非常高興來到湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院，今天和大家分享的主要是綠色減貧方面的研究問題。綠色減貧是什么？我們要研究2020年綠色減貧的方向、政策、理念，這種理念大家還在探索摸索當(dāng)中，生態(tài)扶貧、生態(tài)脫貧、生態(tài)減貧，現(xiàn)在我們把它叫綠色減貧。
一、綠色減貧理念
綠色減貧理念作為新時代極具中國特色的減貧發(fā)展理念，具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵和外延。我們通過內(nèi)涵和外延如何把綠色和減貧兩個概念結(jié)合在一起？因為綠色發(fā)展和減貧本身是矛盾的，要搞綠色、環(huán)境保護，減貧可能就會受到影響，但是要把這兩者結(jié)合起來，走綠色。綠色減貧的理念和最后的方向如何結(jié)合起來？
（一）綠色減貧：內(nèi)涵與外延
因兼具“綠色”和“減貧”兩個概念，綠色減貧理念可以有兩種理解：一是通過綠色的途徑和手段實現(xiàn)減貧，綠色是工具，減貧是目的；二是在減貧中實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，減貧是過程，綠色是前提。無論是哪一種解釋都時刻警醒著我們綠色與減貧二者之間有著相互依存、和諧共生的關(guān)系。因此，在減貧過程中要以綠色發(fā)展為訴求，在綠色發(fā)展中要實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的共同發(fā)展。
1.綠色減貧的內(nèi)涵
綠色減貧的基本概念可以概括為通過可持續(xù)的、以環(huán)境保護和資源科學(xué)利用為導(dǎo)向的促進貧困地區(qū)扶貧減貧的理念和行動。從概念中可以延伸出綠色減貧的兩層含義：第一，綠色減貧是以環(huán)境保護為重要考慮因素的減貧理念，在實施過程中需要充分考慮貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力和受污染情況，兼顧貧困人口扶貧脫貧與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展；第二，在綠色減貧行動實施中，盡可能的通過一種可持續(xù)、可循環(huán)的方式達到貧困人口扶貧脫貧目標(biāo)，在行動中更側(cè)重方式的科學(xué)化和效益的長期化。
從綠色減貧的基本概念出發(fā)，其核心內(nèi)涵主要有兩個方面：第一，綠色減貧以生態(tài)環(huán)境承載能力為考量條件，把貧困地區(qū)自然生態(tài)的長期發(fā)展作為一項主要內(nèi)容；第二，綠色減貧在實施過程中，以挖掘貧困地區(qū)自身資源潛力為主導(dǎo)，有效轉(zhuǎn)化貧困地區(qū)自身資源價值，形成以生態(tài)、農(nóng)業(yè)等為依托的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，最終轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，帶動貧困地區(qū)徹底脫貧。
2.綠色減貧的外延
基于綠色減貧的內(nèi)涵以及現(xiàn)有實踐，以環(huán)境和貧困人口的生計為尺度，我們認為綠色減貧的外延應(yīng)該包括以下幾個內(nèi)容：第一，綠色產(chǎn)業(yè)，以提升貧困人口可持續(xù)的生計水平和能力為導(dǎo)向，在環(huán)境可承載范圍內(nèi)發(fā)展的各類產(chǎn)業(yè)；第二，生態(tài)保護與補償，以環(huán)境保護為導(dǎo)向，兼顧貧困人口生計和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)減貧政策和手段，重點是生態(tài)補償以及貧困人口參與生態(tài)工程獲得的相關(guān)報酬；第三，綠色資源開發(fā)，即對貧困地區(qū)生態(tài)資源進行科學(xué)開發(fā)利用，以資產(chǎn)收益模式進行利潤分配的減貧模式；第四，生態(tài)扶貧搬遷，即因為環(huán)境和生態(tài)保護開展的搬遷工程，另選它址開展后續(xù)的扶持工作。
（1）綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是指貧困地區(qū)依據(jù)自身的自然資源條件科學(xué)利用有序發(fā)展適宜本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、有序地承接發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，摒棄原有的“先污染后治理”的粗放式發(fā)展模式，現(xiàn)已形成了綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游扶貧、綠色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟、森林草原旅游、休閑農(nóng)業(yè)等多種模式，實現(xiàn)生態(tài)資源開發(fā)、環(huán)境保護以及農(nóng)民增收的共贏。
綠色產(chǎn)業(yè)一個顯著特點是融合了第一、二、三產(chǎn)業(yè)，以傳統(tǒng)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)為主體，借助先進的、現(xiàn)代化、市場化的工業(yè)設(shè)備和管理方式，通過互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)平臺等，構(gòu)建了農(nóng)工商、產(chǎn)加銷、貿(mào)工農(nóng)、運建服一體化的產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)了貧困地區(qū)“不污染、不浪費、不高耗”的綠色發(fā)展，制造出了“綠色GDP”。
（2）生態(tài)保護與補償
綠色減貧理念下的“生態(tài)保護與補償”主要指直接性的生態(tài)補償和間接性的補償激勵性政策。具體來看：一是對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行直接性的資金、技術(shù)、實物上的補償，如退耕還林還草補償、森林生態(tài)效益補償、草原生態(tài)保護補助獎勵、耕地輪作休耕生態(tài)補償、濕地生態(tài)效益補償?shù)染哂兄苯有匝a償性質(zhì)的政策；二是間接性的補償激勵政策，如由政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程特別是生態(tài)治理工程或提供公益性崗位，受賑濟者參加工程建設(shè)或從事公益崗位以獲得一定勞務(wù)報酬，取代直接的救濟補償。
（3）生態(tài)扶貧搬遷
生態(tài)扶貧搬遷是升級版的易地扶貧搬遷，是出于生態(tài)和環(huán)境目的而另選他址進行后續(xù)扶持的搬遷，是2020后不再局限于“一方水土養(yǎng)活不了一方人”，而是借鑒目前易地搬遷政策進行的生態(tài)扶貧搬遷。我們認為，生態(tài)扶貧搬遷是解決生態(tài)脆弱地區(qū)人口壓力和貧困的有效途徑。對于生態(tài)環(huán)境脆弱、交通不便的地方，過度的人口壓力是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困的主要原因，實施生態(tài)扶貧搬遷，有利于減輕人口資源壓力，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和扶貧的雙重目標(biāo)。同時，在整村或整鄉(xiāng)搬遷的地區(qū)，搬遷以后的土地被轉(zhuǎn)化為生態(tài)建設(shè)用地，用于環(huán)境保護；在非整村或整鄉(xiāng)搬遷地區(qū)，人口的搬遷緩解了原有的環(huán)境壓力，增加了原住地居民可利用的資源；在生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)，生態(tài)扶貧搬遷對于遷出區(qū)的環(huán)境改善有著不可替代的作用。
