一、引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，產(chǎn)權(quán)清晰是一個(gè)重要前提。自黨的十四大要求把建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題日益受到中央和地方的重視。2016年年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了系統(tǒng)全面的部署，明確了改革的目標(biāo)方向、推進(jìn)原則和重點(diǎn)任務(wù)。黨的十九大進(jìn)一步提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”2020年中央一號文件也提出，要抓好農(nóng)村的重點(diǎn)改革任務(wù)，全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)全面性的深刻變革，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的根本保障。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要而深遠(yuǎn)的意義，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的制度基礎(chǔ)（張紅宇，2020；宋洪遠(yuǎn)、高強(qiáng)，2015）。

自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革啟動(dòng)以來，各地改革取得了重大進(jìn)展和顯著成效。受農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室有關(guān)評估驗(yàn)收的工作安排，由中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智牽頭組成的課題組，在2018—2019年先后對山東、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、上海、廣東、廣西等地的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)展開了調(diào)研，共涉及13個(gè)縣（區(qū)），具體情況如表1所示。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、高度城鎮(zhèn)化地區(qū)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革一直是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要難題。浙江省海鹽縣作為全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣，屬于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)，處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域。同樣屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的調(diào)研地區(qū)還有山東省青島市黃島區(qū)、上海市閔行區(qū)、江蘇省南京市高淳區(qū)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式的典型代表有山東省東平縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)的阿榮旗，廣西壯族自治區(qū)北海市的銀海區(qū)、貴港市的港南區(qū)和覃塘區(qū)，廣東省的四會(huì)市和惠州市惠陽區(qū)等地，如何在脫貧攻堅(jiān)中促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完成改革試驗(yàn)任務(wù)是這些地區(qū)面臨的難題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在改革過程中的工作安排、具體做法以及實(shí)踐效果等方面存在明顯的地區(qū)差異和地方特色，本文將實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，以期從整體上把握改革的關(guān)鍵問題，為試點(diǎn)到期后全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作提供可復(fù)制、可推廣的模式和政策啟示。

二、各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐

各試點(diǎn)地區(qū)開展了一系列有效的工作，扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。

（一）具體做法

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

調(diào)研的各地從不同層面成立了專門的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位職責(zé)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成改革會(huì)商協(xié)商機(jī)制，做到事有人管、責(zé)有人負(fù)、密切配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。比如江蘇省南京市成立了三級工作領(lǐng)導(dǎo)小組，既包括市級層面，也包括區(qū)級層面甚至鎮(zhèn)級層面，將辦公室設(shè)在市委農(nóng)工委，工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市長直接擔(dān)任。各試點(diǎn)區(qū)黨委、政府是各區(qū)改革試驗(yàn)任務(wù)承擔(dān)的責(zé)任主體和實(shí)施主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)改革試驗(yàn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)也成立了改革試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體組織推進(jìn)各區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革工作。山東省東平縣則是在縣、鄉(xiāng)、村三級分別成立由書記擔(dān)任組長的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成三級書記負(fù)總責(zé)、抓改革的局面。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局，負(fù)責(zé)改革試驗(yàn)區(qū)的日常工作。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點(diǎn)工作提供了有力的組織保障。通過組織機(jī)構(gòu)搭建，在試點(diǎn)過程中隨時(shí)召開會(huì)議，分管領(lǐng)導(dǎo)時(shí)刻把握進(jìn)度、及時(shí)組織協(xié)調(diào)解決問題，確保各地按時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

