摘要:打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，中國進(jìn)入了解決相對貧困和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的新階段。新階段中國扶貧戰(zhàn)略應(yīng)實(shí)現(xiàn)“四位一體”的轉(zhuǎn)換，同時(shí)要對新階段“易地搬遷”扶貧進(jìn)行戰(zhàn)略新思考，轉(zhuǎn)變“易地搬遷”扶貧在新階段的戰(zhàn)略定位，從就地扶貧路徑為主向就地易地并舉路徑轉(zhuǎn)變?！耙椎匕徇w”扶貧具有阻斷貧困根源的內(nèi)在邏輯，“易地搬遷”扶貧能高起點(diǎn)解決貧困問題，高效率配置公共資源，高強(qiáng)度轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)格局。新階段“易地搬遷”扶貧應(yīng)把握五大關(guān)鍵，即高度重視規(guī)劃謀劃先行、利益權(quán)益保障、經(jīng)濟(jì)社會融入、公共服務(wù)效率和因地制宜推進(jìn)。

關(guān)鍵詞:易地搬遷；貧困根源；持續(xù)減貧；新階段

一、中國正在進(jìn)入解決相對貧困和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的新階段

（一）解決相對貧困問題和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的重大意義

中國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得了決定性成就，2020年是打贏精準(zhǔn)脫貧7000萬的收官戰(zhàn)之年，脫貧攻堅(jiān)最后堡壘必定會攻克，但這并不意味著中國今后就不再存在貧困問題。按照2020年中央一號文件①的精神，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，中國貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困和長效脫貧問題，扶貧工作方式將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)。這表明，中國扶貧發(fā)展已進(jìn)入新的階段，研究持續(xù)推進(jìn)減貧工作，建立解決相對貧困的長效機(jī)制與體制，推動國家減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，將成為新階段中國扶貧工作的重點(diǎn)。對于人類社會來說，解決相對貧困問題和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧，是個(gè)長期需要面對的課題。中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，盡管經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，并且已基本全面建成小康社會，但人均水平并不高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分問題比較突出，存在不少發(fā)展的短板和隱患。在中國進(jìn)入扶貧發(fā)展的新階段和第二個(gè)百年的征程中，要彌補(bǔ)發(fā)展短板和消除發(fā)展隱患，從根本上講，就是要阻斷貧困根源，解決相對貧困問題和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧，這不僅對于解決好當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興之夢有重大意義，而且對于全球人類大家庭的減貧與和諧發(fā)展，具有極為重要的意義。

（二）解決相對貧困問題和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的關(guān)鍵所在

解決相對貧困問題和實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧，重點(diǎn)是要解決經(jīng)濟(jì)社會中低收入、低保障人口群體的發(fā)展問題，使其不僅能脫貧，而且能從根本上阻斷貧困根源，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到全面小康生活水準(zhǔn)，家庭收入步入中等收入水平。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，從宏觀層面看，關(guān)鍵是要處理好國民收入分配中效率與公平的關(guān)系。具體而言，初次分配應(yīng)重視效率基礎(chǔ)上的公平，也就是要在做大國民收入這一“蛋糕”的基礎(chǔ)上注重分配的公平性。再次分配則應(yīng)重視公平基礎(chǔ)上的效率，也就是說以政府公共性轉(zhuǎn)移支付的國民收入再次分配，首先應(yīng)注重分配的公平性，其次還應(yīng)重視再分配資源配置與營運(yùn)的效率。從中國國民收入初次分配的現(xiàn)狀來看，改革開放四十年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革和要素市場化的逐步推進(jìn)，國民收入初次分配的效率與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，已有明顯提高，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素的報(bào)酬在國民收入的分配中都得到不同程度的體現(xiàn)，各類要素?fù)碛姓吆徒?jīng)營者的內(nèi)生動力被大大激勵(lì)，但從收入分配率看，即勞動者工資性收入占國民收入的比重看，仍然偏低，并且低于世界上大多數(shù)國家，因而仍有進(jìn)一步提升的必要。國民收入初次分配的公平性可以采用居民收入基尼系數(shù)來衡量，盡管近些年來中國居民收入基尼系數(shù)呈現(xiàn)了持續(xù)緩慢下降的趨勢，但仍然要高于0.4，這表明中國國民收入初次分配的不公平性仍然很明顯，考慮到目前接近于3倍的城鄉(xiāng)居民收入水平差距，中國低收入群體應(yīng)該說主要還是在農(nóng)村。從國民收入再次分配的狀況看，由于中國依然存在基本公共保障的城鄉(xiāng)二元體制，目前國民收入再次分配對廣大農(nóng)村居民的公平性是明顯不夠的，同時(shí)，由于農(nóng)村人口，尤其是相對貧困的山區(qū)農(nóng)村人口，普遍居住比較分散，集聚水平很低，使得原本保障水平并不高的農(nóng)村公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的覆蓋率和營運(yùn)效率也不高。因此，從總體上看，中國低收入與低保障的人口群體仍然主要在農(nóng)村，阻斷貧困根源，解決相對貧困問題，實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的重點(diǎn)對象依然是在農(nóng)村，尤其是在相對欠發(fā)達(dá)的貧困農(nóng)村。