（4）綠色資源開發(fā)
綠色資源開發(fā)主要是針對貧困地區(qū)特有的綠色資源進行整合開發(fā)，將細碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。貧困地區(qū)一般都是我國資源富集區(qū)，有著豐富的太陽能、水能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物能等資源。基于這些資源，以嚴格保護生態(tài)環(huán)境為前提，廣泛鼓勵全社會積極進行科技研發(fā)、資產(chǎn)入股，充分挖掘綠色資源潛力，探索建立集體股權(quán)參與項目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長效機制，不斷創(chuàng)新貧困地區(qū)綠色資源開發(fā)模式，提升綠色資源的價值，走出一條資源開發(fā)與脫貧攻堅有機結(jié)合的新路子，實現(xiàn)貧困人口共享資源開發(fā)成果。
（二）綠色減貧的必要性和迫切性
2020年后我國扶貧減貧工作將呈現(xiàn)新的形態(tài)和新的特征，綠色減貧作為一種符合貧困地區(qū)實際情況而又兼具較強可持續(xù)性的減貧發(fā)展理念，必將成為2020年后我國減貧的必然選擇。
1.綠色減貧是未來我國貧困地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對良好生態(tài)的需求是美好生活需要的重要組成部分，正如習(xí)近平總書記提出的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。因此，全面貫徹綠色發(fā)展理念，關(guān)注生態(tài)環(huán)境，提升貧困群體對良好生態(tài)環(huán)境的滿足感，必然成為貧困地區(qū)破解社會主要矛盾的重要內(nèi)容之一。為此，2020年后的減貧戰(zhàn)略必須把堅持綠色發(fā)展作為重要的指導(dǎo)思想，把綠色發(fā)展理念貫穿到扶貧減貧的全過程，牢牢守住生態(tài)底線，把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都不能再以犧牲生態(tài)為代價。結(jié)合“兩個階段兩個十五年”的戰(zhàn)略安排，從2020到2035年，依托鄉(xiāng)村振興，充分發(fā)揮貧困地區(qū)天然的自然稟賦優(yōu)勢，并轉(zhuǎn)換為貧困地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實動力源泉，綠色發(fā)展理念全面推行；從2035到2050年，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補，構(gòu)建區(qū)域性發(fā)展共同體，實現(xiàn)貧困地區(qū)與全國的共同發(fā)展。
2.綠色減貧是提升減貧質(zhì)量的內(nèi)在要求
當(dāng)前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，扶貧減貧也同樣轉(zhuǎn)入質(zhì)量提升的新階段。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要“把提高脫貧質(zhì)量放在首位”；汪洋主席也指出，要“從注重減貧進度向更加注重脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變”。在提升減貧脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵時期，必須全面樹立可持續(xù)的發(fā)展理念，破解脫貧難題、增強脫貧動力、提升脫貧實效。2020年后的扶貧減貧工作必將呈現(xiàn)新的階段性特征，尤其是在解決了絕對貧困之后，貧困地區(qū)的發(fā)展不再是僅僅解決“兩不愁三保障”問題，而是要綜合考慮發(fā)展的持續(xù)性以及質(zhì)量和效益。為此，2020年后的減貧戰(zhàn)略必須以提升和保證減貧質(zhì)量為第一要務(wù)，不能走“先污染后治理”的粗放式發(fā)展方式、不能將落后產(chǎn)能盲目的轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，而要尊重貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)律、保護其獨特資源與環(huán)境，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，挖掘貧困地區(qū)資源與環(huán)境優(yōu)勢，增強貧困地區(qū)脫貧減貧的持續(xù)動力，提升貧困地區(qū)脫貧減貧的質(zhì)量，使貧困人口在內(nèi)的全體人民在共享綠水青山的同時實現(xiàn)共同富裕。
3.綠色減貧是全球可持續(xù)發(fā)展的必然選擇
“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”強調(diào)消除貧困、保護地球、確保所有人共享繁榮，從生態(tài)和經(jīng)濟雙重角度對人類發(fā)展及生活環(huán)境提出了要求。如何在消除貧困的同時，實現(xiàn)人、自然與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，成為2020年后全球可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題，綠色減貧作為契合二者的重要理念，成為全球可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。貧困之所以是一個長期、全球性的難題，除了收入差距的根本性問題之外，一個制約性的瓶頸性難題就是如何與可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)共進。從時間維度來看，許多人在最開始時沒有考慮可持續(xù)因素，過度重視眼前成效導(dǎo)致減貧本身產(chǎn)生消極的負面效果；從內(nèi)容來看，在減貧過程中忽略各個減貧因素的平衡發(fā)展和可持續(xù)性，缺乏對減貧工作科學(xué)系統(tǒng)的認識，忽視減貧與可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，從而造成“拆東墻補西墻”的不平衡減貧現(xiàn)象。為此，2020年后的減貧要想實現(xiàn)與全球可持續(xù)發(fā)展的銜接，就必須樹立綠色減貧理念，把經(jīng)濟可持續(xù)、平衡、包容增長作為支撐，在經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大領(lǐng)域形成良性循環(huán)，走出一條經(jīng)濟繁榮、社會進步、環(huán)境優(yōu)美的可持續(xù)發(fā)展之路。
4.綠色減貧是深化國際減貧合作與交流的有效方式
近幾年來我國取得的巨大減貧成績被國際社會廣泛關(guān)注，世界銀行行長金墉在世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）2017年秋季年會上表示，中國解決了8億人口的貧困問題，這是人類歷史上最偉大的故事之一，中國的扶貧經(jīng)驗值得中等收入國家借鑒。2020后的減貧戰(zhàn)略不在是簡單的解決貧困人口和貧困地區(qū)的最基本的發(fā)展的需求，而是通過一種可持續(xù)的發(fā)展方式促進縮小地區(qū)差距和群體差距，甚至實現(xiàn)彎道超車。這就要求2020后的減貧戰(zhàn)略是一種更加高級、更加可持續(xù)、更加能夠凸顯中國發(fā)展水平和質(zhì)量的選擇，既解決國內(nèi)的貧困問題，又有很強的示范帶動作用推動全球減貧事業(yè)發(fā)展。就目前的實踐來看，2020后我國減貧四個轉(zhuǎn)型的契合點就在于綠色減貧，綠色減貧成為深化國際減貧合作與交流的有效方式。在與“一帶一路”沿線國家、金磚國家以及其他發(fā)展中國家、欠發(fā)達地區(qū)進行國際合作和交流時，綠色減貧理念能很好地彰顯了中國負責(zé)任的大國形象。