2.做好宣傳工作

立足把握全局，切實(shí)做好宣傳發(fā)動(dòng)工作是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。各地充分使用有線電視、宣傳欄、橫幅標(biāo)語、紙質(zhì)資料等形式進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，闡明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的必要性和重要性，充分調(diào)動(dòng)廣大干部群眾參與的積極性、主動(dòng)性，營造了良好的工作氛圍。改革試點(diǎn)工作剛開始進(jìn)行時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)村“兩委”干部思想上想不通，有怕麻煩、抵觸和畏難等情緒，各地也通過宣傳、培訓(xùn)和密切交流等方式解決思想上的問題。比如，江蘇省南京市先后舉辦了6次由各試點(diǎn)區(qū)農(nóng)工委、鎮(zhèn)街和試點(diǎn)村（社區(qū)）干部參加的全市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)專題培訓(xùn)班，詳細(xì)講解集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革等政策業(yè)務(wù)。再比如，廣東省博羅縣組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)員前往北京、上海閔行區(qū)、浙江省嘉興市和江蘇省蘇州市等地參觀學(xué)習(xí)，借鑒他們關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并印發(fā)了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革漫畫》2萬多冊、《致農(nóng)民朋友的一封信》2萬多份，以微信形式發(fā)布了《博羅縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革宣傳片》，這些宣傳資料通俗易懂，加深了農(nóng)民群眾對于改革工作的理解與支持。

3.堅(jiān)持民主原則

在改革過程中，各地都堅(jiān)持民主決策，商議過程尊重客觀歷史和農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。凡是涉及農(nóng)民群眾切身利益的問題，都嚴(yán)格履行民主程序，極大減少了農(nóng)村基層矛盾和糾紛。比如，山東省青島市黃島區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革就在民主參與、民主議事、民主決策的前提下，把依法、自主、公開、公正、透明、穩(wěn)定精神貫穿于改革的全過程。改制的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟、每一個(gè)事項(xiàng)，都按規(guī)定程序廣泛征求意見，集思廣益起草方案并進(jìn)行公示或公告，改制中召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、村“兩委會(huì)”、村民代表會(huì)等大小會(huì)議近10次，13次張榜公示相關(guān)文件、決定，村居民代表先后4次入戶做工作，贏得了農(nóng)民群眾的理解和支持，保證了改革的順利推進(jìn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過參與決策和管理，增加集體身份認(rèn)同感的同時(shí)也增強(qiáng)了集體凝聚力。

4.加強(qiáng)監(jiān)督管理

監(jiān)督、管理工作貫穿改革試驗(yàn)任務(wù)的始終，各地相關(guān)工作的開展呈現(xiàn)出多元有效的特征。比如，廣東省博羅縣通過鼓勵(lì)集體成員參與資產(chǎn)運(yùn)營，激發(fā)監(jiān)督管理的積極性。具體像羅陽街道雞麻地村委規(guī)定轄下各股份經(jīng)濟(jì)合作社按13戶選1戶為代表，成為該社股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社股東戶主代表，合理發(fā)揮好成員的監(jiān)督管理作用。山東省青島市黃島區(qū)在工作程序的管理方面，通過探索與實(shí)踐完善固化了“三段九步”工作法，“三段”即將改制過程分為前期準(zhǔn)備、工作實(shí)施、成立組織三個(gè)階段，“九步”即組成改制班子、形成改制決議、人口摸排、清產(chǎn)核資、界定成員、折股量化、注冊登記九個(gè)具體操作步驟。三個(gè)階段、九個(gè)步驟使得改革過程規(guī)范，具體操作中能夠確保民主公正，確保政府取信于民。上海市閔行區(qū)則將集體資產(chǎn)民主監(jiān)督管理貫穿產(chǎn)權(quán)改革及經(jīng)營管理的全過程，重大經(jīng)濟(jì)決策都做到會(huì)前廣泛征求意見，會(huì)后及時(shí)公布。各改革村已經(jīng)建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織的“三會(huì)四權(quán)”治理機(jī)制，即建立成員代表會(huì)議、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，賦予成員知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.加大財(cái)政扶持

調(diào)研中大部分地區(qū)的政府財(cái)政部門都會(huì)安排財(cái)政專項(xiàng)資金用于支持改革試點(diǎn)工作。比如上海市閔行區(qū)，以鎮(zhèn)為單位設(shè)立改革專項(xiàng)資金，主要以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織上繳的部分稅收為來源。對積極開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村，區(qū)根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、人員狀況和改革難易度等相關(guān)因素綜合考慮，統(tǒng)一給予10萬—20萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。除了用作激勵(lì)各村改革外，專項(xiàng)資金還主要用于改革過程中的宣傳活動(dòng)、成員（代表）大會(huì)、成員身份界定與農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)工作、政策咨詢等其他促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)。

