導(dǎo)讀:勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包等用工形式的體制機(jī)制弊端成為農(nóng)民工人力資本提升的重要障礙。要按照正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)分類(lèi)，有針對(duì)性地采取不同路徑和不同方式，對(duì)不同的農(nóng)民工類(lèi)別落實(shí)不同內(nèi)容的人力資本提升措施。應(yīng)以企業(yè)為農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)的主體力量，促使正規(guī)就業(yè)的一部分農(nóng)民工成為潛在的高技能人才；對(duì)于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，要明確地方政府、企業(yè)和社會(huì)組織各自的職能，將靈活就業(yè)與靈活培訓(xùn)有效結(jié)合，通過(guò)構(gòu)建起市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力供給與需求的有效對(duì)接。

2019年5月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組在青島市人大農(nóng)委協(xié)助下對(duì)來(lái)自19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的青島市外來(lái)農(nóng)民工開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，與青島市政府相關(guān)部門(mén)和部分企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，對(duì)部分農(nóng)民工進(jìn)行了深度訪談。在調(diào)研和訪談的基礎(chǔ)上，本報(bào)告結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》所提供的宏觀數(shù)據(jù)以及其他資料，對(duì)農(nóng)民工技能培訓(xùn)存在的問(wèn)題與障礙進(jìn)行了初步的分析，并提出相關(guān)的建議。    

一、農(nóng)民工技能培訓(xùn)現(xiàn)狀

在青島期間，課題組成員及調(diào)查員按照事先設(shè)定的男女比例、年齡結(jié)構(gòu)、雇主、雇員比例和技工、普工比例等具體要求尋找受訪對(duì)象，開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查主要是兩種渠道，一是以沿街走訪的方式與店鋪和非正規(guī)勞務(wù)市場(chǎng)潛在的調(diào)查對(duì)象交談，對(duì)符合條件并同意接受訪談的受訪者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。二是在青島人大農(nóng)委的協(xié)調(diào)之下，到區(qū)政府食堂、建筑公司、服裝企業(yè)、食品加工企業(yè)等單位對(duì)符合條件的受訪者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。剔除部分不合格問(wèn)卷，共計(jì)獲取362份有效問(wèn)卷。樣本的基本情況顯示，受訪農(nóng)民工平均年齡40.1歲，其中，男性197人，占56.3%。就文化程度來(lái)看，小學(xué)及以下82人，占22.7%；初中166人，占46.0%，高中（專(zhuān)）81人，占22.4%，大專(zhuān)及以上32人，占8.9%。就就業(yè)單位類(lèi)型來(lái)看，在個(gè)體工商戶(hù)中就業(yè)121人，占40.7%，在私營(yíng)企業(yè)中就業(yè)97人，占32.7%。就就業(yè)行業(yè)來(lái)看，農(nóng)民工主要就業(yè)于批發(fā)零售業(yè)（69人）、建筑業(yè)（50人）、居民服務(wù)業(yè)（50人）和制造業(yè)（47人），分別占23.2%、16.8%、16.8%和15.8%。我們將未簽合同的雇員及雇主、自營(yíng)勞動(dòng)者、家庭幫工和零工統(tǒng)一界定為非正規(guī)就業(yè)，占到全部樣本58.0%。

在回答問(wèn)題的355名農(nóng)民工中，僅90人接受過(guò)技能培訓(xùn)，占25.4%。另根據(jù)全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，2016年全國(guó)農(nóng)民工接受非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的占比為30.7%，2017年的占比為30.6%。問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)略低于全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告的數(shù)據(jù)。

按是否正規(guī)就業(yè)分組來(lái)看，正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中有40.3%接受過(guò)培訓(xùn)，非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中僅14.9%接受過(guò)培訓(xùn)。非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工很難得到培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

按代際來(lái)看，“70前”農(nóng)民工中僅14.5%接受過(guò)培訓(xùn)，在“90后”中則有42.5%接受過(guò)培訓(xùn)。

按文化程度來(lái)看，小學(xué)及以下文化農(nóng)民工中僅9.8%接受過(guò)培訓(xùn)，在大專(zhuān)及以上農(nóng)民工中53.1%接受過(guò)培訓(xùn)。

問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及未接受培訓(xùn)的原因，最主要的是覺(jué)得“沒(méi)必要”、“沒(méi)有時(shí)間”或“沒(méi)有信息和機(jī)會(huì)”，分別占到農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%、27.8%和27.2%（因?yàn)槭菑?fù)選題，所有選擇加總會(huì)超過(guò)100%）。

