引言

在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢越復雜多變，越要穩(wěn)住“三農(nóng)”這個基本盤，越要保障糧食安全?！皣赞r(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，種業(yè)是農(nóng)業(yè)的“芯片”，種業(yè)既是國家基礎性、戰(zhàn)略性的核心產(chǎn)業(yè)，又是實施好“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的關鍵要害，關系著中國人飯碗的安全。2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議確定了“解決好種子和耕地問題”是2021年六大重點任務之一，明確指出“要開展種源‘卡脖子’技術攻關，立志打一場種業(yè)翻身仗”。2021年中央一號文件強調(diào)要打好種業(yè)翻身仗，指出“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎”。中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健也明確指出，要把種業(yè)作為“十四五”農(nóng)業(yè)科技攻關及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重點任務來抓，加快啟動實施種源“卡脖子”技術攻關，堅決打贏種業(yè)翻身仗。因此，構建種業(yè)發(fā)展必須要徹底解決種質(zhì)資源“卡脖子”問題，種業(yè)發(fā)展要面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要全面實現(xiàn)“中國糧用中國種”。

有關我國現(xiàn)代種業(yè)的研究，目前學術界從種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈（李萬君、李艷軍，2011 ；鐘真、孔祥智，2012 ；侯軍岐、黃美霞，2017）、種業(yè)科技創(chuàng)新（萬鋼，2012 ；李萬君等，2019）、種業(yè)走出去（呂波、鄭少鋒，2014 ；朱維維等，2015）等方面展開了探討。例如，鐘真、孔祥智（2012）對種業(yè)價值鏈進行了測算，種子研發(fā)環(huán)節(jié)利潤較大但成功率較低，育苗環(huán)節(jié)利潤較低，產(chǎn)業(yè)鏈價值構成不均衡。萬鋼（2012）指出我國種業(yè)在科技創(chuàng)新方面具備一定的特色，但與種業(yè)強國相比還有明顯的差距。呂波、鄭少鋒（2014）指出我國種業(yè)走出去的市場份額低、知識產(chǎn)權保護意識和市場集中度不斷增強。雖然針對我國種業(yè)的研究目前已經(jīng)得到了學者們的廣泛探討，但鮮有研究從歷史角度出發(fā)，對建國以來我國種業(yè)的發(fā)展歷程進行深入研究。基于此，本文首先回顧了建國以來我國種業(yè)的發(fā)展歷程，在全面分析現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的時代背景下，提出了“十四五”時期發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的思路與對策，以期為更好地打贏種業(yè)翻身仗、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺提供理論依據(jù)。

一、政府主導經(jīng)營時期

（一）計劃經(jīng)濟時期（1949 年—1977 年）

新中國成立初期，我國農(nóng)業(yè)技術水平整體落后，種子基礎尤為薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出“家家種田，戶戶留種，糧種不分，以糧代種”的特點。從建國初期至改革開放，我國圍繞種業(yè)問題開展了一系列的探索。

一是建立“四自一輔”育種體系。1949年，農(nóng)業(yè)部門召開第一次“全國農(nóng)業(yè)工作會議”，首次提出要依托優(yōu)良品種推廣實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。1950年3月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《五年良種普及計劃（草案）》對良種普及推廣工作作出部署，規(guī)定良種普及在遵循就地評選、就地推廣原則的基礎上，要實行群眾選種與農(nóng)場選種相結(jié)合、連續(xù)選種與繁殖推廣相結(jié)合的辦法（佟屏亞，2009）。同年8月，農(nóng)業(yè)部召開“全國種子會議”，就如何開展群眾性的選種活動展開討論。這一階段省、地、縣（社）間可大范圍調(diào)種，全國不同地區(qū)育種技術差異化明顯。這造成了一些育種技術落后的地區(qū)開始急于求成、盲目引種，但由于氣候等差異以及對種植技術掌握程度不足，種子減產(chǎn)問題嚴重，給國家?guī)砹溯^大的損失。比較典型的案例是“青森5號事件”，即湖南省從東北地區(qū)調(diào)研的青森5號粳米種子即使選擇最優(yōu)的土質(zhì)與生產(chǎn)隊進行種植，但產(chǎn)量仍不及當?shù)卦缍i稻畝產(chǎn)的一半（佟屏亞，2010）。為糾正上述問題，1958年，農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開了第一次全國種子工作會議，明確提出了各地種子工作重點應轉(zhuǎn)向自身品種更換更新和種子工作方針，即確定了主要依靠人民公社的生產(chǎn)隊“自選、自繁、自留、自用，輔之以必要調(diào)劑”的“四自一輔”種子工作方針，同時將種子經(jīng)營業(yè)務由糧食部門移交給農(nóng)業(yè)部門，使整個種子工作形成一個完整的系統(tǒng)。