（三）新階段扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換中“易地搬遷”扶貧的新定位

基于中國貧困狀況的階段性變化和解決相對貧困問題、實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧的關(guān)鍵所在，中國扶貧戰(zhàn)略在新階段有必要在主攻目標(biāo)、運(yùn)作手段、工作方式與路徑安排上，實(shí)現(xiàn)“四位一體”的轉(zhuǎn)換。具體而言，扶貧的主攻目標(biāo)將從實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧向?qū)崿F(xiàn)持續(xù)減貧轉(zhuǎn)換；扶貧的運(yùn)作手段將從政策驅(qū)動為主向政策驅(qū)動與制度保障并重轉(zhuǎn)換；扶貧的工作方式將從集中力量攻堅(jiān)作戰(zhàn)向常態(tài)化推進(jìn)方式轉(zhuǎn)換；扶貧的路徑安排將從就地扶貧路徑為主向就地路徑與易地路徑并舉轉(zhuǎn)換。簡而言之，新階段的中國扶貧戰(zhàn)略，不僅要鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，而且還將根據(jù)貧困狀況變化的新特點(diǎn)、新問題，及時(shí)調(diào)整與優(yōu)化扶貧戰(zhàn)略與工作思路，以建立阻斷貧困根源和解決相對貧困、實(shí)現(xiàn)持續(xù)減貧與長效脫貧的體制機(jī)制，探索從扶貧脫貧到脫貧發(fā)展的新思路和新路徑。在新階段中國扶貧路徑的安排與轉(zhuǎn)換中，要對“易地搬遷”扶貧的路徑進(jìn)行再審視和戰(zhàn)略新思考，對“易地搬遷”扶貧的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入總結(jié)，對這一脫貧路徑進(jìn)行戰(zhàn)略新定位，使“易地搬遷”扶貧從“十三五”中國扶貧工作的重要補(bǔ)充成為新階段扶貧發(fā)展的重要路徑。要將“易地搬遷”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，并且融入新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，建立“易地搬遷”扶貧阻斷貧困根源、銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的體制機(jī)制，使“易地搬遷”扶貧成為新階段解決相對貧困問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧和脫貧發(fā)展的重要選項(xiàng)和有效路徑。

