摘要：以郡縣國家為特征的中國傳統(tǒng)治理體系自近代以來如何演變傳承，其中央集權(quán)的核心導(dǎo)向在現(xiàn)代中國的合理性與內(nèi)在支撐機(jī)制又是如何？本文認(rèn)為傳統(tǒng)的郡縣國家治理體系在近百年中的革命戰(zhàn)爭、工業(yè)革命和全球市場化三個歷史階段，雖然面臨挑戰(zhàn)與不適，但其基本框架卻分別從黨軍關(guān)系、計劃經(jīng)濟(jì)和保障市場三次階段性任務(wù)中獲得了內(nèi)在支撐。這種連續(xù)的三次內(nèi)在動力機(jī)制使得以中央集權(quán)為導(dǎo)向的郡縣國家治理體系升級為超級郡縣國家治理體系，即并未改弦更張走向西式分權(quán)治理模式，而是延續(xù)傳統(tǒng)整體框架下的能力升級。本文還同時將“超級郡縣國家”理論模型與“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)論”、“現(xiàn)代國家構(gòu)建論”、“科層制理論”、“扁平化理論”和“風(fēng)險論”五種流行的宏觀治理體系理論進(jìn)行對比，展示其解釋力和特征。

關(guān)鍵詞：超級郡縣國家；治理體系；演變；機(jī)制

中國傳統(tǒng)社會以“郡縣國家”為核心特征的治理體系自近代以來接連遭遇西方軍事入侵、工業(yè)革命和全球市場化的三大階段任務(wù)挑戰(zhàn)，歷經(jīng)百年探索而并沒有走向西方以選舉和分權(quán)為特征的所謂西式“民主”政體和治理體系，但卻依然取得了卓越的治理績效。筆者將當(dāng)代中國治理體系的特征從學(xué)術(shù)角度概括為“超級郡縣國家”，其基本傳承了傳統(tǒng)“郡縣國家”四大核心支柱（中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計、行政區(qū)劃為技術(shù)保障），但對四個方面又進(jìn)行了強(qiáng)化和改造，使得其治理能力超遠(yuǎn)傳統(tǒng)時期?！俺壙たh國家”的核心變化在于“政治科層化”，即將傳統(tǒng)“官僚君主制”中只有“皇帝”一個人“講政治”（相對于文官集團(tuán)的“講行政”）轉(zhuǎn)變升級為一個龐大強(qiáng)有力的政黨在科層化“講政治”，進(jìn)而實現(xiàn)了超級動員能力和效率，并且不斷抑制和改造“理性化”的文官集團(tuán)成為講政治的“干部隊伍”。“講政治”指的是自覺維護(hù)整體利益的高尚覺悟，“講行政”指的是照章辦事拘泥于局部事務(wù)的規(guī)則意識，當(dāng)前中共對其黨員“講政治”的最新全面表述就是“四個意識”（政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識）。市場化大潮中社會日益走向“分工”、“分化”（同時也意味著日益解體），一個歷史悠久、版圖廣袤、區(qū)域差異巨大的國家如何保持團(tuán)結(jié)和整合，并實現(xiàn)工業(yè)革命和民生富足？“超級郡縣國家”治理體系是一種值得重視的選擇和路徑，其理論意義需要更多深入探討。本文試圖揭示“超級郡縣國家”的歷史演變和內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，指出中國傳統(tǒng)國家治理體系在近代遭遇諸多挑戰(zhàn)卻依然具有強(qiáng)大生命力的深層次原因，以及這種迥異于西方道路的探索的啟示意義，并對流行的治理體系轉(zhuǎn)型的宏觀理論進(jìn)行對比辨析。

一、對五種流行解釋框架的反思

（一）“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”論：比歷史更穩(wěn)定的理論

金觀濤和劉青峰自上世紀(jì)80年代提出其“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論以來已近40年，成為學(xué)界一個流傳甚廣的理論。因“郡縣制”也具有在中國延綿兩千年的“穩(wěn)定性”，所以難免讓人聯(lián)想到“超級郡縣國家”與“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論具有一定類似性。筆者在此無意對金觀濤先生持續(xù)多年的數(shù)卷本“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論進(jìn)行全面細(xì)致的剖析，僅指出其與“超級郡縣國家”理論的最核心差異在于雙方對待中國傳統(tǒng)治理體系的基本態(tài)度和判斷的根本對立。

金觀濤認(rèn)為，“從西周到秦漢一千年間，中國社會結(jié)構(gòu)一直在生動活潑地變更著，所謂停滯問題只是發(fā)生在秦、漢建立大一統(tǒng)封建帝國以后的兩千年歷史中?！薄帮@而易見，這個問題的解決答案應(yīng)該包含了對為何近代資本主義沒有在中國封建社會出現(xiàn)的回答。因為我們一旦理解了中國社會結(jié)構(gòu)兩千年停滯（即社會結(jié)構(gòu)基本形態(tài)保持穩(wěn)定）的機(jī)制，那么這種結(jié)構(gòu)不能自發(fā)地向近代資本主義社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化也就不言自明了。”諸如此類的說法和情緒性判斷在其著作中俯拾皆是，金觀濤極為鮮明的意識形態(tài)立場躍然紙上。他們實際上是在“停滯=穩(wěn)定”的意義上在使用“穩(wěn)定”這一詞匯，只不過“穩(wěn)定”看上去更為中性和學(xué)術(shù)，但其實作者的立場和價值判斷是非常突出的?；蛘哒f，停滯的真實含義指的是“落后+穩(wěn)定”更為真切，金觀濤真正想表述的概念是“超停滯結(jié)構(gòu)”或“超落后穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，他的問題意識是“什么阻止了中國的變革（=進(jìn)步）”，答案聚焦到了集權(quán)之類因素上。根據(jù)金觀濤的介紹，“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的核心思想成型于20世紀(jì)70年代，而40年過去了，時移世易滄海桑田，中國依舊保持集權(quán)為特征的治理體系，卻早已不落后了，他所有的立論基礎(chǔ)和出發(fā)點已不復(fù)存在，但“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論卻保持了“超穩(wěn)定”狀態(tài)而幾乎未做大的變動。金觀濤幾十年來在學(xué)術(shù)資料的收集和整理上確實有貢獻(xiàn)，但其問題意識和理論框架顯然已被時代大潮所拋棄。導(dǎo)致這一結(jié)果的要害在于其對中國的歷史缺乏足夠的自信，而又對西方充滿了不切實際的浪漫幻想，所以當(dāng)面對近三十年中國的突飛猛進(jìn)變化時，他無力提出更具解釋力的答案。

且不說金觀濤對西方的歷史也缺乏足夠深刻的體會，這一點何新先生不點名地批評過，“有人說中國古代是千年不變的超穩(wěn)定體系。殊不知，真正的超穩(wěn)定帝國體系并非中國，中國秦漢以下的帝國時代，歷史中任何一個帝國沒有延續(xù)500年以上的。但是，東羅馬帝國的君士坦丁帝統(tǒng)延續(xù)12世，93位皇帝，傳承達(dá)千年之久，盡管期間也迭歷變遷，但其世襲超穩(wěn)定程度才真正驚人?！鄙踔镣艘徊剑词刮覀兂姓J(rèn)幾百年也算是超穩(wěn)定了，那么中國的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)作為一個特征，也是先進(jìn)的而非落后的。這種先進(jìn)性在于，衡量一個大國的治理體系的首要標(biāo)準(zhǔn)是能否維持國家的統(tǒng)一和避免分裂（學(xué)術(shù)上講即整合功能），因為分裂意味著戰(zhàn)爭和生靈涂炭。

同時，近年的歷史研究已然清晰地指出，資本主義在西方的萌發(fā)更像是一個諸多因素聚集的歷史意外，而非必然。問題的關(guān)鍵不在于為何中國沒有出現(xiàn)資本主義，而是為何剛好西方出現(xiàn)了？所以這里當(dāng)然談不上什么中國落后停滯的體系結(jié)構(gòu)阻礙了資本主義的變革出現(xiàn)，作者的整個立論基礎(chǔ)和問題意識都是不成立的。甚至于后來的歷史更加清晰的表明，盡管我們整套治理體系依舊保持了較大的歷史慣性而呈現(xiàn)“超級郡縣國家”特征時，中國依舊非常出色迅速地完成了西方經(jīng)歷了幾百年才完成的工業(yè)革命和市場化進(jìn)程，盡管代價巨大卻也成績突出。