（二）聚焦關(guān)鍵問題

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資

清產(chǎn)核資是順利開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提，目的在于全面搞清集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用效益情況，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地清產(chǎn)核資的工作方式主要有聘請第三方會(huì)計(jì)公司、鎮(zhèn)級財(cái)政所指導(dǎo)、自行清產(chǎn)核資三種。聘請第三方會(huì)計(jì)公司的清產(chǎn)核資方式，以廣西北海市銀海區(qū)為例。該區(qū)以村級會(huì)計(jì)賬目和鎮(zhèn)財(cái)政所會(huì)計(jì)賬目為依據(jù)，固定資產(chǎn)有原始憑證的按原值登記，無原始憑證的則進(jìn)行資產(chǎn)評估，評估結(jié)果由村民代表大會(huì)確定。同時(shí)，聘請第三方會(huì)計(jì)公司協(xié)助開展清產(chǎn)核資，以村（組）為單位厘清資產(chǎn)權(quán)屬，逐筆逐項(xiàng)登記集體資產(chǎn)。鎮(zhèn)級財(cái)政所指導(dǎo)的清產(chǎn)核資方式，以廣西玉林市為例。在清產(chǎn)核資階段，玉林市鎮(zhèn)財(cái)政所專業(yè)會(huì)計(jì)全程參與，在充分利用已有數(shù)據(jù)摸底登記的基礎(chǔ)上，由鎮(zhèn)財(cái)政所專業(yè)會(huì)計(jì)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，對價(jià)格不明、票據(jù)不清、合同丟失、無法追究的村進(jìn)行重新評估。自行清產(chǎn)核資方式，以廣西萬秀區(qū)為例。該區(qū)采取自我清查的方法，核實(shí)各村、組的資金、資產(chǎn)和資源，解決了數(shù)據(jù)不明、權(quán)屬不清的問題，并進(jìn)行了系統(tǒng)錄入和審核上報(bào)，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化管理。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)

成員資格的合理界定是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中難以回避的問題，其中的關(guān)鍵是要保證有資格的成員得到認(rèn)可，而將沒有達(dá)到資格要求的人員排除在外。具體的成員身份確認(rèn)條件由各地市縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)的村組根據(jù)自己本地的實(shí)際情況，綜合考量戶籍、土地承包關(guān)系、人員生活歷史等方面來確定。各試點(diǎn)單位所采取的成員身份認(rèn)定辦法大同小異。在方法導(dǎo)向上，為避免出現(xiàn)涉及社會(huì)穩(wěn)定不可控的風(fēng)險(xiǎn)和民眾矛盾，普遍采取從寬界定的認(rèn)定辦法，只要成員身份不在不同集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)重復(fù)認(rèn)定即可。在認(rèn)定準(zhǔn)則上，農(nóng)村主要以改革基準(zhǔn)日實(shí)際在冊人口為基礎(chǔ)，村改居社區(qū)則以祖居戶為基礎(chǔ)，進(jìn)行成員身份確認(rèn)。例如，廣西貴港市港南區(qū)新慶村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得分為三種情況。一是原始取得，包括本村出生且戶口未遷出的；刑滿釋放后戶口遷回本村的；大中專院校的在校大學(xué)生，就讀期間其戶口由原籍臨時(shí)遷入學(xué)校管理的學(xué)生，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，學(xué)生畢業(yè)以后，按有關(guān)規(guī)定遷回原籍的。二是法定取得，包括與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且其所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的；外國、省、市人員因婚姻關(guān)系與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚的，限于戶籍政策原因，戶口暫時(shí)不能遷入的，以其結(jié)婚證為依據(jù)，且需戶籍所在地村委出具證明確認(rèn)其不屬于該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，才可確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，外國人員則至少憑結(jié)婚證才可確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。三是協(xié)商取得，上述情形之外的其他人員，是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，由本集體經(jīng)濟(jì)組織村民（代表）會(huì)議討論決定并經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可接納為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。關(guān)于少數(shù)、特殊群體的身份認(rèn)定問題，各地也高度重視、因地制宜，主要情況和認(rèn)定辦法總結(jié)如表2。

