與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的農(nóng)業(yè)集體化改造，最初的目標(biāo)是耕地等生產(chǎn)資料的集體化，然而由于無法解決新增宅基地化公為私的困境，而不得不將宅基地所有權(quán)集體化，并由集體解決新增宅基地使用權(quán)分配，與宅基地具有類似特征的墳地也基于同樣的邏輯被集體化。1956～1962年，宅基地名義所有權(quán)的集體化既非自上而下理性設(shè)計的結(jié)果，也非資源稟賦和技術(shù)變化導(dǎo)致的誘致性制度變遷，而是國家理性設(shè)計中遇到了難以處理的議題，而不得不進行的制度調(diào)整。

1.關(guān)于宅基地的歷史疑思

本文試圖回答：為什么到了1956年高級社階段，當(dāng)耕地等生產(chǎn)資料都被集體化時，作為生活資料的宅基地還屬于私人所有，而1958年后在人民公社運動中就被基層轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，并于1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（以下簡稱《人民公社六十條》）中得到了中央文件的確認(rèn)。在這個過程中，僅僅是宅基地的名義所有權(quán)改為了集體所有，宅基地使用權(quán)仍然屬于私人。與農(nóng)村耕地等生產(chǎn)資料用地的集體化不同，宅基地名義所有權(quán)的集體化并沒有給集體和國家?guī)碇苯拥慕?jīng)濟收入或者損失，也并沒有影響農(nóng)民對宅基地的使用和控制，在當(dāng)時并不是一個以經(jīng)濟為誘因的土地制度變革。但是從長期來看，宅基地名義所有權(quán)的集體化具有非常重要而長遠(yuǎn)的經(jīng)濟影響。

農(nóng)村住房與宅基地是中國農(nóng)民最重要的財富，但是與城市住房與住宅用地相比，其收益權(quán)和交易權(quán)受到了嚴(yán)格限制（劉守英，2015；Wuetal.,2018）。同為住宅用地，城市住宅用地配置中早就引入了市場機制。近年來城市土地市場地王頻出，城市住宅用地價格屢創(chuàng)歷史新高，城市居民也擁有相對完整的土地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)等，住房已經(jīng)成為城市居民家庭最重要的資產(chǎn)（楊贊等，2014）。同為農(nóng)村用地，市場機制也早就在農(nóng)用地配置中發(fā)揮了重要作用，農(nóng)民已經(jīng)擁有耕地的使用權(quán)、收益權(quán)和相對完整的交易權(quán)。根據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)廳的數(shù)據(jù)，2013年底浙江省已經(jīng)有超過40%的耕地使用權(quán)由市場機制進行配置。

一些學(xué)者對中國宅基地的政策進行了梳理，非常準(zhǔn)確地指出中國現(xiàn)行的宅基地制度建構(gòu)于1962年的《人民公社六十條》，形成了宅基地所有權(quán)屬于集體、宅基地使用權(quán)根據(jù)社區(qū)成員身份無償分配、一戶一宅、無限期使用、嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)、缺乏退出機制等主要制度特征（高圣平、劉守英，2007；丁關(guān)良，2008；喻文莉、陳利根，2009；董新輝，2019）。然而，1962年的中央制度文本也并非無根之木，1958年的《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章》（以下簡稱《簡章》）中就已經(jīng)提出了宅基地所有權(quán)集體化。正如孔祥智、劉同山（2013）所指出的，1956年之前中國的土地制度改革針對的都是“生產(chǎn)資料”所有制的改造，宅基地所有制并不屬于改造的范圍。更重要的，雖然這些研究指出了1962年宅基地被集體化的事實，但并沒有回答為什么1962或者1958年，宅基地所有權(quán)要被集體化。

此外，如果僅僅將注意力集中于宅基地，也沒有辦法回答為什么當(dāng)其他類型土地在1978年之后逐漸引入市場機制，并于1998年之后得到了進一步發(fā)展的同時，農(nóng)房（含其下的宅基地使用權(quán)）市場交易從1990年之后反而被進一步限制了。隨著中國的改革開放，屬于集體所有的耕地，通過家庭承包制改革而逐漸賦予了農(nóng)戶穩(wěn)定而有保障的使用權(quán)、收益權(quán)和比較完整的交易權(quán)；城市住宅與住宅用地，也逐漸引入了市場化因素，城市住房在1998年福利分房制度終結(jié)之后成為城市居民最重要的、可交易的家庭財產(chǎn)和資本；與此同時，為什么農(nóng)房和宅基地的收益權(quán)和交易權(quán)仍然受到很大的限制？如果僅僅關(guān)注宅基地的制度變遷，而缺乏相關(guān)土地制度變遷的比較，難以更好地理解中國農(nóng)村土地制度變遷的邏輯。這些都是本文研究試圖回答的問題。

本文余下部分安排如下：第二部分是文獻(xiàn)述評；第三部分，聚焦于生產(chǎn)資料所有制改造的理論基礎(chǔ)，指出不論是馬克思的經(jīng)典理論還是毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)人在有關(guān)生產(chǎn)資料所有制改造的相關(guān)論述及實踐中，生產(chǎn)資料所有制的變革都針對的是農(nóng)用地、生產(chǎn)用地等；第四部分聚焦于生產(chǎn)資料所有制改造的歷史過程，分析隨著生產(chǎn)資料改造的推進，宅基地為何也不得不進行名義所有權(quán)集體化改造；最后一部分是本文的結(jié)論與研究展望。

2.文獻(xiàn)述評

自從North and Thomas（1991）提出制度變遷理論以來，有關(guān)制度變遷的理論得到了大量學(xué)者的關(guān)注。大體而言，從經(jīng)濟學(xué)視角看，制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷（Lin，1989）。前者強調(diào)中央政府自上而下地推動制度變革，后者強調(diào)個人響應(yīng)獲利機會時自發(fā)推動的變革。

