摘要：城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理秩序變遷是現(xiàn)代化發(fā)展的必然進程，是人類社會文明演進的必然結果。對于中國城鎮(zhèn)化這場人類史上最為壯觀的歷史事件，最為根本性的社會變遷就是農(nóng)業(yè)中國、鄉(xiāng)村中國正在不斷被工業(yè)中國、城鎮(zhèn)中國所取代。隨著城鎮(zhèn)化引發(fā)鄉(xiāng)村社會階層結構的變遷，鄉(xiāng)村治理秩序不可避免地被改變。黨的十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，十九屆四中全會進一步明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標定位和路徑選擇。本文以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為鄉(xiāng)村治理秩序變遷的研究背景，從治理目標、治理模式、治理理念三個維度中去考察中國鄉(xiāng)村治理秩序的歷史演進，研判從資源汲取向“新農(nóng)村建設”與“鄉(xiāng)村振興”演變、從村民自治向“鄉(xiāng)政村治”與“多元共治”演變、從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”與“復合治理”演變的鄉(xiāng)村治理秩序三重變遷邏輯，以有助于探尋中國鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇與有效途徑。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村 治理秩序 變遷

城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村變遷是現(xiàn)代化發(fā)展的必然歷史進程，是人類社會文明演進的必然結果。對于中國城鎮(zhèn)化這場人類史上最為壯觀的歷史事件，最為根本性的社會變遷就是農(nóng)業(yè)中國、鄉(xiāng)村中國正在不斷被工業(yè)中國、城鎮(zhèn)中國所取代。以改革開放為時間節(jié)點，改革開放之前的中國鄉(xiāng)村很大程度上可以說是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村。在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村，社會生產(chǎn)力相對落后，社會流動性小，社會結構單一，社會治理相對簡單。改革開放之后的中國鄉(xiāng)村，很大程度上可以稱之為是現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村。與傳統(tǒng)中國農(nóng)村相比，改革開放之后的中國鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。 隨著城鎮(zhèn)化帶來鄉(xiāng)村社會階層結構的變遷，鄉(xiāng)村治理秩序不可避免地被改變。鄉(xiāng)村治理日益成為國家政權與農(nóng)民關系的連接點，成為工農(nóng)城鄉(xiāng)關系交匯點。黨的十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，中辦、國辦印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》提出了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略重點，十九屆四中全會進一步明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標定位和路徑選擇，以補齊鄉(xiāng)村振興短板。本文以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為鄉(xiāng)村治理秩序變遷的研究背景，從治理目標、治理模式、治理理念三個維度中去考察中國鄉(xiāng)村治理秩序的歷史演進，研判從資源汲取向“新農(nóng)村建設”與“鄉(xiāng)村振興”演變、從村民自治向“鄉(xiāng)政村治”與“多元共治”演變、從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”與“復合治理”演變的鄉(xiāng)村治理秩序三重變遷邏輯，以有助于探尋中國鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇與有效途徑。

一、治理目標從資源汲取向“新農(nóng)村建設”“鄉(xiāng)村振興”演變

無論是傳統(tǒng)社會還是現(xiàn)代社會，資源汲取能力是國家的一項基礎性能力，是“國家機器運作的資源基礎?！?所謂的“資源”，就是王滬寧認為的物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源，其中物質(zhì)資源是主體，主要包括自然資源、財政資源、人力資源等 。中國幾千年來國家與農(nóng)民關系的歷史，就是土地養(yǎng)農(nóng)民、農(nóng)民養(yǎng)政府的歷史。孫中山就對此明確指出：“不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府也只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅”。 資源汲取始終是國家權力對鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點與落腳點，稅賦是國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民關系的最主要形式，“皇糧國稅”是鄉(xiāng)村治理目標的最直接體現(xiàn)。

在中國現(xiàn)代化進程中，資源汲取目標是國家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民關系邏輯的千年歷史延續(xù)，是杜贊奇認為的“國家政權建設”與“市場經(jīng)濟建設”雙重旋律 。根據(jù)十六屆四中全會“兩個趨向”的論斷，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初始階段帶有普遍性的趨向， 農(nóng)業(yè)剩余是中國作為古老農(nóng)業(yè)大國實現(xiàn)現(xiàn)代化的先決條件。即使有海外殖民地的英國，在工業(yè)化一百年以后才開始提高農(nóng)民收入，這一百年英國犧牲了三代農(nóng)民。 賀雪峰認為，中國農(nóng)村人口巨大，現(xiàn)代化內(nèi)向積累的主體只能來自農(nóng)村 。自洋務運動到取消農(nóng)業(yè)稅以前，通過農(nóng)業(yè)剩余來“以工支農(nóng)、以城統(tǒng)鄉(xiāng)”推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這個過程一直沒有結束。所謂的“政權建設內(nèi)卷化”  ，便是國家政權建設與“以工支農(nóng)、以城統(tǒng)鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)村資源的吸取這一中國現(xiàn)代化基本矛盾特定表現(xiàn)形態(tài)。