二、“易地搬遷”扶貧有助于從根本上阻斷貧困根源

（一）“易地搬遷”扶貧阻斷貧困根源的內(nèi)在邏輯

一般而言，生存環(huán)境的惡劣，就業(yè)的不足以及教育、醫(yī)療等公共保障和服務(wù)的缺失是貧困的根源。因此，要從根本上消除貧困，必須阻斷貧困根源，而改善生存環(huán)境，有效提供貧困人口就業(yè)機(jī)會和教育、醫(yī)療等公共保障與服務(wù)是最基本的途徑。需要指出的是，公共保障與服務(wù)的水平對于減貧和就業(yè)能力的提高具有正向作用，但公共保障與服務(wù)的水平既與國民收入初次與再次分配的關(guān)系有關(guān)，又與公共保障與服務(wù)的配置結(jié)構(gòu)和覆蓋效率有關(guān)。公共保障與服務(wù)的配置效率主要體現(xiàn)為教育、醫(yī)療等具有空間規(guī)模效應(yīng)的公共服務(wù)與受眾人口空間分布的匹配關(guān)系。很顯然，相對于城鎮(zhèn)人口的空間分布，農(nóng)村人口的空間分布往往是相對離散或集聚度不高的。以中國為例，盡管2019年的常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，但與此同時(shí)，農(nóng)村的行政村數(shù)量仍有50萬左右，如果包括自然村或相對獨(dú)立的村民小組，則農(nóng)村相對集聚的人口分布點(diǎn)至少會有200萬個(gè)，平均每個(gè)點(diǎn)的人口規(guī)模不會超過300人。如果進(jìn)一步考慮到自然村和行政村的人口數(shù)量差異，那么，中國農(nóng)村大量的人口集聚點(diǎn)規(guī)模會在100人以下。在這樣的農(nóng)村人口分布狀況下，加之農(nóng)村公共保障的低水平，很難想象教育、醫(yī)療等公共服務(wù)在農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)會有很高的效率。而“易地搬遷”扶貧明顯具有集聚人口進(jìn)而提高公共服務(wù)效率的功能。因此，從根本上消除貧困，建立持續(xù)減貧的體制與機(jī)制，一方面應(yīng)不斷優(yōu)化國民收入分配中效率與公平的關(guān)系，盡快建立城鄉(xiāng)一體、水平較高的公共保障制度體系；另一方面，要在總結(jié)中國多種類型“易地搬遷”扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮“易地搬遷”阻斷貧困根源，從根本上消除貧困和持續(xù)減貧的功能。

（二）“易地搬遷”扶貧有助于高起點(diǎn)解決貧困問題

實(shí)踐中，中國的“易地搬遷”扶貧工程主要是針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，這些地區(qū)人口居住空間分散，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，教育醫(yī)療等公共服務(wù)滯后，同時(shí)又受生態(tài)環(huán)境惡劣或基礎(chǔ)設(shè)施條件脆弱的制約，難以實(shí)現(xiàn)就地脫貧和發(fā)展。選擇“易地搬遷”之路，讓這些民眾搬遷到新的發(fā)展空間，盡管有可能要新起爐灶，許多事情要從頭來，但原先人口極度分散、要素配置效率低下、公共服務(wù)難以有效覆蓋的狀況勢必有所改變，公共基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境條件會有明顯改善，相關(guān)扶持政策也有條件從過去的分散施策、整合效能不高，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲜┎?、提高政策施行效率。不僅如此，“易地搬遷”還會帶來搬遷人口接軌遷入地鄉(xiāng)村振興發(fā)展或融入遷入地城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)遇，并且產(chǎn)生增強(qiáng)遷入地發(fā)展能力、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展動力的作用，這些政策與要素空間格局的變化與發(fā)展環(huán)境的改善及其機(jī)遇的把握，不僅是消除農(nóng)村貧困、阻斷貧困根源的重要條件，而且還是中國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和城市化發(fā)展的必然趨勢，有助于跳出貧困陷阱，從新起點(diǎn)和高起點(diǎn)規(guī)劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展愿景，高效率解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)更高水平和可持續(xù)的減貧與發(fā)展。

