摘要:近40年來我國鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的巨大進步，直接來自于體制與政策改革所釋放的強勁活力，但“三農”依然被一些基礎性社會體制與權力結構所桎梏。鄉(xiāng)村社會一直堅持著“革命”的主體性遺產，鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性體制仍然在繼續(xù)運行，農村各類資源依然被源源不斷抽離，由此，持續(xù)性的惠農政策仍難以有效扭轉鄉(xiāng)村衰落的總體格局。鄉(xiāng)村發(fā)展與振興已到一個歷史性的新階段，需要驅動機制與動力的“除舊布新”；鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現代化應當走出技術型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創(chuàng)新。
關鍵詞:鄉(xiāng)村治理；社會體制；資源配置體制；集權體制；技術型治理
本文擬以政策實踐為中心，考察近40年來我國鄉(xiāng)村建設與治理的變遷。對這一變遷的階段性，學界有不盡一致的論斷，但其依據多是制度和政策文本，如有研究者將其分為“改革以來的鄉(xiāng)政村治”“探索新型鄉(xiāng)村治理機制”的二個階段論。[1]筆者以為，對于鄉(xiāng)村建設與治理的變遷分析，不僅應注意政策文本，更應注意政策實踐及其效應。眾所周知，作為全方位社會變革的革命，1949年后“前三十年”的政策實踐對于鄉(xiāng)村建設與治理的影響是徹底的、全方位的。因此，對于1978年后鄉(xiāng)村治理的變遷研究，不僅應有專題性與單向性的系統(tǒng)評論，還應當有總體性的系統(tǒng)評論，既要關注顯性的制度與政策變化，也要關注隱性的制度與政策實踐。
本文將依上述邏輯思路，按價值取向與工具取向相結合的視角而展開論證。分析將表明：近40年來我國鄉(xiāng)村治理的體制特征與基本邏輯并未發(fā)生根本性變化，該領域的體制與政策改革日益體現著技術性調整特點；同時，體制與政策的頻頻變化本身，又昭示鄉(xiāng)村治理體系的現代化尚未成功，仍處于探索之中。在全文的討論中，筆者將首先簡要回顧傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村體制的基本特點，分析1949年建國后的“前30年”間鄉(xiāng)村社會“革命”狀況。這是討論近40年來鄉(xiāng)村治理體制與政策變遷的邏輯起點。也正因此，本文標題用了“近70年”的表述。隨后兩節(jié)，分別從經濟與社會、權力結構與治理領域，討論“后40年”來的變革狀況，包括其成功與不足。再次，集中分析鄉(xiāng)村治理變革的理念障礙。最后一節(jié)進行小結與討論。
一、傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理及其革命
按學界的共識，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會有著如下基本特點：一是在政治和行政管理領域，“皇權不下縣”，正式的國家權力設置止于縣級，鄉(xiāng)村社會盡管有政府下派或任命的鄉(xiāng)里管理人員，但主要是由鄉(xiāng)紳、家族等組織主導的“自治”，由此實現費孝通先生所云的“雙軌治理”。二是在社會管理領域，主要由先賦性的家庭、家族組織，以及次級性組織如鄰里、村社、寺廟、廟會、青苗會，自主履行著包括社學與宣教、生產與生活合作、祭祀與養(yǎng)老、救濟與治安等管理職能。三是在經濟領域，長期處于以農耕生產為主導的自然經濟狀態(tài)，家戶乃是主要的生產、經營和消費單位，實行小農家庭經營。盡管生產力水平低下，但農民依然享有對生產、土地、擇業(yè)、流動與消費的相對自主權與支配權。
不過，在傳統(tǒng)中國，盡管“鄉(xiāng)村生活的每一個重要面向理論上都置于政府的監(jiān)督和指導之下”，但由于專制統(tǒng)治的本質影響，“帝國體系不可避免地導致行政的腐敗”，保甲、里甲、鄉(xiāng)約以及其他機制大致已經廢棄不用或不受歡迎，村民和村莊被聽任自行生滅。[2]也就是說，由于集權專制制度與國家能力的限制，由于社會公眾參與的缺位與“地方自治”本身的殘缺，尤其是進入近代以來，面對前所未有的社會變動不居、全球性大互動等挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“雙軌治理”往往失靈。一方面，國家權力對于鄉(xiāng)村社會的影響“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無為的”；[3]另一方面，在鄉(xiāng)村和地方社會自身，從宋代《呂氏鄉(xiāng)約》到明代《南贛鄉(xiāng)約》，均力圖將儒家的仁德從抽象的理念推行到具體的社會實踐，從鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學等方面融傳統(tǒng)性的自治與德治于一體。此舉，在明代收到良好效果，但至清代，雖沿襲“鄉(xiāng)約”之名，卻將其整體功能肢解，淪為僅僅強調空洞宣教的御用工具，抽離了與民生、民利相關的自治功能，以致虛空化，效能失卻。[4]與此同時，在低下的生產效率、科學技術與社會交往條件下，鄉(xiāng)村居民的公共意識與組織能力嚴重受限，以致出現“只認家族不認國族”的一盤散沙狀況。迨至歷經百年戰(zhàn)爭災難后的民國時期，鄉(xiāng)村社會普遍呈現如晏陽初所說的貧、愚、弱、私“四大病”。這不僅是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的潰敗，更是中國邁向現代國家的沉重羈絆。
對于鄉(xiāng)村社會的如上“病狀”，有識之士們雖有較為一致的共識，但各自的診斷、尤其是所開出的“處方”卻大相徑庭。即便是民國時期轟轟烈烈的各類鄉(xiāng)村建設運動，也是各呈特色。如在晏陽初看來，鄉(xiāng)村建設是整個社會結構的建設，其內容包括文化、教育、農業(yè)、經濟、自衛(wèi)等各方面的工作。在其中，應通過辦平民學校對民眾首先是農民，先教識字，再實施生計、文藝、衛(wèi)生和公民“四大教育”，培養(yǎng)知識力、生產力、強健力和團結力，以造就“新民”，并主張在農村實現政治、教育、經濟、自衛(wèi)、衛(wèi)生和禮俗“六大整體建設”，從而達到強國救國的目的。[5]而梁漱溟則認為，“救濟鄉(xiāng)村便是鄉(xiāng)村建設的第一層意義，至于創(chuàng)造新文化，那便是鄉(xiāng)村建設的真意義所在。”其內容分為政治建設、經濟建設和組織建設三項，“先講鄉(xiāng)村組織，次講政治問題，又次講經濟建設，末后講我們所可成功的社會?！盵6]