二是建設以“示范農(nóng)場、種子田”為核心的繁育基地。我國繁育基地建設起步較早，最早可追溯至農(nóng)業(yè)部于1954年12月召開的“全國種子工作會議”，會議中首次提出要加強地、縣示范農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社種子田建設（佟屏亞，2009）。其中，省農(nóng)場主要承擔省內(nèi)品種改良之責，在決選種子生產(chǎn)后再按統(tǒng)一計劃分配給下屬專、縣農(nóng)場實行規(guī)模繁育。同年，農(nóng)業(yè)部出臺的《良種繁殖推廣暫行辦法》，同樣強調(diào)要形成以省、專、縣農(nóng)場為核心組織的良種繁殖區(qū)?！胺N子田”俗稱農(nóng)家留種地，其職能是農(nóng)場初步繁育后到應用到農(nóng)家大田之前對種子的進一步規(guī)?；庇?。1958年5月，農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開的“全國種子工作會議”，不僅決定把省、地、縣農(nóng)場的管理由生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)交至種子部門，并更名為良種繁育基地；還明確指出縣良種場是骨干，公社良種隊是橋梁，生產(chǎn)隊種子田是基礎。

三是建立行政、技術、經(jīng)營“三位一體”的行政管理體制。自1950年農(nóng)業(yè)部出臺《五年良種普及計劃》以來，從中央到地方的各級農(nóng)業(yè)部門相繼成立種子機構。自上而下的種子機構主要遵循行政、技術“兩位一體”的原則組織開展種子指導與推廣工作（張兆雄、朱京生，1985）。為進一步加強對種子工作的全面領導，1956年，農(nóng)業(yè)部設立種子管理局。1958年，經(jīng)國務院批準，各地相繼設立種子公司或種子管理站（通?？h級只設種子站），負責種子的經(jīng)營與調(diào)劑管理相關工作。1958年農(nóng)業(yè)部、糧食部聯(lián)合召開的“全國種子工作會議”明確指出，要把種子經(jīng)營業(yè)務由糧食部門移交給農(nóng)業(yè)部門。這標志著我國種子管理工作圍繞農(nóng)業(yè)部門形成了一個完整的系統(tǒng)。雖然這一時期，名義上我國種子管理工作致力于采取政、企分開的形式，即要求各級農(nóng)業(yè)行政部門設種子管理局、處、站，負責種子行政、技術管理工作；省、地也可設種子公司，負責種子經(jīng)營貿(mào)易業(yè)務，但種子機構與種子公司是兩套牌子、一套人馬。此外，我國縣級種子機構實行“預約繁殖、預約收購、預約供應”制度，以及種子經(jīng)營遵循“不賠錢、少賠錢”原則，政企分開的管理體制名存實亡。1962年，中共中央、國務院發(fā)布《關于加強種子工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出“種子工作，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶根本性的基本建設，不容忽視，不能放松”，明確了“培育農(nóng)作物優(yōu)良品種的科學研究機構（包括農(nóng)業(yè)院校的研究單位），繁殖良種的示范繁殖農(nóng)場，推廣良種的種子站（種子公司）”。此外，《決定》重點指出“種子站是良種的經(jīng)營單位……是全縣種子工作的管理機構”以及“在技術上幫助和指導生產(chǎn)隊保留、保管種子”等，印證了我國種子工作實際上遵循的是集行政、技術與經(jīng)營于一體的“三位一體”管理體制。