之所以出現(xiàn)了國家“政權建設內(nèi)卷化”，杜贊奇認為只是由于靠復制“經(jīng)紀體制”來完成的國家政權下沉， ，實質(zhì)就是國家政權現(xiàn)代化過程中鄉(xiāng)村資源過度汲取與治理方式不相匹配的結果。新中國成立前，國家與農(nóng)民是一種“保護”與“納稅”的關系，僅僅處于簡單的機構建制和身份委任的治理表面廣度上，遠未能達到管制與治理的深度上 。士紳階層基于機構建制充任鄉(xiāng)村社會身份委任的“保護型經(jīng)紀人”，并獲得管制與治理的公共權力，由此構成了國家政權的機構建制支撐、身份委任的士紳精英組織領導以及宗族自治共同作用的“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村秩序。 那么，所謂“保護型經(jīng)紀人”就是因身份委任而獲得鄉(xiāng)村公共權力，以負責征收賦稅以及其他任務的。而國家政權下沉鄉(xiāng)村，強化從鄉(xiāng)村汲取資源用于政權現(xiàn)代化建設，并沒有相應的官僚化能力作為保障，有意或無意啟用底層國家治權代理人在村莊征稅，從而形成對上中飽私囊、對下敲詐勒索的“贏利型經(jīng)紀”，造成國家“政權建設內(nèi)卷化”困境。 

但在人民公社時期，為什么國家汲取鄉(xiāng)村資源的力度更大，卻沒有出現(xiàn)“政權建設內(nèi)卷化”困境呢？中國共產(chǎn)黨國家政權建設的最大成就，就是在古老鄉(xiāng)土中國的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，成功地建構了全覆蓋的現(xiàn)代國家基層組織體系，從而在鄉(xiāng)村社會形成了史無前例的強大制度型權力，對鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民進行了前所未有的有效組織與整合。隨著新中國的建立，土地集體所有制改革的推進與農(nóng)業(yè)賦稅的提高，加上統(tǒng)購統(tǒng)銷的城鄉(xiāng)二元體制建立，使國家政權在中國歷史上從未這么空前地深入村莊社會。黃宗智認為，舊的國家政權、身份委任的士紳與農(nóng)民的三角關系，轉軌為新的國家與農(nóng)民的雙邊關系，而土地改革和新稅代表著國家權力大規(guī)模地深入鄉(xiāng)村社會生活的開始。 上世紀五十年代迅速推進的農(nóng)村合作化，短時間就全面建立了農(nóng)業(yè)征稅單位、農(nóng)村土地所有和國家政權結構完全統(tǒng)一的現(xiàn)代治理體系。杜贊奇因此認為，“故而完成了民國政權未盡的國家政權建設任務”。 到人民公社以后，建立了“三級所有，隊為基礎”的體制，“將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手里，主要的農(nóng)業(yè)資源及其分配由基層政權支配”， 使鄉(xiāng)村社會處于高度行政化、組織化狀態(tài)。

因此，國家強大制度型權力以歷史上前所未有的深度和廣度全面進入鄉(xiāng)村社會生活，從而將億萬分散孤立的農(nóng)民整體性地組織與整合到政黨和國家體制之中，形成了“全能主義”的鄉(xiāng)村治理模式， 全方位推進了國家政權對鄉(xiāng)村社會的全面控制，從根本上打破了幾千年來古老的家族村落的格局。 這樣一來，鄉(xiāng)村社會的村級行政職能從治安、稅收等擴大到發(fā)展生產(chǎn)、政治動員、文化教育、社會服務，使得村級組織不僅是基層的社會管理單位，而且是基層的生產(chǎn)組織單位，中國延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理從此就被強有力的國家力量拖進了現(xiàn)代化進程， 正式進入了國家的行政體系。

當小農(nóng)經(jīng)濟的鄉(xiāng)村社會被納入到國家的政權體系中，以政治動員和行政強制為主要措施，在土地集體化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社的基礎上實行計劃經(jīng)濟，依靠“三級所有、隊為基礎”的統(tǒng)一經(jīng)營制度以及剪刀差的方式，以城鄉(xiāng)兩種不同戶籍制度、資源配置制度等制度體系，建構了自上而下和自下而上相結合的鄉(xiāng)村治理權力結構，使國家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民關系表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結構制度化，確保了國家對鄉(xiāng)村資源的汲取能力。本質(zhì)上反映了國家汲取鄉(xiāng)村資源達成工業(yè)化、現(xiàn)代化的目標，保障鄉(xiāng)村資源服從于工業(yè)和城市發(fā)展的需要，由此形成了工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)二元格局。