3.經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革

經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革主要從股權(quán)量化、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理三個(gè)方面展開。

在股權(quán)量化上，廣西各地區(qū)主要根據(jù)經(jīng)營性資產(chǎn)收益的多少進(jìn)行分類量化。比如對經(jīng)營性資產(chǎn)和收益較多的村（組），將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到本集體成員。浙江海鹽縣則將除公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)外的集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)列入股份量化范圍，從制度上改變了以往村集體資產(chǎn)處于“人人有份、人人無份”的虛無狀態(tài)，確立了股東在村集體資產(chǎn)中的份額和收入預(yù)期。內(nèi)蒙古阿榮旗量化股權(quán)以人口、土地、勞力等為基本要素，區(qū)分社員類別，確定合理的計(jì)算比例，界定各戶股權(quán)，設(shè)置股份數(shù)量?？紤]到改革過程中存在著不可預(yù)計(jì)因素，可量化資產(chǎn)不得同時(shí)全部分光或配置完，可提取村集體凈資產(chǎn)總額10%左右的比例作為改制風(fēng)險(xiǎn)金，用于妥善解決改革中不可預(yù)計(jì)的問題和改革后的遺留問題。

在股權(quán)設(shè)置上，各地主要是以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。成員股中可設(shè)置基本股、勞齡股等，按照集體凈資產(chǎn)總額，考慮人口、土地、勞齡等要素，合理確定權(quán)重。比如浙江海鹽縣、南京市、青島市黃島區(qū)、內(nèi)蒙古阿榮旗均不設(shè)集體股，但在個(gè)人股的設(shè)置上又有差別。其中青島市黃島區(qū)把個(gè)人股細(xì)分為人口福利股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股（農(nóng)齡股），二者比例為6∶4到8∶2之間。還有一些地區(qū)允許集體股占有一定比例。比如上海市閔行區(qū)允許集體股占20%以下，山東東平縣則是根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬區(qū)分為集體配置股、個(gè)人自愿股、定向扶持股。集體股一般不高于30%，個(gè)人股一般不低于70%。

在股權(quán)管理上，大部分地區(qū)提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)管理方式，比如浙江海鹽縣、青島市黃島區(qū)、內(nèi)蒙古阿榮旗、廣東四會(huì)市和惠城區(qū)，明確股東對量化到人的股權(quán)享有收益分配權(quán)，以長期保障集體成員股份權(quán)益。少數(shù)地區(qū)也探索了幾年一調(diào)的動(dòng)態(tài)管理模式，比如廣東博羅縣園洲鎮(zhèn)劉屋村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社在成員大會(huì)表決的基礎(chǔ)上出臺(tái)了五年一調(diào)的股權(quán)管理模式。上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)采取“生要增、死要退”的管理方式，集體成員在持股期間，其股權(quán)原則上不得轉(zhuǎn)讓、不得退股，對改革基準(zhǔn)日后新生和新增的人員，戶籍在本村，符合本村規(guī)定的，可以入股。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革旨在破解農(nóng)村集體資產(chǎn)混亂、集體產(chǎn)權(quán)主體缺位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利不清、法人治理結(jié)構(gòu)不完善和集體經(jīng)濟(jì)缺乏長效發(fā)展機(jī)制等難題。各地通過開展清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、建立股份經(jīng)濟(jì)合作社等工作，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，取得了良好的改革效果。