二、綠色減貧實踐：成效評價
通過近幾年的實踐，我國綠色減貧理念得到進一步發(fā)展，綠色發(fā)展已經(jīng)成為貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)思想，綠色減貧逐漸成為我國扶貧開發(fā)的有效方式，特別是構(gòu)成當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要元素。同時，綠色減貧形成了一批相應(yīng)減貧模式，包括實施生態(tài)補償、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、易地扶貧搬遷、光伏扶貧等，通過這些政策措施，我國綠色減貧取得了顯著成效，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合，在一定程度上突破了欠發(fā)達地區(qū)“先污染后治理”、“先破壞后恢復(fù)”的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式。
1.生態(tài)補償增加了貧困人口政策性收入
近年來，我國通過實施森林、草原、濕地、耕地、水流、海洋、荒漠等生態(tài)保護工程項目，生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境得到有效改善，貧困人口也通過生態(tài)保護補償及公益崗位就業(yè)獲得了一定的收入。
具體來看，這些生態(tài)補償項目工程有效改善了部分生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境，大大提高了森林植被覆蓋水平，減輕了自然災(zāi)害的發(fā)生風(fēng)險；同時，退耕禁牧政策也加快了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，并通過補償項目增加、提高補償標(biāo)準(zhǔn)及以工代賑項目和公益崗位，增加了退耕農(nóng)戶收入，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效改善了生態(tài)脆弱區(qū)貧困人口的生計模式，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
近年來，貴州江口縣以“綠水青山就是金山銀山”為理念，以保護和發(fā)展生態(tài)為目標(biāo)，大力實施生態(tài)保護補償，有效帶動了當(dāng)?shù)刎毨丝诰珳?zhǔn)扶貧。自2011年實施森林生態(tài)補償政策以來，該縣每年都及時足額兌現(xiàn)生態(tài)公益林補償資金，嚴禁個人滯留、貪污、挪用集體公益林補償資金。為確保涉農(nóng)資金公開、公平、公正，及時足額兌現(xiàn)生態(tài)公益林補償資金，規(guī)定公益林補償資金清冊必須在村組張榜公示。
2.生態(tài)資源開發(fā)改善貧困人口生計模式，提升貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力
我國貧困地區(qū)往往是自然資源富集區(qū)，又是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)；既是經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護戰(zhàn)略區(qū)，又是經(jīng)濟社會相對落后和貧困人口聚集區(qū)，既面臨地理位置偏遠、交通不便等現(xiàn)實條件，同時又具有豐富多樣的生態(tài)資源。為此，不少貧困地區(qū)利用其生態(tài)環(huán)境資源，發(fā)展有機、綠色農(nóng)產(chǎn)品，開展生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游，不僅改善了貧困人口生計結(jié)構(gòu)，增加了非農(nóng)收入，也通過發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)提升了貧困人口的組織化水平和發(fā)展能力。
在各具特色的綠色產(chǎn)業(yè)扶貧探索中，綠色農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、消費農(nóng)業(yè)、生態(tài)鄉(xiāng)村旅游等一批依托貧困地區(qū)生態(tài)資源開發(fā)而形成的產(chǎn)業(yè)形式，正逐漸成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的重要組成部分，在農(nóng)民增收過程中發(fā)揮積極作用。
與此同時，從綠色發(fā)展角度出發(fā)，利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，建立相應(yīng)的綠色減貧項目，發(fā)展新型綠色產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色化，既能夠通過新型產(chǎn)業(yè)拓寬其就業(yè)渠道和收入來源，又能夠通過培訓(xùn)貧困人口專業(yè)技術(shù)，大大提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代水平和組織化程度，培養(yǎng)一批新型現(xiàn)代農(nóng)民，從而提升貧困地區(qū)的內(nèi)生動力，促進發(fā)展方式從外源向內(nèi)源的根本轉(zhuǎn)變。
3.易地扶貧減輕貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件
易地扶貧搬遷工程在推動貧困地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)集聚和空間布局優(yōu)化的同時，也有力改善了遷出地生態(tài)環(huán)境，收到了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。通過科學(xué)規(guī)劃、合理選址，加強安置區(qū)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會公共服務(wù)建設(shè)，大幅改善了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。通過搬遷到交通便利、公共設(shè)施（學(xué)校、衛(wèi)生院等）相對較好的區(qū)域及建設(shè)配套項目，有效解決了貧困群眾吃水難、行路難、用電難、住房難、就醫(yī)難、入學(xué)難等問題。
更重要的是，通過實施易地扶貧搬遷工程，使貧困群眾從“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環(huán)中解放出來，緩解了人口與資源的矛盾。特別是結(jié)合實施退耕還林、天然林保護等生態(tài)工程，有效改善了遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了脫貧致富與生態(tài)建設(shè)的“雙贏”?？梢哉f，易地扶貧搬遷，為改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造了更有利的條件，也使受困于不利環(huán)境條件的搬遷貧困人口可以獲得新的發(fā)展空間和條件，更容易脫貧致富，走上了生計可持續(xù)的綠色發(fā)展道路。
4.轉(zhuǎn)化生態(tài)環(huán)境資源效益，探索資產(chǎn)收益扶貧新方式