概而言之，“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論是一種比歷史本身更加“穩(wěn)定”的自卑理論，對中國的歷史評價過低，對西方意識形態(tài)有偏好，故而面對中國迅速復(fù)興之勢時無法自圓其說。如何更加準(zhǔn)確地理解和解釋我們的延綿兩千余年的治理體系和意義，從“郡縣國家”到“超級郡縣國家”的轉(zhuǎn)變?nèi)绾伟l(fā)生、內(nèi)在合理性與正面意義，“超級郡縣國家”理論提供了比“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”更具有解釋力的選擇。我們對中國以集權(quán)為特征的治理體系持正面積極態(tài)度，并結(jié)合當(dāng)代的歷史演進(jìn)，解釋這種來源于傳統(tǒng)智慧和經(jīng)驗的治理體系長盛不衰又成績斐然的原因。

（二）現(xiàn)代國家構(gòu)建論：西方的“構(gòu)建”與中國的“升級”

現(xiàn)代民族國家構(gòu)建理論也是一種對治理體系進(jìn)行理解和解讀的重要宏觀理論，其又有歷史學(xué)和政治學(xué)兩個分支，前者代表人物如昔日美國漢學(xué)界領(lǐng)軍人物之一的孔飛力，后者以已故美國著名社會學(xué)家和政治學(xué)家查爾斯·蒂利為代表?？罪w力認(rèn)為，“從本質(zhì)上來看，中國現(xiàn)代國家的特性卻是由其內(nèi)部的歷史演變所決定的。在承襲了18世紀(jì)（或者甚至更早時期）諸種條件的背景下，19世紀(jì)的中國政治活動家們其實已經(jīng)在討論政治參與、政治競爭或政治控制之類的問題了?！?/span>

在此我們且不論一些學(xué)者批評孔飛力的著作缺乏理論提煉概括等歷史學(xué)家常見不足之處，僅僅是孔飛力的問題意識就非常獨特。對于一個學(xué)者的理論體系而言，有時其“沒說什么”比“說了什么”顯得更加重要?？罪w力的問題意識無疑是高度西方化的，其隱含的潛在理論預(yù)設(shè)大約是政治參與帶來現(xiàn)代政治（民主？），這樣的預(yù)判是否成立顯然是值得爭論的。中國的發(fā)問方式未必需要這樣，“組織動員”同樣可以帶來較好的政治效率。關(guān)鍵是，是否實現(xiàn)了所謂的“政治民主”顯然不是近代以來中國各界最為關(guān)心的議題，強(qiáng)國富民才是各界的關(guān)注焦點。中國普通百姓的政治參與熱情歷來不高，以權(quán)力（政治參與）實現(xiàn)權(quán)利（利益共享）是西方的邏輯，卻不是中國的傳統(tǒng)，事實上實現(xiàn)利益共享也可以有多種渠道。

而且孔飛力的視野中還缺乏了“中國”這個關(guān)鍵詞的關(guān)注和變化，“現(xiàn)代中國”不僅僅在于“現(xiàn)代性”這個形容詞如何（這是孔飛力的普適性理論追求所聚焦的問題），更在于“中國”這個主體的巨大豐富的變遷。李懷印看到了孔飛力所忽視的部分，“既大且強(qiáng)，亦即超大規(guī)模的領(lǐng)土和人口，與一個高度強(qiáng)勢的政府體制之間獨一無二的結(jié)合，乃是今日之中國作為一個現(xiàn)代國家的最大特征?！钡珶o論是孔飛力還是李懷印，其問題意識和困惑都是西方的，是為了解答西方人自己的困惑和問題，無非是側(cè)重在“現(xiàn)代性”還是“中國如何演變”兩個角度而已。中國的問題意識顯然不在于此，我們自近代以來的問題意識是如何找到一套合適的治理體系，實現(xiàn)強(qiáng)國富民的治理任務(wù)。西方所謂的“現(xiàn)代性”很多源自中國“東風(fēng)西漸”，我們早已存在，西方不過借去抵抗基督教的中世紀(jì)蒙昧而已，所以中國學(xué)人歷來對“理性”等現(xiàn)代性問題缺乏“感覺”也并非毫無道理，因為中國歷來不存在一個宗教占主導(dǎo)的所謂“中世紀(jì)”時期，又何須理性去“啟蒙”？我們的問題往往是太過理性和物質(zhì)主義。至于何謂中國和現(xiàn)代中國的國家形式問題，這對西方經(jīng)過基督教崛起以來長達(dá)千年的小國林立分裂為常態(tài)的背景下是一個新鮮事，但在中國長達(dá)兩千余年的大一統(tǒng)國家構(gòu)建中已沉淀成為所有人的潛意識和常識，而無法形成一個突出的問題。鑒于歷史學(xué)中的國家構(gòu)建理論影響有限，在此就不做過多解析。

查爾斯·蒂利作為社會科學(xué)家也高度關(guān)注“現(xiàn)代國家”問題，因為“現(xiàn)代國家”對西方而言確實是一個巨大的歷史變化和新現(xiàn)象，核心在于中央集權(quán)政府的出現(xiàn)，而非領(lǐng)土、人口、文化等國家構(gòu)成的另外三個因素。所以西方很困惑，圍繞此問題產(chǎn)生了一系列的學(xué)術(shù)成果，尤其是圍繞戰(zhàn)爭與現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生方面。但這類中央集權(quán)的“國家”在中國已存在至少兩千年之久，早已不構(gòu)成一個明顯的問題。中國關(guān)注的是如何“更現(xiàn)代”，即更加集權(quán)和完成內(nèi)部整合?！艾F(xiàn)代國家”在西方近代歷史上是一個“創(chuàng)造”問題，在中國現(xiàn)代歷史上則是一個“再造”問題（即升級）。中國的現(xiàn)代治理體系本質(zhì)上是一個不需要在原則和框架上更弦更張，而只是需要具體形式上變革和能力上提升的問題。這既是我們不同于西方的問題意識所在，也是理論創(chuàng)新的生長點所在。并非說西方的問題意識沒有意義，只是說那只是對他們有意義的問題，而并非一定需要耗費我們的時間和智慧去解答。

（三）科層制理論：“美國”韋伯遮蔽了中國問題

談起科層制理論，整個社會科學(xué)界都不會陌生，無論社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)都有所涉及和拓展。眾人皆知德國著名學(xué)者韋伯率先提出了科層制理論（早期也譯為官僚制），后經(jīng)美國管理科學(xué)和組織社會學(xué)之拓展而影響甚廣。筆者認(rèn)為韋伯所提出的科層制理論和問題意識可能是最為接近當(dāng)下中國的治理體系所面臨的核心挑戰(zhàn)的，但需要辨明的地方是韋伯的科層制理論和二戰(zhàn)后美國組織社會學(xué)所關(guān)注的完全是兩個領(lǐng)域。韋伯關(guān)于科層制的表述集中在《經(jīng)濟(jì)與社會》第十一章“官僚制”（當(dāng)前學(xué)界更多譯為科層制），以及該書最后附錄的韋伯一篇長文《德國重建后的議會和政府（對官員和政黨政治的政治評論）》。這兩篇是韋伯的科層制理論的最集中表達(dá)，可謂“德國的”韋伯。

筆者對19世紀(jì)末20世紀(jì)初的德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯及其科層制理論的概括如下：德國有天命，當(dāng)下未崛起，韋伯很愛國，苦恨君主弱，官僚亦僵化，議會練兵場，只為領(lǐng)袖出，改造議會入，領(lǐng)袖自可期。韋伯是在政治社會學(xué)的角度考慮科層制，核心議題是“科層制的僵化問題”，即政治如何領(lǐng)導(dǎo)行政。