在強大的國家政權體系中的農(nóng)民處于主體缺位狀態(tài)，除了困守于土地，既沒有行動自由，沒有自由擇業(yè)的權利，也沒有支配資源的權利，沒有處理自己的產(chǎn)品權利，只能依靠國家來配置必需的生產(chǎn)生活資料。因此，盡管人民公社體制實現(xiàn)了國家與農(nóng)民的有效對接，使國家權力呈現(xiàn)出對鄉(xiāng)村社會超強的管制能力，卻造成了農(nóng)民個體意識被集體意識強力吸納，限制了農(nóng)民個體自由的成長，壓縮了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展空間。 張靜認為，對于國家政權建設來說，權力運作的有效性并不能代替權力運作的規(guī)范性 。以犧牲鄉(xiāng)村和農(nóng)民利益為代價的高度行政效率，也同時高度抑制了經(jīng)濟發(fā)展效率。釋放農(nóng)民個體自由發(fā)展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制農(nóng)村改革，無疑具有歷史的必然性。

在十一屆三中全會后的農(nóng)村改革中建立了家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制，人民公社制度被取消了，雖然鄉(xiāng)村資源吸取模式發(fā)生了具體形態(tài)上的變化，卻仍然延續(xù)了既往的邏輯?；仡欈r(nóng)村改革前后國家與農(nóng)民之間的關系，趙樹凱就認為，不僅發(fā)生人民公社時期與改革開放之前，十一屆三中全會的農(nóng)村改革進程中也走過不少彎路 。因為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中具有高附加值和增長的快速性，而農(nóng)業(yè)是先天性的薄利產(chǎn)業(yè)，無力抗衡工業(yè)和城市對鄉(xiāng)村資源要素的市場競爭。 為加快推動現(xiàn)代化建設，通過壓力型體制將各種升級達標任務層層轉移至基層政府，造成農(nóng)業(yè)稅費不斷增加，農(nóng)民負擔居高不下 。與此同時，通過把“統(tǒng)購統(tǒng)銷”轉換為“三提留五統(tǒng)籌”的形式把鄉(xiāng)村公共物品供給的主要義務轉嫁由農(nóng)民自我承擔，再通過“剪刀差”等市場方式汲取鄉(xiāng)村資源，形成從政府到市場的城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，以支撐中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在資源汲取的鄉(xiāng)村治理目標中，景躍進認為，國家力量是鄉(xiāng)村社會的一種“外在”的強制 ，社會資源要素被城鄉(xiāng)二元的體制機制優(yōu)先配置于工業(yè)和城市，鄉(xiāng)村治理的各種舉措都圍繞著國家現(xiàn)代化的整體目標而展開。

尤其是1994年實行“分灶吃飯”的“分稅制”改革，“財權上收，事權下移”的權責劃分方式，進一步強化了財稅資源自下而上集中，導致地方政府事權與財權不匹配 ，推動鄉(xiāng)村治理向“謀利型政權經(jīng)營者”轉型， 使鄉(xiāng)村組織偏離了公共職能，出現(xiàn)了目標替代。成本過高的鄉(xiāng)村治理體系與剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟基礎之間的矛盾，再一次演變?yōu)榧怃J對立，從而引發(fā)了溫鐵軍稱之為的中國“改革以來第一次滯脹狀態(tài)的周期性經(jīng)濟危機” ，導致了“三農(nóng)”危機全面爆發(fā)。主要表現(xiàn)在農(nóng)民負擔不斷加重導致農(nóng)民抗糧抗稅、群體性上訪和群體性事件不斷發(fā)生，鄉(xiāng)村基層干群矛盾急劇上升；嚴重影響到農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，全國糧食產(chǎn)量從1998年到2003年連續(xù)五年大幅下降， 糧食生產(chǎn)面積大幅減少，甚至前所未有地出現(xiàn)了大量拋耕現(xiàn)象，成為當時中國農(nóng)村的普遍現(xiàn)象和主要問題。李昌平發(fā)出“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的吶喊 ，成為那個時代“三農(nóng)問題”的普遍社會共識。

因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大趨勢中，任何處理國家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民關系問題成為了經(jīng)濟社會發(fā)展的頭等大事。拉美化陷阱和中國三農(nóng)問題的出現(xiàn)就充分說明，以犧牲鄉(xiāng)村和農(nóng)民為代價，導致鄉(xiāng)村的衰落和城市的孤獨繁榮，最終難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。隨著黨中央“把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重”  的指導思想和“兩個趨向”  的重大歷史論斷的正式提出，不斷推出一系列惠農(nóng)、強農(nóng)、富農(nóng)政策，開啟了中國城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進程。隨著農(nóng)業(yè)稅在2006年被宣布取消，不僅宣告了中國幾千年“皇糧國稅”的農(nóng)業(yè)稅賦歷史正式終結，而且宣告了自洋務運動以來的以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)補城的歷史正式終結。 標志著中國工業(yè)化完成了原始積累的發(fā)展階段，已經(jīng)跨越需要農(nóng)業(yè)積累的窗口 ，國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民的關系發(fā)生了全新的變化，中國鄉(xiāng)村治理迎來了一個歷史性的拐點：治理目標由資源汲取的現(xiàn)代化向資源賦予的鄉(xiāng)村建設——“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新農(nóng)村建設戰(zhàn)略 轉變，工農(nóng)城鄉(xiāng)的資源配置關系發(fā)生首次逆轉，標志著中國鄉(xiāng)村治理目標的歷史變遷。