將貧困地區(qū)光能、風(fēng)能、水能等自然環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為扶貧收益，是我國近年來綠色減貧模式的創(chuàng)新探索。就光伏扶貧而言，自2014年國家能源局和國務(wù)院扶貧辦決定利用到2020年的六年時間開展光伏扶貧工程以來，光伏扶貧建設(shè)取得長足發(fā)展，目前已經(jīng)與普通地面電站、分布式光伏和光伏領(lǐng)跑基地形成“四足鼎立”的光伏發(fā)展局面。
三、綠色減貧存在的主要問題與不足
總體來看，綠色減貧在社會輿論和政策制定上還缺乏共識性的理念和認識；綠色保護與減貧政策之間的銜接較差，部分政策之間有一定沖突；各類政策重復(fù)投入、資金浪費較多；生態(tài)補償政策覆蓋面小，脫貧貢獻率低；政策行政主導(dǎo)性強，多元主體參與機制不健全。具體來看：
1.對綠色減貧還缺乏共識性的理念和認識
扶貧脫貧不僅僅是讓貧困人口的收入達到脫貧線，更重要是貧困地區(qū)和貧困人口的全面提升。綠色發(fā)展是脫貧攻堅的重要指南，也是綠色減貧思想的重要理論基礎(chǔ)和行動指南。目前，雖然國家提出并不斷強調(diào)綠色發(fā)展理念以及加強生態(tài)建設(shè)的重要意義，但綠色發(fā)展與扶貧開發(fā)特別是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的融合仍處于初級階段。
一方面，社會公眾及理論研究者對于二者有機融合的重大意義存在認識不足，有關(guān)綠色減貧的理論基礎(chǔ)、作用機理、實現(xiàn)路徑、國際經(jīng)驗等諸多理論問題的研究存在不充分、不深入等問題，尚未形成有利于推進扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相結(jié)合的政策環(huán)境和認識基礎(chǔ)，限制了綠色減貧理論研究及政策實踐的進一步發(fā)展。另一方面，有關(guān)綠色減貧的政策處于碎片化階段，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中長效考核體系建設(shè)以及干部考核辦法尚缺乏有關(guān)綠色減貧價值取向的關(guān)注，貧困地區(qū)在資源產(chǎn)權(quán)和用途管制，能源、水和土地節(jié)約利用，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警，生態(tài)補償?shù)确矫娑夹枰M一步加強相關(guān)的制度建設(shè)。因此，我們需要努力探求綠色減貧的機制、動力、路徑和政策配套體系，呼吁國家制定綠色減貧各項法律和制度體系，并探索和研究建立科學(xué)的綠色減貧評價指標(biāo)體系，為綠色減貧的政策發(fā)展奠定良好的制度環(huán)境，推動綠色減貧實踐的運行和發(fā)展。
2.綠色發(fā)展政策和減貧政策之間的銜接較差，部分政策之間有一定沖突
現(xiàn)有綠色減貧政策在一定程度上忽視與其他扶貧政策的有效銜接，環(huán)境保護、生態(tài)補償、扶貧脫貧等各類政策之間的銜接較差，部分政策還存在一定的沖突。例如，生態(tài)補償類政策偏重補償，對于退耕后貧困人口的生計支持不足，且導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶農(nóng)地不足，一系列的生態(tài)補償政策同時也限制了貧困農(nóng)戶對自然資源的利用；綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)類政策雖然重在開發(fā)貧困地區(qū)生態(tài)資源，有助于通過新型產(chǎn)業(yè)模式調(diào)整了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但卻忽視了過程中農(nóng)民的主體性和參與性，特別是規(guī)?；?、組織化的新型農(nóng)業(yè)實踐在一定程度上將產(chǎn)生“大戶效應(yīng)”，忽略了一部分邊緣貧困人口的發(fā)展需求。
3.各類政策重復(fù)投入、資金浪費較多
國家實施了一系列生態(tài)補償類政策、綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)類政策、易地扶貧搬遷政策以及綠色資源開發(fā)類政策，并形成了生態(tài)保護項目補償、公益性崗位、特色觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、光伏扶貧等綠色減貧實踐模式，取得了顯著的減貧成效。但從政策內(nèi)容來看，這些政策存在一定的分散性和重復(fù)性，缺乏系統(tǒng)性，因而在政策投入、瞄準(zhǔn)對象、政策覆蓋范圍等方面存在交叉重合甚至矛盾之處，為綠色減貧項目實踐的具體實施帶來了一定的現(xiàn)實困難，且容易造成國家扶貧資源的重復(fù)投入和浪費，不利于綠色減貧效益的提升。
由于我國早期扶貧工作存在“輸血式”、給錢給物的特點，在一定情況下產(chǎn)生了貧困地區(qū)貧困群眾“等靠要”的“福利依賴效應(yīng)”。當(dāng)前，一些地區(qū)生態(tài)扶貧工作的重點依然是以財政作為主要支撐的生產(chǎn)（特別是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)旅游等項目），未能遵循市場規(guī)律，忽視政策投入產(chǎn)出效率，不僅出現(xiàn)了產(chǎn)品滯銷問題，還浪費了扶貧資源和生產(chǎn)資源，甚至造成政府與貧困人口之間的矛盾，產(chǎn)生“扶貧致貧”現(xiàn)象，不利于綠色減貧實踐的進一步發(fā)展。
4.生態(tài)補償政策覆蓋面小，脫貧貢獻率低
總體來看，補償類政策覆蓋面還較小，脫貧貢獻率較低。此外，部分綠色減貧政策如退耕還林還草項目工程，在項目區(qū)屬于普惠性政策，并非專門針對貧困人口，且存在生態(tài)保護補償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、類型少，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善等特點，因而存在益貧性不足的政策缺陷。單純的生態(tài)補償難以改變貧困人口的生計模式和貧困狀態(tài)，且多元化補償方式尚未形成，補償關(guān)系以中央縱向補償為主，資金來源單一，補償體系尚未健全，缺乏持久穩(wěn)定的經(jīng)費來源。
5.政策行政主導(dǎo)性強，多元主體參與機制不健全
目前，以生態(tài)補償類政策為主的綠色減貧模式，絕大部分通過財政資金的轉(zhuǎn)移支付，補償因環(huán)境保護而受到的經(jīng)濟損失，如退耕還林、退牧還草等大型生態(tài)保護項目的實施。而市場機制的減貧模式，如流域的生態(tài)補償、碳匯交易等尚處于試點階段，發(fā)展規(guī)模還比較小，需要進一步推動生態(tài)服務(wù)相關(guān)的市場機制發(fā)展，并且將扶貧的目標(biāo)納入到這種市場機制中。同時，國家和政府成為推動實施綠色減貧的主要主體，社會及貧困村民的參與明顯不足，貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護需要當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，需要借鑒社區(qū)參與、公共資源管理等已經(jīng)成熟的經(jīng)驗，將環(huán)境保護的利益和責(zé)任更好地結(jié)合起來。創(chuàng)新環(huán)境保護機制，有必要使當(dāng)?shù)鼐用駨谋粍拥沫h(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥沫h(huán)境保護，并通過采取市場機制和社會動員，讓生態(tài)環(huán)境的受益者或消費者向生態(tài)環(huán)境的保護者和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者支付報酬，使更多的人參與環(huán)境保護，向生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口提供支持。
四、2020后綠色減貧的趨向