      這一時期，我國種業(yè)發(fā)展受時代背景影響，種子管理體系計劃經(jīng)濟特征明顯，種子經(jīng)營總體上遵循以糧換種的方式，種子商品化程度不高。加之十年文革動亂影響，大部分地區(qū)相繼撤銷、合并種子機構，良種推廣體系遭到嚴重破壞，大田用種“多、亂、雜”等問題相繼凸顯。

（二）市場化探索初期（1978 年—20 世紀90 年代初期）

進入市場化探索時期，我國種子產(chǎn)業(yè)和管理體系雖在文革期間遭到一定破壞，但在總體上也形成了一定的積累。例如1975年以來，我國在水稻、小麥等糧食作物良種和棉、油、糖、麻、煙等經(jīng)濟作物良種的選育、推廣普及方面取得了重大突破，良種繁育推廣體系得到了長足的發(fā)展，種子示范農(nóng)場、種子田基本建成，“三位一體”的行政管理體制得以確立。這一階段，我國在正視計劃經(jīng)濟時期存在的已有問題基礎上，圍繞種業(yè)產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)展問題開展了一系列探索實踐。

這一階段我國種業(yè)工作實現(xiàn)了從“四自一輔”階段向“四化一供”階段的轉(zhuǎn)變。受制于“文化大革命”的影響，我國種子工作存在大田品種“多亂雜”、種子加工機械化發(fā)展滯后、不少地方缺少早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆性強的品種以及種子工作缺少一套科學管理制度的問題。十年動亂結(jié)束后，全國農(nóng)業(yè)工作加緊恢復建設。為快速推動種業(yè)工作步入正規(guī)，我國充分總結(jié)了“四自一輔”時期的歷史經(jīng)驗，認識到“四自一輔”時期分散留種的生產(chǎn)方式對生產(chǎn)隊的技術與基礎設施條件要求較高，進而導致多數(shù)生產(chǎn)隊、種子田流于形式，直接造成我國大田用種“多、雜、亂”問題嚴重（紀玉忠等，2006）。與之相反，同時期不少地區(qū)探索出了由縣統(tǒng)一育種、縣育種完成后供給全縣（社）大田統(tǒng)一種植的形式，這對當時雜交玉米、高粱、水稻等種子推廣起到了積極作用。為此，我國在結(jié)合國際經(jīng)驗的基礎上，在1978年5月《國務院轉(zhuǎn)批農(nóng)林部關于加強種子工作的報告》中提出各地要逐步落實“品種布局區(qū)域化、種子生產(chǎn)專業(yè)化、種子加工機械化和種子質(zhì)量標準化，實行以縣為單位的統(tǒng)一供種”的“四化一供”育種模式。據(jù)統(tǒng)計，1978年至1984年期間，我國先后建立“四化一供”試點400多個（舒代新，1982）?！八幕还庇N模式實施以來，我國種業(yè)工作取得較大成就，全國種子基地建設在這一時期得以快速發(fā)展，國家也開始注重種子檢測工作，先后出臺了一系列政策文件。例如，1983年國家標準總局發(fā)布《農(nóng)業(yè)物種檢驗規(guī)程》《農(nóng)作物種子國家標準》。不僅如此，我國還積極開發(fā)與引進種子精選機等種子機械，多方面保證了種子供應的數(shù)量與質(zhì)量?！八幕还庇N體系也推動了該時期我國商品化育種體系的萌芽。自“四化一供”實行以縣為單位統(tǒng)一供種以來，催生了省、地、縣種子管理站紛紛建立了種子公司統(tǒng)一供種，這與計劃經(jīng)濟時期縣級只設種子站的現(xiàn)象大為不同，但根據(jù)《國務院轉(zhuǎn)批農(nóng)林部關于加強種子工作的報告》中關于行政、技術、經(jīng)營“三位一體”管理體制規(guī)定，種子管理站與種子公司仍實行一套人馬兩套牌子。不僅如此，我國種子經(jīng)營原則也開始出顯現(xiàn)出些許市場化導向，除主要農(nóng)作物種子外，非主要農(nóng)作物種子取消計劃管制，種子經(jīng)營除遵循“不賠錢、略有盈余”、良種銷售除“以糧換種”外，還可以采取“種、糧脫鉤，以貨幣計價”的方式。但是，由于市場機制的不健全，我國育種體系的市場化初探也暴露出了不少問題，主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是縣統(tǒng)一供種使得種子經(jīng)營權過于集中，加之種子經(jīng)營政企不分導致種子公司尋租問題嚴重。有數(shù)據(jù)表明，1978年全國種子公司人員不足3萬人，到1985年快速增長至4.7萬人（胡瑞法等，2010）。二是由于市場監(jiān)管不嚴，種子黑市問題嚴重，無證經(jīng)營多，偽劣種子案件多。圍繞這些問題，各地先后開展了一系列整頓工作。在我國國企改革的大背景下，種子機構也在積極推動政企分開。1987年10月，農(nóng)牧漁業(yè)部決定分設種子管理站和種子公司，并于1988年1月起，實現(xiàn)種子管理站和種子公司在機構、職能及人、財、物完全分開。直至1995年8月，經(jīng)農(nóng)業(yè)部決定，全國種子總站與農(nóng)業(yè)技術推廣總站等合并組建成立全國農(nóng)業(yè)技術推廣服務中心；同年10月，中國種子公司更名為中國種業(yè)集團公司，隸屬于國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會。不僅如此，1991年農(nóng)牧漁業(yè)部出臺了《中華人民共和國種子管理條例農(nóng)作物種子實施細則》，再次重申了國家種子公司是種子經(jīng)營的主渠道。以種子公司為主的種子經(jīng)營形式，雖然在一定程度上有效打擊了無證經(jīng)營企業(yè)，但也進一步鞏固縣級種子公司的壟斷地位。