與和平改良性的鄉(xiāng)村建設方案不同，中國共產黨則主張通過暴力斗爭、推翻舊政權、建立新制度的社會革命方式，全面翻轉并重構鄉(xiāng)村社會，以盡快實現社會主義乃至共產主義的理想。時至今日，對這一社會變革的廣度與深度，應當有科學、全面重新認識的必要，否則，就難以理解1949年鄉(xiāng)村巨變的深層根源，難以理解1978年以來農村改革與發(fā)展的歷史性進步與局限，更難以理解當下和今后鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現代化的基本方向。
實際上，筆者提出“重新認識”的主張，與學界既有研究的并不充分有關。對于1949年建國后的鄉(xiāng)村社會變革，常見“化約論”主張，即簡單地以“革命”“翻身”“翻轉”的說法來表達，而缺失對其復雜面向、過程與后果的系統(tǒng)、全面討論。研究者們常關注若干顯性、根本性制度的變化，如農村土地制度變化、農業(yè)的集體化改造、人民公社體制、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度與統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以及由它們所帶來的社會變遷。如有研究者認為，1949年后我國先后出臺了一系列政策，如：通過合作社將農民全部納入到統(tǒng)一的組織體系之中；集中農業(yè)的生產權、產品處置權和消費品分配權；實行農產品的統(tǒng)購和派購，限制市場交易；以較低價格收購和銷售農產品；在城市實行低工資，對城市居民生活用品進行計劃供應；嚴格限制農民進入城市等。這些政策環(huán)環(huán)相扣，并在計劃經濟體制下不斷得到強化，從而形成了在城鄉(xiāng)二元經濟結構基礎上城鄉(xiāng)分隔的經濟和社會管理體系。[7]徐勇教授系統(tǒng)論述了近百年來國家建設對鄉(xiāng)村社會的全方位整合，包括政權與政黨下鄉(xiāng)所帶來的政治整合，法律與政策下鄉(xiāng)所帶動的制度整合，文字、宣傳、教育與文藝下鄉(xiāng)所驅動的文化整合，以及資源、財政與經濟的整合，行政整合與技術整合，還有社會整合與生活整合。[8]但遺憾的是，人們普遍忽視更為隱性但同樣重要的制度變化，本文希望能增加這方面的討論，借以引起人們更為廣泛而深入的關注。
這里，對1949年后“前30年”的鄉(xiāng)村變革政策及其效果，略加綜合列舉如下。
在政治域領。在暴力推翻舊政權、徹底“砸爛”舊制度后，全面建立全新的政治體系和管理隊伍。自上而下地將政權與組織管理體系下沉至鄉(xiāng)村社會，包括：政權下沉至人民公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），黨組織下沉至生產大隊和小隊（村委會與村民小組）；建立生產大隊與小隊（村委會與村民小組）管理體系，將共青團、婦女聯合會與民兵營（連）等黨的“紐帶性組織”下沉至生產大隊（村委會）。作為“政社合一”的人民公社體制，將基層政權機構與集體經濟組織的領導機構合為一體，統(tǒng)一管理全社的各種事務。由此，作為公社社員的村民，被嚴密地編織與管控于縱橫交錯的組織體系，盡管能有限地、被組織與動員地參與政治與社隊管理活動。
在經濟領域。在“暴力土改”剝奪剝奪者后，通過農業(yè)的社會主義改造與農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷等系列政策，實施農村土地集體所有，取締傳統(tǒng)的家庭經營，實行集體合作經營和生產，農產品也由集體統(tǒng)一管理與分配。由此，村民的就業(yè)、生產與生活被緊緊地控制于社隊集體，其基本的生存資源，以及包括教育、醫(yī)療在內的社會福利與保障，也完全被集體與政府所控制和管理。換言之，在集體經濟活動之外，村民失去了相對自主而自由的生產與消費空間。
在社會領域。全面取締家族、廟會與青苗會等傳統(tǒng)社會組織，限制（一度曾取締）宗教組織，取締農民的自發(fā)性組織活動，農民被嚴密地控制于正式的、自上而下的組織體系之中。同時，力圖通過劃分階級成分與不斷的階級斗爭，以及掃盲與普及教育、政治宣傳等活動，強化和提高農民的社會政治意識。也就是說，為了塑造全新的“社會主義新人”，農民的言行、日常生活乃至思想狀況被納入前所未有的超強管控之中。
值得重視的是，對于鄉(xiāng)村社會的重構，不僅發(fā)生在鄉(xiāng)村社會內部，還發(fā)生在宏觀體制與政策層面，這集中表現于戶籍制度與城鄉(xiāng)分治的政策實踐。借助嚴苛的戶籍制度，嚴格限制著農民的遷徙、擇業(yè)與流動自由，限制著農民的教育、醫(yī)療與社會保障等權益。借助城鄉(xiāng)分治政策，鄉(xiāng)村的稅賦與各類資源源源不斷地流向城市和非農產業(yè)，相反，面向鄉(xiāng)村的信貸與財政投入匱乏，以致鄉(xiāng)村的交通、通訊等公共設施長期極度落后。
晚清以來這段跌宕起伏的歷史，乃是包括鄉(xiāng)村在內的中國社會開啟并邁向現代化的歷史。有學者認為，整個20世紀，可以說是一個國家改造和整合農民社會的世紀，即對長期存在的分散分化的鄉(xiāng)村社會進行聯結，從而實現橫向社會的一體化和縱向國家的一體化，實現農民的“國家化”。[9]當然，嚴格說來，對鄉(xiāng)村社會最為徹底、且具根本意義的改造，卻是發(fā)生于1949年后的前30年間。正如上述分析所示，諸多面向相互疊加的變革乃是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的徹底顛覆，即全面性重構，這發(fā)生在包括政治、經濟與社會領域在內的社會制度及其實踐領域，實行著全面的計劃性經濟、社會與政治管理。
我們強調這一社會變革的革命性意義，不獨因為它重置了國家與社會關系，國家權力強制而有力地滲透并整合鄉(xiāng)村社會，進而支撐了宏觀國家的總體整合，而且還因為它完成了對于鄉(xiāng)村社會結構、制度與文化全面而徹底的“除舊布新”，建立了全新的鄉(xiāng)村結構與管理運行機制，重置了鄉(xiāng)村社會運行的全新邏輯與規(guī)則。這一變革盡管受到鄉(xiāng)村居民及其傳統(tǒng)或明或暗、或強或弱的頑固性扭變或抗拒，但總體而言，在建國后的前30年間仍是按照權力意志而推進，因而，對于我國“三農”、尤其是鄉(xiāng)村治理本身發(fā)生著巨大的、歷史性的影響。由此，鄉(xiāng)村居民從生產、生活、文化、教育、信仰等經濟社會生活，到政治、心理、文化等人類生活的所有面向，均被逐步深深地納入黨和政府的引導、管理乃至控制之下。正如黨內官員所言，“對農民，我們越俎代庖的主意過多了。從生產到生活，從經營組織形式到收益分配辦法，都想管住，（這）實質上是一種侵權?！盵10]
