［內(nèi)容提要］國家治理價值目標包含秩序、效率和公正。秩序價值對改革開放前的兩次農(nóng)地制度變遷施加了主導(dǎo)作用，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的孕育過程證明了國家治理必須兼顧秩序、效率和公正。由于改革的漸進性和深刻的歷史成因，農(nóng)地制度一定程度上阻滯了要素供給，加劇了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域供需兩端的結(jié)構(gòu)性矛盾。均衡化的國家治理價值目標結(jié)構(gòu)指引下的“三權(quán)”分置改革，有利于完善要素供給，各地對此進行了卓有成效的探索。通過總結(jié)地方經(jīng)驗和站在國家治理的高度上，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度改革應(yīng)該強調(diào)政府的供給基本公共服務(wù)、吸納農(nóng)民改革意見、培育農(nóng)村社會組織和拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場的職能。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的整體謀劃應(yīng)從國家治理的價值目標結(jié)構(gòu)著眼，從政府具備對改革的支配性地位的體制背景出發(fā)，通過政府職能的主動轉(zhuǎn)變以更好地發(fā)揮政府、市場、社會和農(nóng)民的作用。

［關(guān)鍵詞］供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；國家治理；農(nóng)地制度；生產(chǎn)要素。

一、引論

近年來，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時常出現(xiàn)產(chǎn)品增產(chǎn)但價格偏低甚至嚴重滯銷的困境。當國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品滯銷時，國外農(nóng)產(chǎn)品在中國市場依舊暢銷。以中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易為例，“中國長期對美農(nóng)產(chǎn)品都是處于貿(mào)易逆差狀態(tài)，2017年的逆差額為164億美元，據(jù)統(tǒng)計，2017年每個美國農(nóng)民平均向中國出口農(nóng)產(chǎn)品1萬美元以上”。這些現(xiàn)象映襯出中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新情況和新問題：結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)替代總量不足成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾，階段性的供過于求和供不應(yīng)求同存。供需兩側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)仍在供給側(cè)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)難以及時因應(yīng)需求側(cè)的變化進行轉(zhuǎn)型升級，引致了國內(nèi)和國際的兩層結(jié)構(gòu)性矛盾。這兩層矛盾又統(tǒng)一表現(xiàn)為供需端產(chǎn)品種類之間的錯配和產(chǎn)品質(zhì)量之間的錯位。

供需端產(chǎn)品種類之間的錯配。作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，具有為人們提供食品和相關(guān)產(chǎn)品的功能。近些年，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展增速較快，從2015年到2018年，糧食的年產(chǎn)量增加了729億斤。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體量基本能夠滿足民眾“吃飽”的需求，但若細剖農(nóng)產(chǎn)品的種植生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)一些產(chǎn)品的產(chǎn)量和其實際需求量并不相稱，甚至出現(xiàn)了較為嚴重的供需失衡。如，大豆等農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了嚴重的供給不足——主要靠進口以滿足國內(nèi)市場。其中一個原因在于經(jīng)營體制，大豆的單位產(chǎn)量遠低于國際水平，生產(chǎn)這類產(chǎn)品的比較收益既低于國際水平，也低于生產(chǎn)其他產(chǎn)品的實際收益。自2014年起，每畝大豆的凈利潤便降為負值，2017年我國大豆每畝的凈利潤更是降至－130.89元。產(chǎn)品種類之間的錯配還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)多功能屬性開發(fā)不足。農(nóng)產(chǎn)品既要滿足民眾對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要滿足民眾對農(nóng)業(yè)觀光休閑的體驗性、服務(wù)性的需求。目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展多停留在第一產(chǎn)業(yè)的低附加值狀態(tài)，既不能滿足民眾不斷提檔的物質(zhì)文化消費需求，也無法開發(fā)內(nèi)含于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境、風(fēng)土人情等獨特價值。缺乏產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式過于平面，農(nóng)業(yè)收益有限。農(nóng)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)融合不足，源于農(nóng)村缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃的優(yōu)秀人才，缺乏開發(fā)整合農(nóng)村資源的前期資本。

供需端產(chǎn)品質(zhì)量之間的錯位。改革開放以來，民眾的收入水平不斷提高，物質(zhì)消費需求隨之提檔，要求農(nóng)產(chǎn)品既綠色安全也優(yōu)質(zhì)特色。然而，我國供給側(cè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍停留在粗放的增長模式，經(jīng)營管理環(huán)節(jié)缺少專業(yè)人才，農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染，加之大量使用農(nóng)藥、化肥、動植物激素、農(nóng)膜、抗生素等，致使食物安全問題日漸嚴重。小規(guī)模細碎化生產(chǎn)經(jīng)營進一步增加了政府、市場和生產(chǎn)者的對接難度，增加了食品質(zhì)量安全的監(jiān)管難度。進入WTO后，我國小農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品難以達到國際市場對農(nóng)產(chǎn)品的市場準入條件，特別是相關(guān)果蔬類農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥和化肥殘留超標問題比較嚴峻。多由小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)的國產(chǎn)玉米也無法與美國相比，前者生產(chǎn)的玉米品質(zhì)穩(wěn)定性較差，混雜嚴重，專用性不強，霉變問題多發(fā)。更為嚴峻的是，玉米種植的技術(shù)含量相對較低，耗時較少，農(nóng)民更為喜好種植玉米，短期內(nèi)不愿調(diào)減種植規(guī)模。