在正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中，未接受培訓(xùn)的主要原因是“沒(méi)有信息和機(jī)會(huì)”，占到31.3%，其次是“沒(méi)有時(shí)間”和覺(jué)得“沒(méi)有必要”，分別占了29.8%和27.7%。在與青島市相關(guān)部門(mén)有關(guān)人員座談時(shí)，青島市人社局的參會(huì)者曾指出：“農(nóng)民工的能力與崗位需求不匹配。但農(nóng)民工對(duì)于培訓(xùn)本身積極性不是很高，他們來(lái)是掙錢(qián)，培訓(xùn)耽誤時(shí)間，耽誤他掙錢(qián)，不太愿意。大部分培訓(xùn)工作是企業(yè)組織崗前培訓(xùn)或?qū)W徒制培訓(xùn)，企業(yè)已經(jīng)給工資了，農(nóng)民工首先解決了吃飯問(wèn)題，才能接受培訓(xùn)?！?/p>

二、現(xiàn)行用工體制機(jī)制在一定程度上阻礙了農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)

（一）兩種重要用工形式：勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了復(fù)雜的企業(yè)生產(chǎn)組織方式和用工方式以及變化多樣的各種形式和多層級(jí)的承包關(guān)系。

1、勞務(wù)派遣

勞務(wù)派遣，又稱(chēng)勞動(dòng)派遣、勞動(dòng)力租賃，是指由勞務(wù)公司與派遣勞工訂立勞動(dòng)合同，由派遣勞工向要派企業(yè)給付勞務(wù)，勞動(dòng)合同關(guān)系存在于勞務(wù)派遣公司與派遣勞工之間，勞動(dòng)者的工資由勞務(wù)派遣公司支付，由勞務(wù)派遣公司繳納社保。但勞動(dòng)力給付的事實(shí)則發(fā)生于派遣勞工與要派企業(yè)之間。勞動(dòng)派遣的最顯著特征就是勞動(dòng)力的雇用和使用分離，構(gòu)成三方法律關(guān)系。用工單位與派遣公司的關(guān)系是勞務(wù)關(guān)系，勞務(wù)派遣公司與用工單位之間簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議，約定用工單位如何向勞務(wù)派遣公司支付勞務(wù)費(fèi)用及其它相關(guān)事項(xiàng)；被聘用人員與勞務(wù)派遣公司的關(guān)系是勞動(dòng)雇傭關(guān)系，與用工單位的關(guān)系是有償使用關(guān)系。

《勞動(dòng)合同法》自2008年1月1日頒布實(shí)施后，僅2012年修改過(guò)一次，主要修改的內(nèi)容為勞務(wù)派遣部分，其余條款沒(méi)有變動(dòng)。修訂前的《勞動(dòng)合同法》第六十六條規(guī)定：“勞務(wù)派遣一般在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施?！?012年，該法第六十六條修改為：“勞動(dòng)合同用工是我國(guó)的企業(yè)基本用工形式。勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充形式，只能在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施”，并說(shuō)明“前款規(guī)定的臨時(shí)性工作崗位是指存續(xù)時(shí)間不超過(guò)六個(gè)月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位提供服務(wù)的非主營(yíng)業(yè)務(wù)崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動(dòng)者因脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、休假等原因無(wú)法工作的一定期間內(nèi)，可以由其他勞動(dòng)者替代工作的崗位”；“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，不得超過(guò)其用工總量的一定比例，具體比例由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)規(guī)定?！比松绮?014年1月發(fā)布的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》具體規(guī)定：“用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，使用的被派遣勞動(dòng)者數(shù)量不得超過(guò)其用工總量的10%。”