國家以一種全新的治理方式進入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村資源不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的工具，而鄉(xiāng)村的繁榮是現(xiàn)代化目標的戰(zhàn)略重點。因為中國能否全面現(xiàn)代化，關鍵在鄉(xiāng)村?！皻v史的新方位交匯于農(nóng)業(yè)中國向工業(yè)中國跨越、鄉(xiāng)村中國向城市中國跨越的關鍵節(jié)點，如何準確地把握時代更迭、社會變革、文明興替的歷史邏輯，正確地認識當前中國社會發(fā)展的階段性特征，是一個事關中國現(xiàn)代化前途命運的重大時代命題” 。十九大報告在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村擺在一個前所未有的國家戰(zhàn)略高度，要求在城鎮(zhèn)化進程中決不能忽視鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略地位和城鄉(xiāng)關系的平等地位，始終將鄉(xiāng)村振興作為黨和政府工作的重中之重，才能準確把握中國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向。 這就從根本上改變了鄉(xiāng)村從屬于城市的發(fā)展軌道，鄉(xiāng)村治理目標由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化優(yōu)先的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這樣一個全面現(xiàn)代化的歷史轉軌，中國鄉(xiāng)村發(fā)展進入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興新時代。

二、治理模式從“政社合一”向“鄉(xiāng)政村治”“多元共治”演變

在中國社會發(fā)展的歷史進程中，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威在皇權不下鄉(xiāng)的治理結構中，具有最為基本的治理作用，其中的一個最大特點就是上層政治變化無常，基層政治社會穩(wěn)固不動 。到新中國建立以后，中國鄉(xiāng)村社會治理開始了從“皇權不下縣”的鄉(xiāng)紳自治、到人民公社的政社合一、再到現(xiàn)代村民自治制度的歷史演進。隨著人民公社的解體和農(nóng)民個體經(jīng)濟的興起，農(nóng)民作為獨立的市場主體地位凸顯。1980年廣西合寨村為走出鄉(xiāng)村治理困境率先在全國成立第一個“村委會”，農(nóng)民以蓋手印的方式選舉村委會主任。1982年村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織被寫入新通過的憲法中，村民自治制度從此登上中國鄉(xiāng)村的政治舞臺。 《憲法》和《村民委員會組織法》等規(guī)范性法律文件為鄉(xiāng)村治理提供了制度性的條件，村民通過村民自治組織實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務，處理鄉(xiāng)村社會與自身利益相關的公共事務，歷史性地改變了鄉(xiāng)村社會的治理結構，將傳統(tǒng)農(nóng)民帶入現(xiàn)代的民主政治體系之中，使農(nóng)民從幾千年以來的被管理者演變?yōu)猷l(xiāng)村治理中的民主管理者，對中國鄉(xiāng)村社會的民主進步和治理現(xiàn)代化具有里程碑式的意義。

回顧自1980年代以來的村民自治的發(fā)展歷程，徐勇把村民自治劃分為三個階段：第一階段是自我管理、自我教育、自我服務的“三個自我”發(fā)展階段，主要以自然村為基礎自生自發(fā)的村民自治；第二階段是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的“四個民主”發(fā)展階段，主要以建制村為基礎規(guī)范的村民自治；第三階段是“有效實現(xiàn)形式”的發(fā)展階段，以建制村以下內(nèi)生外動的村民自治。 根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》的明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作具有指導、支持和幫助的權力和義務，村民委員會有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作的職責。因此，由村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府這種權力結構和功能配置，共同構成了鄉(xiāng)村治理的組織架構。在這個過程中，建立了國家權力上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、在村這一級組織實行村民自治的法制框架和治理結構，也就是張厚安所提出的“鄉(xiāng)政村治” 。從而既改變了人民公社時代“政社合一”的鄉(xiāng)村治理結構，也與古代“縣政村治”的鄉(xiāng)村治理結構存在根本性不同，使國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民的關系發(fā)生了前所未有的歷史性變化和重大調(diào)整，創(chuàng)造了一個農(nóng)業(yè)大國在快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民邊緣整合的奇跡 。

從國家制度設計的預期看，村民自治權不僅是國家政權體系中關于鄉(xiāng)村治理的一種制度建構，也是徐勇提出的“國家賦予農(nóng)民的一項不可剝奪、不可轉讓的基本權利” ，體現(xiàn)了實現(xiàn)農(nóng)民當家作主的民主政治權利的尊重。趙樹凱認為，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理建構，就是要使農(nóng)民與政治的關系建立利益表達和權益保護有效協(xié)調(diào)機制上 。然而，“村民自治”的“制度下鄉(xiāng)”遭遇“制度失靈”，自治并沒有導致民主。 尤其是以“海選”為代表的村民自治在一些地方形式化明顯，“走過場”問題突出， 理想圖景與社會現(xiàn)實之間出現(xiàn)了名與實的分離。在托克維爾看來，在民主國家的全體公民都是獨立的，不能單憑自己的力量，如不學會自動地互助，就無法保護自由。 而鄧小平就曾經(jīng)指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。 長期處于自給自足的農(nóng)業(yè)社會秩序之下，讓孫中山感嘆“中國人的團結力只能及于宗族而止”， 使“好分而不善合”的病癥 成為阻礙鄉(xiāng)村民主發(fā)展的巨大鴻溝。