但近年來流行于中國的組織社會學(xué)和政治社會學(xué)教科書中的關(guān)于韋伯科層制理論的表述，與“德國的”韋伯還是有很大區(qū)別的，或者說論述的整體框架和重點不在一處。這主要是深受美國組織社會學(xué)理論系統(tǒng)“改造”過的后果，可謂“美國的”韋伯?！皟蓚€韋伯”的理論張力，對中國黨政科層制的研究產(chǎn)生了巨大的影響，可謂“美國的”韋伯遮蔽了“中國的問題”，中國的黨政科層制研究必須再找回“德國的”韋伯背景下，才能更好的予以理解和解釋。

美國的社會科學(xué)界在二戰(zhàn)后將韋伯的科層制理論處理成主要是圍繞“理想類型”、“理性”、“規(guī)則”等議題展開。美國五六十年代進(jìn)入組織社會學(xué)研究的第一個黃金時期，以哥倫比亞學(xué)派為代表。筆者對其時代背景和基本議題概括如下：天下大局定，美國執(zhí)霸權(quán)，分權(quán)立政體，此事不可議，唯余運(yùn)作耳，實證苦鉆研，賺錢是根本，增效是主題。美國組織社會學(xué)的一整套機(jī)制研究，“科層組織實際是怎樣運(yùn)作的”，核心在于解決戰(zhàn)后生機(jī)勃勃的美國國內(nèi)生產(chǎn)效率和管理效率提高的問題，這是美國霸權(quán)已定的條件下的內(nèi)部效率問題，和韋伯的崛起問題完全不相關(guān)，可謂“科層制效率問題”（機(jī)制視角）。

中國現(xiàn)代治理體系的最大問題不在于科層體系的建立和簡單的部門間內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制問題，而是“黨政關(guān)系”問題，即作為執(zhí)政黨的中共如何能夠更好地整合極易陷入刻板僵化并脫離群眾的官僚隊伍（需要注意的是這種官僚隊伍的窘?jīng)r并非是個人素質(zhì)問題，而是有科層制的天然特性）。這也是筆者在各種場合一再對占據(jù)了國內(nèi)組織社會學(xué)極大精力的美式“機(jī)制研究”偏好進(jìn)行批評的原因，并非是這類陷入“泛濫”的機(jī)制研究沒有現(xiàn)實和理論意義，而是說在基本結(jié)構(gòu)的重大區(qū)別都尚未解釋清楚的情況下就一頭扎入機(jī)制研究，是極易陷入盲人摸象和為西方理論提供佐證資料的被動境地的。

（四）扁平化理論：強(qiáng)調(diào)“上下”并非要取消“左右”

與筆者提出中共打造的現(xiàn)代治理體系核心在于“政治科層化”的總結(jié)看上去剛好對立的是北大潘維教授提出的“扁平化”理論，其在《信仰人民》一書中做了全面而精彩的總結(jié)。對于潘維教授關(guān)于基層組織渙散的剖析，筆者并無不同意見，甚至頗為認(rèn)同。但是需要指出的是，潘維教授所關(guān)注的是“黨群關(guān)系”，是中共在基層社區(qū)的組織建設(shè)問題，屬于“縱向”（上下）上的問題。而筆者所聚焦的是中共在上層建筑中所面臨的“黨政關(guān)系”，是如何更好地“以黨領(lǐng)政”的“橫向”（左右）上的問題，兩者并行不悖，并不沖突。中共必須同時處理好“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”兩大任務(wù)，才能長期優(yōu)良執(zhí)政。而并非說強(qiáng)調(diào)處理“黨群關(guān)系”時需要的“群眾路線”，就可以取消或者直接解決了“黨政關(guān)系”中的如何“以黨領(lǐng)政”的難題。如毛澤東時代，中共的黨群關(guān)系一直很好，但毛澤東卻一直被“官僚問題”（走資派、“新階級”等概念實質(zhì)都是擔(dān)心中共官僚群體異化）所困擾，就證明“組織領(lǐng)導(dǎo)干部”是獨立于“組織領(lǐng)導(dǎo)群眾”的問題，而且是一個更加難以解決的問題。

筆者概括，政治，即以公權(quán)力維護(hù)利益的活動。政黨，組織動員群眾奪取并掌握政權(quán)的組織?！叭罕娐肪€”解決的是如何“組織動員群眾”的問題，解決好了“黨群關(guān)系”才為“奪取并掌握政權(quán)”提供了前提和基礎(chǔ)，但有了基礎(chǔ)并不意味著就直接解決了“如何掌握政權(quán)”的問題，“黨政關(guān)系”依然是一個獨立的問題，甚至一個具有極大挑戰(zhàn)和難度的問題。潘維教授所批評的現(xiàn)象都是存在的，執(zhí)政黨確實存在著過度關(guān)注“黨政關(guān)系”（上層建筑）的問題——盡管也未完全解決好——而一度忽視了“黨群關(guān)系”的基層組織建設(shè)問題，甚至“黨群關(guān)系”處理不好必然會根本上影響和削弱“以黨領(lǐng)政”的能力。接下來需要考慮的是“兩手抓兩手都要硬”，如何同時組織好干部隊伍和人民群眾，讓兩者上下同欲，是執(zhí)政黨需要認(rèn)真思考的真實治理問題。

（五）“風(fēng)險論”：強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部”而忽視“外部”

曹正漢教授提出的“風(fēng)險論”，試圖超越“帝國的治理邏輯”和“行政發(fā)包制模型”的解釋范圍，對中國歷史上集權(quán)與分權(quán)的演變機(jī)制提出新解釋。其主要觀點是，中國歷史上各主要朝代在自身存續(xù)周期內(nèi)均出現(xiàn)了集權(quán)分權(quán)之間的規(guī)律性變化，而并非是簡單的郡縣制集權(quán)。這其中的原因在于統(tǒng)治者追求“統(tǒng)治風(fēng)險最小化”及其所受到的約束條件（政治約束、財政約束、軍事技術(shù)約束）的互相作用，一般而言，王朝初期往往不得已采用“分封”等分權(quán)方式以實現(xiàn)政治團(tuán)結(jié)，而隨著大局穩(wěn)定之后又不斷通過“削藩”來實現(xiàn)集權(quán)。而且該理論模型的較強(qiáng)解釋力還在于，能夠解釋為何明清時期在西南地區(qū)推行“改土歸流”，以及為何游牧民族比漢族更容易堅定推行省級政區(qū)建制。換一個表達(dá)方式就是，以集權(quán)為典型特征的郡縣制為何在清明之際才在空間上推廣到西南地區(qū)？都是以集權(quán)為特征的治理體系，為何在治理主體為漢族時，在有可能形成分裂割據(jù)潛能的省級政區(qū)設(shè)置上向來消極被動，而治理主體為游牧民族時卻能夠始終堅定推行，并且清朝之后省級政區(qū)能逐漸穩(wěn)定下來？“風(fēng)險論”認(rèn)為，明清之際“改土歸流”之所以得以實現(xiàn)，在于中央終于克服了財政約束；游牧民族更傾向于實行省級政區(qū)，在于統(tǒng)治集團(tuán)克服了軍事約束的同時外族身份導(dǎo)致省級主政官員不會動員漢族反叛中央。

曹正漢教授的“風(fēng)險論”是對自身多年學(xué)術(shù)研究的一個總結(jié)和提煉，數(shù)萬字篇幅的文章中資料豐富而且較為講究論證的邏輯嚴(yán)密性和解釋力。因其也是以郡縣制為對象開展研究，并且核心在于解釋中國歷史上集權(quán)與分權(quán)的演變機(jī)制，這都與“超級郡縣國家”所試圖解釋的對象有所重疊，而且其認(rèn)為“風(fēng)險論”是一種比“帝國治理邏輯”和“行政發(fā)包制模型”解釋力更大的理論模型，所以有必要進(jìn)行一定的分析對比。