（一）創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營模式

明晰集體產(chǎn)權(quán)并不能自動(dòng)解決當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在的“空殼”問題（郭曉鳴、王薔，2020），在集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員往往能力有限、市場信息掌握程度有限，難以有效盤活集體資產(chǎn)，未能探尋出集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效路徑。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由于懂經(jīng)營、擅管理，能夠突破集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核資確員、折股量化，建立集體股份合作社、集體經(jīng)濟(jì)合作社、土地股份合作社、集體經(jīng)濟(jì)股份合作聯(lián)社等組織形式，提高了農(nóng)民組織化能力和水平。在廣西覃塘區(qū)山北鄉(xiāng)石馬村，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，解決了土地產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)責(zé)不明確、流轉(zhuǎn)不順暢的問題。股份經(jīng)濟(jì)合作社將清產(chǎn)核資之后的790畝細(xì)碎化土地通過流轉(zhuǎn)集中起來，出租給當(dāng)?shù)胤N植專業(yè)戶種植圣女果、黑米和紅米，每年收取30元/畝的服務(wù)費(fèi)，不僅增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，還為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了就業(yè)崗位，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地流轉(zhuǎn)收入和務(wù)工收入，從而激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

一方面，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提高了資源配置效率，促進(jìn)了農(nóng)地規(guī)?；岣吡松a(chǎn)率。內(nèi)蒙古阿榮旗借助土地確權(quán)成果，截至2018年年底，全旗規(guī)范流轉(zhuǎn)土地270萬畝，成為全自治區(qū)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)面積最大的旗縣，其中耕地輪作整建制推進(jìn)140萬畝，占耕地總面積的30%。輪作任務(wù)區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格比農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)價(jià)格高出100元/畝，促進(jìn)農(nóng)民增收1.4億元，規(guī)模效益達(dá)到6.42億元。另一方面，盤活了資源，促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。山東省東平縣南堂子村是電視劇《新水滸傳》的主要取景地，2014年以來，南堂子村采取“固定土地股、變動(dòng)戶口股”的模式，成立了土地股份合作社，利用銀行貸款對村莊進(jìn)行旅游開發(fā)，探索出兼顧土地、戶口和勞動(dòng)貢獻(xiàn)的收益分配機(jī)制：土地股每年1000元/畝的保底收益+年終分紅；戶口股隨人口變動(dòng)而變化，并僅參與年終分紅；管理人員的收益直接與當(dāng)年合作社盈余情況掛鉤。通過這種方式，南堂子村的門票和鮮果采摘收入已經(jīng)從幾年前的10萬元快速增加至2017年年底的500萬元，該合作社的年盈余達(dá)到了50萬元，帶動(dòng)了本村及周邊4000多人就業(yè)。

（三）提高了農(nóng)民的收入

通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活了集體資產(chǎn)，保護(hù)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)改變了農(nóng)戶家庭內(nèi)部的要素配置，促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)效率的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收。調(diào)研中的大多數(shù)試點(diǎn)單位通過采取“土地集中入股合作社”的模式，解決了勞動(dòng)力少、撂荒嚴(yán)重地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。在該模式下，集體將成員的土地以入股的方式集中流轉(zhuǎn)，進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理，因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，收益按入股面積分紅，盤活了資源，增加了收入。比如，廣西北海市銀海區(qū)就通過改革實(shí)現(xiàn)了村民收入的來源多元化。一是建立流轉(zhuǎn)土地收租金、園區(qū)務(wù)工掙薪金、入股股份合作分股金、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營賺現(xiàn)金在內(nèi)的“四金”，拓寬了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖肭?。二是政府通過加大對改革村的項(xiàng)目扶持力度，持續(xù)助力村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些村實(shí)現(xiàn)了集體收入的倍數(shù)增長。比如福成鎮(zhèn)竹林村在政府的幫助下，通過開發(fā)“四荒”資源，憑借區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展?jié)O家樂等休閑旅游項(xiàng)目，擴(kuò)展了村集體收入渠道，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目增收。三是通過利用集體土地對外出租，建設(shè)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。采取此做法的包括福成鎮(zhèn)的西村、東村、福成村以及平陽鎮(zhèn)的包家村。