同樣重要的是，國家全面建構了一種以集體化與國有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導的資源分配制度，進而重構了整體社會的政治經濟制度，形成了農民與集體、鄉(xiāng)村與國家的新型權力與權利關系，農民與鄉(xiāng)村社會的財力和人力等各類資源被源源不斷抽取到集體、國家或城市社會。農村政社合一高度集權制度的建立，也為極左政策的推行提供了可能性，如對農民財力、物力、勞力的直接控制和調撥，在更直接意義上對農民人身的支配等等，這正是造成農村發(fā)生強迫命令、瞎指揮、“一平二調”的體制根源。[11]薄一波曾指出，在刮“共產風”中，對農民是“見錢就要，見物就調，見物就拆，見糧就調”。[12]此外，更為重要的隱性影響還在于，農民缺失了附著于新社會體制之上的社會保障與福利、就業(yè)、稅賦、土地與房產等方面的基本權益。應當說，這種“體制性障礙”乃是導致鄉(xiāng)村經濟與居民生活水平落后、鄉(xiāng)村整體面貌長期難以得到應有改善和發(fā)展的重要原因?！斑^去我們不僅剝奪了農民的財產，也剝奪了農民的自由。這是造成農民貧困狀況幾十年改變甚少的兩個重要根源?！盵13]
社會變革的另類隱性影響，還表現在農民社會交往與互助網絡等日常生活等方面。如眾周知，在傳統(tǒng)中國，家庭與家族是村民互助、保障的重要基石，也是鄉(xiāng)村社會保持一定活力的重要源頭。但自實施城鄉(xiāng)分割的戶籍制度后，鄉(xiāng)民一旦將戶口遷出原籍村，就難以也不能再遷回。即使是在外的功成名就者，也難以像傳統(tǒng)社會的“致仕者”返鄉(xiāng)而回饋鄉(xiāng)土。就此而言，精英流失無疑是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要短板。同理，由于基礎教育入學與戶籍的掛鉤，鄉(xiāng)村優(yōu)秀的家族子弟已難以跨地區(qū)接受家族人員的有力幫扶。民國年間的蕭公權先生從小失去父母，但卻依靠在省外工作的家族力量之幫扶，一直接受到良好的教育，最后成為蜚聲中外的政治學家。這類案例在新的社會體制下已難再現。這就是革命對于傳統(tǒng)社會結構及其互助網絡的“拔根式”摧毀。
應當說，建國后“前30年”的鄉(xiāng)村社會革命及其后果，正是1978年農村改革的新起點，諸項改革舉措皆是針對鄉(xiāng)村體制與政策的弊端而展開。就此而言，新時期的鄉(xiāng)村改革正是讓政策回歸常識與常理，將農民、農業(yè)與農村從束縛中解放出來，即逐漸松綁，由其自主自由發(fā)展。顯然，本節(jié)對于鄉(xiāng)村革命后果的分析，也為我們分析和評估新時期鄉(xiāng)村改革與發(fā)展的成就與局限提供了必要的標尺，有助于清晰定位鄉(xiāng)村治理與發(fā)展中的核心問題。
二、農村經濟與社會領域的政策實踐
自1970年代末開始，“大包干”改革引發(fā)了農村的系列化改革。發(fā)生在農村經濟與社會領域的重大改革主要包括：在全面推進家庭承包責任制與政社體制改革的基礎上，先后針對高度集中的計劃經濟弊端，實行放活支持和市場取向改革，取消農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，實施糧食和農產品商品化改革與自由流動政策；允許農民自由流動并務工；逐步為個體與私營經濟“正名”，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。進入新世紀以來，進一步實施惠農、工業(yè)反哺農業(yè)與城鄉(xiāng)一體化政策，包括：全面取消農業(yè)稅費，實施新農村建設，推動農村的醫(yī)保、社保與義務教育，推動多波農村扶貧工作，發(fā)展現代農業(yè)等政策。以2003年為分水嶺，“公共財政覆蓋農村”被正式提到政策層面，此后公共財政支持“三農”的力度明顯加大?！笆濉逼陂g，中央財政用于“三農”的資金達11300多億元，平均增幅達到17%。“十一五”期間，中央財政用于“三農”的投入持續(xù)增加，從2005年中央財政投入2975.32億元支持“三農”，2006年增加為3517.22億元，2007年至4318.32億元，2008年為5623億元。[14]自2014年以來，中央政府進一步先后推動農村精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動深化農村土地制度改革等政策。2019年11月，國務院頒布《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，深化鄉(xiāng)村建設。
對于農村改革的上述歷程，陳錫文曾概括為三大階段的演進。第一階段主要是放寬農村政策、搞活農村經濟，第二階段主要是改革流通體制、培養(yǎng)市場機制，第三階段主要是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、逐步消除二元經濟結構的體制。1980年代的5個中央一號文件，主要是針對傳統(tǒng)計劃經濟的弊端，放開農民的手腳，實行市場取向改革，營造寬松的發(fā)展環(huán)境。新世紀7個中央一號文件，主要是調整國家和農民的關系，加強對農業(yè)的支持保護，加快發(fā)展農村社會事業(yè)，積極改善農村生產生活條件，切實保護農民合法權益，推薦統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的形成。[15]
不過，農村改革的過程卻是艱難而漸進的。這不僅表現在“大包干”改革期間的激烈論爭，也表現于其它多數改革政策的艱難推進。如在農產品市場化不斷深化的過程中，1998年卻曾推出逆市場化的糧棉流通體制改革。即使一些原初目標良好的改革項目，也曾出現“南轅北轍”的情況。如1994年實施的分稅制改革，本可成為健全地方財政體制、減輕農民負擔的重要契機，但由于當時的制度設計不完善、轉移支付等配套制度滯后等多種原因，反而使農民負擔進一步加重。[16]而一些一直持續(xù)推進的改革也并不順利，如在“前30年”集體化時期地方政府所形成的職能慣習，干部隊伍所養(yǎng)成的工作習慣，一直延續(xù)至改革開放后的若干年間。在實施以“大包干”為基礎的家庭聯產承包責任制后的長時段內，農民種養(yǎng)生產的品類與規(guī)模、產品去向仍一直為地方政府和干部所管控。對于“違反”種養(yǎng)指令與要求的農戶，鄉(xiāng)村政府和組織不僅會行使“處罰權”，甚至會直接搗毀農民的作物或種植場地。至1990年代末，這種情況仍一直屢禁不止，并成為“官民沖突”和群體性事件的引爆點之一。