改革開放以后直至上世紀90年代初，是我國結(jié)束市場化改革之后探索市場化改革邁出的第一步，該時期我國深度踐行以“減稅讓利”為核心的財政分權改革以釋放地方經(jīng)濟活力。這一時期，我國地方經(jīng)濟發(fā)展迅速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，但由于市場體制建立不完善，監(jiān)管機制不到位，該時期也滋生出不少市場亂象與政府尋租問題，如何建立一個規(guī)范的市場是這一時期持續(xù)討論的問題。種業(yè)改革是這個時代的縮影，因此育種商品化萌芽后也出現(xiàn)了一系列上述的改革悖論。

二、市場主導經(jīng)營時期

（一）種子產(chǎn)業(yè)化變革階段（1995 年—2000 年）

1995年9月，國務院召開全國種子工作會議，指出“把良種的增長作用，提高到時代的高度、全局的高度、戰(zhàn)略的高度來看待”，要求“到本世紀末，良種貢獻率再提高11個百分點，靠良種增產(chǎn)180億公斤糧食”，首次提出我國要大力實施“種子工程”（雙百、關迅，1997）。同年召開的黨的十四屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》也明確指出，“突出抓好‘種子工程’，加快良種培育、引進和推廣”。

1996年，《中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務和政策措施》中進一步指出要“實施種子產(chǎn)業(yè)化工程”，即“各級政府要把實施種子工程作為依靠科技進步發(fā)展農(nóng)業(yè)的一件大事，安排專項資金，組織專門力量，確保種子工程順利實施。今年要新建和完善一批種子質(zhì)量檢測中心、原良種基地、種子包裝材料廠、種衣劑廠等”?！胺N子工程”的實施標志著我國種業(yè)工作從“四化一供”階段向種業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段的轉(zhuǎn)變。