（四）增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加，還輻射帶動(dòng)了公益事業(yè)、教育事業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，廣西貴港市覃塘區(qū)二龍村將多余的收益用于村委的公共事務(wù)和公益事業(yè)，重陽節(jié)組織敬老用餐、重要節(jié)日舉辦歌唱比賽、舉辦籃球比賽等活動(dòng)，弘揚(yáng)了中華民族傳統(tǒng)文化，提高了村民的幸福指數(shù)。有些地區(qū)則專門設(shè)立教育股或助學(xué)股，用于激勵(lì)村集體受教育水平的提高，例如，廣西貴港市丹竹鎮(zhèn)白馬村、豐塘村另設(shè)置教育股200股，凡本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有子女考上重點(diǎn)大學(xué)的，每戶獎(jiǎng)勵(lì)20—25股不等。廣東惠城區(qū)水北社區(qū)還創(chuàng)造性地將敬老與股份分紅掛鉤，這一舉措極大地增強(qiáng)了對村民的行為約束力，杜絕了不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象。

（五）緩解了社會(huì)矛盾

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還增強(qiáng)了村民的歸屬感與認(rèn)同感，緩解了社會(huì)矛盾。廣西北海市通過規(guī)范村集體資金的支出明細(xì)，將村內(nèi)資產(chǎn)資源處置權(quán)交還村民，村級事務(wù)從“一言堂”變?yōu)椤叭駞⑴c”，緩和了村民與村干部間的關(guān)系，贏得了村民的信任，密切了黨群干群關(guān)系。又如，廣西設(shè)立世居股，獎(jiǎng)勵(lì)社區(qū)內(nèi)長久居住、作出貢獻(xiàn)的老村民，增強(qiáng)了村莊的凝聚力，減少了因歸屬感喪失導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。上海閔行區(qū)通過完善股權(quán)6項(xiàng)權(quán)能，特別是所有干部崗位股和村民受讓股全部退出后，干群矛盾得到緩解，改革紅利更多地落到了百姓身上，改革村入股率由改革初期的70%提高到現(xiàn)在90%以上，改革村無一例集訪，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)啟示結(jié)論與討論

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革由點(diǎn)及面，持續(xù)推進(jìn)，改革成效顯著。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新階段，總結(jié)好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，有助于準(zhǔn)確把握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，將改革引向深入，從而激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。根據(jù)調(diào)研實(shí)踐，本文總結(jié)出如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：

（一）注重改革的組織保障和政策宣傳引導(dǎo)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及范圍廣、內(nèi)容豐富、流程嚴(yán)格，是兼具緊迫性和艱巨性的改革工作。有效的組織保障和合理的政策宣傳能提升農(nóng)民對改革的認(rèn)識高度，確保改革質(zhì)量。各地在實(shí)踐中都成立了相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并通過一系列措施加大對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的宣傳引導(dǎo)，使農(nóng)民充分了解集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、要求及程序，深刻認(rèn)識到“早改革早受益、早改革早主動(dòng)”。各地通過培訓(xùn)宣傳，營造了良好的改革氛圍，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，主動(dòng)配合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，掃除了改革過程中因認(rèn)識不足、溝通不暢產(chǎn)生的障礙。

（二）立足自身特點(diǎn)開展清產(chǎn)核資和成員界定

各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識各有不同。有些調(diào)研地區(qū)對集體凈資產(chǎn)進(jìn)行量化，采用現(xiàn)代的企業(yè)管理模式進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管，較好地避免了集體資產(chǎn)難以評估作價(jià)的問題。不過，這種清產(chǎn)核資方式難以保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，不利于徹底盤活農(nóng)村集體的全部資產(chǎn)。還有一些地區(qū)把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)全部列入清產(chǎn)核資范圍，從而更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益最大化。對于集體資產(chǎn)的量化總體上要堅(jiān)持民主原則，獲得農(nóng)民的認(rèn)可。