如何科學而客觀地評估上述改革的成就及其局限？對此，眾多學者普遍給予較為樂觀的評價。如有研究者提出，我國已初步形成以工業(yè)反哺農業(yè)和城鄉(xiāng)一體化為取向的、新的“三農”政策框架，“三農”事業(yè)步入新的發(fā)展階段。[17]還有學者認為，新世紀以來的農業(yè)稅費改革、取消農業(yè)稅與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對于中國鄉(xiāng)村社會的治理結構和治理過程產生了重大而深刻的影響。[18]應當說，學界已形成一些重要的基本共識，即認為鄉(xiāng)村的物理硬件與物質文明已取得重大成就，但在治理軟件建設方面尚存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。趙樹凱曾以“強建設弱治理”來指稱之，[19]筆者則將此格局概稱為“鄉(xiāng)村繁榮表象下的復合性危機”。[20]這里，我們先從經濟社會變遷角度集中分析其成就與不足，后一節(jié)再來重點評估治理體系狀況。
自2002年至2015年間，我們曾進行4波全國性的跟蹤抽樣調查，結果呈現于表1。在被調查的樣本村中，除了通電村比率一直較為穩(wěn)定外，自來水、有線電視、道路硬化、電話入戶、電視入戶等與村民生活休戚相關的若干物理硬件方面的狀況，均獲大步改善。
不過，從更深層角度分析，迄今為止發(fā)生在經濟與社會領域的改革，乃是對農民與集體、國家之間、鄉(xiāng)村與城市之間、農業(yè)與非農產業(yè)之間利益關系的初步調整，扭轉過于偏重集體和國家、偏重城市和工業(yè)的利益取向。筆者強調這只是“初步調整”，那是因為：對于“三農”的理念與重視仍是基于工具理性而非價值理性的考量，改革政策亦非對于鄉(xiāng)村權力與權利結構的根本性調整與改革。40年來國家權力對于農村地區(qū)，并非如一些人士所主張的只有“退”，如在對農民生活與自主自由度的控制等方面，確實有所退；但實際上更有“進”，如對農村資源的持續(xù)汲取，以及對贏利領域的持續(xù)控制甚至壟斷。這里，再略舉幾個方面的重要表現。
首先，經濟與社會資源的配置與流動機制尚未發(fā)生真正的轉型。經過40余年來的改革開放，市場化機制雖日益成長，但由于基礎性社會體制的影響，資源配置的行政性機制依然發(fā)揮著主導作用。一方面，地方政府不只是“廠商”，甚至成為地方經濟投資的最重要主體。它既當運動員，又當監(jiān)督員，有著很強的謀利空間或動力。另一方面，農村的土地、房產等資源被集體化或虛置，既不能自由流動，也無法上市和變現，依然被城市與非農產業(yè)源源不斷地抽離，深深地影響著農民的財富增量與致富。由于戶籍分割與房產入市的障礙，原籍于鄉(xiāng)村的人才離土后仍難以返回鄉(xiāng)里，城市資源仍難以自由地進入鄉(xiāng)村社會，助推鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。
其次，戶籍制度及其所負載的二元性問題依然嚴重。近20年來，在系列惠農政策的推動下，社保與醫(yī)療等社會福利已開始進入鄉(xiāng)村，普惠于農民。然而，相比于城市居民與非農從業(yè)人員的社會福利與保障，農民的保障額乃處于極低水準，只是低水平的社會福利與保障。此外，戶籍與基礎教育入學掛鉤的制度所引發(fā)的不公平問題，已日益嚴重。2000年教育部決定實施高考分省命題并應考的政策，既掩蓋了地區(qū)之間的教育不公平問題，更進一步禁止了跨?。ㄊ?、自治區(qū)）投親靠友學習的可能。自2010年以來，出于增加“土地財政”、推動城市化等動機，中西部地區(qū)的地方政府對農村實行更為嚴格的基礎教育入門制度，即：縣內農家子弟如要到縣城讀書，必須得有縣城的戶籍或到城里購房。這既嚴重削弱了教育作為實現公民平等重要機制的基本條件，也使得教育成為壓在農家身上的“大山”?？傊?，對于農民而言，來自土地與房產的應有收益被縮水、難以變現，但教育及醫(yī)療、養(yǎng)老負擔更是難以承受之重。
再次，農民自組織的缺失。在東亞成功解決了“三農”問題的國家和地區(qū)，日本、韓國的農業(yè)合作組織無一不是以綜合型為主、專業(yè)型為輔，且均有一個起保護傘作用的全國性綜合型農協（或農會）為其成員代言。[21]但在我國，至今仍然不存在真正現代意義上的農民組織，農民在經濟領域的組織化程度高于社會和政治領域，農民組織的制度規(guī)范性差，以致其利益表達和綜合處于低水平狀況。[22]由此，有學者不恰當地批評農民“善分不善合”。實際上，導致此局面的原因極為復雜，其中有來自公共權力的雙重制約，一方面對農民自組織的政策供給不足，[23]同時又壟斷并控制了有利于農民自我組織的必要資源。由于農民自組織發(fā)育的不足，以致日益?zhèn)€體化的鄉(xiāng)村難以解決原子化、公共生活不足與社會風尚下降等問題。這早已引起學界的廣泛關注，2004年8月中國（海南）改革發(fā)展研究院曾在北京舉辦“中國農民組織建設”專家座談會，深入討論農民組織建設的政策體制環(huán)境、新型農民經濟合作組織發(fā)展、農民權益保護與農民基層正式組織建設等問題。[24]這也是讓杜潤生先生痛心疾首的問題。農民的權利和組織，尤其是農民協會問題，曾是杜先生念茲在茲、魂牽夢繞的問題。自1990年退出領導崗位起，他一直為此奔走呼號?！罢f到解決農民問題，談何容易。目前，我們必須重視保護農民民主權利，還應呼吁成立農民協會，進一步提高農民自組織能力和社會參與能力。我們欠農民兄弟太多，截至今天，農民沒有自己的組織，政府聽不到他們的聲音。”并認為這是他“抱愧于農民，抱愧于黨”的地方。[25]
三、鄉(xiāng)村權力結構與治理體制的變遷
近40年來，伴隨著鄉(xiāng)村經濟與社會領域的改革，鄉(xiāng)村政治與管理領域的改革也同時推進。其中，重要的節(jié)點性事件如下：
一是領導和管理體制的變化。廢除人民公社體制與重建鄉(xiāng)村體制；實施村民自治政策并逐步轉型，后者包括自治單元的下沉，以及黨委組織部門介入該政策的實施過程；鄉(xiāng)村領導體制從黨政分開到分工、再回到“黨委（黨支部）一把抓”；村黨支部選舉先后實施“兩票制”與“兩推一選”，及其日益形式化的變化，同時，推行村“兩委”班子的一肩挑與交叉任職政策。
二是鄉(xiāng)村管理者隊伍選任機制的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的選任，在世紀之交的數年間曾有過“直選”“公推公選”與“兩推一選”等形式的創(chuàng)新，但旋即回歸傳統(tǒng)，并日益受控于上級組織。自“衡陽賄選”案發(fā)以來，作為糾偏政策，村干部與基層人大代表、黨代表的候選人已被實施日益精密化的審查機制，強化著自上而下的組織管控。伴隨著工作的行政化，村干部隊伍的待遇也日益“準公務員化”。