筆者認(rèn)為“風(fēng)險論”的不足之處有三個方面：前提、主體和內(nèi)外。

“前提”問題?！帮L(fēng)險論”的一個重要的隱含前提是“集權(quán)穩(wěn)定而低效，分權(quán)有效而不穩(wěn)定”，作者在文章開篇即未經(jīng)深入討論地就把這個假設(shè)當(dāng)作前提，此后所有的論述是在這個基礎(chǔ)假設(shè)上展開的。帝國治理邏輯、行政發(fā)包制其實也共用了這個隱含前提。問題是，事實真的如此嗎？是否需要有一些限定條件？歷史時期和當(dāng)代都是如此嗎？“超級郡縣國家”論認(rèn)為，集權(quán)也可以是有效率的，而且不僅僅是“降低統(tǒng)治風(fēng)險”的效率，在發(fā)展生產(chǎn)、行政管理上也可以是有效和高效的，尤其是近代工業(yè)革命以來的情況更是如此。風(fēng)險理論之所以認(rèn)為在中國這樣的大國開展集權(quán)治理低效無效，其邏輯在于中國作為巨型國家的管理幅度太大，所以集權(quán)治理是低效無效的。但問題是，這個管理幅度隨著技術(shù)條件的改變是可以有很大的變化空間的。要分不同情況而論，比如直接人對人的工作可能管理幅度是長期穩(wěn)定的，但如果是對物、數(shù)據(jù)和空間等管理工作，幅度就可以大幅度提高，很難籠統(tǒng)泛泛地認(rèn)為在所有情況、所有領(lǐng)域都是某種方式的效率更高。

“主體”問題。誰的效率？“風(fēng)險論”隱含的分析過程，是將統(tǒng)治者、官僚、群眾三方對立起來，這本質(zhì)上就是先將社會“整體性”的可能否定排除，看到的只是一個分化、斗爭的結(jié)構(gòu)，然后再去分析這個結(jié)構(gòu)中的具體機(jī)制。但事實就一定如此嗎？統(tǒng)治者、官僚和群眾，三者之間可以有整合性的一面，至少是多種復(fù)雜關(guān)系模型。忽視了“一致”和“整合”，導(dǎo)致其對集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系只能做出類似“統(tǒng)治術(shù)”、“博弈論”一類略含負(fù)面色彩的結(jié)論和分析。而忽視了其“整合性”的正功能，“天下”的效率（即社會效率）并不在其分析考慮中。

“內(nèi)外”問題?！帮L(fēng)險論”在主體視角上的缺失“整體觀”，本質(zhì)上還是因為其“對外”的視角缺乏。集權(quán)/分權(quán)的功能與效率，首先要具有“國際”視野，即一種對外關(guān)照的視野。國際范圍內(nèi)的生存競爭決定了一國的整體戰(zhàn)略選擇（分裂時期的各政治單元之間也相當(dāng)于一種準(zhǔn)國際關(guān)系），然后外在條件的約束決定了戰(zhàn)略選擇能否成功和實施程度。如果僅僅從內(nèi)部看，那就只能是看到“統(tǒng)治者-官僚-百姓”的內(nèi)斗，其背后隱含的分析框架還是有西方“國家-社會”理論中的官民對立分離假設(shè)。并且皇帝之間的重量級和在歷史上的影響力也完全不可相提并論，開國皇帝往往具有創(chuàng)制的重大決定力，而后續(xù)兒孫往往只能在框架內(nèi)行事。忽視這些外部因素，很難理解和把握中國以郡縣制為代表的集權(quán)體系的來源和意義。

“超級郡縣國家”論注重整體視角、外部競爭視角，認(rèn)為存在一個中華民族整體的和長遠(yuǎn)的利益，并且這種利益可以被認(rèn)知和被先進(jìn)的政治力量所代表和擔(dān)當(dāng)。而且集權(quán)治理體系在近代以來的演進(jìn)，其本質(zhì)上與這種國際范圍內(nèi)的高強(qiáng)度競爭密切相關(guān)，“超級郡縣國家”論對于近代和當(dāng)代中國治理體系演化的問題意識和解釋力也在于此。

探討中國現(xiàn)代國家治理體系的形態(tài)和特征，必須考慮到中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)建及其在締造新生共和國過程中的治理體系，即黨軍關(guān)系為核心的治理體系，正是這套“黨軍關(guān)系”的巨大慣性和影響直接塑造了新中國的“黨政關(guān)系”。忽視這一階段的基礎(chǔ)性意義，既無法理解中國從傳統(tǒng)“郡縣國家”向現(xiàn)代“超級郡縣國家”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和原因，也無法理解新時期的“政治”與“行政”的辯證關(guān)系。甚至?xí)钍芪鞣嚼碚摽蚣苡绊懚诤暧^判斷上南轅北轍，認(rèn)為“中國官僚體制是國家權(quán)力與民眾間的穩(wěn)定紐帶，提供了國家治理的組織基礎(chǔ)”，進(jìn)而圍繞著官僚體制為核心進(jìn)行探討和判斷，并據(jù)此去思考和要求“政治”的合法性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ɡ硇蜋?quán)威”等，這顯然是對中國現(xiàn)代治理體系缺乏深刻“理解”和“自信”的表現(xiàn)。因為中國國家治理與社會聯(lián)系的核心紐帶是中共這個政黨組織，而非文官集團(tuán)。無論從人員還是基層組織數(shù)量看，中共都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官僚集團(tuán)，是中共在發(fā)揮著最廣泛的組織聯(lián)系整個中國社會的作用和功能。

中國傳統(tǒng)的“郡縣國家”治理體系，適應(yīng)于一個靜態(tài)的、變化小、治理任務(wù)少的農(nóng)業(yè)社會，“中央集權(quán)”的主要針對對象是官僚群體，而并非普通百姓，普通百姓的日常生活往往較為自由，是“山高皇帝遠(yuǎn)”、“帝力于我何有哉”的日常體驗。這既是農(nóng)業(yè)社會中皇權(quán)治理能力的限制，也有普通億萬分散的農(nóng)民一般并無挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序的可能性，自然也無需“專制”之。而真正具有挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序的較大危險來源于“封疆大吏”和“地方諸侯”，所以“郡縣制”針對的是具有造反分裂潛力的省一級官員。這樣一種治理體系自然不可能一勞永逸，每隔兩百多年就會因為人地矛盾、氣候惡化和官僚腐化等多種因素而陷入瓦解和重建循環(huán)，進(jìn)而呈現(xiàn)出“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”特征。

但近代以來，西方以實現(xiàn)了高強(qiáng)度人財物動員的“工業(yè)社會”模式反復(fù)沖擊仍處于“農(nóng)業(yè)社會”的中國時，中國出現(xiàn)了嚴(yán)重的不適應(yīng)，一度面臨著國家版圖解體和中華民族被奴役的悲慘境地。這個過程中對“失敗教訓(xùn)”的總結(jié)幾經(jīng)波折，從兵器到產(chǎn)業(yè)再到政治制度，最后達(dá)到全面否定傳統(tǒng)文化的高峰。但最后實踐證明，對傳統(tǒng)文化的徹底否定顯然是病急亂投醫(yī)式的過激之舉，恰恰是學(xué)習(xí)了列寧式政黨組織模式（亦是高度集權(quán)模式）的國共兩黨在大浪淘沙中幸存，并以對底層農(nóng)民組織動員更加有力的中共勝出組建新的共和國而開啟民族發(fā)展新篇章。

處理與軍隊的關(guān)系，并不僅僅是近代中國的重大任務(wù)，也是近代被動卷入西方霸權(quán)所建立的世界體系過程中所有發(fā)展中國家的重大命題，因為在對抗西方軍事入侵和自身現(xiàn)代化的過程中，軍事問題都是最先出現(xiàn)的問題，進(jìn)而都產(chǎn)生了一個龐大的軍事集團(tuán)。東亞的日本、朝鮮半島和中國，東南亞的泰國、緬甸、越南、菲律賓和印尼等，西亞的土耳其、伊拉克等，甚至于拉美的阿根廷、巴西、委內(nèi)瑞拉等國家，盡管方式有所不同，但軍隊在國家中的突出地位和作用卻呈現(xiàn)出普遍共性。