1996年，農(nóng)業(yè)部制定了《種子工程總體規(guī)劃》，要求我國種子工作迅速實現(xiàn)由傳統(tǒng)的粗放生產(chǎn)向集約化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變、由行政區(qū)域的自給性生產(chǎn)經(jīng)營向社會化、國際化市場競爭轉(zhuǎn)變，由分散的小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營向?qū)I(yè)化的大中型企業(yè)或企業(yè)集團轉(zhuǎn)變，由科研、生產(chǎn)經(jīng)營相互脫節(jié)向育、繁、推、銷一體化轉(zhuǎn)變的“四個”根本性轉(zhuǎn)變，實施“種子工程”，重點工作是以種子加工、包裝為突破口，抓中間帶兩頭，以建設種子生產(chǎn)基地為基礎，以組建集團為途徑，以良種選育、引進、篩選、提純、擴繁為重點，建設和完善育種、引種、生產(chǎn)、加工包裝、推廣、營銷、宏觀管理系統(tǒng)。有學者對我國“種子工程”的特征進行了概括，指出種子工程的對象是農(nóng)作物種子，目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供具有優(yōu)秀生物學特性和優(yōu)良種植特性的商品化種子，主要是利用現(xiàn)代生物學手段、工程學手段和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學原理以及其他現(xiàn)代科技成果，按照種子科研、生產(chǎn)、加工、銷售、管理的全過程所形成的規(guī)模化、規(guī)范化、程序化、系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)整體（朱明，1997）。為加強對“種子工程”貸款和貼息資金的管理，保障“種子工程”的順利實施，1997年10月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)部、財政部三部門聯(lián)合出臺了《關于做好種子工程貸款及貼息資金管理工作的通知》，明確指出“安排了專項貼息貸款，用于種子生產(chǎn)、加工、包裝、儲運、檢測、營銷、信息網(wǎng)絡等種子工程基礎設施建設……種子工程貸款由中央和地方財政分別按年息3％給予貼息，貼息期限2年”。

這一時期，我國探索實現(xiàn)種子專業(yè)化、集約化生產(chǎn)，初步形成集品種試驗、審定、生產(chǎn)、加工檢測與經(jīng)營多環(huán)節(jié)于一整體的“育繁推”體系（盧書敬，2019）。種子產(chǎn)業(yè)化變革時期為我國種業(yè)的市場化發(fā)展道路奠定了堅實的基礎。

（二）市場化快速發(fā)展階段（2000 年—2010 年）

進入新世紀以來，我國種業(yè)正式開啟了市場化改革之路。2000年，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）正式出臺?！斗N子法》從法律層面系統(tǒng)性規(guī)范了種質(zhì)資源保護、品種選育與審定、種子生產(chǎn)、種子經(jīng)營、種子使用、種子質(zhì)量、種子進出口和對外合作、種子行政管理等方面的內(nèi)容，并廢止了種子由種子公司壟斷經(jīng)營的規(guī)定，“鼓勵和支持科研單位、高等院校等依法經(jīng)營、推廣農(nóng)作物新品種和林木良種”，極大地拓寬了市場準入門檻。我國出現(xiàn)了大量由科研院所或民營承辦的種子企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，該時期我國以小麥、水稻和玉米為主營業(yè)務的企業(yè)由2000年的3000多家增長至2010年的7000多家；由科研單位、高等院校等承辦的企業(yè)也高達400余家，其中最典型的代表隆平高科于2000年在深交易所上市。除推動種業(yè)企業(yè)發(fā)展外，我國進一步推動事企分開。2006年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進種子管理體制改革加強市場監(jiān)管的意見》，明確要求推進種子企業(yè)管理體制改革以實現(xiàn)政企分開，通過加強種子管理法制建設、健全種子管理機構和健全種子標準體系以實現(xiàn)種子管理體系的完善，通過嚴格企業(yè)市場準入、嚴格商品種子管理以實現(xiàn)種子市場監(jiān)管的強化。

值得注意的是，這一時期公益性科研單位育成的品種允許有償轉(zhuǎn)讓。因此，這一時期我國大部分種子企業(yè)由于資金不足，普遍基于“拿來主義”進行種子繁育，缺乏對研發(fā)能力的培養(yǎng)與孕育，這直接造就了我國種子企業(yè)“多、小、亂”，是我國種子產(chǎn)業(yè)鏈“中間大兩頭小”特征的開端。與此同時，孟山都、先正達等國外種業(yè)集團率先進入我國蔬菜、花卉市場，不斷向玉米、大豆等大宗產(chǎn)品市場布局，并在我國建立實驗室和科研基地進行育種研發(fā)?？傮w而言，國外種業(yè)企業(yè)無論是在種子品質(zhì)（如產(chǎn)量、抗逆性），還是在種子加工和經(jīng)營等方面都要強于我國種業(yè)企業(yè)。以美國先鋒公司為例，該公司2005年自主研發(fā)的雜交玉米品種335，推廣不足五年便占據(jù)了玉米產(chǎn)地吉林省10%的播種面積。這一時期，外資企業(yè)的發(fā)展給國內(nèi)企業(yè)帶來不小沖擊。