中國的農(nóng)地制度變遷已經(jīng)吸引了大量的學(xué)者關(guān)注。一些學(xué)者強調(diào)農(nóng)地制度變遷是一種誘致性制度變遷，在中央已經(jīng)給定的政策框架下，地方結(jié)合本地的約束條件和資源稟賦，做出了不同的制度安排（龔啟圣、周飛舟，1999；姚洋，2000）。但是這些研究沒法解釋為什么中央會進行土地制度政策框架的調(diào)整，很顯然，這是一個自上而下的過程。因此，一些學(xué)者強調(diào)農(nóng)地制度變遷的強制性特征。然而，正如周其仁（1995a；1995b）所指出的，1978年之后中國農(nóng)地制度變遷的一個重要原因在于，在原來的人民公社體制下，經(jīng)濟效率低下，人民生活水平提高緩慢，并伴隨著高昂的體制運行費用。中央政府通過農(nóng)地制度改革以滿足經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品增長的需要。地方農(nóng)地制度創(chuàng)新的經(jīng)驗在中央認(rèn)可之后具有了合法性，從而為農(nóng)地制度變革在全國大范圍推廣提供了可能。這次農(nóng)地制度變革是中央與地方互相作用的產(chǎn)物，既非單純的強制性制度變遷，也非單純的誘致性制度變遷。

然而，農(nóng)地制度變遷與宅基地制度變遷并不相似，早期的農(nóng)地制度變遷是國家重工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)物，聚焦于生產(chǎn)資料所有制的改造，而宅基地并非生產(chǎn)資料，一直到1956年農(nóng)用地集體化之后，宅基地仍然屬于私人所有。20世紀(jì)80年代開始的土地制度第二次改革，市場機制重新被引入到城市住宅、城市用地和農(nóng)用地資源配置中來（Hoetal.，2003），但是，農(nóng)房（含其下宅基地）不僅沒有引入市場化機制，在1990年之后，其市場交易范圍反而受到了進一步限制（田傳浩，2018）。

與農(nóng)地制度變遷相比，學(xué)者們對宅基地制度變遷關(guān)注相對較少。通過梳理國家層面的宅基地相關(guān)制度與政策，學(xué)者們普遍認(rèn)為，現(xiàn)行的宅基地制度框架構(gòu)建于1962年的《人民公社六十條》（例如TianandFang，2018；陳小君、蔣省三，2010；高圣平、劉守英，2007；丁關(guān)良，2008）。但現(xiàn)有文獻(xiàn)幾乎都沒有進一步追問，為什么1956年高級社階段還屬于私人財產(chǎn)的宅基地所有權(quán)到了1962年卻被集體化了?？赡芎芏鄬W(xué)者都默認(rèn)宅基地集體化是農(nóng)業(yè)集體化的產(chǎn)物，然而，正如孔祥智、劉同山（2013）所指出的，1956年之前的中國土地制度改革，僅僅關(guān)注的是“生產(chǎn)資料”類型的土地公有化，比如農(nóng)用地的集體化，并沒有將屬于生活資料的宅基地也集體化。為什么到了1962年，屬于生活資料的宅基地就被集體化了呢？值得注意的是，同為生活資料的農(nóng)村住房仍然保持私有。

喻文莉、陳利根（2009）嘗試對1962年的宅基地所有權(quán)集體化的原因進行了解釋，他們將其歸為1959年城鄉(xiāng)二元戶籍制度，認(rèn)為宅基地所有權(quán)集體化、使用權(quán)福利分配是為了將農(nóng)戶束縛在農(nóng)村。雖然戶籍制度與宅基地所有權(quán)集體化有時間上的先后關(guān)系，但兩者并非因果。1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，就已經(jīng)明確了合作社有責(zé)任解決農(nóng)村新增宅基地的分配問題，而此時宅基地仍然屬于私人所有。由此可見，在宅基地所有權(quán)并沒有集體化的1956年，新增宅基地就已經(jīng)是由集體福利分配了。即使認(rèn)為宅基地福利分配是一種對農(nóng)民的束縛，那么不需要宅基地所有權(quán)集體化，束縛已經(jīng)存在。

也有學(xué)者強調(diào)，宅基地集體化是人民公社頭腦發(fā)熱的產(chǎn)物。1958年開始了人民公社的類國有化改造（羅平漢，2006），一大二公的人民公社運動，不僅將宅基地所有權(quán)集體化了，而且連存量宅基地的所有權(quán)也被集體化。如果宅基地所有權(quán)的集體化是頭腦發(fā)熱的運動產(chǎn)物，當(dāng)然就沒有討論的必要。這可能也是大部分學(xué)者不討論宅基地所有權(quán)集體化的原因。不過，如果比較1958年《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章》和1962年《人民公社六十條》的文本，會發(fā)現(xiàn)兩者之間存在很大差異。雖然宅基地所有權(quán)集體化被1962年《人民公社六十條》保留下來，但是原有的一些制度都改變了。以“三級所有、隊為基礎(chǔ)”和有關(guān)自留地的政策為例，這些原本屬于1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的內(nèi)容，在1958年人民公社運動中全部被取消，而在1962年的《人民公社六十條》又全部恢復(fù)了?？紤]到《人民公社六十條》是在承認(rèn)“大躍進”失敗的基礎(chǔ)上修改定稿的，這意味著，此時被中央認(rèn)為不符合實際的人民公社運動中的很多做法在《人民公社六十條》中都要進行了修正。而之所以仍然保留宅基地所有權(quán)集體化，必然是因為這個操作有其必要性。那么，宅基地所有權(quán)集體化、使用權(quán)無償分配符合什么現(xiàn)實需要，就是需要探討的內(nèi)容。由于宅基地所有權(quán)集體化并非經(jīng)濟驅(qū)動的產(chǎn)物，因此基于經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)的誘致性制度變遷理論難以解釋1956～1962年宅基地名義所有權(quán)的集體化現(xiàn)象。

3.農(nóng)業(yè)集體化與生產(chǎn)資料公有制的理論基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨是一個注重意識形態(tài)理論的黨。馬克思、恩格斯等共產(chǎn)主義理論家提供的理論一直是中國共產(chǎn)黨指導(dǎo)實踐、建構(gòu)新世界的重要理論資源。一方面，共產(chǎn)主義理論所描繪的具有“按需分配、沒有壓迫、沒有剝削、自由人的自由聯(lián)合”等特征的理想社會為共產(chǎn)黨人提供了一個美好的愿景，在面臨巨大壓力下共產(chǎn)黨人可以為了這個愿景（理想）拋頭顱、灑熱血；另一方面，共產(chǎn)主義理論還有助于說服群眾，為共產(chǎn)黨的政策提供合法性支持，比如打土豪、分田地；第三，在這些理論基礎(chǔ)上的政策文本可以成為黨員和行政組織統(tǒng)一認(rèn)識、有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。