三是鄉(xiāng)村管理過程與方式的變化。自1980年起，先后實施“簡政放權”“鄉(xiāng)村撤并”與“縣鄉(xiāng)機構綜合改革”等政策。近年來，以民生服務進鄉(xiāng)入村為重點，實施“基層整合審批服務執(zhí)法力量”等政策，推動“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合（便民）服務機構與服務平臺建設”與“基本公共服務事項進駐村（社區(qū)）辦理”等系列改革。
四是鄉(xiāng)村監(jiān)管體制與方式的變化。除了常規(guī)性的組織監(jiān)管方式之外，近30余年來，在落實村民代表會議的過程中，從中央到地方各級曾反復強調“政務（村務）公開”，試圖借此政策、以及“民主理財小組”等機制，強化對村級權力的監(jiān)督與制約。但同時又另辟路徑，或者取代以往方式，或者疊床架屋，增加新方式。近20年來，繼續(xù)依賴并強化著集中性的監(jiān)管路徑，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被取消、并集中于縣級政府，全面施行村財鄉(xiāng)管。各地還推動村級決策與監(jiān)督方式的多樣化實踐，包括“一事一議”“四議兩公開”“村民話事”“小微權力監(jiān)督”“廣場協商”“村民議事廳”等舉措。
五是鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新嘗試。近年，開始實施“自治法治與德治三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的重大戰(zhàn)略，期望以“三治融合”作為原則與方向，重建鄉(xiāng)村治理體系，推動鄉(xiāng)村治理體系的現代化。2019年8月，中共中央印發(fā)并實施《中國共產黨農村工作條例》，要求“堅持黨對農村工作的全面領導”，“健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系和工作機制，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化?！?/p>
總體而言，上述政策實踐發(fā)揮了改善鄉(xiāng)村治理的初步效應，但仍未改變鄉(xiāng)村“弱治理”的格局。有學者基于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為改革的研究，發(fā)現“基層政府的活動內容和日常行為發(fā)生了重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改革，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發(fā)生根本變革?！币簿褪钦f，雖然形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了現代政府的基本架構和組織形式，但其運行機理仍有嚴重缺陷，出現包括公司化、碎片化與運動化特征的“內卷化”。[26]實際上，近40年來的這種“變”與“不變”，不僅出現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，也出現在村級層面。一方面，鄉(xiāng)村治理的實現形式一直處于不斷的探索與變動狀態(tài)，并不穩(wěn)定。即便是近年各地如火如荼的“三治”實踐依然處于一個初級階段，即“政府引導并主導”的“官治”階段，所謂的“民眾參與”也僅是部分精英（如鄉(xiāng)賢）而非大眾的參與，“法治”政策的對象還主要是普通民眾。此類缺失也流露于一些政府官員的相關經驗介紹之中。[27]也就是說，“三治融合的鄉(xiāng)村治理體系”雖已正式載入黨和政府的政治文件、成為正式的政策主張，并已被各地廣泛采納，但如何全面而扎實地落實，進一步提升其品質、成為長效機制，尚有大量艱苦而細致的實際工作要做。
另一方面，鄉(xiāng)村治理體系的基本特質并無變化，集中性的權力結構依然得到持續(xù)性強化。無論是縱向的權力結構，還是橫向的權力結構，或者村民的公共參與，均未出現實質性變化。更重要的是，政策實踐的核心理念也一直未發(fā)生重大轉型，即仍然注重從工具理性立場對待“三農”問題，技術性地推動鄉(xiāng)村治理改革，未能推動面向民主自治的農村治理改革和轉型?，F行的基層治理體制仍然帶有濃厚的人民公社體制的色彩，還未建立起與市場經濟體制相適應的鄉(xiāng)村治理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構定位不準、村委會性質不明、村兩委與集體經濟組織之間的關系錯位，村“兩委”儼然成了全能性組織。[28]
下面再舉數端例證。
一是鄉(xiāng)村權力結構并未出現真正轉型。自新世紀以來，鄉(xiāng)村基層權力結構出現復合性集權，即層級政府之間權力集中于上級，政府與社會之間權力集中于政府，橫向層面的權力集中于“班長”。以縱向集權為例，自1994年分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織的自主性日益喪失，受控于縣級及其上級黨政組織。自2005年全面取消農業(yè)稅以來，借助于工資與報酬核發(fā)、村財鄉(xiāng)管、項目制、村干部選任以及日益嚴密的工作考核等方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的控制也更為加強而嚴密，村級組織與村干部日益行政化，成為上級黨政組織的“腳”。與此同時，村民的選舉參與卻日益形式化，治理參與更是缺失，村民因此而游離于鄉(xiāng)村權力結構之外，難以對鄉(xiāng)村治理發(fā)揮直接的、實質性的影響?？傊谧陨隙卤O(jiān)管日益強化并單軌運行的邏輯下，自下而上的參與卻日益萎縮，鄉(xiāng)村層面的治理資源嚴重受控，自主治理的空間愈益窄化。
二是村民自治多年來徘徊不前。1987年11月，在全國人大常委會有關“村委會組織法”的立法論辯中，彭真委員長曾提出有關鄉(xiāng)村自治的改革設計，認為村民經過村級自治的訓練、能管好一個村之后，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。[29]然而，歷經30余年的村民自治實踐，這一設計并未得到有力推進，始終未能實現基層自治的層級提升，相反村級自治本身也進入了“死胡同”，民主自治未能得到應有的深化與擴展。