從1921年中共建黨到1949年新中國成立，中共在這個長達(dá)28年的歷史階段中，所面臨的核心任務(wù)是戰(zhàn)爭與革命，而且要首先考慮在殘酷的內(nèi)外戰(zhàn)爭中生存下來，唯此才有對社會進(jìn)行徹底改造的可能。“軍事”是這一歷史階段的關(guān)鍵詞，作為一個主要由知識分子發(fā)起成立的政黨，在政黨成立后的第6年（1927年）才深刻認(rèn)識到軍隊的重要意義，如何處理與軍隊的關(guān)系是第一任務(wù)。從1927年的“三灣改編”中提出的三大原則“黨指揮槍、支部建在連上、官兵平等”，再到1929年的“古田會議”進(jìn)一步深化建黨建軍的諸多經(jīng)驗，中共將以舊軍隊和農(nóng)民為主體的武裝力量改造成一個特別“講政治”的現(xiàn)代武裝，并確立了“黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。

如果把整個軍隊當(dāng)成一個形態(tài)比較特殊的“社會”，那么中共創(chuàng)造的政黨對這個特殊“社會”治理體系的動員和集權(quán)程度就遠(yuǎn)超傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會了。而且，即使在這個特殊社會中，也需要處理“郡縣國家”的四大支柱問題。

首先是以“支部建在連上”來實現(xiàn)“中央集權(quán)”?！包h指揮槍”是我們這支紅色武裝力量的核心特征，毛澤東之所以特別在意“支部建在連上”，就是因為“連”是軍隊中直接面對士兵的最低一層管理層級，之前中共的支部是建在“團(tuán)”以上級別，也因此導(dǎo)致對一線士兵的掌控能力不足及諸多起義失敗?！爸Р拷ㄔ谶B上”是實現(xiàn)政黨對軍隊集權(quán)的最徹底方式，當(dāng)然這也同時極大地改造了“鄉(xiāng)土自治”問題，軍隊之所以是特殊的社會，就在于“一切行動聽指揮”，沒有什么“自治”問題，因為農(nóng)民已經(jīng)脫離了“鄉(xiāng)土”?！爸袊母锩鼘嵸|(zhì)上是農(nóng)民革命”，“農(nóng)民的力量，是中國革命的主要力量”，“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民”，這是毛澤東在革命年代的精辟總結(jié)，而他最早開始教育的農(nóng)民正是這些士兵，讓他們從自由散漫的中國傳統(tǒng)小農(nóng)生活習(xí)慣中蛻變?yōu)槔斡洝叭蠹o(jì)律八項注意”的現(xiàn)代鋼鐵之師。文革后期的1973年，臨近生命終點的毛澤東還在當(dāng)年年底以個人巨大的威望迅速完成了八大軍區(qū)司令員對調(diào)，避免了在他身后再度出現(xiàn)歷史上軍閥割據(jù)的亂局。

其次是以“官兵平等”來處理“官僚集團(tuán)”問題。毛澤東一生對一個扁平化的平等社會充滿向往，肇始于“三灣改編”的“官兵平等”理念，在其生命末期開展的“文化大革命”運(yùn)動中又做出了回響，文革中軍隊取消了1955年建立的軍銜等級制度，這也可以看作是在軍隊內(nèi)部治理中始終對“科層制”的反感。中共對科層制的態(tài)度在世界范圍內(nèi)是極其罕見的，既打造出世界上最龐大的科層體制并創(chuàng)造了一系列奇跡，又時刻警惕“官僚主義”并開展持續(xù)不斷的運(yùn)動進(jìn)行整頓和先進(jìn)性建設(shè)。在這個反反復(fù)復(fù)的過程中，代表“政治”的中共始終對代表“行政”的官僚集團(tuán)（無論是文官還是武官）占據(jù)優(yōu)勢，這種傳統(tǒng)正是肇始于革命戰(zhàn)爭年代的“黨軍關(guān)系”，也在后來得益于此。黨的總書記、國家主席和軍委主席“三位合一”是一種不成文的憲法慣例，受到普遍遵從的深刻意義在于其地位和屬性確實具有重疊性。中共是在殘酷的內(nèi)外戰(zhàn)爭中獲得了合法性和代表性，也始終以代表國家的整體和長遠(yuǎn)利益為自己的定位，是他締造了新中國和政府，而不是如西方那樣反過來，所以“黨軍關(guān)系”的處理是符合實際的。西方的政黨（Party）確實只代表部分（Part），反而是政府和司法系統(tǒng)處于中立和代表國家整體長遠(yuǎn)利益，其黨政軍關(guān)系的處理自然不同于我們。

最后是以“根據(jù)地”反向利用“行政區(qū)劃”問題。中國新民主主義革命中總結(jié)的“三大法寶”是“統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨的建設(shè)”，“武裝斗爭”與過去歷史上的農(nóng)民起義中的流寇不同之處在于有“根據(jù)地”，井岡山、延安、沂蒙是中國革命戰(zhàn)爭時期最重要的三大老革命根據(jù)地?！案鶕?jù)地”的選擇往往是深刻把握中國歷史上“犬牙相入”區(qū)劃原則的精髓和可乘之機(jī)，其實就從“反面”利用了行政區(qū)劃對中央集權(quán)的保障不足之處。這里可以稍作補(bǔ)充的在于，為何對于中國的國家治理結(jié)構(gòu)必須特別重視地理因素的原因。因為一個顯而易見的事實是中國是“大國”，因為幅員廣闊并且地貌區(qū)域差異極大，導(dǎo)致類似歐洲等小國中幾乎不存在的地理區(qū)域差異和地理因素問題在此就變成了長期穩(wěn)定的巨大問題和基本制約因素。中國革命的“根據(jù)地”都是選擇在中央政權(quán)力量“鞭長莫及”的山區(qū)和邊疆農(nóng)村，這也從反面指出所謂傳統(tǒng)社會的“專制”“集權(quán)”在面對廣袤的版圖時能力非常有限的事實。 

如果借鑒“現(xiàn)代民族國家構(gòu)建”的視野，則中西方在這個命題上走了兩條有相似之處但也有較大區(qū)別的道路?！包h軍關(guān)系”也正是在這個邏輯和框架下進(jìn)一步持續(xù)影響后來的“黨政關(guān)系”。因為無論是軍隊還是政府，都是大型科層化組織，在促進(jìn)國家對社會的資源汲取和集權(quán)控制方面，都起到了類似的功能，這也是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的重大區(qū)別。隨之而來的重要問題，就是如何駕馭這些大型科層組織，不同國情傳統(tǒng)和時代問題會導(dǎo)致不同的發(fā)展道路和特點。

美國學(xué)者蒂利提出的“戰(zhàn)爭創(chuàng)造國家，國家制造戰(zhàn)爭”的經(jīng)典論斷，其依據(jù)的是歐洲構(gòu)建民族國家的歷史經(jīng)驗，主要是現(xiàn)代戰(zhàn)爭需要高額的財政支出，對國家從社會中汲取財政的能力提出了空前要求，需要一個更加集權(quán)有力的中央政府。在戰(zhàn)爭導(dǎo)致集權(quán)和戰(zhàn)爭催生民族國家這兩個環(huán)節(jié)上，中西方是比較相似的。中西方的區(qū)別在于民族國家形成過程中的具體路徑和政權(quán)形式有所不同。西方現(xiàn)代民族國家構(gòu)建的過程，同時也是他們反封建斗爭的過程，所以在這個路徑下就可能出現(xiàn)兩種趨勢和模式，一種是貴族和官僚集團(tuán)比較強(qiáng)勢的專制國家（如德國），一種是資本集團(tuán)比較強(qiáng)勢的憲政民主國家（西方多數(shù)國家如此，最后在二戰(zhàn)后也對德國進(jìn)行了更徹底的改造）。這與歐洲歷史上長期無法統(tǒng)一，缺乏強(qiáng)有力的中央集權(quán)體制和傳統(tǒng)，而資本的力量整體上占據(jù)更大的優(yōu)勢地位有關(guān)。最后呈現(xiàn)的結(jié)果就是，歐洲的中央政府的集權(quán)程度顯然也比傳統(tǒng)社會時期高很多，但這種政府相對資本集團(tuán)而言又是綜合實力處于弱勢的，被資本集團(tuán)精心構(gòu)筑的分權(quán)政體所俘獲控制，西方社會整體處于一個資本主導(dǎo)下的治理體系。