農(nóng)業(yè)問題從來就不是一個純粹的經(jīng)濟問題，促進農(nóng)業(yè)部門穩(wěn)步健康發(fā)展是全面深化改革和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。因此，中央針對上述問題推出系列政策和文件。2015年年底的中央農(nóng)村工作會議，將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為討論的主要內(nèi)容；2016年的中央一號文件，將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為提升農(nóng)業(yè)競爭力和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措；2017年中央一號文件的主題，直接定為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》；2018年的中央一號文件將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為我國轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)強國的主線。這些涉及內(nèi)容廣泛、問題針對性強的相關(guān)政策的推行，表明黨和國家對“三農(nóng)”問題的足夠重視。

中央政策的相繼出臺和強力實施引來學(xué)術(shù)研究的集聚，學(xué)界就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題作了豐富的學(xué)術(shù)討論。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)研究認為，當前我國供給側(cè)的資本、勞動和土地等幾大要素存在明顯的供給約束。因此，需要通過全面的制度改革，促使政府、市場更好地發(fā)揮各自應(yīng)有作用，“雙到位”地良性互動，市場作用與政府作用的關(guān)系處理不好就無法實現(xiàn)公平和效益。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界圍繞“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”問題進行了專項研究。從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能和當前存在的突出問題看，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅必要而且緊迫。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標是適應(yīng)消費升級的需要，通過一系列創(chuàng)新降低供給成本，提高供給的質(zhì)量、效益和農(nóng)業(yè)競爭力。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的成本、庫存、效益等問題僅僅是供給側(cè)的表征，問題背后的驅(qū)動因素是要素生產(chǎn)率較低和要素配置結(jié)構(gòu)不科學(xué)。其著力點在于深化改革及推進制度創(chuàng)新，破除阻滯資源有效配置的政策和體制機制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策環(huán)境。深化改革和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是市場改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。具體而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)聚焦于土地制度的改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及糧食價格體制和補貼制度改革等方面。

既有研究指出了要素供給和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)聯(lián)性，提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要充分發(fā)揮政府和市場主體的作用，論及了改革背后的國家治理的公正和效率價值，⑨明確了農(nóng)地制度這一改革的重點，為開展后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但仍存在一些問題：一是農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)聯(lián)機制是怎樣的？二是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國家治理價值目標的關(guān)聯(lián)機制是什么，具體而言，國家治理價值目標包含哪些？國家治理價值目標結(jié)構(gòu)的變動對農(nóng)業(yè)供給側(cè)發(fā)展產(chǎn)生了什么影響？三是改革的主體應(yīng)該包含哪些，主體間的關(guān)系是怎樣的？

因此，本文試圖提出和驗證以下命題：

P1：國家治理價值目標包括秩序、公正和效率，均衡化的國家治理價值目標結(jié)構(gòu)指引下的農(nóng)地制度設(shè)置能夠強化農(nóng)業(yè)要素供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點是強化要素供給。換言之，國家治理價值目標結(jié)構(gòu)的均衡化，有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

P2：國家治理價值目標結(jié)構(gòu)均衡化背景下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主體應(yīng)該多元化。政府、市場、社會和農(nóng)民都是改革不可缺少的行動主體，政府在主體結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。