2、勞務(wù)外包

勞務(wù)外包是指企業(yè)將其部分業(yè)務(wù)或職能工作發(fā)包給相關(guān)的機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)自行安排人員按照公司的要求完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)或工作。勞務(wù)派遣與勞務(wù)外包的共同之處是，用工單位或發(fā)包單位都不與勞動(dòng)者簽定勞動(dòng)合同。但勞務(wù)外包中，從事外包勞務(wù)的勞動(dòng)者由承包人直接管理，發(fā)包企業(yè)對(duì)勞務(wù)外包單位的員工不進(jìn)行直接管理，其工作形式和工作時(shí)間由勞務(wù)外包單位自己安排確定。發(fā)包人的各種規(guī)章制度也并不適用于從事外包勞務(wù)的勞動(dòng)者；勞務(wù)外包中的核心要素是工作成果，承包人招用勞動(dòng)者的用工風(fēng)險(xiǎn)與勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)包人無(wú)關(guān)；發(fā)包人與承包人自行承擔(dān)各自的用工風(fēng)險(xiǎn)，各自的用工風(fēng)險(xiǎn)完全隔離；在勞務(wù)外包活動(dòng)中，承包人在發(fā)包人支付的外包費(fèi)用中向從事勞務(wù)外包工作的勞動(dòng)者支付勞動(dòng)報(bào)酬，勞務(wù)外包費(fèi)用不納入發(fā)包人的工資總額。

勞務(wù)派遣工人一般要與勞務(wù)派遣公司簽訂勞動(dòng)合同，其中的農(nóng)民工屬于正規(guī)就業(yè)。勞務(wù)外包農(nóng)民工的屬性則依據(jù)勞務(wù)外包單位或承包人而定。勞務(wù)外包中對(duì)承包人一般都沒(méi)有特別的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)要求，除非有特別法律規(guī)定。有的勞務(wù)承包單位較為規(guī)范，與農(nóng)民工簽訂合同，則這部分農(nóng)民工屬于正規(guī)就業(yè)。有的承包單位甚至包工頭帶一批人來(lái)完成業(yè)務(wù)工作，他們之間是血緣、地緣等非正式的契約關(guān)系，這部分農(nóng)民工仍屬于非正規(guī)就業(yè)。

（二）現(xiàn)行用工體制機(jī)制一定程度上阻礙了對(duì)農(nóng)民工的技術(shù)培訓(xùn)

勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包是企業(yè)兩種重要的生產(chǎn)組織形式，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但在運(yùn)營(yíng)中，其體制機(jī)制上的弊端也成為農(nóng)民工人力資本提升的障礙。下面用兩個(gè)案例來(lái)具體闡述。

1、建筑集團(tuán)的勞務(wù)外包

勞務(wù)外包在建筑行業(yè)極為普遍。建筑集團(tuán)的自有工人并不多，很多情況下是作為甲方，采取勞務(wù)外包的形式。作為乙方的勞務(wù)公司則把工程按照不同工種、不同技術(shù)環(huán)節(jié)分包給包工頭。如瓦工 、建筑工、打混凝土工、安裝電梯工等，工人的流動(dòng)性很強(qiáng)，他們與建筑集團(tuán)沒(méi)有直接聯(lián)系。技能培訓(xùn)后也不一定能留下來(lái)。體制問(wèn)題直接影響到建筑業(yè)技術(shù)工人的培訓(xùn)。

例如，青島某建筑集團(tuán)作為建筑工程的承建方，是甲方；集團(tuán)將工程采取勞務(wù)外包的形式包給施工單位，即有資質(zhì)的勞務(wù)公司；勞務(wù)公司作為分包方，是乙方。合格的分包方有6個(gè)，分包方下設(shè)項(xiàng)目部，管理人員，下到包工頭，管理不同的作業(yè)單位，如瓦工、建筑工、打混凝土工，等等。工人與勞務(wù)公司簽合同；甲方把工資打給勞務(wù)公司，再由勞務(wù)公司撥給包工頭，包工頭再打給他管理的農(nóng)民工。在與建筑集團(tuán)相關(guān)部門(mén)座談時(shí)，對(duì)方提到，“從事建筑的工人有老齡化問(wèn)題。建筑集團(tuán)也有自有工人，我們公司可以與工人簽合同，但工人不一定愿意跟你干，跟著公司干有保險(xiǎn)，工資高，但工人還是愿意跟著原來(lái)的包工頭干”。對(duì)農(nóng)民工的深度訪談，以及與青島市政府勞動(dòng)與社會(huì)保障局主管部門(mén)的座談，也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。如：老陳，1962年生，男，安徽六安人，自2008年跟著勞務(wù)公司來(lái)該建筑集團(tuán)工作，已有12年，這之前是農(nóng)村木工，在合肥、南京等地打工。老陳的合同三年一簽，由勞務(wù)外包公司與他簽訂。據(jù)老陳介紹，先簽合同后上班，但合同沒(méi)有放在自己手里，由勞務(wù)公司代管。最近的一次簽合同是2019年3月，他回憶合同內(nèi)容，主要有兩項(xiàng)，一是注意勞動(dòng)安全，保護(hù)好自己、也保護(hù)好他人；二是每月付50%的工資，其余春節(jié)前結(jié)清。他對(duì)工作環(huán)境比較滿(mǎn)意，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)安全也高度重視。但是他覺(jué)得工資水平低，每天200元，如果自己找工作，在其他地方，同工種可以達(dá)到300元，但他強(qiáng)調(diào)，“勞務(wù)公司熟人多，習(xí)慣了”。從在其他企業(yè)的調(diào)研也得出同樣結(jié)論。很多農(nóng)民工習(xí)慣通過(guò)勞務(wù)公司找工作，雖然工資水平相對(duì)偏低，但可靠，不會(huì)出現(xiàn)上當(dāng)受騙的事情，而自己直接找工作，則沒(méi)有把握。青島市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局建筑市場(chǎng)監(jiān)管處的同志也指出：“包工頭群體少不了，企業(yè)直接招用工人行不行？農(nóng)民工相信帶頭的，辦了工資卡，都主動(dòng)交給包工頭”。包工頭與手下的農(nóng)民工往往是一個(gè)地方出來(lái)的，甚至是親戚。這種血緣、地緣關(guān)系使得農(nóng)民工愿意跟著包工頭不斷輾轉(zhuǎn)于各個(gè)工地，工人的流動(dòng)性也妨礙了技術(shù)培訓(xùn)的正常進(jìn)行。