但中國在這個轉(zhuǎn)型過程中，并不面對一個“反封建”的任務(wù)，反封建任務(wù)在兩千多年前的秦漢時期已基本完成，而且在這種長期的大一統(tǒng)中央集權(quán)國度中也沒有發(fā)展出任何足以挑戰(zhàn)和掌控全國的資本集團(tuán)力量，所以中國的現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中，并不存在以分權(quán)為基礎(chǔ)的整個國家治理體系建構(gòu)的堅實基礎(chǔ)，而只能是一個傳統(tǒng)“郡縣國家”治理體系的衰落后再度恢復(fù)和加強(qiáng)為“超級郡縣國家”的過程。而在這個過程中，戰(zhàn)爭起到了關(guān)鍵催化劑作用，而具體機(jī)制就是從“黨軍關(guān)系”入手的。清朝的解體，恰恰是因為末期持續(xù)的對外戰(zhàn)爭中財政無力支持賠款和軍費開支，迫不得已將財政、軍事和人事權(quán)釋放給地方，進(jìn)而導(dǎo)致了原本控制有效的“文武關(guān)系”出現(xiàn)本末倒置，武將地位上升并逐漸形成割據(jù)之勢。中共和國民黨都是試圖重建“黨軍關(guān)系”來實現(xiàn)中央集權(quán)進(jìn)而解決現(xiàn)代國家構(gòu)建問題，只是國民黨在這方面比北洋軍閥更成功，而中共比國民黨更成功。所以，“黨軍關(guān)系”起到的作用是對中國傳統(tǒng)集權(quán)治理體系的恢復(fù)和強(qiáng)化，而不是另起爐灶建立一個分權(quán)的治理體系。整體和長期來看，中國并不存在建立一個分權(quán)治理體系的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，這也是中國的自由派長期對西方憲政民主憧憬而不得的深層次的原因，有其食洋不化的一面。

“馬上得天下”未必能“馬上治天下”，甚至中國傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗還要“下馬治天下”，這里當(dāng)然是打個比喻，意指在戰(zhàn)爭環(huán)境下鍛造的“政治科層化”的高度集權(quán)的“黨軍關(guān)系”模式，是如何傳遞到新中國成立后的國家治理體系中的，其能夠延續(xù)下來的客觀基礎(chǔ)是什么？盡管克服從清末以來中國“一盤散沙”所導(dǎo)致的困局是精英們的整體共識和心理基礎(chǔ)，但具體組織起來“上下同欲”達(dá)到一個“整體社會”還是社會主義理論體系和工業(yè)革命具體任務(wù)緊密結(jié)合的背景在起作用，而計劃經(jīng)濟(jì)則是一個高度有效的手段。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命和社會主義建設(shè)，是有其自身一套龐大的理論體系的，如果說戰(zhàn)爭年代還有很多中國兵家的智慧在里面，對于建國后的社會主義建設(shè)則是完全的新事物。原有馬克思主義理論體系中，對社會主義的理解和概括是清晰的，或者按照今天的說法是“社會主義1.0版本”，核心在于“公有制+計劃經(jīng)濟(jì)+按勞分配”。對于什么是社會主義，我們的理解和實踐都已經(jīng)大大超越前人了，撇開意識形態(tài)的爭論，回首共和國前三十年最主要成果在于取得了工業(yè)革命的初步勝利，這是自鴉片戰(zhàn)爭以來百年中國幾代兒女夢寐以求的目標(biāo)。

首先，計劃經(jīng)濟(jì)為“中央集權(quán)”提供了新的內(nèi)在需求。除了馬克思主義理論系統(tǒng)原來對于社會主義的定義和設(shè)計之外，工業(yè)革命深入開展的客觀邏輯也是清晰，其并非是一個需要高度創(chuàng)新的過程，而是有固定的步奏和程序。先建立礦產(chǎn)勘探冶煉部門，隨后是重工業(yè)機(jī)床生產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上生產(chǎn)軍工用品和輕工業(yè)機(jī)械，最后是輕工業(yè)產(chǎn)品的大爆發(fā)，百姓衣食住行方面的大幅度提升改善。這樣一種外部理論指導(dǎo)和列強(qiáng)的先進(jìn)經(jīng)驗共同作用下，我們需要做的無非是“多快好省”的通過跨越式發(fā)展來實現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”。所以一種依賴高度“中央集權(quán)”來進(jìn)行“內(nèi)部積累”和計劃經(jīng)濟(jì)的治理體系建立。但即使如此，中國的治理問題也呈現(xiàn)出較傳統(tǒng)社會更為復(fù)雜的一面，即以工業(yè)革命為標(biāo)志的“發(fā)展”任務(wù)成為從上到下都必須全力投入的事業(yè)，這與傳統(tǒng)社會地方政府并無“發(fā)展”任務(wù)極為不同。所以，“中央和地方兩個積極性”問題始終是毛澤東需要不斷思考和調(diào)整的重大問題，而且也恰恰是始終給予地方一定的靈活自主性而拉開了與蘇聯(lián)社會主義實踐的差別。

其二，“黨政關(guān)系”初現(xiàn)。戰(zhàn)爭年代的“黨軍關(guān)系”采取高度集權(quán)模式的必要性無需過多論證，其客觀合理性和現(xiàn)實績效顯而易見。甚至戰(zhàn)爭時期的“黨群關(guān)系”也是高度緊密而單一的，一切為了實現(xiàn)戰(zhàn)爭資源的動員。所以黨的內(nèi)設(shè)部門一般比較簡單而穩(wěn)定，集中在辦公廳、組織部、宣傳部和統(tǒng)戰(zhàn)部等幾個核心領(lǐng)域。但到了國家建立之后，原來戰(zhàn)爭年代的“任務(wù)單一”背景變成了治國理政的高復(fù)復(fù)雜的“日理萬機(jī)”，涉及國家發(fā)展和百姓管理服務(wù)的治理任務(wù)迅速增加，所以政府部門呈現(xiàn)出快速分化的不可逆趨勢（即官僚化或科層化），這有其客觀合理性。而且“黨政關(guān)系”處理起來比“黨軍關(guān)系”更為復(fù)雜，因為“黨軍關(guān)系”因任務(wù)單一可以實現(xiàn)“高度集權(quán)”，而“黨政關(guān)系”卻因為事務(wù)繁雜而天然要求政府從政黨那里“分權(quán)”。這就形成了“中央-地方”之外的第二對需要處理的“集權(quán)-分權(quán)”關(guān)系，而且這個過程顯然無法再簡單采用高度集權(quán)的處理方式了。

其三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。圍繞計劃經(jīng)濟(jì)時代的中國基層社會結(jié)構(gòu)與狀態(tài)的研究已經(jīng)汗牛充棟，無需贅述。我們需要注意的是這樣一種經(jīng)過高度組織、服務(wù)于工業(yè)革命的社會結(jié)構(gòu)也是“高度靜態(tài)”的，其對以高度集權(quán)為特征的“超級郡縣國家”治理體系本質(zhì)上是支持的。這也是盡管“運(yùn)動”不斷，但卻無“天下大亂”的深層次結(jié)構(gòu)性原因，因為“運(yùn)動”中沖擊的主要依然是社會精英群體，而并無徹底深刻改變以農(nóng)民為人口主體的社會結(jié)構(gòu)。

其四，強(qiáng)干弱枝的行政區(qū)劃。在革命戰(zhàn)爭年代，軍事斗爭的范圍注定是跨省的大范圍運(yùn)動，從屬于軍事斗爭的行政管理必然是“大區(qū)”，但建國后這種做法顯然對鞏固中央集權(quán)是不利的。50年代，中央即將軍區(qū)拆分增設(shè)，由6大軍區(qū)變?yōu)?3大軍區(qū)。1952年底到1953年初，毛澤東亦把剛成立兩三年的五大行政區(qū)撤銷并將主要干部調(diào)入北京工作，史稱“五馬進(jìn)京”，也是在行政區(qū)劃上對中央集權(quán)的維護(hù)。甚至在邊疆地區(qū)的局部區(qū)劃調(diào)整上也無不滲透著維護(hù)國家統(tǒng)一的深謀遠(yuǎn)慮，如內(nèi)蒙古和黑龍江長期爭奪的“松加地區(qū)”管轄權(quán)問題，其變動恰好是文革中“內(nèi)人黨事件”爆發(fā)的背景下做出的調(diào)整，“犬牙相入”以維護(hù)中央集權(quán)和有利于版圖統(tǒng)一的傳統(tǒng)經(jīng)驗再次恢復(fù)。