二、國家治理價值目標與農(nóng)業(yè)要素供給狀況

經(jīng)濟學(xué)一直關(guān)注要素市場和經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性。供給學(xué)派認為，經(jīng)濟發(fā)展的停滯究其實質(zhì)并非需求不足，而是供給乏力引起的，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于擴大有效供給，擴大有效供給的核心在于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，而完善生產(chǎn)要素供給是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的前提。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實質(zhì)是強化要素供給，但現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性三要素供給不足，即土地要素細碎、資本要素短缺和勞動要素稀缺。首先，土地細碎。我國農(nóng)村的承包地被切割成細小而零碎的地塊，每家的土地常常也是離散分割的。2009到2017年，我國經(jīng)營規(guī)模小于10畝的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中占比始終在84%以上，經(jīng)營30～50畝和50～100畝的農(nóng)戶占比分別浮動于10.18%～12.2%、2.31%～2.67%之間（圖1）。小規(guī)模細碎化經(jīng)營為農(nóng)事生產(chǎn)帶來了諸多的不便利，特別是不利于社會化服務(wù)體系與經(jīng)營者的對接。一方面，耕地細碎化增加農(nóng)機作業(yè)的損耗；另一方面，降低農(nóng)機作業(yè)的效率，擴大農(nóng)機社會化服務(wù)的成本，不利于社會化服務(wù)的推廣。其次，資本短缺。我國的國民經(jīng)濟發(fā)展歷程是國家積極參與規(guī)劃的。特定時期內(nèi)，國家獲取“工農(nóng)剪刀差”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資本要素不斷被汲取。改革開放以后，考慮到城鄉(xiāng)經(jīng)濟存有較大差距，政府施行了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”導(dǎo)向的支農(nóng)惠農(nóng)政策。盡管國家不斷增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財政投入，但鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的資源配給長久以來高度依賴國家財政，社會資本在鄉(xiāng)村建設(shè)中未能得到高效的撬動和利用，鄉(xiāng)村資本單向度流向城市的狀況未能真正改變。最后，勞動稀缺。一是勞動力流出。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和技術(shù)類相關(guān)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生少有回歸農(nóng)村的，部分也未繼續(xù)從事相關(guān)方面的工作。不僅是懂技術(shù)的高學(xué)歷人才流失，農(nóng)村普通的青壯年勞動力流失也非常嚴重。2008到2018年，農(nóng)民工總量和外出農(nóng)民工總量持續(xù)上升，2018年農(nóng)民工總量達2.8836億，外出農(nóng)民工為1.7266億人（圖2）。糧食核心產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村留守勞動力多有“女性化”“老齡化”趨向。二是人才難下鄉(xiāng)。傳統(tǒng)農(nóng)戶的受教育水平較低，較難實現(xiàn)科學(xué)種田，較難和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)接軌。通過土地流轉(zhuǎn)培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等。這些新型經(jīng)營主體參與村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)營，可以發(fā)揮一定的帶動效應(yīng)，其經(jīng)營能力事關(guān)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。但受農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全不規(guī)范的影響，城市懂技術(shù)有文化的經(jīng)營人才難以下鄉(xiāng)。

事實上，農(nóng)業(yè)要素供給狀況和農(nóng)地制度設(shè)置緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響土地要素市場化程度，土地要素市場化程度影響土地、資本和勞動要素能否有效配置。一般而言，相對清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠形成相對良好的土地要素市場，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不利于發(fā)育土地要素市場。土地要素市場發(fā)育與地權(quán)穩(wěn)定性也相關(guān)。地權(quán)穩(wěn)定性常常被理解為失去權(quán)利的風(fēng)險。穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能推動土地要素市場化，不穩(wěn)定的地權(quán)會阻滯土地要素市場化。通過強化地權(quán)穩(wěn)定性和充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有的可分割性，有助于促進土地市場化，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?，誘致外部的資本、勞動要素參與經(jīng)營土地。促進分工的深化和拓展，改善要素流動重組的效率?！爸袊霓r(nóng)地制度是國家強制界定且無償賦予的，其權(quán)利邊界及可實施內(nèi)容必須受制于國家?！鞭r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變更多是國家意志選擇的結(jié)果。因此，下文擬從國家治理和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的視角考察要素供給不足的歷史底色。

新中國成立后的土地改革，旨在徹底消滅土地剝削制度和地主階級，團結(jié)億萬農(nóng)民，鞏固政治統(tǒng)治的階級基礎(chǔ)。同時，土地改革還致力于削弱農(nóng)村的封建思想、宗族意識，提升新生政權(quán)對農(nóng)村社會的管理和滲透能力。誠如既有研究揭示的，相較于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，強化國家控制能力是改革更為重要的動力。土地改革后，農(nóng)村的經(jīng)濟要素配置狀況發(fā)生了一定程度的變化。帶有公正色彩的農(nóng)民土地所有制有著明晰的產(chǎn)權(quán)主體，高度統(tǒng)一的土地所有權(quán)和使用權(quán)。在這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)部門所需的關(guān)鍵要素人力、土地、資金的流動幾乎沒有遭遇任何制度性障礙，一般認為，這一時期土地進入市場的頻率、土地的市場化程度是新中國成立以來最高的。但對土地改革的效率需要審慎地研判。一方面，明晰的產(chǎn)權(quán)并未真正形成土地流轉(zhuǎn)市場。因為國家政策的不確定性，富農(nóng)、中農(nóng)一般不敢買進土地，加上政策禁止地主、二流子等群體出租和買賣土地，土地買賣現(xiàn)象并不普遍，而傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)機制業(yè)已癱瘓，因此當時土地要素狀況是自耕農(nóng)單元規(guī)模的趨小，資本要素狀況是私人借貸的梗滯，農(nóng)戶不足的資本投入，勞動要素狀況是眾多分得土地的普通農(nóng)戶。值得注意的是，國家治理秩序價值主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)制度變遷過程為人民公社土地集體所有制轉(zhuǎn)向埋下伏筆。