（三）“易地搬遷”扶貧有助于高效率配置公共資源

中國農(nóng)村公共教育與醫(yī)療、養(yǎng)老以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)水平低下的原因，不僅僅是因?yàn)殚L期以來這些公共資源在農(nóng)村地區(qū)人均配置的水平比較低，而且還在于中國農(nóng)村人口空間分布相對分散而帶來的公共資源配置和利用的效率低下。以村莊為例，由于中國教育醫(yī)療等公共資源在鄉(xiāng)村配置的不足和缺乏服務(wù)對象的規(guī)模效應(yīng)，目前全國絕大多數(shù)的村莊小學(xué)已不復(fù)存在，大多已搬遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村，可相應(yīng)的應(yīng)受教育的人口卻沒有隨著村莊小學(xué)的搬遷而搬遷，導(dǎo)致了農(nóng)村不少學(xué)齡兒童的就學(xué)難問題和輟學(xué)現(xiàn)象，對農(nóng)村基礎(chǔ)義務(wù)教育和教育脫貧產(chǎn)生了不利影響。再如，絕大多數(shù)的村莊醫(yī)療站或醫(yī)療服務(wù)中心，由于醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療設(shè)施的配備不足，只能維持很低水平的醫(yī)療服務(wù)，難以就地解決因病致貧和返貧問題。在貧困地區(qū)，這些公共教育與醫(yī)療方面的問題與矛盾就更為突出。要解決這些問題，一條途徑是增加農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)教育醫(yī)療公共資源的投入，另一條途徑就是提高教育醫(yī)療等公共資源的配置效率。通過貧困地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口的“易地搬遷”和相對集聚，有利于教育醫(yī)療等公共資源對人口的有效匹配，進(jìn)而優(yōu)化鄉(xiāng)村教育和醫(yī)療等公共資源的空間配置結(jié)構(gòu)，提高教育醫(yī)療等公共服務(wù)對包括貧困群體在內(nèi)的鄉(xiāng)村人口的服務(wù)效率。

（四）“易地搬遷”扶貧有助于高強(qiáng)度轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)格局

對于貧困人口來說，如果說享有公平并且有效的教育和醫(yī)療等公共保障，是從文化與健康層面阻斷貧困根源的必要條件，那么，如果能獲得產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上充分而穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，則是在經(jīng)濟(jì)層面阻斷貧困根源，實(shí)現(xiàn)脫貧與發(fā)展、脫貧與致富的充分必要條件?！耙椎匕徇w”所帶來的空間區(qū)位的轉(zhuǎn)換與改善和人口的相對集聚，有助于市場供求的激活和多種商貿(mào)業(yè)態(tài)的形成和發(fā)展；“易地搬遷”所帶來的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有助于投資環(huán)境的改善和人才的引入；“易地搬遷”所帶來的與遷入地的融合，則有助于有效銜接鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化，而這一切，都將有助于區(qū)域要素和產(chǎn)業(yè)的重組，有助于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。事實(shí)上，成功的“易地搬遷”，能夠從新起點(diǎn)、高起點(diǎn)規(guī)劃新區(qū)域發(fā)展藍(lán)圖，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重組和轉(zhuǎn)型發(fā)展，高強(qiáng)度轉(zhuǎn)換區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和發(fā)展思路，從而為搬遷人口提供更多的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)會。

概言之，在“后扶貧”階段推進(jìn)“易地搬遷”扶貧與發(fā)展，不僅是要把貧困人口從一個(gè)生存難、上學(xué)難、就醫(yī)難、自然條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)，存在“兩不愁三保障”隱患的地方，搬遷到交通相對便捷、從業(yè)機(jī)會多、教育醫(yī)療等公共服務(wù)能有效覆蓋的地方，實(shí)現(xiàn)“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”之初衷，而且還要致力于搬遷農(nóng)戶能“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”，從根本上阻斷貧困根源，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”。因此，就必須轉(zhuǎn)變新階段中國“易地搬遷”扶貧的戰(zhàn)略定位，要賦予“易地搬遷”多種功能，要通過貧困人口的易地搬遷和空間轉(zhuǎn)換，優(yōu)化公共資源和生產(chǎn)要素配置，高起點(diǎn)解決貧困問題，高效率配置公共資源，高強(qiáng)度轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)格局，阻斷貧困根源，使搬遷人口從根本上擺脫貧困，走上持續(xù)減貧和脫貧發(fā)展的康莊大道。

三、中國“易地搬遷”扶貧成效與新階段應(yīng)把握的五大關(guān)鍵

（一）“易地搬遷”扶貧成效與存在的問題

經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，中國“易地搬遷”扶貧已呈現(xiàn)多種類型和方式。從搬遷類型看，有就地搬遷和異地搬遷，整體搬遷和分散搬遷。從搬遷安置方式看，有在城鎮(zhèn)新社區(qū)安置、產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置、旅游服務(wù)區(qū)安置、農(nóng)村新社區(qū)安置、插花式安置以及投親靠友安置等方式?！笆濉逼陂g，中國計(jì)劃對約1000萬生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷。根據(jù)陸婭楠②從國家發(fā)改委發(fā)布的信息獲悉，截至2020年3月，中國“十三五”規(guī)劃的易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)已基本完成，目前已有930萬貧困人口喬遷新居，走出了大山和自然條件惡劣的地方，其中有920萬人通過搬遷實(shí)現(xiàn)了脫貧。這充分表明，中國“易地搬遷”扶貧已取得了明顯成效，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了很重要的作用。