造成此種問題，有其必然的歷史邏輯。在改革開放前人民公社通過自上而下的縱向權力整合機制，建構了以“公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”為基礎的“政社合一”鄉(xiāng)村治理格局 ，形成了組織規(guī)模擴大化、日常管理軍事化、社會生活政治化、行政體制科層化等特征的“集權式鄉(xiāng)村動員體制”單軌治理格局，實現(xiàn)對國家鄉(xiāng)村社會的全面改造，全方位支配著農(nóng)民的社會生活， 這種治理模式深刻地影響著中國村民自治的制度實踐。改革開放后，人民公社改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，生產(chǎn)大隊改革為行政村，村由此處于現(xiàn)代化進程國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、政府與社會多重關系的交匯處。國家權力要通過村進入到鄉(xiāng)村社會之中，農(nóng)民則要通過村對接國家的公共權力與公共服務，并通過村級組織行使民主自治權，村因此成為鄉(xiāng)村治理體系中“最基本的政治單元” ，在中國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展邏輯中凸顯出來。由人民公社的“政社合一”體制演變而來村民自治，無論從法律文本的規(guī)定性還是從實踐的現(xiàn)實性來看，作為國家權力體系中自上而下推動的一種治理方式，只是“作為一種鄉(xiāng)村治理的重要工具” 。由此產(chǎn)生了國家行政權力與村民自治之間的必然聯(lián)系，導致代表國家的“鄉(xiāng)政”行政權力并未因“村治”而止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予“政社合一”體制以新形式的“行政化” 延續(xù)了在鄉(xiāng)村社會中的支配地位，形成了“行政社會”治理形態(tài) 。

村民自治原本為構建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系提供了制度載體，但由于國家治理的總體性控制邏輯，村民自治制度遠未釋放其令人期待的制度效應。 追溯到上世紀八九十年代農(nóng)村改革的開啟之時，全面改革了管制鄉(xiāng)村的制度安排，國家權力開始從鄉(xiāng)村社會的“撤退”，不僅解除對鄉(xiāng)村的控制，也減少了對鄉(xiāng)村資源的吸取，鄉(xiāng)村自治空間在得以擴大，政府在鄉(xiāng)村事務中的干預逐漸減少，形成不同于集體化時期的秩序結構。隨著工業(yè)化的加快推進，需要不斷增加更多的農(nóng)業(yè)積累服務于國家現(xiàn)代化，以及維持縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)村教育及其他公共事業(yè)的正常運行，征收稅費使國家權力再次進入鄉(xiāng)村。由于農(nóng)村基層政權職能的行使和財政收入來源高度依賴于鄉(xiāng)村組織，而從上到下進行垂直管理的國家政權體系對鄉(xiāng)村的實際控制繼續(xù)存在，“村民自治未能成為維持鄉(xiāng)村秩序的主要制度安排”， 卻異化為以實現(xiàn)國家資源吸取目標為主的“村委會自治”或“村干部自治”，不僅無力阻止行政權力的進入，更無力扭轉國家對鄉(xiāng)村的財政汲取及其資源廉價輸出的局面，而且在很大程度上還附屬于行政權力。 致使各種亂集資、亂收費、亂攤派現(xiàn)象盛行，整個中國鄉(xiāng)村社會基本上處于失序、甚至無序的狀態(tài)。 

在農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)村、農(nóng)民與國家的關系發(fā)生了全新的變化，“鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民之間出現(xiàn)社會斷裂”，在市場經(jīng)濟主導整個中國社會變革的大背景下，鄉(xiāng)村社會治理理念和方式隨之發(fā)生了深刻變化。 國家權力進入鄉(xiāng)村發(fā)生了由資源吸取到資源下鄉(xiāng)的逆轉，“在這個意義上，資源下鄉(xiāng)與權力擴張可謂是同一硬幣的兩個方面”，意味著政府具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉(xiāng)村社會，不僅改變了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局，而且改變了鄉(xiāng)村治理的過程和邏輯。 在過去的農(nóng)業(yè)稅費時代，村干部只是在行為角色上帶有明顯的官方色彩，在身份上仍然是沒有政府薪酬的村民，官僚化特征不很明顯。而在取消農(nóng)業(yè)稅的后稅時代，政府通過人事管理和基層行政權力框架，全面建構村干部財政薪酬與績效考核等官僚化制度，村委會越來越“行政化”。歐陽靜對此認為：“村級組織無論在形式上還是實質(zhì)上均已經(jīng)發(fā)展為具有顯著官僚制特性的行政組織?！?雖然繼續(xù)沿用“鄉(xiāng)政村治”的自治結構，但政府通過項目下鄉(xiāng)和財政轉移支付為標志的公共財政與公共服務，導致村民委員會不得不依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，逐漸將村自治組織淪為辦事機構，更多地服從于政府的行政需求，村民自治空間在不斷縮小。村民自治制度陷入了一個空掛狀態(tài)，“鄉(xiāng)政村治”在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政統(tǒng)治”，國家與農(nóng)民之間的關系在鄉(xiāng)村治理層面走向不斷疏離。