為鞏固新生政權(quán)，快速恢復(fù)國民經(jīng)濟，促進新中國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)型成為國家的迫切任務(wù)，毛澤東在新中國成立之初就指出，“在革命勝利以后，迅速地恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，對付國外的帝國主義，使中國穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國，把中國建設(shè)成為一個偉大的社會主義國家”。外部環(huán)境引致的中國現(xiàn)代化，中國在世界競爭中長期處于落后地位，等等，種種約束條件使得工業(yè)化原始積累只能從內(nèi)部汲取，即只能來自于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。人民公社的制度設(shè)置正是為強化國家能力、推動工業(yè)化進程而建立的。它實現(xiàn)了國家權(quán)力對農(nóng)村社會前所未有的滲透性，構(gòu)筑了縱向充分集權(quán)的治理體制。倘使說土地改革將散落于鄉(xiāng)村的政治統(tǒng)治權(quán)收歸國家，那么公社體制通過對土地等生產(chǎn)資料的集體所有，將原屬農(nóng)民的經(jīng)濟社會權(quán)力也重新收歸國家。人民公社時期的集體所有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實際上是一個使產(chǎn)權(quán)模糊化的安排形式，它幾乎否定了任何確定性的產(chǎn)權(quán)主體，這種制度設(shè)計顯然是不符合經(jīng)濟學(xué)理論所強調(diào)的效率最優(yōu)化原則，但這樣的產(chǎn)權(quán)安排并非制度設(shè)計者的疏忽，而是為了政府控制的需要。換言之，其目的在于按照國家計劃配置農(nóng)業(yè)要素。首先，鎖定土地要素。人民公社取締了買賣、租讓和抵押等土地流轉(zhuǎn)的形式，在國家和公社外幾乎不存在市場主體。其次，固化勞動要素。集體統(tǒng)一安排勞動力，農(nóng)業(yè)勞動力流動的自由被限制。每個農(nóng)民都被捆綁在“人民公社－生產(chǎn)大隊－生產(chǎn)隊”的生產(chǎn)計劃執(zhí)行鏈條中，引起了土地上的勞動力堆積和低下的勞動生產(chǎn)率，造成了農(nóng)業(yè)“過密化”困境。最后，汲取資本要素。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，“政社合一”均是旨在強化國家的汲取資源能力。人民公社時期，工業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域汲取的原始積累高達6000多億。這種依靠計劃指令配置資源的方式，因效率低下而無法維持。“由于土地資源產(chǎn)權(quán)都失去了具體明確的責任主體、權(quán)力主體和利益主體，其產(chǎn)權(quán)安排幾乎不具有排他性，分配上的平均主義與行為上的機會主義成為必然結(jié)果?！奔彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制不是一項國家預(yù)先設(shè)計的制度，但其之產(chǎn)生過程可以反映出國家治理若想守住秩序底線，必須兼顧效率價值和公正價值。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制替代人民公社制度，一個重要原因在于農(nóng)民已經(jīng)處于生存危機之中，底層自發(fā)的包產(chǎn)到戶呈不可阻擋之勢。1978年安徽啟動的農(nóng)村改革與自然災(zāi)害息息相關(guān)，那時全省的大旱直接引致了基層突破既有的政策安排?！皬娜珖那闆r看，一些邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)的生產(chǎn)隊甚至長期處于‘吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟’的狀況，農(nóng)業(yè)成為國民經(jīng)濟中十分薄弱的環(huán)節(jié)。而這些情況又進一步?jīng)_擊著農(nóng)村的社會秩序，引致農(nóng)村的蕭條和衰敗?！边@使高層不得不逐步擺脫思想枷鎖，重視農(nóng)地制度設(shè)計的效率問題，最終認可底層的自發(fā)探索，將承包經(jīng)營權(quán)復(fù)歸農(nóng)民，擴大農(nóng)民的土地權(quán)益，相對于人民公社時期，制度的公正性得到了提升。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從集體轉(zhuǎn)向家戶，勞動要素中的勞動態(tài)度得到極大提升，中國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得了巨大的發(fā)展。與此同時，這些繁榮遮掩了不完善的新制度潛在的種種弊端。隨著制度績效的消耗，在1984年的糧食總產(chǎn)量攀升至一個峰值后，我國的糧食生產(chǎn)陷入一個低谷。家庭經(jīng)營面臨的勞動力老年化、土地細碎化、資本不足等困境日益顯現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和清晰性都不足以匹配土地要素市場化的需求。土地難以向擁有資金、技術(shù)、知識的人集中，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

改革開放前的兩次農(nóng)地制度改革是國家治理秩序價值指引下的產(chǎn)物，過度強調(diào)秩序價值導(dǎo)致效率和公正價值未能同時得到很好地兼顧。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的問世證明了國家治理必須兼顧三種價值目標。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是對人民公社時期土地制度的適度調(diào)整，這種改革難免是不徹底的，同時，深刻的歷史原因也決定了短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)要素供給不足的狀況。這是我國農(nóng)業(yè)要素供給能力不強的一個重要原因。后續(xù)的“三權(quán)”分置改革，是國家在汲取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制變革的歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，主動調(diào)整價值目標結(jié)構(gòu)，激活要素市場的重要制度創(chuàng)新。