但與此同時(shí)，中國“易地搬遷”扶貧仍然存在一些需要重視和解決的問題。從搬遷和搬遷后兩個(gè)階段看，相對而言，“搬得出”的問題總體上得到了比較好的解決，而搬遷后能否“穩(wěn)得住”和“能致富”的問題仍不少。主要原因是地方政府在“易地搬遷”扶貧中存在“重搬遷、輕發(fā)展”，“重脫貧、輕致富”的思想，使得搬遷安置與搬遷后的發(fā)展銜接不夠、協(xié)同不夠，重點(diǎn)表現(xiàn)為“易地搬遷”與脫貧致富和鄉(xiāng)村振興，與政策調(diào)整和改革跟進(jìn)，與產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)幫扶，與社區(qū)融入和管理服務(wù)，銜接得還不夠，相互脫節(jié)現(xiàn)象還比較明顯。

（二）新階段“易地搬遷”扶貧應(yīng)把握五大關(guān)鍵

中國區(qū)域遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、文化傳統(tǒng)以及貧困標(biāo)準(zhǔn)均存在一定的差異性，相應(yīng)的，不同地區(qū)“易地搬遷”扶貧與發(fā)展的方式、形式、機(jī)制以及所面臨的問題也不盡相同，但總體上看，仍有不少共性問題值得高度重視。面向中國“后扶貧”階段扶貧工作的新情況和新要求，“易地搬遷”扶貧需要高度重視和把握好五個(gè)方面的關(guān)鍵。

1.高度重視規(guī)劃謀劃先行。

任何發(fā)展規(guī)劃都具有引領(lǐng)性，屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，需要在具體行動前就謀劃好。新階段中國“易地搬遷”扶貧的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)包括戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展思路、行動計(jì)劃、體制機(jī)制、政策配套等設(shè)計(jì)；應(yīng)體現(xiàn)新階段中國扶貧工作重點(diǎn)從解決絕對貧困到解決相對貧困的轉(zhuǎn)變，從精準(zhǔn)脫貧到長效脫貧的轉(zhuǎn)變，同時(shí)體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性的結(jié)合、指導(dǎo)性和操作性的結(jié)合。該項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容不僅要涵蓋具體的易地搬遷形式和安置方式，而且既要考慮遷出地的資源重組、生態(tài)修復(fù)、政策調(diào)整以及相關(guān)制度的安排，更要考慮遷入地的資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、公共服務(wù)配套、新社區(qū)建構(gòu)等方面的問題解決。此外，兩地規(guī)劃要有機(jī)銜接，同步編制，體現(xiàn)“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉，扶貧脫貧與發(fā)展致富聯(lián)動，使新階段的“易地搬遷”工程能真正實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的發(fā)展目標(biāo)。