勞務(wù)外包中，發(fā)包人關(guān)心的是工程完成的時(shí)間與質(zhì)量，并不關(guān)心工人的培訓(xùn)。工程承包人由于要承擔(dān)工程能否按時(shí)保質(zhì)完成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，他們有激勵(lì)關(guān)心工人的技術(shù)培訓(xùn)，但多是實(shí)用性和短期性的。

2、勞務(wù)外包、勞務(wù)派遣及本公司工人同時(shí)存在的某大型企業(yè)

青島某大型船舶重工有限責(zé)任公司，公司人員分三部分：

第一部分，本公司工人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本工）約2700人，其中管理人員890人，技能人員350人。

第二部分，兩個(gè)勞務(wù)派遣公司提供的勞務(wù)派遣工，按照勞務(wù)派遣工占從業(yè)人員10%的比例，他們約300余人，從事輔助行業(yè)，如倉(cāng)管工、護(hù)衛(wèi)等，流動(dòng)性大，年齡在35歲以下。這部分人相當(dāng)于正式工的一部分，起到蓄水池功能，可以蓄在企業(yè)，也可以蓄在單位，但派遣工只占從業(yè)人員的10%，人員太少，形不成規(guī)模。他們當(dāng)中有很多潛在的人才，但輔助性、臨時(shí)性、可替代性這三者限制了他們，技能發(fā)展空間受限。

第三部分，工程承包商（獨(dú)立的法人單位）各自下屬的工人。由于船舶公司自身技術(shù)工人的短缺，企業(yè)大部分業(yè)務(wù)只能以業(yè)務(wù)外包的形式來(lái)完成。承包商下屬的工人是公司所用工人的主體；在公司備案的1萬(wàn)人，出現(xiàn)場(chǎng)的大約7000人；每年120-130家工程承包商；最大的承包商下面可以有工人600-700人，與工種有關(guān)系，規(guī)模不等。近年來(lái)，工程承包商招雇熟練技術(shù)工人的難度越來(lái)越大，招工范圍由原來(lái)的青島市招工擴(kuò)展到山東省內(nèi)招工，直至目前到山東省外相對(duì)貧困地區(qū)或少數(shù)民族地區(qū)招工。