三、農(nóng)地“三權(quán)”分置與地方創(chuàng)新樣本

相較于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行過程，新近的“三權(quán)”分置改革更能體現(xiàn)國家在制度革新中的主動性和自覺性。雖然土地自發(fā)流轉(zhuǎn)早已存在，但農(nóng)地“三權(quán)”分置改革終究是一項由國家主導(dǎo)的制度改革，相較于前幾次土地制度改革，農(nóng)地“三權(quán)”分置改革進一步彰顯了國家治理的效率價值和公正價值，國家希冀借助此兩者來進一步優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)，強化政治認同，鞏固社會秩序。農(nóng)地確權(quán)加之“三權(quán)”分置新型產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，國家積極推動土地流轉(zhuǎn)市場的形成，掀起了新一輪的農(nóng)地制度改革。這一輪農(nóng)地制度改革對農(nóng)業(yè)要素配置產(chǎn)生了巨大的影響，對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大有助益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入了源源動力。

首先，有助于提升土地的資源利用率。改革開放總設(shè)計師鄧小平早在20世紀90年代就提出“兩個飛躍”的觀點?！暗谝粋€飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程?！泵魑漠a(chǎn)權(quán)切割利于土地的流轉(zhuǎn)，助推土地適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)市場營造了農(nóng)地經(jīng)營的競爭格局，被淘汰的是那些效率低下的農(nóng)戶或企業(yè)，即生產(chǎn)效率較高的農(nóng)戶或企業(yè)通過競爭將土地從不具有效率優(yōu)勢的農(nóng)戶手中拿走，最終實現(xiàn)土地資源的帕累托改進。規(guī)模經(jīng)營還可以避免地塊邊界的土地資源的浪費。通過減少田埂、田間道路數(shù)量，可增加3%以上的可利用耕地面積。其次，有助于重塑勞動力結(jié)構(gòu)。一是擴展勞動力市場。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制產(chǎn)權(quán)設(shè)置下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力進入城市做工，進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。土地市場化流轉(zhuǎn)背景下，農(nóng)業(yè)部門內(nèi)形成了勞動力市場，農(nóng)戶既可以選擇在城市企業(yè)中工作，也可以在當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)企業(yè)中就業(yè)。二是培育新型主體?！叭龣?quán)”分置既未改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)，更未沖破家庭承包經(jīng)營為基底、統(tǒng)分結(jié)合這一雙層經(jīng)營體制，但在一定程度上減少了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙，激活了農(nóng)地的財產(chǎn)性價值，為新型經(jīng)營主體流入土地提供了制度前提，農(nóng)業(yè)要素市場化激發(fā)了新型經(jīng)營主體、服務(wù)主體進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。最后，有助于健全投融資機制。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的新增資金不可能完全依賴財政投入，必須探索多層次、多元化的投融資機制。農(nóng)地制度改革為農(nóng)業(yè)融資開辟了一個新的通道。農(nóng)地制度改革剝離了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，保障了承包農(nóng)戶長期擁有穩(wěn)定的承包權(quán)利，及在此基礎(chǔ)之上的財產(chǎn)收益。而經(jīng)營權(quán)主體還可以以相對獨立的土地經(jīng)營權(quán)作為標的抵押給金融機構(gòu)，以獲取貸款或者償還債務(wù)。值得注意的是，抵押貸款的客體并非是承包權(quán)，更非土地本身，而僅僅是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。不論是新型經(jīng)營主體還是職業(yè)農(nóng)民，都可以充分利用土地的抵押貸款功能籌集農(nóng)業(yè)經(jīng)營所需的資本投入。穩(wěn)定地權(quán)還利于激勵經(jīng)營者追加對資本投入。新型經(jīng)營主體和新型服務(wù)主體往往就是帶著“資本”經(jīng)營農(nóng)業(yè)的。不穩(wěn)定的地權(quán)會使附著于土地的中長期投資帶有不穩(wěn)定性，會降低土地經(jīng)營者投資土地的信心，其甚至從經(jīng)營初期就會降低對土地的投資力度。通過穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)，可以規(guī)避經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的短期行為和吝惜資金投入的情況（表1）。

從理論層面看，“三權(quán)”分置改革無疑有利于強化要素供給，但“三權(quán)”分置制度設(shè)計還需要實踐經(jīng)驗的積累。各地在新一輪農(nóng)地制度改革的背景下，結(jié)合自身實際，圍繞土地環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營，打造了不同的新型經(jīng)營和服務(wù)主體，拓展了農(nóng)業(yè)部門的資本來源，取得了不少成績。上海松江家庭農(nóng)場和四川崇制農(nóng)業(yè)共營制是其中的典型。

上海松江家庭農(nóng)場。上海松江家庭農(nóng)場發(fā)展經(jīng)驗豐富，實踐成效較好。在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于推介第一批全國家庭農(nóng)場典型案例的通知》中，上海松江區(qū)的李春風(fēng)家庭農(nóng)場成功上榜。在推動家庭農(nóng)場發(fā)展過程中，松江形成了國內(nèi)領(lǐng)先、較為完整的政策支持體系。首先，為了保障土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益，松江區(qū)于早年間頒布了以“土地換保障”的政策，將失地農(nóng)民全部歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的社保體系，建立了“三位一體”的失地農(nóng)民保障體系，為失地農(nóng)民解決后顧之憂。其次，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，村委會出面統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，實行規(guī)模經(jīng)營，將土地托付給真正有意愿進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。此外，使土地流轉(zhuǎn)費跟隨糧食收購價而浮動，尊重市場調(diào)節(jié)規(guī)律。再次，健全家庭農(nóng)場經(jīng)營者準入機制。建立有效的競爭機制，在農(nóng)民自愿申請的基礎(chǔ)上，由本村老干部和村民代表實行民主選拔。最后，強化社會化服務(wù)機制。包括加強指導(dǎo)培訓(xùn)，完善農(nóng)資服務(wù)、建造烘干設(shè)施等。在此基礎(chǔ)上，松江區(qū)鼓勵家庭農(nóng)場與不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融合發(fā)展，形成了“家庭農(nóng)場+農(nóng)民合作社”“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場”的發(fā)展形式。