1.戰(zhàn)略定位：從國家戰(zhàn)略層面推動“綠色減貧工程”。2020年以后，綠色減貧戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)作為國家戰(zhàn)略提上議事日程，可以以“綠色減貧工程”從國家層面具體推展實施。原因基于以下兩點：
第一，綠色減貧是2020后減貧戰(zhàn)略的難點，是一項重要而長期的任務(wù)和目標(biāo)，有必要上升至國家戰(zhàn)略。如何嚴格按照黨中央決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)融入貧困地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，明確貧困地區(qū)綠色發(fā)展的總基調(diào)，切實把綠色發(fā)展融入到新階段的扶貧工作中、項目中、資金投入中和每一個幫扶措施和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育中，將是未來減貧工作的重點和難點，需要從國家層面推動。
第二，綠色減貧需要從國家戰(zhàn)略層面建立一系列制度，需要協(xié)調(diào)各個部門、其他國家戰(zhàn)略。綠色減貧是一項綜合工程，在具體實施過程中涉及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作的各個方面，需要多部門配合，尤其是需要財政、金融、發(fā)展與改革、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門配合、協(xié)調(diào)解決一些重大問題。例如2020年后西部欠發(fā)達地區(qū)的定位問題、主體功能區(qū)項目審批和產(chǎn)業(yè)調(diào)整問題、貧困地區(qū)財政金融支持問題等等。這些重大問題又涉及另外一些國家戰(zhàn)略的微調(diào)，例如欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展定位和西部大開發(fā)戰(zhàn)略之間的關(guān)系、處于限制和禁止開發(fā)區(qū)的困難縣項目審批產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)整與主體功能區(qū)戰(zhàn)略之間的關(guān)系。因此，需要從國家層面推動，以協(xié)調(diào)綠色減貧工程與其他國家戰(zhàn)略之間的關(guān)系。
2.總體思路
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，在把握人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的基礎(chǔ)上，以綠色減貧為總基調(diào)，加大在貧困地區(qū)的生態(tài)保護投入，促進生態(tài)脆弱地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。
不斷完善綠色減貧的財政金融支持體系，通過國家轉(zhuǎn)移支付、金融市場支持、社會資本引入等手段，更好的發(fā)揮財政政策撬動全社會資金向貧困地區(qū)傾斜的作用，形成有一定活力的財政金融環(huán)境。發(fā)展綠色扶貧產(chǎn)業(yè)，改善貧困地區(qū)的投資條件，在貧困地區(qū)廣泛形成具有地方特色、大幅提升貧困人口收入的綠色產(chǎn)業(yè)。加強綠色資產(chǎn)建設(shè)，提供綠色資產(chǎn)的扶貧效果，建立貧困地區(qū)長效的綠色資產(chǎn)收益機制。通過綠色產(chǎn)業(yè)、綠色資產(chǎn)收益，使得貧困地區(qū)人民生活更為寬裕，形成一定規(guī)模中等收入群體，逐漸促進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距縮小。提高貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平，改善貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)。挖掘傳統(tǒng)文化、倡導(dǎo)綠色文化，徹底改變貧困地區(qū)精神面貌，形成具有一定競爭力的特色文化。
3.時序發(fā)展
總體來看，2020后綠色減貧可分為三個階段（至2035年，以鄉(xiāng)村振興第二個階段完成為時間節(jié)點）：2020至2025年，完成綠色減貧的體制機制建設(shè)，完成生態(tài)扶貧搬遷；2025至2030年，綠色資源開發(fā)形成規(guī)模，形成具有核心競爭力的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)；2030至2035年，綠色產(chǎn)業(yè)基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量大幅提升，相對貧困問題也得到一定緩解。具體來看：
2020至2025年，基本完成綠色減貧體制機制建設(shè)，綠色減貧理念深入人心。中西部欠發(fā)達地區(qū)的功能定位重新明確，禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)扶貧搬遷全部完成。綠色資源資產(chǎn)收益制度基本完備。第一，圍繞2020年后我國貧困發(fā)展?fàn)顩r，在充分發(fā)揮我國政治制度優(yōu)勢、減貧歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基本建成以綠色減貧為主導(dǎo)的扶貧體制機制，生態(tài)補償制度運轉(zhuǎn)有效、綠色GDP核算、綠色減貧考核體制機制基本健全，環(huán)境保護切實得到落實。在此基礎(chǔ)上，開始考慮解決相對貧困、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧等問題。第二，廣泛宣傳、引導(dǎo)綠色減貧，使得綠色減貧理念深入人心。綠色減貧目前雖然各地探索很多，但目前各地對于綠色發(fā)展、綠色資源挖掘、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題還有提高、深入的空間，通過從目前開始5年左右的宣傳、引導(dǎo)，使得綠色減貧的理念深入人心。第三，明確欠發(fā)達地區(qū)的功能定位。主體功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)以及重點生態(tài)保護區(qū)域等不適宜、不能發(fā)展產(chǎn)業(yè)的區(qū)域生態(tài)扶貧搬遷全部完成。目前有必要綜合考慮，研究該類地區(qū)的長期發(fā)展問題，可以沿用“十三五”易地扶貧搬遷政策的政策，將居住在此類地區(qū)中的貧困人口全部搬遷，并且爭取用5年時間，實現(xiàn)此類地區(qū)的易地搬遷的全部完成。第四，形成運轉(zhuǎn)有效，收益高、覆蓋廣、益貧性強的綠色資產(chǎn)收益制度，充分挖掘貧困地區(qū)的綠色資源。
2025年至2030年，形成具有核心競爭力的現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基本實現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)收入差距大幅縮小、共享發(fā)展基本實現(xiàn)。第一，通過10年探索，力爭使欠發(fā)達地區(qū)形成具有競爭力的現(xiàn)代綠色產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞資源稟賦、產(chǎn)業(yè)升級、消費升級，實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)的彎道超車，在具有資源稟賦的地區(qū)，形成具有行業(yè)龍頭地位的綠色產(chǎn)業(yè)，大幅提升欠發(fā)達地區(qū)在綠色產(chǎn)業(yè)鏈的位置，充分挖掘其綠色稟賦的資產(chǎn)價值。第二，欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基本實現(xiàn)均等化。2020后，仍然需要對欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行大幅投入，并且加大對公共服務(wù)的投資力度，力爭通過10年建設(shè)，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)均等化。第三，城鄉(xiāng)收入大幅縮小，共享發(fā)展基本實現(xiàn)。2020年后綠色扶貧，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政制度、稅收制度改革，提升共享發(fā)展水平。此外，2020后減貧戰(zhàn)略的核心仍然在于提升低收入人口的收入，通過綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一方面，另一方面，通過解決就業(yè)、完善最低工資制度等手段，推動城鄉(xiāng)收入大幅縮小。