該公司面臨的一些問(wèn)題在制造業(yè)中具有一定的普遍性：（1）近年來(lái)企業(yè)技術(shù)工人人數(shù)呈逐年遞減的走勢(shì)。信息化的發(fā)展，從社會(huì)獲取知識(shí)的途徑比以前廣，社會(huì)對(duì)技術(shù)的認(rèn)可不斷弱化必然影響年輕人的觀念。船舶行業(yè)的整體環(huán)境使各類(lèi)人員從事制造業(yè)相關(guān)技術(shù)工作的熱度在逐步降低。企業(yè)目前的薪資水平和大城市的生存壓力對(duì)外地來(lái)青島就業(yè)人員吸引力不大。35歲以下年輕人不愿意進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，嫌這個(gè)行業(yè)臟苦累，沉不下心來(lái)鉆研技術(shù)。新一代農(nóng)民工在就業(yè)問(wèn)題上更看重就業(yè)環(huán)境和就業(yè)條件，寧可到飯店服務(wù)、做代駕、 賣(mài)房子，從事保險(xiǎn)業(yè)、營(yíng)銷(xiāo)業(yè)，也不選擇到制造業(yè)企業(yè)。60后、70后的工人也不愿意孩子接班。有些工種逐漸由山東轉(zhuǎn)向偏遠(yuǎn)地區(qū)招人。社會(huì)評(píng)價(jià)體系和制造業(yè)的工資體系不利于年輕的、有潛力的技術(shù)工人在企業(yè)扎根和發(fā)展。（2）勞務(wù)派遣工的“三性”（輔助性、臨時(shí)性、可替代性）和數(shù)量限制就決定了勞務(wù)公司派遣到企業(yè)的工人實(shí)際上對(duì)用工單位不可能有歸屬感和認(rèn)同感。同樣由于“三性”，用工單位也不會(huì)對(duì)派遣來(lái)的工人花大力氣來(lái)培訓(xùn)，勞務(wù)派遣工的技能發(fā)展空間受限制。工程外包，造成工人的流動(dòng)性很強(qiáng)，工人沒(méi)有穩(wěn)定感，傳統(tǒng)的師徒關(guān)系不復(fù)存在。

以上涉及到現(xiàn)行用工體制機(jī)制現(xiàn)存的弊端、社會(huì)上對(duì)制造業(yè)的輿論環(huán)境和政策導(dǎo)向以及新一代農(nóng)民工的擇業(yè)觀念等問(wèn)題，迫切需要體制機(jī)制的創(chuàng)新和政策的扶持。

（三）非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工對(duì)技能培訓(xùn)的認(rèn)識(shí)及原因

非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中自雇者和受雇者的所在行業(yè)、職業(yè)差異明顯，收入差異也較大。同時(shí)，非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中的自雇者收入雖然明顯高于受雇者，但仍低于同期的正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工。在非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中，未接受培訓(xùn)的最主要原因是覺(jué)得“沒(méi)必要”，占到33.0%；其次是“沒(méi)想過(guò)”和“沒(méi)時(shí)間”，分別占28.1%和26.6%。非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的農(nóng)民工，尤其是受雇者，多數(shù)處于農(nóng)民工底層。在出現(xiàn)極端事件情況下，其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)很難得到保護(hù)，在社會(huì)危機(jī)下顯露出極大的脆弱性。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中打零工的人來(lái)說(shuō)，首先是生存，對(duì)于技能培訓(xùn)，“沒(méi)必要”“沒(méi)想過(guò)”和“沒(méi)時(shí)間”也就成為合理的回應(yīng)。

三、提升農(nóng)民工人力資本的著力點(diǎn)

2020年9月，教育部等九部門(mén)印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》（以下稱(chēng)文件）提出：“把發(fā)展專(zhuān)科高職教育作為優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)大國(guó)工匠、能工巧匠的重要方式，輸送區(qū)域發(fā)展急需的高素質(zhì)技術(shù)技能人才?！钡珜?duì)于目前工作在在生產(chǎn)第一線的正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，也應(yīng)提上日程。調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及未接受培訓(xùn)的原因，農(nóng)民工回答的最主要原因是覺(jué)得“沒(méi)必要”，占到農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%。農(nóng)民工之所以如此回答，可能是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型升級(jí)的情況下，相當(dāng)一部分農(nóng)民工的勞動(dòng)能力、技能水平與生產(chǎn)需求還能適應(yīng)，也有可能是培訓(xùn)效果低下，農(nóng)民工不能真正受益。當(dāng)前需要對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)現(xiàn)狀、技能水平、技能培訓(xùn)的效果、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)農(nóng)民工技能要求等有較為全面和深入的了解，對(duì)產(chǎn)業(yè)各種組織形式，尤其是勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包這兩種重要產(chǎn)業(yè)組織形式的歷史、現(xiàn)狀、對(duì)人力資本提升的利弊得失，以及其未來(lái)可供選擇的不同發(fā)展前景，應(yīng)從戰(zhàn)略高度做出研判，統(tǒng)籌規(guī)劃，確立以技能培訓(xùn)來(lái)提升農(nóng)民工人力資本的總體框架和戰(zhàn)略部署。要按照正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工來(lái)分類(lèi)，有針對(duì)性地采取不同路徑和不同方式，對(duì)不同的農(nóng)民工類(lèi)別落實(shí)不同內(nèi)容的人力資本提升措施。要注重培訓(xùn)的效果，而不是培訓(xùn)的形式。