三是鄉(xiāng)村權力運行的內卷化。主要依靠自上而下的自我監(jiān)管與督察策略，盡管其形式日益精細而嚴密，但由于缺失競爭性力量的激發(fā)、缺失社會力量尤其是被管理對象的參與，鄉(xiāng)村與地方權力的運行日益內卷化，“管理失靈”現象頻頻發(fā)生。不僅成本日高、效能日低，而且基層干部還缺失必要約束而行為失范。近些年多地被查處的腐敗窩案、及其所顯示的政治生態(tài)困境，正是后者的重要表現。再如，各級黨政組織均在自上而下、層層強化對鄉(xiāng)村基層的監(jiān)管，頻繁開展督查檢查與問責追責，讓基層“壓力山大”，以致“留痕主義”、以材料論英雄、典型“盆景化”、因政策打架而無所適從等形式主義問題日益嚴重。[30]
四是鄉(xiāng)村社會在基層治理中的主體性地位缺失。在社會高度整合尤其是權力集中的總體趨勢下，鄉(xiāng)村社會不僅失去基本的“拒絕權”，更失卻意愿表達的管道，日益成為宏觀乃至中觀“棋盤”上被任意撥弄的“棋子”。近年來，地方政府違背鄉(xiāng)村社會意愿、與民爭利的行為頻頻發(fā)生。比如，多地發(fā)生“平墳”乃至“搶、砸棺材”運動，[31]引發(fā)鄉(xiāng)村社會與民眾的極大不滿。地方政府還以各種名義執(zhí)行土地“增減掛鉤”政策，強制實施“一戶一宅”。有的地方政府還實行“拆村并居”政策，強制農民“洗腳上樓”，更是鬧得血雨腥風，成為對農民的變相剝奪。[32]山東省自2008年以來試行、并從2020年統(tǒng)一推進的“合村并居”行動，已直接影響到4900萬農村人口的生活與生產，影響到鄉(xiāng)村社會的文化之根。這些來自包括省級政府在內的地方政府的“化地不化人”政策之所以風行，根源就在土地利益的博弈，即地方政府對于“以地生財”目標的片面追求。[33]然而，絕大多數農民卻成了犧牲品，基層組織和干部群體也成為“風箱中的老鼠”，里外受困。
綜合前述第二、第三節(jié)的討論可見，自1978年以來，在鄉(xiāng)村社會及其治理領域，針對1949年后的全面性“革命”確實做了系列撥亂反正工作，推進了系列改革創(chuàng)新，不過，同時仍堅持著“革命”的主體性遺產。革命后重建的鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性權力體制等遺產并未出現逆轉，一直被堅持甚至強化至今。根本性的改變，主要發(fā)生在計劃經濟體制與政府直接管控經濟和社會生活方面，農民生活與生產的自主性空間得到初步釋放；國家還以取消農業(yè)稅、項目下鄉(xiāng)與社會安全網建設等方式，回饋鄉(xiāng)村發(fā)展。重大的變化，還表現在政府管理的日益技術化與精細化，技術型治理的特征日益顯著，鄉(xiāng)村治理的能力得到顯著提升，但鄉(xiāng)村治理體系的現代化尚在路上。
四、鄉(xiāng)村治理政策變遷的理念難題
在近40年來的改革實踐中，鄉(xiāng)村治理領域的政策實踐何以會出現如上格局？其中核心的影響因素有哪些？在較長時期內，人們強調歷史性因素與情境性因素的制約，認為那是缺乏歷史經驗而借鑒蘇聯模式的后果，是薄弱國情下實施趕超戰(zhàn)略而犧牲“三農”的“必要”選擇。有研究者將這兩種因素分別概稱為意識形態(tài)因素與經濟因素。[34]按其說法，“前30年”犧牲“三農”的政策主張是歷史的必然也是現實的選擇，而“后40年”的政策變化則是意識形態(tài)與經濟因素的相應變化所致。這強調了政策選擇的目標導向與條件約束，合乎理性選擇理論的基本主張，有著較強的解釋力。不過，筆者以為，對于鄉(xiāng)村治理政策選擇的深層原因，應當有更為全面而深入的分析。其中，既有意識形態(tài)的因素也有價值理念的因素，既有利益選擇的因素也有權利認知的因素，它們共同形塑著近40年來的政策選擇與實踐。比如，直至當下，利益、尤其是政府的自利性依然影響著鄉(xiāng)村治理的政策安排及其實踐，一些地方政府與民爭利的諸多政策行為莫不與此相關。不過，出于本文研究主題的需要，這里擬集中分析理念因素的影響。
首先，對于社會主義本質及其實現方式的理解與選擇。1949年后，新中國的締造者們將社會主義的本質特征理解為：消滅私有制，消滅剝削，實行計劃經濟、合作生產與無產階級專政。[35]在實踐中，所有制的“一大二公”，消滅小農經濟，實行計劃經濟與集體化生產，乃至絕對平均主義下的“越窮越光榮”，城市與非農產業(yè)的“優(yōu)越論”，成為農村走社會主義道路的必然選擇。1978年后基于實踐挫敗后的反思，鄧小平等新一代領導人認為貧窮不是社會主義，社會主義的本質是解放與發(fā)展生產力，實現共同富裕，切實提高人民群眾的物質與精神生活水平。與此前將物化的手段與過程作為目的與本質不同，中國特色社會主義理論將人的發(fā)展作為本質特征，體現了“以人為本”的精神，合乎馬克思主義所主張的“人的自由而全面發(fā)展”之宗旨。就此而言，所有制形式、計劃或市場、集體或小農的經營形式，都只是實現社會主義的道路與方式選擇而已。有了認知與思想的逐步解放，“大包干”與農業(yè)的市場化改革，多種形式的經營體制并存，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與逐步消除二元經濟結構等政策，就成為近40年來深化改革的必然選擇。
但遺憾的是，農村的土地所有制形態(tài)一直被視為社會主義的本質特征所在，這直接影響到農村改革與鄉(xiāng)村治理的諸多政策。實際上，在土地集體所有制下，農民對于土地的自由自主處置權受限，難以抵擋被征用的風險，更難以充分享有其增值效益。堅持土地集體所有制的人士認為，舍此，我國就會走向土地的高度集中與部分農民的無地赤貧，導致社會混亂與動蕩，陷入傳統(tǒng)中國的治亂循環(huán)。對此，已有學者從經濟學視角做過精彩的討論和回應。[36]無疑，這不只是一個純經濟問題，而是更為復雜的政治經濟學問題，不應拘泥于古往歷史經驗與教訓的總結，而應有全球眼光，系統(tǒng)反思現當代國際社會的相關經驗與教訓。簡略說來，應當深入分析四大條件的變化：其一，國家治理體系性質及其能力的變化。對我國政府而言，政府的性質與能力已迥異于傳統(tǒng)的王朝政府。作為人民政府，我國政府沒有任何特殊利益，其宗旨與出發(fā)點均是以民眾為本，且具有前所未有的履職能力，不可能出現傳統(tǒng)中國或一些境外國家的混亂狀況，如因自身能力虛弱而無從實現對社會的有效管治；不可能被特殊利益集團所俘獲而缺失必要的自主性；更不可能因自身權力橫暴而自利，不為社會與民眾所控制。換言之，人民政府既有動力也有能力依法而且高效履職，防止出現傳統(tǒng)社會的土地兼并及其惡果現象。其二，社會安全網的完善度。