四川崇州農(nóng)業(yè)共營制。2008年成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)啟動實施，全市先后實施了完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等一系列措施，為開展土地流轉(zhuǎn)提供了契機。2010年5月，崇州市隆興鎮(zhèn)黎壩村30戶農(nóng)民以101.27畝土地承包經(jīng)營權(quán)入股，探索成立土地股份合作社，聘請當?shù)剞r(nóng)技站技術(shù)員周維松擔任農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。在災(zāi)情嚴重的那一年，合作社仍然增產(chǎn)，使得土地股份合作社在全市快速推開。在此背景下，以合作社為載體的共營模式才逐漸定型。“共營制”后期的發(fā)展主要遵循如下流程。首先，推進土地股份合作經(jīng)營。模仿現(xiàn)代企業(yè)治理機制，構(gòu)筑“理事會+職業(yè)經(jīng)理人+監(jiān)事會”監(jiān)管模式?！胺N什么”由理事會決定，合作社財務(wù)收支執(zhí)行情況由監(jiān)事會監(jiān)督，“怎樣種”“如何種”由職業(yè)經(jīng)理人負責。其次，推進農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人種田。建立職業(yè)農(nóng)民“雙培訓(xùn)”機制，開展生產(chǎn)經(jīng)營型、社會服務(wù)型和專業(yè)技能型分類培訓(xùn)，形成“農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+職業(yè)農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。同時，制定農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補貼、信用貸款貼息扶持等辦法，健全產(chǎn)業(yè)、社保、金融等配套扶持政策體系。最后，推進農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)社會化。依托“一校兩院”建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系；建立健全農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系；打造農(nóng)村金融服務(wù)體系，搭建“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)平臺，撬動社會和金融資本投向“三農(nóng)”。

四、國家治理價值目標結(jié)構(gòu)均衡化視角下的農(nóng)地制度改革

化解要素市場扭曲，強化要素供給對我國推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，邁向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有舉足輕重的意義。土地在要素結(jié)構(gòu)中具有核心地位，為了達成強化要素供給的目標，必須不斷推進“三權(quán)”分置農(nóng)地制度改革。

進一步推進農(nóng)地制度改革，需要從兩個層面進行思考。首先，必須及時總結(jié)地方經(jīng)驗。從前文看，上海和成都的農(nóng)地制度改革都離不開政府的高位推動，這延續(xù)了中國農(nóng)地制度變革一貫的特點。新時代國家對農(nóng)地制度的創(chuàng)新，更為尊重市場規(guī)律，依靠社會力量，體現(xiàn)農(nóng)民意志。農(nóng)地制度改革需要強化社會保障等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的公共品供給。其次，要站在國家治理的高度上思考接下來的農(nóng)地制度改革。作為國家治理制度體系關(guān)鍵組成部分的農(nóng)地制度的變遷受到國家治理價值目標結(jié)構(gòu)變動的影響。改革開放之前的兩次農(nóng)地制度變遷歷程帶有國家強制性制度變遷的色彩，秩序價值對農(nóng)地制度的設(shè)置施加了主要影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的孕育并非遵循既定國家治理價值目標結(jié)構(gòu)的牽引，而是農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實困境要求國家調(diào)整價值目標結(jié)構(gòu)——重視效率和公正價值，反映了此兩者對于維持秩序價值的重要性?！叭龣?quán)”分置改革是國家沿襲這條線路自覺調(diào)整價值目標結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。農(nóng)地制度改革的歷程反映了國家治理價值目標結(jié)構(gòu)和農(nóng)地制度改革路徑緊密相關(guān)，反映了國家治理價值目標結(jié)構(gòu)趨于均衡狀態(tài)，后續(xù)的農(nóng)地制度改革必須遵循這種價值目標結(jié)構(gòu)。原因在于三種價值目標相互關(guān)聯(lián)、彼此纏結(jié)，無法分割。穩(wěn)定的社會秩序是效率和公正的前提，穩(wěn)定的社會秩序也離不開效率和公正，效率和公正的缺乏必定使社會秩序出現(xiàn)紊亂。效率為實現(xiàn)公正提供經(jīng)濟資源，公正度的提高會帶來和促進效率水平的提高（圖3）。均衡國家治理的三大價值目標要求農(nóng)地制度改革中需要政府發(fā)揮作用，同時，公正和效率的價值目標要求市場、社會和農(nóng)民也必須發(fā)揮作用。由于“中國從高度集中的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程帶有強烈的政府主導(dǎo)色彩……對轉(zhuǎn)型國家來說，更需要一個強有力的政府來建立和完善保證市場有序運行的基本制度體制……未來社會體系的發(fā)展方向和路徑最終要取決于政府決策層的改革意向”。綜上所述，國家治理視角下的農(nóng)地制度改革，應(yīng)當需要政府履行四大核心職能：供給基本公共服務(wù)，吸納農(nóng)民改革意見，培育農(nóng)村社會組織，拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場。