市場化快速發(fā)展階段是我國種業(yè)市場規(guī)模增長最為迅速的階段，這一時期我國徹底打破了以往政府主導的生產(chǎn)經(jīng)營模式，種業(yè)市場趨于統(tǒng)一，企業(yè)的自主生產(chǎn)經(jīng)營權得到了有力保障。

（三）構建現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)體系階段（2011 年至今）

為進一步提升我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平，增強農(nóng)作物種業(yè)競爭力，滿足建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，2011年《國務院關于加快現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》（簡稱“8號文”）出臺，要求種業(yè)發(fā)展要以堅持自主創(chuàng)新、堅持企業(yè)主體地位、堅持產(chǎn)學研相結(jié)合、堅持扶優(yōu)扶強為基本原則，部署了九大重點任務，具體包括強化農(nóng)作物種業(yè)基礎性公益性研究、加強農(nóng)作物種業(yè)人才培養(yǎng)、建立商業(yè)化育種體系、推動種子企業(yè)兼并重組、加強種子生產(chǎn)基地建設、完善種子儲備調(diào)控制度、嚴格品種審定和保護、強化市場監(jiān)督管理和加強農(nóng)作物種業(yè)國際合作交流九個方面。該政策的突破性是認識到科研院所與高校要重點開展種業(yè)基礎性與公益性研究，種子企業(yè)是商業(yè)化育種的主體，這些舉措加速推動了我國種子企業(yè)的商業(yè)化育種步伐。此外，這一時期的行政化手段也加速推動了我國種企的兼并重組（陳俊紅，2019）。據(jù)統(tǒng)計，“8號文”出臺后，我國種子企業(yè)從2011年以前的8700多家迅速減少到2013年的5949家。

2012年，國務院辦公廳出臺了《關于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012—2020年）的通知》，從規(guī)劃背景、總體要求、重點任務、發(fā)展布局、重大工程、保障措施六個方面對2012～2020年現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展進行系統(tǒng)性規(guī)劃，明確提出要走商業(yè)化育種道路，并積極引導科研機構、高等院校與所辦種業(yè)事企脫鉤。2015年，人力資源社會保障部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合出臺的《關于鼓勵事業(yè)單位種業(yè)骨干科技人員到種子企業(yè)開展技術服務的指導意見》推動了大批育種人才向企業(yè)流動。黨的十八大以來，分別對《中華人民共和國植物新品種保護條例》《中華人民共和國種子法》進行了修訂，標志著種子資源保護、種業(yè)法制化發(fā)展邁出了重要步伐。

提升種業(yè)創(chuàng)新能力是近年來中央一號文件的關鍵詞（見表1）。2016年中央一號文件明確要求“大力推進育繁推一體化，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力”。2017年中央一號文件指出“加大實施種業(yè)自主創(chuàng)新重大工程和主要農(nóng)作物良種聯(lián)合攻關力度”。2019年中央一號文件提出“推動生物種業(yè)自主創(chuàng)新”。2020年中央一號文件指出“大力實施種業(yè)自主創(chuàng)新工程”。2021年中央一號文件明確指出，要“打好種業(yè)翻身仗”，重點是要加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的保護及開發(fā)利用，深入開展農(nóng)作物和畜禽良種聯(lián)合攻關，實施新一輪畜禽遺傳改良計劃和現(xiàn)代種業(yè)提升工程，支持種業(yè)龍頭企業(yè)建立健全商業(yè)化育種體系和加強制種基地和良種繁育體系建設。一些地方政府結(jié)合實際，也出臺了打贏種業(yè)翻身仗的政策舉措，如開展特色種業(yè)創(chuàng)新、組建產(chǎn)學研緊密結(jié)合的種業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟、支持有條件的種業(yè)企業(yè)上市等。