與傳統(tǒng)王朝不同，現代國家的社會安全網已從傳統(tǒng)的家庭、家族、鄰里互助與稀薄的社會與政府扶持，走向日益健全而強大的以公共財政支撐與社會力量扶助的保障體系，這有助于失地或無地的農民免于困境。其三，產業(yè)、就業(yè)和收入結構的變化。與傳統(tǒng)的自然經濟相比，在現代市場經濟體系下，土地極度分散或適度規(guī)模的經營模式之效益迥然不同，前者已難以使農民致富，相反，后者應更有助于提升生產效能，有利于降低監(jiān)管成本，進而增加經營農戶與社會整體福利。同時，多元、富足而自由的就業(yè)市場，能為包括農民在內的勞動者提供更為充分的就業(yè)保障。其四，耕地自由流動與使用的監(jiān)管成熟度。借助日益成熟的政府監(jiān)管與社會監(jiān)督體系，只要控制耕地集中的上線與規(guī)模，嚴格規(guī)劃與限制土地的用途，確保土地耕作在當地用工的比例及其最低工資，應可避免土地高度集中與濫用等問題，避免兩極分化困局。筆者以為，這四大條件如同時具備，就完全可以避免人們所擔心的危局。近20余年來，國內農村已累計的“失地農民”并不在少數，[37]盡管征地與拆遷引發(fā)了大量的糾紛與沖突，但并未出現鄉(xiāng)村社會兩極分化和社會動蕩問題，其中的關鍵就在于當下中國社會上述條件的初步變化。
當然，更重要的是，應當反思地權與社會制度及其目標之間的關系。按理，社會主義的本質乃是解放和發(fā)展生產力，促進公平正義，實現共同富裕與人的自由而全面發(fā)展。就此而言，所有制只是實現理想和目標的工具選擇，而不是目的本身?！罢加形锊皇悄康?，目的是每個人的自由發(fā)展?！边@正是馬克思主義對于“歷史之謎的解答”。[38]總之，對于新時代的農村土地問題，應當基于新的時空背景，綜合考量政府的性質與監(jiān)管能力、社會安全網的健全程度與水平，土地使用的效益與價值、尤其是其對于農民福利和社會整體福利的增長、社會主義目標的實現等因素，進行新的反思，形成新的認知，完善新的理念。
其次，對于“三農”價值與功能的認識與定位。如何理解并定位“三農”，尤其是農民的價值與功能，這是影響鄉(xiāng)村政策的基礎性問題。對于農民階級的公共精神與參與能力，政府長期來認同馬克思的“袋裝的馬鈴薯”、政治上保守且落后，需要精英來領導的論斷，認為農民階級與小農生產應當“消亡”、退出歷史舞臺。[39]農民與小農經濟價值的如此定位，就極易于實施對于農民的“灌輸”“管制”甚至“犧牲”的政策。據統(tǒng)計，自1949年至2001年10月，中共舉行過58次中央全會，其中10次通過了關于農業(yè)問題的專項決議，占中共中央全會總次數的17.2%。自2004年開始，連續(xù)多年頒發(fā)中央一號文件聚焦三農問題。這充分表明中央對“三農”問題高度重視，始終把農業(yè)列為經濟恢復發(fā)展、啟動經濟改革的首要舉措，[40]強調“三農”的重中之重地位，認為“基層不牢，地動山搖”。然而，若從工具理性與價值理性的角度來分析，則不難發(fā)現“三農”一直被置于工具理性的層面，即只是作為食材的供應地，以達“民以食為天”；作為工業(yè)原材料的供應地，以保障工業(yè)等非農產業(yè)的優(yōu)先發(fā)展；作為穩(wěn)定眾大國民的“蓄水池”，以借助戶籍、土地、就業(yè)與生活而圈住農民。直至2007年的中央一號文件，對于農業(yè)功能才有新的定位，認為建設現代農業(yè)，必須注重開發(fā)農業(yè)的多種功能，即不僅具有傳統(tǒng)的食品保障、原料供給與就業(yè)增收功能，也具有生態(tài)保護、觀光休閑與文化傳承等功能。有所遺憾的是，這種新理解只是針對農業(yè)的功能與價值，尚未擴展至“三農”全域。應當說，這種工具主義定位，正是理解70余年來“三農”處境及其政策變遷的“密鑰”：“前30年”服從于正統(tǒng)意識形態(tài)，“后40年”則走向技術型治理，[41]但背后的邏輯卻是一致的，即均未能將“三農”作為目的本身。
實際上，“三農”的價值，不僅體現為對于非農產業(yè)、城市與城市居民等他者的工具性與功能性意義，更體現為自身即目的?！叭r”與他者之間，首先應是自為目的（價值），然后才是互為手段（功能）。正所謂“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！盵42]由此，農民與其他社會群體之間、農業(yè)與其他產業(yè)之間、鄉(xiāng)村與城市之間，進而社會整體才有可能共同進步，一體化發(fā)展。這里，我們以農村建設用地非農開發(fā)中鄉(xiāng)村的應得權利為例，略作分析。直至當下，這一開發(fā)權一直被政府所享有（即壟斷性征用后再開發(fā)），其增值收益之主體為地方政府，由其獨享巨額的“土地財政”，開發(fā)商人也從中收益匪淺，農民卻所得極低。然而，如果以農民為本，允可農民個體或集體遵照政府的統(tǒng)一規(guī)劃與要求，進行商業(yè)開發(fā)并入市交易，那么，其收益將十分顯著且多元。首先，有助于農民與農村財富的極大增長，提升鄉(xiāng)村居民的獲得感與生活質量；其次，有助于降低城市的高房價，減輕城市青年的生活壓力，提升其幸福感；再次，有助于各類生產與生活要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，促進城鄉(xiāng)融合與一體化發(fā)展。然而，人們擔心和顧慮的是，此舉極可能導致非農用地的濫建亂建等亂局。實際上，借助于有力的政府監(jiān)管、健全的社會監(jiān)督與正常的市場調節(jié)的“三手齊用”，應可預防并有效管治亂局出現的可能，有如下一成功案例。
云南省昆明市官渡區(qū)季官社區(qū)曾是城郊村，由村改居，近一半耕地在2007年前被政府按傳統(tǒng)方式征用、開發(fā)，令面臨窘境的村民大感緊張并不滿。新一屆村班子上任后，2010年向市里爭取到新的征地、開發(fā)與管理政策，即由村集體按照市里的城市統(tǒng)一規(guī)劃，自主開發(fā)、自主建設、自主管理，推進城中村改造，實現就地城市化。對此新型的征地與開發(fā)模式，村民們十分歡迎，僅用8天時間就自主完成全部拆遷任務，積極參與開發(fā)建設及后續(xù)的社區(qū)環(huán)境改造、商住樓管理等工作。在項目中推行資金封閉運行模式，征地款、拆遷款與社會閑散資金通過農村金融經濟股份制改革，采取社區(qū)居民自愿入股的方式，集資入股。農民的住房先建后拆，以每戶三套，近300㎡房屋進行回遷分配安置。該社區(qū)做到了群眾失地不失業(yè)、失地不失權，未出現拆遷糾紛與沖突、民眾生活水平下降等問題。在村班子與村民代表會議的主導下，應用經濟、道德與村規(guī)等多樣化手段，優(yōu)化風尚，村內杜絕了一些城郊村常見的賭博、嫖娼、“多妻”、單純食利與孩子厭學等問題，農民快速市民化、文明化。社區(qū)成為環(huán)境秀美、生活殷實、安居樂業(yè)、村風文明、管理民主的典范。這正是對“權利有助于發(fā)展”經典命題的有力佐證。
