)為主體的自我管理，農(nóng)民的民主意識(shí)明顯增強(qiáng)，當(dāng)時(shí)解決各類(lèi)矛盾的方式一般是以“堵”為主。2004年，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重、干群關(guān)系最緊張的時(shí)期，中央下發(fā)了一號(hào)文件，此后每年都聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，不斷探索以“疏”“堵”結(jié)合的方式解決“三農(nóng)”問(wèn)題，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、理順黨群干群關(guān)系。2004年國(guó)務(wù)院開(kāi)始實(shí)行減征或免征農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策，2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸減輕，土地流轉(zhuǎn)承包關(guān)系不斷發(fā)展并趨于穩(wěn)定。2005年中央一號(hào)文件提出要建立健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，2007年提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，2008年則提出要探索鄉(xiāng)村有效治理機(jī)制，2010年提出要進(jìn)一步完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制，2013年提出要完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，2014年提出要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，2016年提出要完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。2017年提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，開(kāi)展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作，深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。2018年提出構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，強(qiáng)調(diào)要在加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村等五方面加強(qiáng)工作創(chuàng)新。

當(dāng)前農(nóng)民與土地、與政府、與集體、與農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，從高度依附轉(zhuǎn)向相對(duì)獨(dú)立，從被管理轉(zhuǎn)向民主議事，鄉(xiāng)村治理方式從以堵為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合，不斷創(chuàng)新，逐漸與治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相吻合。

四、鄉(xiāng)村治理理念的變遷

鄉(xiāng)村治理理念是指主體對(duì)鄉(xiāng)村治理的觀點(diǎn)、看法和信念。伴隨著主體和客體的變化，鄉(xiāng)村治理也不斷面臨新情況，不同時(shí)期治理理念有一定的差別。改革開(kāi)放初期，既要面對(duì)人民公社遺留問(wèn)題，又要以改革的勇氣調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村治理就必須圍繞變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和經(jīng)營(yíng)體制，開(kāi)展村民自治的探索。因而，鄉(xiāng)村治理中行政指令色彩不斷減少，農(nóng)民的自主性逐漸增強(qiáng)。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越突出，與此同時(shí)，伴隨村莊“空心化”“老齡化”“空殼化”，青壯年人口紛紛進(jìn)城, 農(nóng)村留守婦女、留守兒童、留守老人越來(lái)越多,相關(guān)民生保障成為社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，中央提出重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加快形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，并加強(qiáng)了一系列頂層設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村治理凸顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和黨的建設(shè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，自治和法治、德治并行。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，實(shí)際上就為鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步指明了方向。2018年中央一號(hào)文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

鄉(xiāng)村治理必須立足新時(shí)代，著眼于“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)建黨、政府、社會(huì)組織、村民等多方主體共建共治共享的治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，調(diào)動(dòng)各類(lèi)主體的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。

作者簡(jiǎn)介：龍文軍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心社會(huì)文化研究室主任，研究員，管理學(xué)博士。主要從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村文化等三農(nóng)問(wèn)題的研究，有多項(xiàng)成果獲得國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的批示，多次參與相關(guān)政策文件的起草。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2020年第6期（中）

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