2030年至2035年，鄉(xiāng)村振興第二個目標(biāo)基本實現(xiàn)，相對貧困問題也得到緩解。欠發(fā)達地區(qū)人力資本水平不斷得到提升，治理水平和治理技術(shù)不斷完善提高，收入大幅增長，傳統(tǒng)文化、地方文化得到充分發(fā)揚，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第二個目標(biāo)基本實現(xiàn)。相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐。
（三）2020后綠色減貧的區(qū)域定位
目前來看，貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)、與主體功能區(qū)格局下的限制和禁止開發(fā)區(qū)域、與少數(shù)民族地區(qū)、與資源富集地區(qū)、與邊境地區(qū)以及與革命老區(qū)的高度重合。2020年后，低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)向西部地區(qū)聚集的情況下，欠發(fā)達地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)、與主題功能區(qū)中限制和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)⒏又睾?。這些地區(qū)的人口多寡、貧困程度、自然資源、生態(tài)狀況、發(fā)展前景、戰(zhàn)略地位等等方面截然不同，有必要立足減貧、面向未來對于不同地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略進行重新定位。
基于此，對于欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展定位，結(jié)合《主體功能區(qū)規(guī)劃》和《生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》可以按以下不同功能進行定位：第一，生態(tài)脆弱地區(qū)。主要是面臨較大生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險的地區(qū)，區(qū)域范圍上主要包括主體功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)的全部、限制開發(fā)區(qū)中生態(tài)功能區(qū)的大部分貧困地區(qū)、貧困人口。這類地區(qū)的發(fā)展以減少人對生態(tài)的擾動為主，策略上以整體性的生態(tài)扶貧搬遷為主。第二，農(nóng)產(chǎn)品提供地區(qū)。區(qū)域范圍主要是生態(tài)環(huán)境較好、資源富集地區(qū)，以及為城市提供服務(wù)的地區(qū)，主要是《主體功能區(qū)規(guī)劃》限制開發(fā)區(qū)中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及《生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》中產(chǎn)品提供地區(qū)。政策方向主要是，盡可能減少對環(huán)境擾動的基礎(chǔ)上，利用綠色資源，以綠色資源開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，并承接部分生態(tài)扶貧搬遷。第三，邊境地區(qū)。區(qū)域范圍主要是靠近邊境的貧困地區(qū)，以服務(wù)國家領(lǐng)土安全、恢復(fù)和保護生態(tài)為主，策略上以生態(tài)補償、公益性崗位為主。第四，目前的深度貧困地區(qū)。區(qū)域上以目前三區(qū)三州為主，策略上以基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)均等化為重點，綜合開展綠色減貧工程。第五，其他欠發(fā)達地區(qū)。區(qū)域上是除以上區(qū)域之外的欠發(fā)達地區(qū)，策略上以綠色資源開發(fā)為主，實施綜合性綠色減貧戰(zhàn)略。具體來看，可以按照以下思路分類實施：
第一，生態(tài)脆弱地區(qū)，整體實施生態(tài)扶貧搬遷。2020年后，綜合考慮國家財力、國土安全等問題的前提下，此類地區(qū)主要以生態(tài)扶貧搬遷為手段，實現(xiàn)整體搬遷，給這些區(qū)域的生態(tài)保護、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)調(diào)節(jié)功能發(fā)揮留足空間。生態(tài)脆弱地區(qū)應(yīng)最大程度減少人類活動對生態(tài)環(huán)境的擾動，此外，這些地區(qū)長期以來是扶貧開發(fā)的難點地區(qū)，存在比較強烈的“保護與開發(fā)的矛盾”，且難以解決。這些地區(qū)應(yīng)盡快實現(xiàn)生態(tài)扶貧搬遷，并考慮可以實施較大范圍的整體搬遷，搬遷后以生態(tài)保護為主。
第二，農(nóng)產(chǎn)品提供地區(qū)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，在最小環(huán)境擾動原則下開發(fā)綠色資源。此類地區(qū)涉及我國糧食安全，是重要農(nóng)產(chǎn)品的提供區(qū)，主要以生態(tài)保護、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主開展綠色減貧政策。也可以在環(huán)境最小擾動原則下開發(fā)綠色資源，既注重生態(tài)保護、也開展一定程度的綠色資源的開發(fā)。此外，此類地區(qū)中一些生態(tài)較好、靠近城鎮(zhèn)的地區(qū)可以承擔(dān)生態(tài)移民搬遷安置功能。
總體來看，此類地區(qū)，重點圍繞特色綠色產(chǎn)業(yè)，借助產(chǎn)業(yè)升級、消費升級，以打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心任務(wù)，全面提升農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)品提供能力。圍繞旅游扶貧、農(nóng)家樂、觀光農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟，打造田園綜合體，發(fā)展綠色扶貧產(chǎn)業(yè)。在挖掘民族文化的基礎(chǔ)上，打造休閑、旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體。此外，還要繼續(xù)實施各類生態(tài)補償，草原保護獎補政策、退耕還林和公益林補助等項目都要綜合發(fā)揮扶貧作用；生態(tài)公益崗的扶貧戰(zhàn)略，將生態(tài)公益崗向貧困戶傾斜，使貧困戶在環(huán)境保護中優(yōu)先受益。