村民自治權利之所以空置，法律文本留出了太多可供政府部門能夠自由裁量的空間。《村民委員會組織法》對村黨支部的“領導作用”要求十分明確，但法律對村黨支部如何發(fā)揮“領導作用”、 村黨支部與村委會的職權邊界缺乏可操作性的規(guī)范機制。正是由于制度的缺陷才導致村黨支部與村委會的沖突頻繁發(fā)生，上級機構因此才有了進入鄉(xiāng)村秩序的正當性。張靜認為，“這不僅鼓勵了上級的干預，而且錯過了基層社會自治的發(fā)展契機” 。于是，不少地方探索村黨支部書記通過選舉擔任村委會主任以作為在鄉(xiāng)村社會的組織人事保證，而在下級服從上級的黨內(nèi)組織原則下，“鄉(xiāng)政村治”中的“鄉(xiāng)政”與“自治”合二為一，演變?yōu)橐环N自上而下的“官治”，已經(jīng)成為了一個推向全國的村干部行政化大趨勢。在村級組織實實在在地變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府辦事機構的現(xiàn)實下，就進一步強化了鄉(xiāng)村社會對村干部的政府官員身份認同。那么，民主自治的立法精神能否落實與中國的國情有什么內(nèi)在聯(lián)系？徐勇認為，中國村民自治最突出的特點就是國家賦權，立法精神能否落實不僅取決于政府行政放權所能夠提供的體制空間，而且在實踐中需要提供所必要的社會條件。 也就是說，法律為鄉(xiāng)村民主自治提供了制度性的平臺，需要有農(nóng)民組織化參與的社會環(huán)境。但處于鄉(xiāng)村中國向城鎮(zhèn)中國跨越的歷史轉軌窗口期，也是農(nóng)業(yè)文明“權威治理”向工業(yè)文明“民主治理”的轉型期，需要仍然具有數(shù)以億計農(nóng)民的鄉(xiāng)村由熟人社會“身份認同”走向陌生人社會“契約認同”的公民社會，在現(xiàn)代化過程中形成理性化鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民自我組織，才能為鄉(xiāng)村民主自治提供必要的社會條件。

隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進，鄉(xiāng)村社會不斷轉型而處于從封閉不斷走向開放的進程。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部、村委會等權威組織外，各種社會性的鄉(xiāng)村經(jīng)濟合作組織與農(nóng)民互助組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會甚至傳統(tǒng)的宗族組織等，作為的一股獨立的社會力量登上了鄉(xiāng)村治理的政治舞臺。社會組織作為農(nóng)民自我組織的興起，使鄉(xiāng)村社會結構發(fā)生了重大變化，原有的村民村與集體組織單向組織結構演變?yōu)榇迕瘛⑧l(xiāng)村社會組織、村集體組織等多元組織結構，由二元主體治理結構演變成多元主體治理結構，鄉(xiāng)村治理秩序形成了多元形態(tài)，單一的治理手段已經(jīng)難以應對多元的社會現(xiàn)實。有效的鄉(xiāng)村治理，就必然要求尊重各地的客觀實際，尊重各地的農(nóng)民意愿，以自上而下基礎性國家制度建構與自下而上的鄉(xiāng)村差異化治理機制建構相結合，建立多元主體參與治理的共治格局，達成鄉(xiāng)村社會的最大公約數(shù)。

2018年中央一號文件提出，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制” 。2019年中辦、國辦下發(fā)了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，進一步明確要求構建共建共治共享的社會治理格局。因此，要加快培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織、技術協(xié)作組織、基層自治組織、農(nóng)村婦女組織、青年志愿組織、老年人組織等經(jīng)濟組織和社會組織，凝聚農(nóng)民作為一個鄉(xiāng)村社會共同體而存在，使一盤散沙的個體農(nóng)民成為組織化的農(nóng)民，推進鄉(xiāng)村民間社會活動有序化，使鄉(xiāng)村社會具有自我形成秩序的能力。整合鄉(xiāng)村社會的治理資源，建構鄉(xiāng)村治理的多重權威，逐步形成基層黨組織領導、行政組織、自治組織、社團組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其他組織、鄉(xiāng)村居民等多元主體參與治理的格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的政府權威與社會權威結合，推動鄉(xiāng)村社會事務管理的多重博弈，從而推進多元共治，形成鄉(xiāng)村治理的制衡機制，建立更為有效的鄉(xiāng)村治理秩序。