即使在某些情況下，中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)原封不動地照搬馬列主義中的教條會導(dǎo)致失敗，并對教條主義進行了嚴(yán)厲的批判，但中國共產(chǎn)黨人并沒有因此而拋棄馬列主義，而是將馬列主義與中國實踐相結(jié)合，重新創(chuàng)造和解釋了符合中國實情的馬克思主義。正因為如此，伴隨著馬列主義與中國實踐相結(jié)合，馬列主義中有關(guān)生產(chǎn)資料所有制的部分成為中國共產(chǎn)黨制定政策的重要理論依據(jù)。隨著“耕者有其田”的土地改革完成，中國很快就從“新民主主義社會”階段過渡到“社會主義建設(shè)”階段。軍事威脅、蘇聯(lián)經(jīng)驗都提醒著中國領(lǐng)導(dǎo)人，重工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展是當(dāng)時中國急需解決的優(yōu)先問題（林毅夫等，1994）。然而，由于當(dāng)時中國的資源稟賦是勞動力充足而資本不足，重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，只能吸納較少的勞動力就業(yè)，重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與中國的資源稟賦相沖突。在這種情況下，市場機制無法將資源自動配置到重工業(yè)領(lǐng)域中，因此，國家需要干預(yù)資源流動，將有限的資源優(yōu)先配置到重工業(yè)，以滿足國家戰(zhàn)略的需要（林毅夫等，1994）。在這種背景下，計劃經(jīng)濟體制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被逐漸建立起來。為了壓低城市勞動力的成本，需要將農(nóng)產(chǎn)品低成本地供應(yīng)給城市，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷就可以完成這個任務(wù)，然而，從分散的農(nóng)戶手中低價格收購農(nóng)產(chǎn)品成本很高，而從集體手中收購農(nóng)產(chǎn)品的成本相對降低，因此，農(nóng)業(yè)合作化和集體化的進程被加快推行。

在農(nóng)業(yè)合作化和集體化的進程中，必然涉及土地產(chǎn)權(quán)的處理問題。根據(jù)馬克思的生產(chǎn)資料所有制理論，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和機械化，土地應(yīng)該全民所有（Nationalization）。按照中國實踐與馬克思理論的結(jié)合，由于新中國經(jīng)濟還非常不發(fā)達(dá)，因此存在全民所有和集體所有兩種公有制形式，同時允許一部分私有產(chǎn)權(quán)的存在。

（一）生產(chǎn)資料公有制：馬克思的理論建構(gòu)

生活在19世紀(jì)中后期歐洲的馬克思，觀察到資本主義社會的種種弊病，提出了社會主義和共產(chǎn)主義社會的理論構(gòu)想。他認(rèn)為，資本主義的生產(chǎn)資料私有制與社會大生產(chǎn)存在不可調(diào)和的矛盾，隨著生產(chǎn)力的進步，生產(chǎn)關(guān)系（包括生產(chǎn)資料所有制）必須進行調(diào)整以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)資料公有制必將取代生產(chǎn)資料私有制，從而有助于形成一個生產(chǎn)力更加發(fā)達(dá)的社會。

既然土地屬于生產(chǎn)資料，而生產(chǎn)資料又應(yīng)該公有制，則土地公有制也是馬克思生產(chǎn)資料公有制理論的自然結(jié)果。特別地，馬克思還專門寫過文章來討論土地這種特殊的生產(chǎn)資料的所有制問題。

1872年，為了回應(yīng)國際工人協(xié)會曼徹斯特支部成員關(guān)于土地所有制問題的觀點沖突，馬克思寫了《論土地國有化》一文。文中明確指出，“一方面，居民的需要在不斷增長，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品的價格不斷上漲，這就不容爭辯地證明，土地國有化已成為一種社會必然性。一旦土地的耕作由國家控制，為國家謀利益，農(nóng)產(chǎn)品自然就不可能因個別人濫用地力而減少?！?/span>

在馬克思《論土地國有化》的論證中，土地國有化的證據(jù)都聚焦于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。他指出：“一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學(xué)處理等等，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但是，我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的耕作技術(shù)手段，如機器等，如果不實行大規(guī)模的耕作，就不能有效地加以利用。大規(guī)模的耕作（即使在目前這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），從經(jīng)濟的觀點來看，既然證明比小塊的和分散的土地耕作遠(yuǎn)為優(yōu)越，那么，要是采用全國規(guī)模的耕作，難道不會更有力地推動生產(chǎn)嗎？”出于生產(chǎn)效率的考慮，馬克思認(rèn)為大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利于機械化，從而有利于生產(chǎn)效率的提高，而分散的“法國的農(nóng)民所有制，比起英國的大地主所有制離土地國有化要遠(yuǎn)得多”。因為這種分散的農(nóng)民所有制導(dǎo)致了土地的零碎化，更不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，從而是低效率的。很顯然，馬克思的土地國有化的論據(jù)是因為生產(chǎn)率，因此討論的都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。雖然此文并沒有討論工業(yè)用地，但工業(yè)也有規(guī)模效應(yīng)，因此工業(yè)社會化大生產(chǎn)更有效率。馬克思也指出（工業(yè)）土地“為勞動者提供立足處所，為整個勞動過程提供工作場所”，因此工業(yè)用地以及工業(yè)廠房作為“生產(chǎn)資料”，也應(yīng)該國有化。然而，馬克思和恩格斯從來就沒有論證過，農(nóng)村宅基地和墳地這一類非生產(chǎn)資料用地也應(yīng)該公有化或者國有化。