2.高度重視利益權(quán)益保障。

經(jīng)濟(jì)社會主體的利益和權(quán)益是互為依存的，利益是權(quán)益的體現(xiàn)，權(quán)益是利益的制度基礎(chǔ)?！耙椎匕徇w”扶貧與發(fā)展中的利益權(quán)益保障的對象主要是搬遷農(nóng)戶，對他們而言，利益不受損，權(quán)益有保障是“搬得出”和“穩(wěn)得住”的關(guān)鍵。在中國農(nóng)村，社區(qū)集體組織集經(jīng)濟(jì)功能與社會功能于一身，經(jīng)濟(jì)活動與社會事務(wù)高度交織，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)人身份和社會人身份難以分離。與此同時(shí)，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與產(chǎn)權(quán)制度正在改革深化中，但是還沒有完全定型，農(nóng)民的利益表達(dá)和權(quán)益保障仍存在一定的不確定性。從“易地搬遷”人口看，他們的利益權(quán)益保障，既與權(quán)益制度有關(guān)，也與政府扶貧與搬遷政策有關(guān)。因此，除了相關(guān)扶貧政策保持穩(wěn)定外，如何通過民主與集中的程序，科學(xué)精準(zhǔn)測度搬遷農(nóng)戶收支與損益變化極為重要，要考慮顯性因素和隱性因素的影響，引入市場因素和機(jī)會成本概念，讓農(nóng)民能夠參與相關(guān)政策形成過程，并且清楚明了所以然。同時(shí)，也要考慮遷入地原住民的利益不受損，力求達(dá)成帕累托改進(jìn)的搬遷與并居方案。從搬遷戶的權(quán)益保障角度看，當(dāng)前關(guān)鍵是在農(nóng)村土地、宅基地“三權(quán)分置”和集體資產(chǎn)與收益股份合作的架構(gòu)下，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其產(chǎn)權(quán)制度的改革，處理好搬遷農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)其他資源產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營收益等權(quán)益關(guān)系?；舅悸肥窃诖_權(quán)頒證和充分可交易的基礎(chǔ)上，通過置換、租賃、入股、托管、保留等多種方式和途徑，有效保障與實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)戶的權(quán)益和利益。

3.高度重視經(jīng)濟(jì)社會融入。

經(jīng)濟(jì)社會融入是“易地搬遷”人口能夠“穩(wěn)得住”“能致富”的關(guān)鍵。這種融入總體上是產(chǎn)業(yè)發(fā)展融入和社區(qū)發(fā)展融入，也就是經(jīng)濟(jì)和社會的融入。具體來說，又涉及兩個(gè)層面的相融性，一是對于整體搬遷的情況，主要涉及搬遷人口中貧困人口和非貧困人口的相融性，這需要通過相關(guān)搬遷政策對這兩類人口的協(xié)調(diào)來妥善解決。二是搬遷人口與原住人口的相融性，這涉及經(jīng)濟(jì)和社會兩個(gè)方面的融入。就經(jīng)濟(jì)融入而言，重點(diǎn)是做好產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)扶持，使新遷入的勞動力既有多種就業(yè)機(jī)會，又有較強(qiáng)就業(yè)能力。對于小農(nóng)和弱能勞動力，要通過產(chǎn)業(yè)組織化和服務(wù)體系建構(gòu)，克服其發(fā)展局限性，使其有機(jī)融入遷入地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就社會融入而言，一方面要從遷入者自身調(diào)適著手。遷入者大多因?yàn)槲幕⒘?xí)俗、身份等方面的原因，一開始往往對新環(huán)境會不適應(yīng)，需要通過外界幫助疏導(dǎo)和自身心理和行為調(diào)適，逐步融入新環(huán)境。另一方面要從新社區(qū)制度環(huán)境改善著手。重點(diǎn)是著眼于多元文化包容氛圍的營造，各種公共服務(wù)共享體系與制度的建構(gòu)，以及新社區(qū)組織與治理參與機(jī)制的建立。

4.高度重視公共服務(wù)效率。

公共服務(wù)是指具有公共屬性的社會服務(wù)供給，其中也包括一些雖具排他性，但仍作為公共物品或準(zhǔn)公共物品來供給的社會服務(wù)?，F(xiàn)代社會的公共服務(wù)主要指公共教育、公共醫(yī)療、公共交通與通信、公共環(huán)境等公共服務(wù)的供給。公共服務(wù)應(yīng)重視公平基礎(chǔ)上的效率。公平性保障與服務(wù)供給是公共服務(wù)的基本原則，但與此同時(shí)，大多數(shù)公共服務(wù)都具有服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)對象規(guī)模過大，會導(dǎo)致有限的公共服務(wù)過度擁擠，進(jìn)而服務(wù)質(zhì)量和保障程度會下降，反之，如果服務(wù)對象相當(dāng)于服務(wù)能力的規(guī)模過小，也會導(dǎo)致公共服務(wù)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而服務(wù)效率降低。中國農(nóng)村公共服務(wù)不僅存在城鄉(xiāng)不公平，進(jìn)而鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平不高的問題，同時(shí)也存在因鄉(xiāng)村人口分布過于分散而導(dǎo)致的公共服務(wù)效率低下的問題，甚至服務(wù)和保障缺失的現(xiàn)象。從對鄉(xiāng)村的實(shí)踐觀察看，貧困地區(qū)的搬遷戶，其利益訴求大多集中在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療以及子女教育等保障方面，但對公共服務(wù)的效率及其重要性卻缺乏認(rèn)知和關(guān)注。而地方政府主觀上都很重視農(nóng)民公共保障問題的解決，但往往是心有余而力不足，對公共服務(wù)效率的認(rèn)識和重視度，也顯得不夠。因此，對于搬遷農(nóng)戶而言，建立與完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育推進(jìn)等制度是首位的，但對于政府來說，就不僅應(yīng)重視公共保障制度的建設(shè)與完善，還必須重視公共保障資源的有效配置，以實(shí)現(xiàn)公共保障公平性基礎(chǔ)上的效率提升。