從政策導向上看，該時期我國種業(yè)改革存在兩大重點方向：一是致力于增強種業(yè)體制機制活力。針對我國種業(yè)科研與生產(chǎn)“兩張皮”問題，我國致力于推動種業(yè)科研成果權益改革，保護科研人員的成果權益，并支持科研人員去企業(yè)交流，激發(fā)科研人員與企業(yè)創(chuàng)新的積極性。二是大力扶持龍頭種子企業(yè)發(fā)展。利用財政稅收、金融資本等扶持手段，鼓勵龍頭企業(yè)兼并重組，整合資源并布局海外市場。在此基礎上，強化市場監(jiān)管，大量違規(guī)違法企業(yè)被依法打擊和取締。三是積極推進育種研發(fā)自主創(chuàng)新。為保障育種研發(fā)能力的快速提升，我國花大力氣開展基礎設施建設，目前已建設海南、甘肅、四川三大國家級育制種基地，認定53個制種大縣，且啟動首批49個區(qū)域性良種繁育基地建設。

三、結(jié)論與政策建議

本文通過政策梳理回顧了建國以來我國種業(yè)的發(fā)展歷程，可以看出，建國以來我國種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、市場化探索、種子產(chǎn)業(yè)化變革、市場化快速發(fā)展和構建現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)體系五個階段，種子生產(chǎn)經(jīng)營在不同階段呈現(xiàn)由政府主導和由市場主導的兩個主要特征?？傮w而言，種業(yè)發(fā)展整體呈現(xiàn)出積極向好的局面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計資料顯示，2020年我國農(nóng)作物良種覆蓋率在96%以上，自主選育品種面積占比超過95%，畜禽核心種源自給率超過75%。良種對糧食增產(chǎn)、畜牧業(yè)發(fā)展的貢獻率分別達到45%和40%，為保障糧食安全作出了巨大的貢獻。

但是，我國種業(yè)也存在不少問題。其中，最主要的“卡脖子”問題體現(xiàn)在：首先，我國種子品種同質(zhì)化問題嚴重，種業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力。比如，我國的高端蔬菜品種仍以進口為主，甚至不少種子研發(fā)還處于“空白”階段。其次，我國對種質(zhì)資源的保護不夠重視。我國缺乏對農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的系統(tǒng)性普查與收集，致使種子資源保存乏力、難以建立基因共享機制。再次，我國種業(yè)管理人才流失嚴重。不少地區(qū)種業(yè)管理處呈現(xiàn)無機構、無編制、無專人的“三無”狀態(tài)，直接導致人才不愿進、留不住的狀況。最后是我國產(chǎn)業(yè)集中度低，我國目前所說的“多、小、散”的種業(yè)企業(yè)主營業(yè)務多是繁育種子，這些企業(yè)缺乏自主研發(fā)能力，總體市場份額低。

未來，我國種業(yè)政策改革需要注重以下幾點：一是緊建設完善國家種質(zhì)資源庫、長期庫、中期庫、種質(zhì)圃等建設，并依托種質(zhì)信息網(wǎng)絡構建信息共享機制，促使種質(zhì)資源得到充分利用；二是以培育一批“育繁推”一體化的種業(yè)企業(yè)為重點，大力支持種業(yè)企業(yè)兼并重組，圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈打造現(xiàn)代商業(yè)化育種體系；三是推進育種基地建設，以南繁基地和甘肅、四川等國家種子基地建設為依托，探索大數(shù)據(jù)、智慧農(nóng)業(yè)等的現(xiàn)代育種新模式；四是不斷完善立法體系以保護知識產(chǎn)權，尤其是加大對套牌侵權等違法侵權行為的執(zhí)法力度；五是在充分厘清種業(yè)基礎研究和商業(yè)化育種兩者界限的基礎上，加快推進種業(yè)管理機制改革，充分有效調(diào)動科研院所和種企的積極性；六是加強種業(yè)人才體系建設，加強種子公司與科研院所的人才交流，重視基層種業(yè)管理機構的人才儲備。

（作者單位：孔祥智，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院；徐拓遠，中國農(nóng)業(yè)銀行博士后科研工作站，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村金融研究》2021年第5期）

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