（二）毛澤東關(guān)于生產(chǎn)資料公有制的理論分析和決定

作為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖和毛澤東思想的主要貢獻(xiàn)者，毛澤東同志多次論述了生產(chǎn)資料所有制改造問題。1942年3月20日，毛澤東在《如何研究中共黨史》一文中第一次提到了生產(chǎn)資料，他認(rèn)為“如果我們不知道主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料土地和牛這些東西是在誰的手里，不把地主與農(nóng)民對土地的所有關(guān)系搞清楚，就不會知道土地革命的必要”。

1948年2月25日，毛澤東在《中國的社會經(jīng)濟形態(tài)、階級關(guān)系和人民民主革命》中首次對生產(chǎn)資料和生活資料進行了定義。他指出：“人們?yōu)橹?，就要生產(chǎn)生活資料，例如糧食、衣服、房屋、燃料、器具等。人們?yōu)橹a(chǎn)生活資料，就要有生產(chǎn)資料，例如土地、原料、牲畜、工具、工場等?！焙茱@然，在毛澤東的定義里，住房屬于生活資料。而這里的土地，很明顯是作為生產(chǎn)用途的土地，比如，耕地、林地、工業(yè)用地（工場、工業(yè)廠房），等等，不包括住宅用地。在這篇文章中，毛澤東強調(diào)要改變地主、資產(chǎn)階級占據(jù)大量生產(chǎn)資料的社會，通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命戰(zhàn)爭來摧毀舊的生產(chǎn)關(guān)系，完成土地革命等新民主主義的生產(chǎn)關(guān)系。在這篇著作中，毛澤東對新民主主義革命的理論闡釋，成為1949年以后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的生產(chǎn)資料所有制改造的理論指導(dǎo)。

1950年6月4日，毛澤東在《關(guān)于土地改革報告的修改》中指出，“所謂生產(chǎn)資料，在農(nóng)村中，首先是土地，其次是農(nóng)具、牲畜、房屋等?！倍?，毛澤東強調(diào)：“過去許多同志在這個問題上犯了二元論（甚至是多元論）的錯誤，……，又將生產(chǎn)資料與生活資料并列，作為劃分階級的標(biāo)準(zhǔn)，把問題弄得很糊涂，劃錯了許多人的階級成分?！焙茱@然，如果在生產(chǎn)資料所有制改造為公有制的同時，將生活資料所有制也改造了，在當(dāng)時看來也是不符合馬克思主義和毛澤東思想的錯誤行為。

1953年12月，毛澤東在《革命的轉(zhuǎn)變和黨在過渡時期的總路線》一文中指出：“黨在過渡時期的總路線的實質(zhì)，就是使生產(chǎn)資料的社會主義所有制成為我國國家和社會的唯一的經(jīng)濟基礎(chǔ)。”這段文字是毛澤東在審閱中共中央宣傳部編寫的《為動員一切力量把我國建設(shè)成為一個偉大的社會主義國家而斗爭——關(guān)于黨在過渡時期總路線的學(xué)習(xí)和宣傳提綱》（以下簡稱《宣傳提綱》）時，加寫或改定的?！缎麄魈峋V》中指出：“……分散的個體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，是可能和必須謹(jǐn)慎地、逐步地而又積極地引導(dǎo)它們向著現(xiàn)代化和集體化的方向發(fā)展的……單有國營經(jīng)濟而沒有合作社經(jīng)濟，我們就不可能領(lǐng)導(dǎo)勞動人民的個體經(jīng)濟逐步地走向集體化……?！?/span>

在毛澤東親自參與制定的《中華人民共和國憲法（1954年）》第五條中清楚地列出了生產(chǎn)資料的四種所有制形式，即“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”。同時也將生產(chǎn)資料與生活資料區(qū)分得明明白白。

（三）房地一體還是房地分離：住宅用地性質(zhì)認(rèn)定與所有制改造的實踐選擇

在生產(chǎn)資料的認(rèn)定和改造過程中，如果土地上沒有建筑物，則屬于生產(chǎn)資料，轉(zhuǎn)為公有制。20世紀(jì)50年代的三大改造過程中，在城市，“一切私人占有的城市空地，街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)霓k法，一律收歸國有。”在農(nóng)村，耕地、園地、林地等其上沒有建筑物的土地，也全部作為生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為集體所有。但是，對于土地上有建筑物的情況如何認(rèn)定與處理，馬克思的經(jīng)典理論并沒有回答。因此，需要從邏輯和經(jīng)驗事實中觀察政策操作者的方案選擇。

對于土地上有建筑物的情況如何認(rèn)定生產(chǎn)資料還是生活資料，并進行所有制改造，邏輯上只有三種可能性。第一，房地分離的處理原則。在這種原則下，所有土地屬于生產(chǎn)資料，在社會主義改造中被國有化或集體化；而房屋的情況視情況而定，既可能屬于生產(chǎn)資料（如廠房），也可能屬于生活資料（平民自住住宅）。但很顯然，直到1982年憲法規(guī)定城市土地屬于國有之前，城市里仍然有相當(dāng)面積的土地屬于私人所有，主要就是私人住宅之下的土地，這意味著國家并未選擇“房地分離”的處理原則。第二，房地一體的處理原則，包含兩種可能性：一種是“地隨房走”的原則，另一種是“房隨地走”的原則。

從所有能公開查閱的文獻(xiàn)來看，國家的社會主義生產(chǎn)資料所有制改造，都采用了“地隨房走”的原則。在1953～1956年三大改造的資本主義工商業(yè)改造和城市手工業(yè)改造中，都是通過工商業(yè)和手工業(yè)的所有制改造，從而將產(chǎn)業(yè)及其名下土地的所有權(quán)一起國有化，“城市土地私有制的改造是通過資本主義工商業(yè)、個體手工業(yè)和私有房地產(chǎn)的社會主義改造而實現(xiàn)的，……公私合營的實質(zhì)是通過贖買方式將資本家私有的包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料收歸國有”（鄒玉川，1998）?！稗D(zhuǎn)為地方國營工廠和聯(lián)社的合作工廠，即是全民所有制性質(zhì)的，它所占用的土地自然也就隨之轉(zhuǎn)為國有土地了”（鄒玉川，1998）。又比如，在經(jīng)租房改造中，1958年原城市服務(wù)部張永勵副部長在第一次全國房產(chǎn)工作會議上的總結(jié)報告指出：“房基地問題：在進行房屋改造時，如房屋與基地同屬一人者，基地隨房帶走。如房屋與基地分屬二人者，由房主將所領(lǐng)租息分給基地主一部分”，后者的基地所有權(quán)也隨著房屋一起改造。