（一）以企業(yè)為農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)的主體力量，促使正規(guī)就業(yè)的一部分農(nóng)民工成為潛在的高技能人才

1、為正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工打通提升人力資本質(zhì)量的渠道

正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工工作往往比較穩(wěn)定，基本生活有保障。應(yīng)為他們創(chuàng)造培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，打通提升人力資本質(zhì)量的渠道，把他們中的一部分人培養(yǎng)成熟練技術(shù)工人或高技能工人。現(xiàn)在社會(huì)媒體報(bào)道和宣傳的，往往是金字塔的塔尖（大國(guó)工匠）；大量工人沒(méi)有做出豐功偉績(jī)，但對(duì)企業(yè)發(fā)展起的作用很大，他們是金字塔的底座與中部。應(yīng)充分發(fā)揮他們的潛力，調(diào)動(dòng)他們的積極性，使他們能安心在企業(yè)發(fā)展。

政府有關(guān)部門(mén)作為供給方提供的農(nóng)民工培訓(xùn)流于形式，職業(yè)教育的內(nèi)容脫離時(shí)代，與社會(huì)需求脫節(jié)，難以培養(yǎng)出企業(yè)真正需要的人。一般性人力資本的提升主要靠自身學(xué)習(xí)能力的提高和政府相關(guān)部門(mén)的培訓(xùn)。培養(yǎng)高技能人才是專(zhuān)用性人力資本的提升，這要靠用工單位針對(duì)性的培訓(xùn)和投資。要破除這方面的制度瓶頸，企業(yè)應(yīng)成為專(zhuān)用技術(shù)培訓(xùn)的主體。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)與審計(jì)部門(mén)協(xié)調(diào)，把這部分經(jīng)費(fèi)以政府有關(guān)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)服務(wù)的形式，提供給企業(yè)，正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工中的80后、90后應(yīng)成為重點(diǎn)培養(yǎng)群體。企業(yè)以工資形式支付農(nóng)民工的在崗培訓(xùn)的成本，政府做好專(zhuān)業(yè)人才到相關(guān)行業(yè)就業(yè)的引導(dǎo)。

在現(xiàn)行的勞務(wù)派遣和勞務(wù)外包的體制下，應(yīng)盡快落實(shí)《文件》提出的“推進(jìn)國(guó)家資歷框架建設(shè)，建立各級(jí)各類(lèi)教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換機(jī)制。”落實(shí)職業(yè)教育的國(guó)家“學(xué)分銀行”，“建立職業(yè)教育個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)，存儲(chǔ)、積累學(xué)習(xí)成果和技能財(cái)富”并通過(guò)各種層級(jí)的技能大賽，打破體制的局限性，使一部分有能力的農(nóng)民工能脫穎而出，對(duì)這些人及時(shí)給以鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，把他們納入國(guó)家資歷框架之中，使他們對(duì)未來(lái)有較穩(wěn)定的預(yù)期。各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)設(shè)立的職稱(chēng)申報(bào)點(diǎn)應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民工按規(guī)定申報(bào)評(píng)審相關(guān)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)職稱(chēng)。對(duì)于職業(yè)資格證書(shū)、職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)、專(zhuān)項(xiàng)職業(yè)能力證書(shū)、特種作業(yè)操作證書(shū)、特種設(shè)備作業(yè)人員證書(shū)等，做好技能鑒定和認(rèn)定工作，對(duì)于獲得技能證書(shū)的，應(yīng)給予培訓(xùn)或?qū)W習(xí)的補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)。

2、創(chuàng)造條件使一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工從養(yǎng)家糊口過(guò)渡到安家樂(lè)業(yè)，推進(jìn)新一代農(nóng)民工從頻繁流動(dòng)到相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)身份轉(zhuǎn)型