如果說從戰(zhàn)爭年代到工業(yè)革命時期，中國始終面臨著極為巨大的外部軍事壓力和挑戰(zhàn)背景下，“中央集權(quán)”獲得了強(qiáng)大的外部環(huán)境支撐的話，改革開放以來尤其是80年代，這種外部壓力獲得了極大的緩解。當(dāng)時的中國領(lǐng)導(dǎo)人改變了之前戰(zhàn)爭不可避免的戰(zhàn)略估計，認(rèn)為世界和平因素的增長超過戰(zhàn)爭因素的增長，世界大戰(zhàn)是可以避免的，爭取較長時期的和平是可能的。應(yīng)該看到這種戰(zhàn)略判斷還是符合實際的，美國同中國和蘇聯(lián)在八十年代都開展了戰(zhàn)略緩和工作。而也恰恰是八十年代的這種綜合氛圍下，我們的“中央集權(quán)”程度有所放松，黨的總書記、國家主席和軍委主席的重合性下降，“黨政分開”的提法出現(xiàn)，中央財政能力持續(xù)下降以至于到了需要跟地方“借錢”的程度。當(dāng)然這一階段削弱“中央集權(quán)”的諸多做法隨后很快在90年代被調(diào)整，不僅僅是其違反傳統(tǒng)與慣例，更在于90年代之后隨著市場經(jīng)濟(jì)的全面鋪開，“中央集權(quán)”獲得了“市場經(jīng)濟(jì)”邏輯的內(nèi)在支撐而重獲動力。同時，90年代初期的蘇東劇變以及此后中國與西方關(guān)系的緊張，使得人們不得不重新思考全球化時代的中西關(guān)系對抗性的一面，而一改80年代整個社會對西方的過度樂觀和親和心態(tài)。

首先，統(tǒng)一市場需要中央集權(quán)。在工業(yè)革命初獲勝利的基礎(chǔ)上市場經(jīng)濟(jì)全面鋪開，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化和人口大流動，徹底改變了中國延續(xù)千年的靜態(tài)農(nóng)業(yè)社會。億萬農(nóng)民以“勞動力”的形式流動（而不同于旅游是作為消費者的流動），首先是體現(xiàn)的是勞動力在市場中的“商品”價值，是“資本邏輯”的展開。經(jīng)過二十余年的反復(fù)探索，中共對市場作用的認(rèn)識逐步深化，在十八屆三中全會決議中提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的總結(jié)，而其間如何保障市場作用的發(fā)揮并抑制市場在社會后果上的粗暴性，就成為真問題。統(tǒng)一市場的建立和保障，成為基礎(chǔ)性工作，打破“諸侯經(jīng)濟(jì)”的地方藩籬，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，解除勞動力流動的后顧之憂都是題中應(yīng)有之義?！凹Z食供應(yīng)體系”和“社保”對解除人口自由流動的后顧之憂無疑是根本性作用，“在糧食市場化改革的過程中，中央集權(quán)化、市場統(tǒng)一化和市場主體多元化是同步發(fā)展的，三者之間互為條件?！?，2017年全國初步實現(xiàn)“社保一卡通”將進(jìn)一步降低人口流動的難度和成本，輔之以新戶籍制度改革旨在降低城鄉(xiāng)流動的難度，中國農(nóng)民工的“大流動”勢不可擋。而中央承擔(dān)全國范圍內(nèi)高樓快路為代表的基建、全體百姓的基礎(chǔ)教育和社保等職責(zé)也“史無前例”的擴(kuò)張和加深。顯而易見，中央在此過程中無疑因“責(zé)任越大”而理直氣壯地需要“權(quán)力越大”和“財力越大”。早期“村村點火鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”顯然只是權(quán)宜之計，市場內(nèi)在要求不斷擴(kuò)張范圍和降低交易成本的需求，是“中央集權(quán)”最強(qiáng)有力的支撐。

整體而言，我們對全面市場經(jīng)濟(jì)的感受和理論研究都還很不充分，僅僅二十多年時間而已。相比之下，西方對市場的理解和思考已經(jīng)有幾百年，如對東西方世界都有巨大影響的馬克思在其經(jīng)典名篇《共產(chǎn)黨宣言》和《反杜林論》中，均對市場的巨大力量有過深刻闡述。今天我們可以初步歸納市場的三大作用：經(jīng)濟(jì)上的有效性，社會后果上的粗暴性（嚴(yán)重分化），道德的全面解體（各類共同體解體，而道德必在集體中才能生存）。馬克思集中思考的是市場的經(jīng)濟(jì)后果和對策（公有制），政治后果（階級對立）和對策（無產(chǎn)階級革命）。19世紀(jì)后期的邊際效用學(xué)派試圖扭轉(zhuǎn)以馬克思為代表的勞動價值論，重新理解市場的作用和社會后果。20世紀(jì)上半葉是戰(zhàn)爭與革命，下半葉是東西方冷戰(zhàn)和新科技革命。此間西方出于冷戰(zhàn)與和平演變考慮推動的“民主化”浪潮，對市場做出了一些錯誤的政治和社會后果理解。一度以為市場化會促進(jìn)私有化，進(jìn)而導(dǎo)致一個新興“中產(chǎn)階級”和“資產(chǎn)階級”，這個階級會因為較高的文化素養(yǎng)和獨立的經(jīng)濟(jì)利益，必然帶來權(quán)利意識覺醒，反抗共產(chǎn)黨的“專制”。其實這種判斷既脫離了西方自身的理論軌跡，也脫離了其歷史脈絡(luò)。二戰(zhàn)后美國社會學(xué)家賴特·米爾斯最早系統(tǒng)研究了“白領(lǐng)”問題，核心觀念是這個階層具有“穩(wěn)定劑”和“緩沖帶”特點，因為他們是“政治后衛(wèi)”和“消費前衛(wèi)”。如果米爾斯的假設(shè)成立，那么中產(chǎn)階層應(yīng)該具有相當(dāng)大的政治“保守”屬性，也可以說是對現(xiàn)有社會體系的認(rèn)可和維護(hù)，怎么可能如此“激進(jìn)”地從事各類所謂“民主”運(yùn)動呢？真正呈現(xiàn)出這種“激進(jìn)”特性的中產(chǎn)階層所在的國家和地區(qū)（如韓國、中國臺灣省等）往往是被美國霸權(quán)深度滲透控制的地方，這與其說是中產(chǎn)階層的特點，不如說是地緣政治作用下“外部干預(yù)”的結(jié)果，其規(guī)律類似于二戰(zhàn)后各國的“土改”。當(dāng)中國這類自身綜合實力強(qiáng)大且具有極強(qiáng)抗干擾能力的“大國”復(fù)興起來時，其國內(nèi)“內(nèi)源中產(chǎn)階層”強(qiáng)大，而且其社會功能的發(fā)揮還受到各種宏觀因素（社會結(jié)構(gòu)、歷史發(fā)展階段、文化傳承、制度環(huán)境等）和微觀因素（社會心態(tài)、社會情緒等）影響，必然有其自身的規(guī)律和特點，斷不會如西方在意識形態(tài)偏見下所期望的那樣。