很顯然，由于三大改造和城市住房改造中，國家在所有制改造中采取的是“地隨房走”的原則，可以類推出，生產(chǎn)資料的認(rèn)定也是“地隨房走”的原則。因此，自己居住住房下面的住宅用地，也應(yīng)該和自己居住住房一樣，屬于生活資料，并不納入所有制改造。事實也確實如此，三大改造和城市出租房屋的社會主義改造結(jié)束后，城市里“剩下的私有土地只是作為個人生活資料的私有住房的宅基地了。……據(jù)1982年調(diào)查統(tǒng)計，在全國226個城市7438平方公里的建成區(qū)中，私有土地有334.7平方公里”（鄒玉川，1998）。因此可以類推，在宅基地的認(rèn)定中，最初也是采用“地隨房走”的原則，宅基地屬于生活資料，不應(yīng)進行所有制的公有化改造。

4.農(nóng)村土地的集體所有制改造：從頂層設(shè)計到地方自發(fā)“創(chuàng)新”

（一）1956年之前的集體生產(chǎn)資料所有制改造

從1949到1956年，中國大陸的生產(chǎn)資料改造都是自上而下的頂層設(shè)計，按照中央的設(shè)想自上而下推行。就土地所有制改造而言，包括兩個階段：第一是耕者有其田的土地私有制改造，屬于新民主主義革命階段；第二是從合作化到集體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料用地的集體化改造，屬于社會主義革命階段。

大致而言，1956年的高級社之前，農(nóng)村集體所有制改造是自上而下推進的，政策文本的制定具有理論依據(jù)，生產(chǎn)資料改造而生活資料不變（孔祥智、劉同山，2013）；1958年開始的農(nóng)村集體所有制改造和人民公社，其制度創(chuàng)新是自下而上，先有實踐，再有文本，最后由中央選擇承認(rèn)的過程。

由于現(xiàn)實的需要，戰(zhàn)爭壓力、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要求從農(nóng)村汲取更多便宜的資源，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體系加快建立起來，與此相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)合作化和集體化的進度也逐漸加快。但即使如此，農(nóng)業(yè)集體化仍然是自上而下根據(jù)黨和國家的需要推動的，也是在黨和國家的意識形態(tài)指導(dǎo)下完成的。

毛澤東在1955年7月31日的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》和經(jīng)過1955年9月、12月兩次編輯的《中國農(nóng)村的社會主義高潮》中，也一直在強調(diào)生產(chǎn)資料的所有制改造。這些都表明，毛澤東對生產(chǎn)資料所有制改造與生活資料是區(qū)分開討論的。直到1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，屬于生產(chǎn)資料的耕地、林地、園地等都被集體化，而屬于生活資料的土地如墳地、宅基地等，仍然歸屬于農(nóng)民個人所有。

在《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》一文中，毛澤東論證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的必要性，強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在經(jīng)濟效率上更高，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在生產(chǎn)上，必須比較單干戶和互助組增加農(nóng)作物的產(chǎn)量?！呀?jīng)建立起來了的六十五萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社有百分之八十以上的社都增加了農(nóng)作物的產(chǎn)量，……證明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社社員的生產(chǎn)積極性是高的，合作社勝過互助組，更勝過單干戶?！币黾幼魑锂a(chǎn)量，需要“……增加生產(chǎn)資料（土地、肥料、水利、牲畜、農(nóng)具等）?！?/span>

在《中國農(nóng)村的社會主義高潮》一書的按語中，毛澤東評價“他們主要地是要看合作社對于他們的生產(chǎn)資料入社是否使他們不吃虧”“現(xiàn)在的小社和初級社，對于充分地利用勞動力和諸種生產(chǎn)資料，還是一種束縛。到了辦大社和高級社的時候，就可以……使整個生產(chǎn)力和生產(chǎn)向前發(fā)展一大步。”很顯然，從互助組到初級社和1955年的農(nóng)業(yè)合作化，毛澤東和中央領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)的合作社都是要改造生產(chǎn)資料所有制，而不包括住房、宅基地、墳地等生活資料。而改造的理論基礎(chǔ)，是生產(chǎn)資料所有制改造能夠提高合作社的生產(chǎn)效率，是一個經(jīng)濟目標(biāo)為主導(dǎo)的改革。

可以說，一直到1956年，中國農(nóng)村的生產(chǎn)資料所有制改造都是在中央理論指導(dǎo)下完成的。由于黨的理論中，清楚地界定了生產(chǎn)資料和生活資料，因此1956年前中國農(nóng)村的土地集體化，僅僅是針對生產(chǎn)資料性質(zhì)土地的所有制改造。對不屬于生產(chǎn)資料的土地，比如宅基地和墳地，仍然屬于私人所有。

事實上，1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，要求作為生產(chǎn)資料的耕地、園地等都要入社，由私人所有變?yōu)榧w所有。該章程第三章第十三條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！蓖瑫r明確指出，墳地和宅基地還是屬于私人所有，“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！鞭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章和農(nóng)村人民公社工作條例修正草案中的有關(guān)土地所有權(quán)、宅基地、自留地等政策的異同如表1所示。

（二）生產(chǎn)資料公有制與生活資料私有制面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

作為生活資料的墳地和宅基地與作為生產(chǎn)資料的土地采取了不同的土地所有制，這個方案符合馬克思和中國共產(chǎn)黨生產(chǎn)資料改造的理論。然而，在實踐中，這個方案馬上就面臨巨大的挑戰(zhàn)。原因在于，作為生產(chǎn)資料的土地和作為生活資料的宅基地和墳地在用途上可以互相轉(zhuǎn)化。新增的宅基地和墳地雖然并不屬于生產(chǎn)資料，但是總有一部分要通過原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地（生產(chǎn)資料）轉(zhuǎn)換而來。土改結(jié)束后，新中國不同時期的新增宅基地來源與權(quán)屬轉(zhuǎn)變?nèi)绫?所示。