顯然，上述兩個層面的認知與理念，不僅是理解農村土地制度、農村建設用地開發(fā)與房產既有政策及其改革方向的關鍵因素，還是理解鄉(xiāng)村治理領域諸政策行為的基本環(huán)節(jié)，它們依然在全面地影響著鄉(xiāng)村治理領域的政策行為。如何理解農民的主體地位與基本權利，能否平等對待“三農”、視其為價值本身，乃是理解社會主義本質及其與農民發(fā)展之間關系的重要基石。這正是解釋既有鄉(xiāng)村治理政策及其改革的“結扣或解扣之節(jié)”?，F有的城鄉(xiāng)二元性戶籍制度、以及以此為中心的社會福利與保障體制，以戶籍為基礎、以行政手段為支配的資源配置與流動機制等基礎性社會體制，正是以農民權利的輕忽為代價，而其改革也應以對于農民權利與社會主義本質的理念更新為條件。因此，在大眾社會來臨的時代，如何在信任農民、尊重民眾權利的基礎上，合理建構政黨、政府、精英與大眾之間的權力和權利關系，找到穩(wěn)健而有效的“人民民主”實現形式，實現社會主義的價值理想，乃是鄉(xiāng)村社會與政治治理領域的重大命題。
五、小結
對于改革開放40余年來鄉(xiāng)村治理體制與政策變遷的反思，應當注意建國后“前30年”革命對于鄉(xiāng)村社會的全面而徹底重構之影響。在關注顯性制度與政策變遷的同時，還應特別注意隱性制度與政策的狀況，關注經濟、社會與政治諸領域。就此而言，本文的討論具有政治經濟學分析的性質。這種多面向、多層面的整合性分析，應是鄉(xiāng)村治理變遷議題討論的基本立場，否則，就難以準確而深入地把握該領域的真實狀況。
在1949年后的“前30年”，國家全面重建了一種以集體化與國有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導的資源流動制度，進而重建了整體社會的政治經濟制度，形成了新型的農民與集體和政府、鄉(xiāng)村與國家之間的權力與權利體制。自1978年以來，在鄉(xiāng)村社會及其治理領域先后開展了系列撥亂反正與改革創(chuàng)新，計劃經濟體制與政府直接管控經濟和社會生活的方式發(fā)生了質的轉變，農民有了相對自主的生活與生產空間。國家還實施取消農業(yè)稅、項目下鄉(xiāng)與社會安全網建設等政策，扶助鄉(xiāng)村發(fā)展；通過日益技術化與精細化的民生服務，強化公共服務網絡與管理平臺，提升政府能力。但值得注意的是，鄉(xiāng)村社會一直堅持著“革命”的主體性遺產，“前30年”重建的鄉(xiāng)村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性權力體制仍然在繼續(xù)運行，有的甚至還被加碼。因此，在總體性意義上，近40年來農村改革與鄉(xiāng)村治理實踐呈現著技術型治理特點，鄉(xiāng)村治理的能力雖得到顯著提升，但治理體系的現代化依然走在路上。
應當說，近40年來鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的巨大進步，直接來自于體制與政策改革所釋放和激發(fā)的強勁活力，改革開放帶來了“三農”的發(fā)展與進步。但“三農”依然被一些基礎性社會體制與權力結構所桎梏。近十余年來，盡管中央政府轉施惠農政策，但仍未能有效扭轉鄉(xiāng)村衰落的總體格局?！班l(xiāng)村問題是任何一個國家或地區(qū)在其發(fā)展階段中都會遇到的問題，而鄉(xiāng)村衰落則是傳統(tǒng)農業(yè)國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到了一定階段后，在城鄉(xiāng)二元體制和市場機制作用下城鄉(xiāng)差距拉大導致的結構性問題?！?3世界上諸多國家曾出現過鄉(xiāng)村貧困與衰敗現象，但發(fā)達國家的鄉(xiāng)村能夠很快復蘇，呈現城鄉(xiāng)一體化的格局，甚至出現逆城市化的現象，鄉(xiāng)村成為國民向往的工作和生活之地。其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展主要依靠三類機制：一是借助物理條件的大變化，如交通、通訊條件的改善，縮小城鄉(xiāng)之間的空間距離；二是資源的市場化配置及其在城鄉(xiāng)之間的自由流動，實現城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、生產與生活的無間流動，如城市居民不僅愿意到鄉(xiāng)村去旅游、休閑，更能到鄉(xiāng)村購買地產而生活或就業(yè)；三是政府發(fā)揮引導、規(guī)制而非主導、管控的角色，強化公共服務與社會保障的均等化建設與監(jiān)管。
然而，我國絕大多數鄉(xiāng)村地區(qū)至今仍未能出現城鄉(xiāng)一體化或逆城市化發(fā)展的趨勢，其深層根源就在于上述體制性機制的缺失，即基礎性社會體制方面的不足，盡管物理條件已有大變化。農村資源在依然被源源不斷抽離的同時，卻一直沒有建立反向的自由性、逆城市化機制。顯然，不獨鄉(xiāng)村建設而且鄉(xiāng)村治理，均需要充沛而持續(xù)的資源。缺失必要的資源，鄉(xiāng)村建設就不會有活力，更難以培育有活力的治理主體與治理結構。當下在鄉(xiāng)村組織自有財力缺失，鄉(xiāng)村有生力量大量外流、尤其是人才隊伍匱乏，黨政權力全面滲透的大背景下，鄉(xiāng)村基層自治的動能與活力嚴重不足。這正是僅限于村級層面的自治模式漸入死胡同的重要原因。簡言之，“體制性障礙”乃是導致鄉(xiāng)村經濟與居民生活水平落后、鄉(xiāng)村治理整體面貌長期難以得到應有改善和發(fā)展的重要原因。就此而言，鄉(xiāng)村發(fā)展與振興已到一個歷史性的新階段，需要驅動機制與動力的“除舊布新”。鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現代化，應當走出工具主義理念與技術型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創(chuàng)新。
作者系南京大學公共事務與地方治理研究中心主任，政府管理學院教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:《治理研究》2020年第5期。
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