一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工工作相對(duì)穩(wěn)定，但仍然易于流動(dòng)、跳槽，往往是從建筑業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)或物流業(yè)，除了通過(guò)體制機(jī)制的改革，使他們對(duì)職業(yè)的未來(lái)有較穩(wěn)定的預(yù)期外，還要?jiǎng)?chuàng)造條件使一部分正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工從養(yǎng)家糊口過(guò)渡到安家樂(lè)業(yè)。相關(guān)政策要讓農(nóng)民工知道他們的家會(huì)安在哪里。有的學(xué)者提出，中國(guó)勞動(dòng)力重點(diǎn)是要提升人力資本，人力資本主要是需要培訓(xùn)。農(nóng)民工的技術(shù)要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期工作以后慢慢積累起來(lái)，如果工作不穩(wěn)定，人力資本的培養(yǎng)就沒(méi)有可持續(xù)性。如果通過(guò)安居工程讓農(nóng)民工有穩(wěn)定的居所，他們就有意愿將工作穩(wěn)定下來(lái)，有意愿接受工作相關(guān)的培訓(xùn)，提升自身的人力資本，最終有利于提升各行各業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。就安居房的提供而言，有的學(xué)者提出：農(nóng)民工作為一個(gè)規(guī)模龐大的社會(huì)群體，決定了解決其住房問(wèn)題的方式不可能一刀切，必須以多樣化、分層次的住房保障應(yīng)對(duì)農(nóng)民工群體的分化。在不同城市，對(duì)不同行業(yè)、不同收入水平與就業(yè)身份的農(nóng)民工應(yīng)提供差異化的住房保障方式。就住房保障而言，集中建設(shè)的公租房等實(shí)物型保障房更適合制造業(yè)，而貨幣型的住房補(bǔ)貼則更適合服務(wù)業(yè)。政府未來(lái)需要為有定居意愿的農(nóng)民工提供更為靈活多樣的住房保障。

（二）對(duì)于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，要明確地方政府、企業(yè)和社會(huì)組織各自的職能，將靈活就業(yè)與靈活培訓(xùn)有效結(jié)合 

疫情下要重點(diǎn)保障農(nóng)民工中這部分弱勢(shì)群體的基本生計(jì)。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，首要任務(wù)不是把他們納入正規(guī)就業(yè)的隊(duì)伍之中，而是通過(guò)靈活培訓(xùn)的方式來(lái)適應(yīng)他們靈活就業(yè)的形式，拓寬他們就業(yè)的渠道，培養(yǎng)他們獲取更多就業(yè)機(jī)會(huì)的能力。我們?cè)谶@里將靈活就業(yè)人員界定為未與相關(guān)企業(yè)或個(gè)人建立勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)人員，相當(dāng)于非正規(guī)就業(yè)人口中的受雇者和部分自雇者，主要是打零工的農(nóng)村勞動(dòng)者。

1、發(fā)揮企業(yè)作為用工需求主體的作用，采取以工代訓(xùn)的方式，使農(nóng)民工掌握就業(yè)所需的技能

“以工代訓(xùn)”就是在工作崗位上以實(shí)際操作的方式使農(nóng)民工和其他勞動(dòng)人口接受技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)以訓(xùn)穩(wěn)崗。作為國(guó)家頒布的一項(xiàng)就業(yè)政策，可以讓實(shí)行“以工代訓(xùn)”的企業(yè)領(lǐng)取一定的補(bǔ)貼。如廣東省頒布《廣東省靈活就業(yè)人員服務(wù)管理辦法（試行）》（2020年9月1日起施行）中規(guī)定：“靈活就業(yè)人員參加技能提升培訓(xùn)，按規(guī)定給予技能提升補(bǔ)貼。對(duì)生活確有困難的，培訓(xùn)期間可按規(guī)定給予一定生活費(fèi)補(bǔ)貼?！?/span>

在全國(guó)抗擊疫情的大環(huán)境下，以工代訓(xùn)、以訓(xùn)穩(wěn)崗可以起到緩解就業(yè)壓力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。企業(yè)可以吸納更多的勞動(dòng)者到崗進(jìn)行實(shí)際操作，為企業(yè)帶來(lái)了規(guī)模效益；勞動(dòng)者增加了他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們能更好地掌握相應(yīng)崗位的專(zhuān)業(yè)技能，減少了失業(yè)造成的生活困難。這部分農(nóng)民工的基本生計(jì)有保障，企業(yè)不支付成本就可培訓(xùn)出所需要的員工。政府有關(guān)部門(mén)要與審計(jì)部門(mén)通力協(xié)作，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的使用，以確保這部分經(jīng)費(fèi)真正用在農(nóng)民工的培訓(xùn)上。