從表2可以看出，將自家農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢亍保峭恋厮接兄茣r期農(nóng)民建房土地的主要來源。1949年之前，中國土地私有制時期農(nóng)民建房的宅基地來自自家擁有的土地（農(nóng)地和未利用地為主）。農(nóng)村建房，主要是將自家擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)檎兀瑥摹吧a(chǎn)資料”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧钯Y料”。此時對于土地所有者的農(nóng)民而言，是否將農(nóng)地變?yōu)檎厥且粋€經(jīng)濟決策：宅基地少占一些土地，就可以多留一些農(nóng)地用于生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。而這些轉(zhuǎn)變，僅僅與土地用途有關(guān)，而不需要發(fā)生土地所有權(quán)的變革。

大量的農(nóng)村人口增長要求提供更多的農(nóng)村住房和相應(yīng)的宅基地。1949年之后，由于相對和平的國內(nèi)環(huán)境以及衛(wèi)生醫(yī)療條件的巨大改善，嬰幼兒的死亡率快速下降，中國的人口增長進入了一個快速發(fā)展的階段。從1949年的5.41億人到1961年的6.59億人，增加了一個多億的人口。這部分增長人口中絕大部分在農(nóng)村，他們需要住房，需要宅基地。只要耕地、林地等生產(chǎn)資料的土地還有部分可以私人所有，新增“私有”宅基地就可以利用這部分“私有”土地，不存在化公為私的困境，也無需對宅基地所有制進行改造。

然而，農(nóng)業(yè)集體化運動使得農(nóng)民通過將自家土地轉(zhuǎn)變?yōu)檎氐耐緩街饾u變得不再可能。20世紀(jì)50年代中國大陸開始的集體化運動，逐漸將作為生產(chǎn)資料的農(nóng)地變?yōu)榧w所有。1956年高級社之后，全部生產(chǎn)資料的農(nóng)地都變?yōu)榧w所有。農(nóng)民除了自家還擁有的宅基地和墳地，已經(jīng)不再擁有其他的作為生產(chǎn)資料的土地。在這種情況下，如果農(nóng)民想要建房，宅基地從何而來？當(dāng)農(nóng)地已經(jīng)全部屬于集體的情況下，新增宅基地的來源就變成一個尷尬的難題。如果禁止新增宅基地，就無法解決農(nóng)村新增人口的住房問題。如果允許新增宅基地，就意味將已經(jīng)屬于集體的農(nóng)地“私有化”。在1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》里，政策制定者已經(jīng)注意到這個難題，從而提出：“社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決?！边@個方案事實上意味著新增宅基地需要“化公為私”：合作社的土地，是集體所有的土地，而新建的地基和墳地，是私人所有的土地。不過，由于在1956年高級社的文本中，農(nóng)戶理論上還擁有“退社權(quán)”，因此這種方案在理論上是可以接受的。

在入社自愿、退社自由的情況下，土地私有和土地集體所有之間的轉(zhuǎn)換也必然是雙向自由的。退社的時候，農(nóng)民要帶走入社時的土地，此時土地集體所有權(quán)就應(yīng)該可以轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮饺怂袡?quán)。1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“社員退社的時候，可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地……”。退社權(quán)的存在，意味著土地集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán)的“化公為私”在邏輯上也能夠“合法”。

與新增宅基地的所面臨的“化公為私”困境不同，城市住宅用地不存在化公為私的可能性。在城市，私人住宅可以在原有的私人土地上進行房屋的翻新和建設(shè)，但是所有國有土地上的房屋建設(shè)，都由國家和國家控制的公有制企業(yè)來投資和建設(shè)，而沒有劃撥國有土地給私人建房的操作。正因為如此，城市私人住宅用地在社會主義三大改造和之后的經(jīng)租房改造過程中，只要不屬于改造范圍，就可以一直保持私人所有。

（三）有退出權(quán)與無退出權(quán)：土地公有制與私有制相互轉(zhuǎn)化的不同約束

在1956年之前中國共產(chǎn)黨政策文本提到的理論邏輯中，集體所有權(quán)應(yīng)該是一種更先進的所有權(quán)形態(tài)，高級社是一種更有效率的生產(chǎn)組織，個人單干是低效率的。因此，成為高級社社員和土地集體化是一種“權(quán)利”和獎勵，農(nóng)民退社和土地變?yōu)樗接兄茟?yīng)該是一種“懲罰”。

1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的文本中，農(nóng)民可以“自由”入社，“自由退社”，高級社并非人人可進，“入社由本人自愿申請，經(jīng)社員大會或者社員代表大會通過。”對那些表現(xiàn)不好的人，還不一定能夠進入高級社，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第八條規(guī)定：“對于過去的地主分子和已經(jīng)放棄剝削的富農(nóng)分子，……，農(nóng)村中過去的反革命分子，……，以及刑滿釋放、表現(xiàn)良好的，合作社對于這些人，根據(jù)他們悔改的程度和立功的大小，……經(jīng)過鄉(xiāng)人民委員會的審查批準(zhǔn)，可以分別吸收他們?nèi)肷缱錾鐔T或者候補社員”。

《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第二章第十一條明確規(guī)定“社員有退社的自由”。只有思想上的“落后分子”才會退社。針對河北三個中農(nóng)退社，三個貧農(nóng)留在社內(nèi)的案例，毛澤東指出，“這三戶貧農(nóng)所表示的方向，就是全國五億農(nóng)民的方向。一切個體經(jīng)營的農(nóng)民，終歸是要走這三戶貧農(nóng)所堅決地選擇了的道路的。”

不過，一旦農(nóng)戶退社權(quán)被取消，則“化公為私”的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變就不再成為一個可以接受的選項。將集體所有的生產(chǎn)資料“土地”轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂械恼?，就面臨無法解決的邏輯困境：如果宣布宅基地屬于集體所有，則違背了“生產(chǎn)資料”公有制改造的理論；如果保留宅基地屬于私人所有，則新增宅基地面臨所有權(quán)“化公為私”的困難。