5.高度重視因地制宜推進(jìn)。

中國“易地搬遷”之所以類型多，安置方式也多種多樣，說明“易地搬遷”涉及的因素多，具有復(fù)雜性，不宜追求單一模式，不宜簡單照搬他人做法，而應(yīng)該從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，因地制宜推進(jìn)?！耙椎匕徇w”至少需要滿足兩個(gè)基本條件，一是遷出地是適宜人口遷出的，或者大多數(shù)農(nóng)民是愿意搬遷的。二是遷入地是適宜人口遷入的，或者遷入地民眾總體上是歡迎的。適宜人口遷出的地區(qū)，從生存條件看，就是“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，其具體含義政府文件已有清晰說明，本文不再贅述。適宜人口遷入地區(qū)的選擇則影響因素較多。從實(shí)踐來看，主要涉及四個(gè)方面的重要考量，一是區(qū)位空間的考量。要對搬遷地的區(qū)位及其區(qū)域發(fā)展定位進(jìn)行充分認(rèn)證。遷出地如果距離城鎮(zhèn)較近，應(yīng)盡可能直接遷入城鎮(zhèn)，以發(fā)揮城鎮(zhèn)化的帶動效應(yīng)，反之，就近并入行政村或中心村比較適宜。二是產(chǎn)業(yè)特性的考量。搬遷區(qū)域產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或者能夠形成規(guī)模園區(qū)和集群發(fā)展的，適宜就近搬遷；而有些地區(qū)，如西藏、青海、內(nèi)蒙等地區(qū)以放牧業(yè)為主的，人口居住具有天然的分散性，可考慮通過空間規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的有效配置，就地就近地搬遷，實(shí)現(xiàn)人口相對集聚的居住點(diǎn)，以既不影響放牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又有利于相關(guān)配套性、關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)，如休閑、旅游、民宿等服務(wù)業(yè)的發(fā)展和基本公共服務(wù)效率提高。三是發(fā)展容量的考量。要對遷入地的發(fā)展條件進(jìn)行科學(xué)評估，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展對新增就業(yè)的容納能力，土地資源與生態(tài)環(huán)境的承載能力與潛力，公共服務(wù)的發(fā)展水平與潛力等，以避免遷入地發(fā)展容量和能力不足導(dǎo)致原住民與新居民在就業(yè)、資源利用和公共服務(wù)等方面的矛盾與沖突。四是文化傳統(tǒng)的考量。中國是一個(gè)歷史悠久、文化多元和多民族的國家，許多貧困地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)，不少具有自身獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、宗教和習(xí)俗，對他們的搬遷及其搬遷地的選擇，除了要充分考慮區(qū)位空間、產(chǎn)業(yè)特性、發(fā)展容量等因素外，還需要考慮搬遷對象的宗教文化、傳統(tǒng)習(xí)俗甚至生活方式等與遷入地文化與傳統(tǒng)的可相融性，以避免不必要的文化沖突和區(qū)域社會的不穩(wěn)定。

注　釋

①2020年中央一號文件，《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，www.china-cer.com.cn，2020-01-03。

②陸婭楠：《“十三五”易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)基本完成》，《人民日報(bào)》2020年3月7日。

作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2020年第9期，第48-53頁

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