其二，行政體制改革持續(xù)不斷。如果說計劃經(jīng)濟(jì)時代，圍繞“黨政關(guān)系”處理中還有很多涉及國家統(tǒng)一的政治屬性考量，則市場經(jīng)濟(jì)時代的“黨政關(guān)系”更多具有處理“治理”任務(wù)的非政治屬性（尤其在地方上），也因此“行政體制改革”持續(xù)不斷。自1982年以來，幾乎是每隔5年進(jìn)行一次行政機(jī)構(gòu)改革，中國的科層結(jié)構(gòu)進(jìn)入高頻率的調(diào)整之中。圍繞地方黨政部門的改革中，既要處理與中央的“集權(quán)分權(quán)”問題，還要處理與同級黨委的“集權(quán)分權(quán)”問題。新事物的治理需求導(dǎo)致新部門的設(shè)立，但新事物的出現(xiàn)又是在全國范圍內(nèi)高度不平衡，地方增設(shè)部門的權(quán)力有限，在適應(yīng)新事物和服從中央集權(quán)的兩難中，部門設(shè)而復(fù)撤的案例屢見不鮮。通過“增設(shè)部門”的科層制內(nèi)部調(diào)整，終究不敵黨政更加緊密結(jié)合的“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式。經(jīng)過長期的實踐探索后，對黨政關(guān)系的新論述也有體現(xiàn)，“在中國歷史傳統(tǒng)中,‘政府’歷來是廣義的，承擔(dān)著無限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！?/span>

其三，基層社會的“緊密型集權(quán)治理”。黃宗智曾概括中國傳統(tǒng)社會的基層治理是“集權(quán)的簡約治理”，那么現(xiàn)代中國的基層社會正在經(jīng)歷著從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)型，人的原子化程度不斷加深，家庭解體日益廣泛，而同時國家又不斷強(qiáng)化基層社會建設(shè)，試圖“黨建帶社建”，實現(xiàn)基層社會再組織化，進(jìn)而達(dá)到社會秩序的良性化。整體而言，這種基層社會的治理，會繼續(xù)傳承中國“中央集權(quán)”的傳統(tǒng)治理思路，并借助“資金”、“技術(shù)”、“人力”等要素的不斷“密集化”達(dá)到前所未有的深入程度，中國式的治理始終體現(xiàn)了一種緊密的“國家-社會”關(guān)系導(dǎo)向，筆者將此概括為“緊密型集權(quán)治理”?！熬W(wǎng)格化”治理模式日益廣泛被接受和推廣，正是“緊密型集權(quán)治理”思路的典型體現(xiàn)?！熬o密型集權(quán)治理”只是一種特征概括，其具體表現(xiàn)形式和話語表達(dá)是多種多樣的，如基層黨組織建設(shè)全覆蓋、服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨建帶社建等。

其四，行政區(qū)劃的“縱向突破”與“橫向重組”。市場化帶來的人口大流動社會，深刻改變了中國的人口分布格局，而行政區(qū)劃最核心的原則就是“人口”，因為“事隨人走”。東部地區(qū)和中西部的大城市成為新的人口聚居區(qū)，而原有的行政區(qū)劃及其相關(guān)行政人員編制等，顯然無法應(yīng)對迅速增長的常住人口，出現(xiàn)了“向上升級”和“向下生級”的“縱向突破”。改革開放以來大量的“縣升市”（如廣東的深圳、東莞、中山、珠海，浙江的湖州、衢州、舟山）正是這種“向上升級”的明顯體現(xiàn)，而“省直管縣”其實也屬于這種模式的變相體現(xiàn)。因為“升級”的目的并非為了“榮譽(yù)”，而是通過縮小與更上層政府的層級距離（減少中間層級的“盤剝”），而獲得“財、人、事”三權(quán)，核心在于“財權(quán)”，“省直管縣”解決的就是“縣財省管”問題。行政層級的調(diào)整過程，不可避免的伴隨著行政區(qū)劃的同步調(diào)整，如民間此起彼伏的對深圳升級為直轄市的猜測浪潮中，以東莞和惠州市的居民最為期盼，因為深圳的土地面積極為有限且潛力耗盡，若要升級為直轄市必然是為了從周邊“吞并”土地資源獲得進(jìn)一步發(fā)展要素，作為深圳周邊的城市普通市民是希望在“被吞并”進(jìn)而從地級市升級為正省級的直轄市過程中“搭便車”的，因為城市“級別”對應(yīng)的是向上獲取發(fā)展資源的能力以及各種城市公共福利的提升。

與此同時，受制于我國憲法規(guī)定的國家政權(quán)層級為“國家-省-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”四級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為最基層的政權(quán)在東部人口流入地日益難以應(yīng)對已經(jīng)達(dá)到數(shù)十萬之眾的管理服務(wù)對象（相當(dāng)于全國平均的縣級管理規(guī)模），但向上升級為縣區(qū)又不可能的情況下，將村和社區(qū)改造的進(jìn)一步“行政化”，作為“半級”政權(quán)存在，或者以各種變通形式設(shè)立各種“派出機(jī)構(gòu)”行使部分職能，這其實都是在原本應(yīng)該是最低一級“政權(quán)”之下又“生長”出一個“更低一級”的管理層級，筆者概括為“向下生級”。而與之伴隨的必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在內(nèi)部重新劃分管理范圍，也就是進(jìn)行最微觀層面的行政區(qū)劃調(diào)整，網(wǎng)格化管理之所以倍受青睞就是在于滿足了這種需求。中國最大城市上海的浦東新區(qū)也是這方面的典型案例，浦東新區(qū)作為全國數(shù)一數(shù)二的最大城區(qū)，常住人口在500余萬（特大城市的人口規(guī)模），級別是副省級行政單位，但無論人口規(guī)模和行政級別多大，其幅員是有限的，行政管理層級是被限死的（區(qū)-鎮(zhèn)街兩級），由此導(dǎo)致的浦東新區(qū)在實踐中幾度反復(fù)的探索改革。這些大量的地方治理經(jīng)驗，都是值得深入探討和分析的，對于理解當(dāng)代中國的治理體系具有特殊意義。

中國國家治理體系的現(xiàn)代演變（筆者這里沒有使用“轉(zhuǎn)型”，以避免線性發(fā)展觀的局限）首先是淵源于其傳統(tǒng)“郡縣國家”體系，而且這種傳承上千年的“超穩(wěn)定”現(xiàn)象之核心內(nèi)容是“先進(jìn)”的，至少是有較大積極意義的，并非如一些人認(rèn)為的“停滯”“落后”等色彩。爭議的焦點無非在于“集權(quán)”問題，如果我們撇開西方近代在此問題上刻意的意識形態(tài)化的貶損和污蔑，將集權(quán)與分權(quán)作為具體治理方式看待，會發(fā)現(xiàn)更多有益的內(nèi)容，或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發(fā)意義。

中共在現(xiàn)代中國治理體系中所扮演的關(guān)鍵性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各種內(nèi)外部和主客觀因素帶來的“分化”和“解體”風(fēng)險。具體意義有三個層面：第一是處理地理空間上各個部分（軍區(qū)、行政區(qū)、市場區(qū)域）的分權(quán)化，使其適度；第二是處理不同專業(yè)化部門之間的分權(quán)關(guān)系，使其適度；第三是處理科層組織的工具理性和政治要求的價值理性之間的關(guān)系，使其適度。

在黨軍關(guān)系中（主要在戰(zhàn)爭年代）主要是第一方面，這是最為傳統(tǒng)的。因此，也構(gòu)成了當(dāng)今“超級郡縣國家”的母體。當(dāng)然同時也有第二方面，尤其是隨著軍隊系統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)大、復(fù)雜化和專業(yè)化發(fā)展，會更加凸顯。黨在進(jìn)入現(xiàn)代戰(zhàn)爭階段獲得了意義，在和平年代依然有價值。在黨政關(guān)系中（主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代），三方面功能都有。在黨與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中（從計劃經(jīng)濟(jì)時代到市場經(jīng)濟(jì)時代），主要是前兩個方面。

   進(jìn)一步地總結(jié)，這也是現(xiàn)代世界中控制已經(jīng)中央集權(quán)化的官僚體系的一種經(jīng)驗，甚至于可能具有普遍類型學(xué)的價值，而學(xué)術(shù)界卻長期陷入“民主/專制”的西方意識形態(tài)二分法中無法自拔，遮蔽了我們更客觀清醒地認(rèn)識當(dāng)代中國國家治理體系意義的可能性。如何在一個“大分化”和“大流動”的時代保持“整合”（團(tuán)結(jié)），依然是一個世界性難題。

（劉炳輝系浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師、博士，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員；熊萬勝系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《東南學(xué)術(shù)》2018年第3期）

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