（四）退社權(quán)取消、人民公社與宅基地集體化

實踐邏輯中，并非所有的農(nóng)民都“自愿”加入高級社。因為組織成本過高，高級社的生產(chǎn)效率并非比所有單干的農(nóng)戶效率都高，那些高效率的農(nóng)戶從經(jīng)濟的角度來考慮，就缺乏加入高級社的動力。與此同時，基層干部在1955-1956年的高級公社建立中也采取了一些急于求成的措施，而這些在短時間內(nèi)成立的高級社并沒有能夠讓入社的農(nóng)民生活水平都提高。結(jié)果，1956年下半年至1957年出現(xiàn)了退社風(fēng)潮，這導(dǎo)致了毛澤東的極大不滿。

1957年下半年，隨著反右運動的結(jié)束和反“反冒進”的推動，農(nóng)戶的退社權(quán)事實上被取消（葉揚兵，2003）。1957年9月16日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于整頓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的指示》，對退社進行了嚴(yán)格限定，而且取消了土地的退社權(quán)。“對于富裕中農(nóng)，除極少數(shù)堅決要求退社的，可以在適當(dāng)批評之后允許退社以外，應(yīng)該根據(jù)互利原則，按期歸還他們?nèi)肷缟a(chǎn)資料（例如，農(nóng)具、耕畜、果木，等）折價的款項；……處理他們?nèi)肷缟a(chǎn)資料的遺留問題”。

為了改善農(nóng)田水利設(shè)施，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，1957年冬季開始了農(nóng)村水利建設(shè)運動。由于一個農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)涉及多個高級社，因此1958年三月頒布了《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟贰Ｔ凇霸酱笤胶谩薄霸焦胶谩北尘跋?，由一些地方基層推動，形成了更大?guī)模的“合作社”。其中，河南遂平縣嵖岈山衛(wèi)星人民公社扮演了非常重要的角色。最重要的是這個公社制定了《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章》（以下簡稱《簡章》），而這個《簡章》在得到毛澤東的認(rèn)可后，成為隨后全國人民公社的樣板。《簡章》第五條強調(diào)，“在已經(jīng)基本上實現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有化的基礎(chǔ)上，社員在轉(zhuǎn)入公社的時候，應(yīng)該將仍然屬于本人私有的全部自留地、房屋基地、牧畜、林木、農(nóng)具等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為全社公有，但小量的家畜、家禽，仍可以留為個人私有。”不僅宅基地公有化了，而且新建住房也被公有化?！逗喺隆返诙畻l規(guī)定，“……按照規(guī)劃新建住宅，由公社統(tǒng)一備料派工。社員原有住宅的磚瓦木料由公社根據(jù)需要逐步拆用。新建的住宅歸為公社所有，社員居住要出租金，租金要相當(dāng)于修理維持所需要的費用。”

1958年8月17日，毛澤東在看過《簡章》后，加了批注和修改，批示“此件請各同志討論。似可發(fā)各省、縣參考。”嵖岈山衛(wèi)星公社的簡章很快席卷全國，成為全國各個地區(qū)人民公社學(xué)習(xí)和效仿的重要模板。在毛澤東同志的修改稿中，對其中的教育、武裝和人才培養(yǎng)進行了批注和修改，而對宅基地的公有化未置一詞，默認(rèn)了嵖岈山衛(wèi)星公社在宅基地生活資料公有制改造的合法性。

嵖岈山衛(wèi)星公社的實踐，并非出于解決新增宅基地生活資料與生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換的理論困境，而是一個農(nóng)村基層政權(quán)的“類國有化”改造（羅平漢，2006）。嵖岈山衛(wèi)星公社對工、農(nóng)、兵、學(xué)、商都進行了管理，還包括消費、工資福利、公共食堂、托兒所等。不僅生產(chǎn)資料，而且原來屬于生活資料的宅基地也轉(zhuǎn)為全社公有。用于家庭日常消費生活的自留地、牲畜、林木等也被公有化。然而，毫無疑問，這個改造也解決了新增宅基地的“化公為私”的困境。將宅基地全部集體化，不僅對未來需要占用集體農(nóng)地的新增宅基地宣布為集體所有，同時也將存量的私有宅基地宣布為集體所有。在此之后，新增宅基地不再存在化公為私的困難，僅僅是集體所有權(quán)不變情況下土地用途間的轉(zhuǎn)換。

（五）人民公社六十條：宅基地集體化從地方實踐到國家政策認(rèn)可

當(dāng)?shù)胤降慕?jīng)驗創(chuàng)造開始上升到中央的政策，中央的政策制定者需要在地方創(chuàng)造、實踐檢驗與理論合法性之間進行權(quán)衡和修改。由于人民公社很快出現(xiàn)了一系列問題，比如公共食堂、大社對小社的一平二調(diào)、農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、糧食產(chǎn)量和饑荒等等，中央需要對政策文本進行修改。這就是《人民公社六十條》。

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（簡稱《人民公社六十條》），在很多方面又回到了1956年的高級社，比如三級所有，隊為基礎(chǔ)；比如自留地。這意味著，1958年人民公社的類國有化改造被中央承認(rèn)是失敗的，因此進行了政策調(diào)整。但是與1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》相比，農(nóng)民的退社權(quán)沒有了。因此，新增墳地和宅基地也不能化公為私，只能全部集體所有，私人使用。《人民公社六十條》第二十一條規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！彼袡?quán)與使用權(quán)的分離在這個階段就已經(jīng)出現(xiàn)。1962年9月，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會正式通過該條例。

從1958年到1962年，《人民公社六十條》經(jīng)過三稿，正式在國家政策層面上認(rèn)可了1958年地方自發(fā)制定的宅基地和墳地集體化。重要的是，《人民公社六十條》并非全盤接受1958年的地方方案，而是有選擇地進行了認(rèn)可。比如，農(nóng)村生產(chǎn)資料所有制形式由“人民公社所有”，變?yōu)椤叭壦?、隊為基礎(chǔ)”，重新保留了自留地等等。很顯然，宅基地和墳地的集體所有化被中央承認(rèn)，一定有其背后不得不承認(rèn)的原因。