第三，目前的深度貧困地區(qū)，重點改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。主要是三區(qū)三州地區(qū)，2020年后綠色減貧的重點方向仍然需要放在基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)均等化上。重點通過文化扶貧、教育扶貧等手段，提升人力資本。挖掘具有民族特色、區(qū)域特色的地方文化，以此為基礎(chǔ)，以旅游扶貧、特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、光伏扶貧等手段，盡快提升貧困人口收入，促進地方充分發(fā)展，縮小與其他地方差距。
第四，邊境地區(qū)，以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償、公益性崗位作為減貧支撐點，服務(wù)國家安全戰(zhàn)略需求。邊境地區(qū)有國土安全的戰(zhàn)略需要，在綠色減貧戰(zhàn)略中可以以環(huán)境保護、綠色發(fā)展作為核心戰(zhàn)略，加大對此類地區(qū)的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償、公益性崗位的支持力度，以以工代賑、生態(tài)補償、公益性崗位作為此類地區(qū)長效脫貧機制的重要的支撐。此外，在一些具有區(qū)位優(yōu)勢的邊境地區(qū)，可以考慮打造一些開放門戶，發(fā)展邊境服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。
第五，其他欠發(fā)達地區(qū)，以綠色資源開發(fā)為主，實施綜合性綠色減貧戰(zhàn)略。這些欠發(fā)達地區(qū)沒有以上幾類地區(qū)的生態(tài)問題和國土安全問題，可以總體實施綜合性的綠色減貧戰(zhàn)略，重點突出綠色資源的開發(fā)，通過綠色產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)收益、生態(tài)補償?shù)确绞饺轿坏臏p貧。
（四）2020后綠色減貧的重點。
2020后綠色減貧重點是第一、建立面向重點生態(tài)功能地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的瞄準(zhǔn)機制。第二，建立一套綜合性的綠色減貧保障機制，包括財政金融支持機制、綠色減貧的考核評價機制、綠色減貧的益貧瞄準(zhǔn)機制、綠色減貧的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機制、綠色減貧的社會動員機，制推動完善綠色資產(chǎn)核算，建立綠色產(chǎn)品的市場機制。第三，建立較為系統(tǒng)的監(jiān)督考核機制，設(shè)計科學(xué)合理的綠色減貧考核指標(biāo)體系，整合綠色GDP考核和綠色減貧考核綜合評價貧困地區(qū)發(fā)展實績。第四，不斷探索、完善綠色減貧的模式。從環(huán)境保護、生態(tài)補償、綠色資源開發(fā)、易地搬遷、綠色產(chǎn)業(yè)等綠色減貧模式入手，不斷放大綠色減貧的效果。
1.建立面向重點生態(tài)功能地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的瞄準(zhǔn)機制
重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，以及生態(tài)保護區(qū)應(yīng)成為綠色減貧的主要目標(biāo)區(qū)域，而這些區(qū)域的相對貧困人口成為綠色減貧的主要目標(biāo)人群。綠色減貧的首要目標(biāo)是配合國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和主體功能區(qū)劃的實施，協(xié)調(diào)主體功能區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)保護和發(fā)展為主要目標(biāo)。由于主體功能區(qū)和生態(tài)保護區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護為第一要務(wù)，因此其產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到諸多限制，特別是出現(xiàn)在負面清單上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將被嚴格禁止生態(tài)脆弱地區(qū)和主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對上述地區(qū)產(chǎn)生了兩種影響，首先，上述地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展可能會與其他地區(qū)產(chǎn)生差距；其次，上述地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇必須遵循綠色發(fā)展的模式。
2.建立以財政機制為主體的綠色減貧保障機制
2020后綠色減貧的總體壓力較大，對財政支持的要求較高，也需要進一步的瞄準(zhǔn)貧困人口和貧困地區(qū)，因此需要建立比較有效的財政支持機制和益貧瞄準(zhǔn)機制，以最大程度放大綠色減貧的效果。此外，還需要通過一定的手段動員人力、物力、財力繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜，因此，也要建立一定的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機制和社會動員機制。（1）建立財政支持機制。在投入內(nèi)容上，可以逐步實現(xiàn)從生態(tài)保護、生態(tài)補償、綠色產(chǎn)業(yè)等方面向公益性崗位、以工代賑等方面增加，通過公益性崗位等家門口就業(yè)的方式，不斷增強貧困人口的內(nèi)生動力。在投入方向上，需要從特惠到普惠，先重點面向深度貧困地區(qū)，支持深度貧困地區(qū)綠色減貧，逐漸向所有欠發(fā)達地區(qū)全面推開。在保障機制上，可以以規(guī)章、條例等形式保證財政支持綠色減貧的比例和增長速度。在監(jiān)督機制上，加強對綠色減貧政策實施與預(yù)算執(zhí)行的跟蹤、監(jiān)測和考核，建立綠色減貧財政治理體系。
（2）建立綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、引導(dǎo)機制，引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移
目前已經(jīng)有貧困地區(qū)利用產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)進步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彎道超車。最典型的例子是貴州省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，目前，蘋果、阿里巴巴、華為、騰訊等國內(nèi)國際最頂尖的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)大數(shù)據(jù)中心都設(shè)立在貴州，帶動了當(dāng)?shù)匾幌盗械母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)。這也充分證明了以往貧困地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一些明顯劣勢在互聯(lián)網(wǎng)時代不再是劣勢，甚至成為了優(yōu)勢。西部不僅可以承接一些東部淘汰的產(chǎn)業(yè)，也完全可以引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級的潮流?