三、治理理念從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”“復合治理”演變

在中國社會發(fā)展的歷史進程中，鄉(xiāng)土社會秩序是以“長老統(tǒng)治”或“賢人政治”的禮治權威形式實現(xiàn)的。禮治權威并非是一種“自上而下”的法治權威，是建立于等級制之上的“親親尊尊”和“有別”的道德權威，依系道德權威力量而維持的組織結構。 是維護鄉(xiāng)村社會秩序的地方性治理資源，起著最為基本的治理作用。而道德評價大多是經(jīng)驗性的，主要來自于家庭和家族。威廉?古德在《家庭》一書中詳細地分析了家庭和家族在非現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的地位：“在帝國統(tǒng)治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安定和秩序?！?在皇權不下鄉(xiāng)的治理結構中，相對應的是“國法不下鄉(xiāng)”，“自覺守禮俗”的禮治秩序主要依靠村規(guī)民約的形式來維系。因為“鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任”，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的禮治秩序建立在一種“身份信任”而不是“契約信任”的基礎之上，“鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索是的可靠性”。 因此，熟人社會的公共的事務很難接受非村莊成員的外部力量介入，除非萬不得已才去告官，也就是費孝通對鄉(xiāng)土社會所概括的“無訟”特征，因為一旦告官就意味著地緣、血緣、親緣關系的斷裂，也意味著鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)禮治秩序的失靈。

而在城鎮(zhèn)化的進程中，市場經(jīng)濟成為了整個中國社會的主要經(jīng)濟形態(tài)，社會的開放度隨之不斷提高，社會分工的也不斷細化，無論是身處城市還是身處鄉(xiāng)村，任何人都無法離開商品社會。因為每一個人的日常生活所需都主要通過貨幣由陌生人來提供，相互之間進行的供需交換被齊美爾稱之為缺少人情味的“有限目的性交往” ，每一個人都要面對“一個被陌生人統(tǒng)治的世界”。這種社會狀況，齊爾格特?鮑曼形象地概括道：“我們生活在陌生人之中，而我們本身也是陌生人?！?在人類社會的經(jīng)濟發(fā)展整個歷史上，陌生人與商品表現(xiàn)為天然的孿生兄弟。在商品經(jīng)濟發(fā)展的初始階段，進入熟人社會交往的“外鄉(xiāng)人”主要是“商人”：“外鄉(xiāng)人似乎到處都是作為商人出現(xiàn)的，或者商人作為外鄉(xiāng)人出現(xiàn)的?！?因為市場經(jīng)濟的最大優(yōu)勢，就是跨越地緣的地理范圍與跨越血緣、親緣的生活范圍這樣一個“不問對象是誰”  的普遍可交換性，實現(xiàn)了本地人與“外鄉(xiāng)人”之間的直接供需交換，從而打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的封閉性和穩(wěn)定性，越來越多的“外鄉(xiāng)”陌生人進入到鄉(xiāng)村的熟人社會，超越了特定的“身份信任”而形成的交換關系，從而快速推進了大范圍的社會經(jīng)濟交往。鄉(xiāng)村社會昔日那種地緣、血緣、親緣關系所維系“身份信任”的“溫暖的共同體生活”  ，從此被冰冷的利益關系所維系的“契約信任”社會生活所取代。

由此帶來鄉(xiāng)村的人際交往和社會關系向更廣范圍發(fā)展，前所未有地超出了熟人社會，無疑就失去了傳統(tǒng)道德權威的束縛。焦玉良認為，如果“契約信任”靠提倡特殊主義的私人倫理和發(fā)展熟悉的私人關系的“身份信任”， 在市場經(jīng)濟社會就無異于緣木求魚。 如何既能夠避免“外鄉(xiāng)人”之間的利益對立，又能夠讓每一個“外鄉(xiāng)人”都可以追求并維護自身的利益，“法律”這個新的社會權威力量就不約而同地成為市場經(jīng)濟的社會秩序共識。從這個意義上，如果說每一個現(xiàn)代社會的人都毫無例外地生存在陌生人統(tǒng)治之下，那么，法治就意味著社會公共秩序的存在，“所有的現(xiàn)代社會都生存在法治之下”。 既然現(xiàn)代社會是由“外鄉(xiāng)人”組成的陌生人社會，社會秩序就“無法用鄉(xiāng)土社會的習俗來應付的” ，傳統(tǒng)的禮治秩序已經(jīng)不足以應對愈加復雜的鄉(xiāng)村利益糾紛和社會矛盾，只有由國家強制力量所支撐的法律約束力才是不可或缺的前提條件。因此，鄉(xiāng)村社會“從身份到契約”的運動，就演變?yōu)閺亩Y治權威向“法治權威”的發(fā)展進程。在依法治國理念下，現(xiàn)代法治全面下鄉(xiāng)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理共同體不斷式微，國家法律越來越廣泛地滲透到鄉(xiāng)村。無論是村民選舉還是村民自治組織行為，都是按照相關法律法規(guī)進行，中國鄉(xiāng)村社會的禮治秩序約束力日趨弱化，鄉(xiāng)村“法治權威”不斷得到強化。