筆者認(rèn)為，這個原因就是生產(chǎn)資料和生活資料相互轉(zhuǎn)換所帶來的集體所有權(quán)向私人所有權(quán)轉(zhuǎn)換的困境。而解決這個困境的辦法，是默認(rèn)了宅基地和墳地的集體所有，但并不強調(diào)其屬于生產(chǎn)資料。從此之后，屬于生活資料的宅基地在中央政策層面就轉(zhuǎn)變?yōu)榱思w所有。不過與耕地不同，宅基地使用權(quán)仍然屬于家庭所有。究其原因，宅基地集體所有并非出于提高生產(chǎn)效率的考慮，也并非出于降低農(nóng)產(chǎn)品征購成本的考慮，而僅僅是因為無法處理新增宅基地“化公為私”的困難。宅基地名義上的所有權(quán)發(fā)生改變，而實際上的使用權(quán)并無改變，集體（三級所有、隊為基礎(chǔ)）仍然要負(fù)擔(dān)集體成員宅基地?zé)o償分配的責(zé)任。邏輯上非常自然，既然村莊所有的土地都改為集體所有，那么自然新增宅基地也只能通過集體分配的方式進行解決。至此，人民公社體制將所有生產(chǎn)資料和生活資料的土地都納入集體所有范疇。

1962年定型的宅基地制度具有以下產(chǎn)權(quán)特征：集體所有、根據(jù)社區(qū)成員權(quán)無償分配、無限期使用、缺乏退出機制、嚴(yán)格禁止市場交易。此外，宅基地福利分配制度還伴隨著一戶一宅、限制宅基地面積上限等規(guī)定。這樣規(guī)定既是為了防止福利被濫用，也是為了提高土地利用效率，保護耕地和農(nóng)用地。這種宅基地制度在1982年《憲法》修訂時繼續(xù)保存，此后有關(guān)宅基地的法規(guī)制度基本上是在1982年《憲法》框架下進行補充、完善和調(diào)整的。

5.結(jié)論與展望

中國土地制度的改革是由理論指導(dǎo)自上而下推行，或者由地方實踐推動自下而上被中央政策承認(rèn)的過程。從經(jīng)驗上來看，中央推動改革的重要目標(biāo)之一是國家的經(jīng)濟利益。20世紀(jì)50年代國家的經(jīng)濟利益是國家推動的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而當(dāng)這套戰(zhàn)略的支撐體系在經(jīng)濟上瀕臨破產(chǎn)時，20世紀(jì)70年代末期開始了改革開放，走向了契合國家資源稟賦特征的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，從而導(dǎo)致了一系列重大的變革。

從這個角度來看，宅基地制度改革不是政府推動改革的優(yōu)先考慮對象。那些屬于生產(chǎn)資料的耕地、林地、園地、城市工業(yè)用地等才是政府土地改革所優(yōu)先考慮的對象，這既是因為政府的改革都是以國家經(jīng)濟目標(biāo)為重心，也是因為生產(chǎn)資料所有制理論重點關(guān)注生產(chǎn)資料改造，而幾乎沒有討論非生產(chǎn)資料如何改造的問題。

1956～1962年宅基地名義所有權(quán)的“集體化”既不是城鄉(xiāng)戶籍制度的結(jié)果，也不僅僅是人民公社運動過程中頭腦過熱的產(chǎn)物。而是當(dāng)“生產(chǎn)資料”的土地全部集體化之后，農(nóng)村基層無法解決新增宅基地“化公為私”的困境，在實踐中通過“制度創(chuàng)新”將所有宅基地所有權(quán)都進行集體化改造，并最終由中央政策文件所接受并認(rèn)可的結(jié)果。

在1978年開始的開放與改革進程中，宅基地改革仍然和上次一樣，并不處于改革的中心。當(dāng)農(nóng)村的耕地及其他生產(chǎn)資料的農(nóng)用地紛紛引入承包制和市場機制，城市住宅與住宅用地也逐步引入市場機制時，1990年后農(nóng)房（含其下的宅基地使用權(quán)）交易反而進一步縮小了。為了實現(xiàn)保護耕地的目的，宅基地還需要進一步減少以滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的需要。在宅基地仍然福利分配的前提下，一旦在宅基地配置中全面引入市場機制，國家的耕地保護目標(biāo)和城市發(fā)展目標(biāo)就難以實現(xiàn)（Tian and Fang，2018）。

由農(nóng)民自己籌資建房、自力更生的宅基地和農(nóng)房制度，在勤勞的中國農(nóng)民的努力下，1978年后逐漸解決了中國農(nóng)村的住房困難，改善了農(nóng)民的住房條件，并且實現(xiàn)了極高的住房自有率。然而，這套嚴(yán)格限制市場交易的農(nóng)房（含其下宅基地）制度束縛了農(nóng)民住房和宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，當(dāng)城市居民的住房財富快速增長時，城鄉(xiāng)之間的收入和財富差距越來越大，導(dǎo)致了巨大的城鄉(xiāng)財富不平等。這套制度既不公正，也缺乏效率，導(dǎo)致了巨大的宅基地低效利用。

在最新的宅基地改革方案中，“三權(quán)分置”作為地方（義烏）提出并被中央接受并認(rèn)可的宅基地改革制度，成為政策制定者和學(xué)術(shù)界最關(guān)注的焦點之一。在這種方案下，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)三權(quán)分立，試圖在所有權(quán)屬于集體、資格權(quán)確認(rèn)宅基地分配福利的前提下，引入宅基地使用權(quán)的市場交易。2019年的《中華人民共和國土地管理法》則強調(diào)，“對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利?！边@意味著農(nóng)民集中居住已經(jīng)成為未來的一種可選方式，一戶一宅的新增宅基地分配制度在城鄉(xiāng)接合部、城中村等地區(qū)有可能逐漸淡出歷史舞臺。在這種情況下，福利分配的終結(jié)和有償使用制度的出現(xiàn)，為農(nóng)房（含其下的宅基地使用權(quán)）交易提供了可能空間。不少地區(qū)已經(jīng)有比較豐富的宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)案例，但是具體的實施方案、實施績效、約束條件仍然有待于進一步研究。

作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政府管理系副教授

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