；诖耍覀冋J為，第一，中央層面可以盡快探索綠色產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、引導(dǎo)機制，把一些能夠在西部地區(qū)開展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有步驟的通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策引導(dǎo)、財稅補貼等方式向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。第二，在西部地區(qū)建立若干互聯(lián)網(wǎng)、通信、生物醫(yī)藥制造的示范中心，通過示范帶動推動西部欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級。第三，給予西部欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)“去污減排節(jié)能”工程進行專項財政補貼，減少欠發(fā)達地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)成本，提升綠色生產(chǎn)程度。
（3）健全綠色金融保障機制
通過金融手段引導(dǎo)市場配置，加強金融政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，創(chuàng)新銀行綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對綠色產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的貸款支持力度；允許銀行發(fā)行綠色債券，為綠色貸款提供較長期限、較低成本的資金來源；完善綠色信貸指導(dǎo)目錄，制定商業(yè)銀行的信貸環(huán)境風(fēng)險評級標(biāo)準(zhǔn)，對于欠發(fā)達地區(qū)的信貸提供稅費優(yōu)惠及政策支持；鼓勵商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行建立專門的綠色金融事業(yè)部，引導(dǎo)資源流向貧困地區(qū)，為發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)扶貧提供資金保障。
（4）推動完善綠色資產(chǎn)核算，建立綠色產(chǎn)品的市場機制
綠色資產(chǎn)核算是綠色減貧政策市場化機制的基礎(chǔ)，也是資產(chǎn)收益、綠色資源開發(fā)等減貧模式的基礎(chǔ)，目前在實踐中還是空白。因此，亟需完善綠色資產(chǎn)核算，推動現(xiàn)有的以提高綠色資產(chǎn)收益為主要形式的綠色減貧機制的發(fā)展。
此外，還需要加快推動綠色減貧的市場機制，目前如流域補償、碳匯市場等市場機制在目前仍然是綠色減貧中的短板，發(fā)揮作用很弱。需要完善市場機制，使綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費者形成市場上的交換關(guān)系，更好地實現(xiàn)生態(tài)綠色產(chǎn)品的價值。
4.不斷探索、完善各類綠色減貧模式
（1）完善資產(chǎn)收益模式，確保低收入人口分享資產(chǎn)收益的紅利。目前針對資產(chǎn)收益制度已經(jīng)有了廣泛的探索，但由于沒有較為完善的綠色資產(chǎn)定價體系，綠色資產(chǎn)的收益還未充分凸顯。實踐中，綠色資源資本化和資產(chǎn)化的過程在技術(shù)上是通過“折股量化”的形式來解決的，貧困地區(qū)和貧困人口通過綠色資源的股份來分享各類收益。但在實踐中，“量化入股”的形式有異化的趨勢，部分綠色資源實現(xiàn)“量化”后，名義上是入股，實際上是“放貸”，只能享受到微薄的“利息”或者“股息”，而這部分甚至低于國家在相關(guān)優(yōu)惠政策上的轉(zhuǎn)移支付。國家對于某些產(chǎn)業(yè)的支持和幫扶，并未全部惠及到貧困人口，而被相關(guān)企業(yè)截留部分。在這個意義上，部分產(chǎn)業(yè)的益貧性是比較低的，綠色資源的收益也是比較低的。因此，2020后綠色減貧政策需要重點探索資產(chǎn)收益模式，確保貧困人口分享資產(chǎn)收益的紅利。具體考慮如下：
（2）完善綠色資源的定價體制。目前資產(chǎn)收益模式運作的核心在于貧困地區(qū)和貧困人口擁有的綠色資源如何定價，只有明確了定價機制，才能確保貧困人口不吃虧。因此，重點在于盡早探索綠色資源的定價機制。
（3）完善綠色資源的交易機制。爭取通過3-5年的探索，盡快嘗試建立全國統(tǒng)一的綠色資產(chǎn)交易平臺，建立綠色資產(chǎn)的抵押、質(zhì)押等金融制度，充分放大綠色資產(chǎn)的收益。
（4）探索一些新型的產(chǎn)權(quán)所有機制和持續(xù)運營機制?？梢钥紤]由困難村集體全額擁有產(chǎn)權(quán)，先期出資有地方政府出資，交由企業(yè)進行市場化運作，再確定相應(yīng)的分紅比例?？梢詤⒖贾貞c的集體光伏扶貧模式，目前重慶全市已經(jīng)推開光伏電站的村集體擁有全部產(chǎn)權(quán)、縣級政府統(tǒng)一管理、中標(biāo)企業(yè)統(tǒng)一運營的新型資產(chǎn)收益模式。
5、開發(fā)綠色資源，探索多樣的綠色產(chǎn)業(yè)
目前，綠色扶貧產(chǎn)業(yè)的實踐較多，可以肯定的是2020年后，綠色扶貧產(chǎn)業(yè)仍然是減貧工作的重點，也是難點。產(chǎn)業(yè)扶貧長久以來沒有解決的問題仍然需要2020年之后去解決。但總體來看，有以下幾個方向：第一，資源稟賦、本土特色仍然是綠色扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的重點方向之一。第二，科技進步、產(chǎn)業(yè)升級、消費升級是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)彎道超車、跨越式發(fā)展的根本。第三，國家在綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面仍然需要投入大量的政策、資金、人力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然會是2020后減貧中最難的一環(huán)?；诖?，我們認為：
第一，大力開展以種養(yǎng)殖業(yè)為主的綠色特色產(chǎn)業(yè)，并且基于加大對傳統(tǒng)種養(yǎng)殖的各類補貼。第二，繼續(xù)完善休閑農(nóng)業(yè)、旅游扶貧、電商扶貧、綠色農(nóng)業(yè)等綠色減貧模式。第三，不斷推動產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)鏈延伸?；谵r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，融合工業(yè)、旅游、創(chuàng)意、地產(chǎn)、會展、博覽、文化、商貿(mào)、娛樂等相關(guān)產(chǎn)業(yè)與支持產(chǎn)業(yè)，延展產(chǎn)業(yè)鏈，形成地域經(jīng)濟綜合體，通過區(qū)域發(fā)展帶動貧困人口增收。第四，圍繞國家公園探索特色小鎮(zhèn)、庭院經(jīng)濟、農(nóng)家樂、綠色科技產(chǎn)業(yè)的綠色減貧產(chǎn)業(yè)。
作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院書記、北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長
本文系依據(jù)張琦教授在湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院作的專題講座PPT及現(xiàn)場講話整理
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