盡管現(xiàn)代法治秩序已成為時代發(fā)展大趨勢，禮治秩序已經(jīng)失去了存在的經(jīng)濟基礎，只有推行法治秩序才能推進鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)代轉型，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。但中國農(nóng)耕傳統(tǒng)文化的觀念根深蒂固，鄉(xiāng)村甚至城市以地緣、血緣、親緣為基礎維系家族和鄰里的傳統(tǒng)關系依然廣泛存在。曹錦清就認為，“內(nèi)心有著對故土懷念和精神文化需求，”渴望從鄉(xiāng)村公共事件中分享自豪和榮耀， 這是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)禮治仍然存在的文化基因。那么，法治秩序只有在與鄉(xiāng)村社會認同的禮治秩序不相沖突的前提下，才能獲得鄉(xiāng)村社會認同并成為共同遵從的社會規(guī)則。否則，如博登海默所指出的那樣，法律會因道德力量的拒斥和抵制而“變成一個毫無意義的外殼”  ，就會造成現(xiàn)代的法治制度在鄉(xiāng)村社會水土不服，不僅破壞了原有的禮治秩序，更難以有效地建立起法治秩序。

根據(jù)十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系要求，中辦、國辦下發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》進一步要求“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，實質(zhì)上就是明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務，迫切需要構建鄉(xiāng)村社會共建共治共享的復合治理格局，形成黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村復合治理體系。那么，“自治”所代表的是現(xiàn)代鄉(xiāng)村“民主秩序”，就是以自治來實現(xiàn)和推進德治、法治，在鄉(xiāng)村治理中更好地實現(xiàn)村民群眾當家作主，更好地體現(xiàn)村民群眾利益、維護村民群眾權益、增進村民群眾福祉，更好地調(diào)動和激發(fā)社會各個方面的活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有力。“法治”所代表的是現(xiàn)代鄉(xiāng)村“法治秩序”，就是要以法律作為規(guī)范鄉(xiāng)村治理中所有主體行為的準繩，不僅要以法治來規(guī)范德治、自治，在法律范圍內(nèi)行使法定權力，而且要以法治來保障德治、自治，從根本上引領鄉(xiāng)村社會公平正義的實現(xiàn)，確保鄉(xiāng)村社會秩序的建立和法定權力的維護，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有序?！暗轮巍彼淼氖莻鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村“禮治秩序”，就是以德治來體現(xiàn)和引導法治、自治，不僅要以德治來激發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德的活力，引導社會風氣和凝聚社會人心，推動鄉(xiāng)村社會自我教化，形成風清氣正、向善向上的村風民俗；而且要以德治來作為凈化風氣的治本之策，突出鄉(xiāng)風民俗與村規(guī)民約的約束作用，有效破解在鄉(xiāng)村治理中長期存在的法律手段太硬、道德教育太軟、自治措施太難等現(xiàn)實困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有魂。 

四、結語

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的中國特色社會主義道路和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，分別構筑了鄉(xiāng)村治理秩序變遷的歷史邏輯與現(xiàn)實邏輯，共同形塑著中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本方向。正如馬克思、恩格斯所言，“對傳統(tǒng)社會來說，社會整體變遷意義上的進步莫過于城市社會取代農(nóng)業(yè)社會” 在這個進程中，鄉(xiāng)村社會“一切傳統(tǒng)習慣的約束、宗法制從屬關系、家庭都解體了” ，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)方式與生活方式不可避免地被大工業(yè)大生產(chǎn)被改變，“正如火車把獨輪手推車壓碎一樣” ，是被注定了的歷史命運。但中國的城鎮(zhèn)化是大國小農(nóng)的城鎮(zhèn)化，根據(jù)按照黨的十九大提出的戰(zhàn)略安排，到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，即使城鎮(zhèn)化率達到了70%的預期目標，也至少還有四億多農(nóng)村人口生活在鄉(xiāng)村。如何讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中共享社會發(fā)展成果，是必須肩負的時代責任。2018年中央一號文件明確到2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，標志著農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的全面實現(xiàn)，中國進入了全面現(xiàn)代化的經(jīng)濟社會發(fā)展高級階段，實現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會全面進步無疑就成為馬克思主義政黨在新階段的歷史使命。十九屆四中全會決定提出到2050年全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必然要求把制度變革與建構落實到“以人民為中心”的發(fā)展思想上來，把“以人為本”這一最具基礎性、廣泛性的社會發(fā)展落實到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的農(nóng)民主體地位上來，實現(xiàn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會當家作主，不僅是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)人民群眾當家作主的根本政治立場所決定，更是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。

作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《浙江學刊》 2020年5期

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