供給基本公共服務(wù)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策是指政府為實現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市居民享受大致均等的基本公共物品和服務(wù)所設(shè)置的制度。它是維護社會公正、維持社會秩序的重要機制。從上海松江、四川崇州案例可以看出，農(nóng)地制度改革需要破除土地的社會保障功能。土地仍然被不少農(nóng)民視為生存保障。但是，必須厘清的問題是，“土地可以成為擁有土地的農(nóng)民的生存保障，但是并非必須將土地作為農(nóng)民的保障”。究其根本，國家沒有建立健全服務(wù)農(nóng)民的社會保障體系導(dǎo)致農(nóng)民缺乏其他的保障，是農(nóng)民將土地視為生存保障的主要原因。社會保險、醫(yī)療保險、社會救助、基礎(chǔ)教育和就業(yè)是每個公民的基本權(quán)利，但是作為中國公民基本權(quán)利的基本公共服務(wù)的類型、水平和質(zhì)量在公民中有較大的差異。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)二元化公共服務(wù)體制改革，還需要變革農(nóng)村傳統(tǒng)的組織和管理形式。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村內(nèi)部的要素大規(guī)模流動，農(nóng)村社會從封閉走向開放，傳統(tǒng)封閉的村民自治組織及其治理方式也面臨諸多挑戰(zhàn)。實行“政經(jīng)分開”、發(fā)展社區(qū)治理是我國基層治理的發(fā)展方向，通過體制變革可以吸引“市民下鄉(xiāng)”“資本下鄉(xiāng)”。

吸納農(nóng)民改革意見。我國在農(nóng)地制度改革上實施了全面的確權(quán)制度，但是，僅僅依靠確權(quán)不一定可以形成預(yù)期的土地流轉(zhuǎn)，還有可能固化細碎化的地塊格局。同時，國際經(jīng)驗顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然性、農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)的家庭性等特征決定了家庭經(jīng)營的普遍性與長期性。分散的小農(nóng)戶何以對接社會化服務(wù)，何以克服搭便車行為，何以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相銜接？不論是促進土地流轉(zhuǎn)，還是發(fā)展服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，都需要立足各地實際情況，傾聽農(nóng)民意見，尊重農(nóng)民利益訴求。中國農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗證明，農(nóng)民在農(nóng)地制度改革中具有極強的原創(chuàng)性能力，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、共營制的創(chuàng)制都離不開農(nóng)民的智慧。農(nóng)民答不答應(yīng)、支不支持也是決定農(nóng)地制度能否成功的關(guān)鍵：從松江到崇州，農(nóng)地制度的創(chuàng)新都離不開廣泛吸納農(nóng)民意見；而在一些地區(qū)，由于社會保障的不健全，農(nóng)民有限的積極性也制約了當?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展后勁。后續(xù)的農(nóng)地制度改革中，要更為敏銳地捕捉基層社會的自發(fā)經(jīng)驗，傾聽農(nóng)民群眾對政府政策的意見。唯有如此，中國的農(nóng)地制度改革才能更為扎實穩(wěn)健地推進。

培育農(nóng)村社會組織。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場的原則不只限于經(jīng)濟領(lǐng)域，而是不斷滲透進社會、政治和文化各個領(lǐng)域。農(nóng)民之間越來越原子化，缺乏有效整合而處在孤立無援的狀態(tài)。換言之，市場經(jīng)濟引起了鄉(xiāng)村社會的個體化，但個體化使得農(nóng)民無法對接市場化。農(nóng)地制度改革中的一個重要任務(wù)就是克服個體化的小農(nóng)戶對接大市場的難處?；诔啥?、上海的經(jīng)驗，培育農(nóng)村社會組織或許可以化解這一難處。首先，發(fā)展經(jīng)營型社會組織。政府可以通過組織土地股份合作，將分散的農(nóng)民個體組織起來，集中小塊土地等生產(chǎn)資料進行合作經(jīng)營，構(gòu)建農(nóng)村依靠自身力量發(fā)展的內(nèi)生機制。其次，發(fā)展服務(wù)型社會組織。近些年，政府不斷發(fā)展以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)部門為依托，以社會其他力量自辦服務(wù)為補充的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。在遵循市場經(jīng)濟運行邏輯的基礎(chǔ)上，未來需要進一步培育和扶持社會化服務(wù)體系中的各種社會力量，如農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會（研究會）、農(nóng)民專業(yè)合作社等。

拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是一個農(nóng)業(yè)市場化的過程，土地流轉(zhuǎn)的價格調(diào)節(jié)、新型經(jīng)營主體的運作模式、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)都應(yīng)該遵循市場規(guī)律，不應(yīng)該由行政力量盲目干預(yù)。例如，上海松江土地流轉(zhuǎn)費用的確定、四川崇州土地股份合作社的經(jīng)營機制都是市場導(dǎo)向的。同時，培育土地流轉(zhuǎn)市場的過程也應(yīng)該是一個政府積極供給制度和政策以規(guī)范市場的過程。因此，政府要在未來的土地流轉(zhuǎn)市場的培育過程中通過積極培育市場化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供投資、評估、法律、會計等專業(yè)服務(wù)；推進農(nóng)地分等定級的進度，科學(xué)有效評估土地流轉(zhuǎn)的基準價格；推動土地流轉(zhuǎn)市場公平和有序運行，國土管理部門要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價格公示制度；發(fā)動基層干部參與合同糾紛的調(diào)解，維護各流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益；加強土地流轉(zhuǎn)后的管理，保證土地流轉(zhuǎn)合同順利履行，防止耕地資源被破壞，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

五、余論

國家治理的價值目標包含秩序、公正和效率。國家治理秩序價值主導(dǎo)了改革開放前的兩次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行證明國家治理價值目標結(jié)構(gòu)需要趨于均衡，由于改革的漸進性和深刻的歷史因素使得該項制度安排在制度績效消耗后，要素供給不足的弊病日益顯現(xiàn)?！叭龣?quán)”分置改革是國家治理價值目標結(jié)構(gòu)均衡化的制度產(chǎn)物，其有利于強化要素供給。當前各地圍繞“三權(quán)”分置改革進行了卓有成效的探索，后續(xù)的農(nóng)地制度改革需要吸收地方創(chuàng)新經(jīng)驗和采取國家治理視角。改革需要明晰政府、市場、社會、農(nóng)民的行動邊界，以激活不同行動主體，還應(yīng)明確政府的主導(dǎo)地位。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)是通過破除制度約束以促進要素供給，如改革農(nóng)業(yè)土地制度、補貼制度、定價制度和農(nóng)產(chǎn)品收儲制度等。通過分析農(nóng)地制度改革和國家治理的關(guān)系，可以提煉出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路。包括農(nóng)地制度的國家治理制度體系必然受制于國家治理價值目標結(jié)構(gòu)。正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制創(chuàng)制過程揭示的，國家治理價值目標結(jié)構(gòu)均衡化是國家治理的必然趨勢，各項制度改革必然受此種價值目標結(jié)構(gòu)的指引，價值結(jié)構(gòu)中的效率和公正決定了改革特別需要市場、農(nóng)民和社會發(fā)揮作用。同時，政府在制度改革中居于支配性地位將成為后續(xù)改革的重要資源。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如果能夠真正發(fā)揮多元主體的作用，可以在最大程度上規(guī)避農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署和決策行動在實施過程中出現(xiàn)異化——比如主要采取下指標、定任務(wù)、高補貼和運動化的方式來推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，搞新的重復(fù)建設(shè)、盲目投資，容易形成新的無效供給、低端供給和資源浪費問題。文章的理論意義如下：

首先，搭建了農(nóng)地制度改革－農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革－國家治理的總體性分析框架，實現(xiàn)了理論－經(jīng)驗分析的統(tǒng)一，實現(xiàn)了宏觀－中觀－微觀視角的統(tǒng)一。

其次，從對國家治理、農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)聯(lián)性的論述中，可以提煉出國家治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及其互動關(guān)系：位于結(jié)構(gòu)最頂端的價值目標（秩序、公正、效率）屬于核心范疇，規(guī)定了相關(guān)制度的安排，從而影響行動主體（政府、市場、社會、農(nóng)民）的行為和利益邊界；制度位于中間層面，扮演了一種過渡性的角色；行動主體受到制度體系的結(jié)構(gòu)性約束，但農(nóng)民往往也會自發(fā)推動制度體系的創(chuàng)新，最終倒逼價值目標結(jié)構(gòu)的調(diào)整（圖4）。

最后，仍需簡單提及的一種農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營形式是產(chǎn)權(quán)不變動的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，其有利于強化要素供給。山東濟寧的土地托管是其中的典型。該地建設(shè)為農(nóng)服務(wù)中心，壯大為農(nóng)服務(wù)陣地。重點建設(shè)40處輻射半徑3公里左右、服務(wù)面積3～5萬畝的鎮(zhèn)域為農(nóng)服務(wù)中心，形成“3公里土地托管服務(wù)圈”，將服務(wù)前移到田間地頭。服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社、專業(yè)合作聯(lián)合社、農(nóng)口服務(wù)部門融為一體，為小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供糧食烘干倉儲、測土配方及精準配肥設(shè)施、農(nóng)機儲存維修保養(yǎng)等系列服務(wù)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的后續(xù)研究可以重點關(guān)注這一新實踐。

作者簡介：王敬堯，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國縣域發(fā)展研究中心主任；王承禹，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2020年03期

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