2、充分發(fā)揮政府有關(guān)部門(mén)、農(nóng)村社會(huì)組織及農(nóng)民自組織的作用，為靈活就業(yè)提供靈活的培訓(xùn)方式和就業(yè)機(jī)會(huì)

人力資源和社會(huì)保障部于2020年5月28日印發(fā)《農(nóng)民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃》，提出“2020年至2021年，每年培訓(xùn)農(nóng)民工700萬(wàn)人次以上，促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能提升，推動(dòng)農(nóng)民工穩(wěn)崗就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，改善農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民工培育成為重要的人力資源”。貧困地區(qū)的貧困戶(hù)農(nóng)村勞動(dòng)力，以及其他地區(qū)處于社會(huì)底端的農(nóng)村勞動(dòng)力，他們往往有具體困難和就業(yè)的具體需求，如家里有小孩或老人需要照顧的勞動(dòng)?jì)D女，對(duì)就業(yè)就有一些特殊的需求。靈活就業(yè)，意味著就業(yè)時(shí)間要靈活，培訓(xùn)方式要靈活，就業(yè)場(chǎng)所要靈活。企業(yè)通過(guò)以工代訓(xùn)的方式，是促使農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)力技能提高的主體力量，但地方政府的相關(guān)部門(mén)和農(nóng)村的社會(huì)團(tuán)體及農(nóng)民的自組織也有發(fā)揮各自作用的巨大空間。

地方政府有關(guān)部門(mén)除了保障非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的合法權(quán)益，為他們提供兜底的社會(huì)保障，保證這部分勞動(dòng)力及其家庭的基本生計(jì)外，還要組織或協(xié)調(diào)有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)。職業(yè)技能要因用工單位對(duì)勞動(dòng)者的不同需求而異。但農(nóng)村勞動(dòng)者的原生狀態(tài)和資源稟賦不同，需要他們掌握的職業(yè)技能也不同。對(duì)于一些少數(shù)民族地區(qū)或高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力，學(xué)會(huì)制作本民族或本地區(qū)的民間工藝品，是技能。學(xué)會(huì)講并能聽(tīng)懂普通話，學(xué)會(huì)使用家用電器，這也是技能，雖然是一般性人力資本的提升，但也有助于他們獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入。這種情況下就需要政府有關(guān)部門(mén)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能，鼓勵(lì)發(fā)展一些家庭工場(chǎng)、手工作坊、就業(yè)扶貧車(chē)間等，開(kāi)辦家政服務(wù)培訓(xùn)班等活動(dòng)，通過(guò)靈活的以工代訓(xùn)方式，使打零工的需要靈活就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，有能力獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

要充分發(fā)揮農(nóng)民自組織和農(nóng)村社會(huì)團(tuán)體的作用。實(shí)踐證明，在農(nóng)村投資于社會(huì)資本、組織資本和人力資本往往能得到比投資于物質(zhì)資本更高的回報(bào)。一些農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展勞務(wù)合作社或勞務(wù)派遣公司，同時(shí)也鼓勵(lì)開(kāi)展勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人的活動(dòng)。一些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民自愿組織起來(lái)，成立農(nóng)村民間工藝及制品合作社，鄉(xiāng)村旅游合作社等，農(nóng)民在干中學(xué)，自我培訓(xùn)，自我提高，將人力資本的提升與社會(huì)資本的提升有效地結(jié)合了起來(lái)，獲取了更多就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了農(nóng)村非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工的收入。

農(nóng)民工人力資本和社會(huì)資本的提升將使農(nóng)民工的權(quán)利，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，更有保障。農(nóng)民工作為權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主體，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民工可行能力的提升成正比。在提升農(nóng)民工能力的進(jìn)程中，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中所起的決定性作用，更好地發(fā)揮政府有關(guān)部門(mén)在農(nóng)民工技能培訓(xùn)中應(yīng)起的作用，同時(shí)重視并發(fā)揮社會(huì)力量（各類(lèi)社會(huì)組織和團(tuán)體）和農(nóng)民自組織的作用。通過(guò)構(gòu)建起市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力供給與需求的有效對(duì)接，增強(qiáng)農(nóng)民工的學(xué)習(xí)能力和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的能力。只有賦能得以實(shí)現(xiàn)，賦權(quán)才有可能真正落實(shí)。

（作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組、青島市人大農(nóng)委；執(zhí)筆人：張曉山系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專(zhuān)家委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫(kù)《研究專(zhuān)報(bào)》第20期 總第105期 ）

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