受文化、觀念、習(xí)俗和歷史等因素的影響，各地成員身份界定的方式也各具特色?？傮w來看，合理的成員身份界定都具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，充分體現(xiàn)民意，獲得農(nóng)民的認(rèn)可。各地區(qū)人員構(gòu)成、社會(huì)習(xí)俗千差萬別，統(tǒng)一的成員界定標(biāo)準(zhǔn)反而會(huì)激化矛盾。因此，因地制宜探索出符合各地實(shí)際、讓農(nóng)民滿意的界定方式是有必要的。第二，尊重歷史。農(nóng)村集體資產(chǎn)不是短時(shí)間內(nèi)積累起來的，有的甚至涉及幾代集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因此需要將不同階段的群體均包含在內(nèi)。第三，權(quán)利與義務(wù)對等。集體成員不僅享有權(quán)利，還要為集體作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

（三）通過強(qiáng)化成員權(quán)益激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終落腳點(diǎn)是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從各地改革的實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，股份制改革等強(qiáng)化成員權(quán)益的方式能有效壯大集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過股份制改革可以很好地解決農(nóng)村集體資源分散使用、集體資產(chǎn)不可分割等問題，讓所有成員都享有一份成員權(quán)利和集體資產(chǎn)經(jīng)營收益（劉同山，2019）。山東省東平縣是調(diào)研中經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展模式的典型代表，通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立土地股份合作社，增加了農(nóng)民收入和集體收入，確保了農(nóng)民利益不受損、集體資產(chǎn)不流失。這說明后脫貧時(shí)代保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，應(yīng)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制，重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法經(jīng)營建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度環(huán)境（孔祥智，2020）。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)諸如青島也通過股份制改革保障了農(nóng)民的權(quán)益，農(nóng)民通過分紅的形式，享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利，有了固定而且穩(wěn)定的收入來源，成為有股金、薪金、租金、醫(yī)保金、養(yǎng)老金的“五金”農(nóng)民。

（四）正確處理改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及復(fù)雜的權(quán)屬和利益分配關(guān)系，若不能避免矛盾、穩(wěn)中求進(jìn)，很有可能會(huì)增大改革阻力。因此在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，要堅(jiān)持漸進(jìn)式的原則，在原有的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行制度創(chuàng)新，盡量避免資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系打亂重組。在保障改革穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鼓勵(lì)各地差異化發(fā)展，以此增強(qiáng)改革的持續(xù)性。我國農(nóng)村地區(qū)村情復(fù)雜，不同地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)文化狀況存在差異，難以采用統(tǒng)一的改革模式。因此各地依托其資源稟賦，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，探索出了不同的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式，比如青島市黃島區(qū)形成了城中村、城郊村改革模式，山東東平縣總結(jié)出了純農(nóng)業(yè)村的發(fā)展模式，浙江海鹽縣為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)。改革中正向激勵(lì)的干部工作制度激發(fā)了干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性，激勵(lì)各級干部進(jìn)行具有地方特色的制度創(chuàng)新（孔祥智，2020），要充分尊重基層實(shí)踐，不搞“齊步走”和“一刀切”，增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的靈活性與包容性。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策建議

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)重大的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，調(diào)研發(fā)現(xiàn)改革的綜合效益已初步顯現(xiàn)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要法律保障、政策支持、政府指導(dǎo)等多方面的配套措施。

（一）加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法

通過立法，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營管理、權(quán)利義務(wù)等方面的內(nèi)容，以法律條文的形式作出明確規(guī)定。2020年5月全國人大新通過的《民法典》第九十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！睋Q句話說，《民法典》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位，但對于其主體特征、構(gòu)成、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作規(guī)則、與其他市場主體之間的關(guān)系等，都需要專門的法律法規(guī)予以規(guī)定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的出臺(tái)，將會(huì)極大地優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度環(huán)境。

（二）做好有關(guān)改革發(fā)展的配套保障工作

要深入貫徹黨的十九大報(bào)告和2020年中央一號文件有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的精神，首先，要理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革過程中各項(xiàng)職責(zé)，建立和健全工作激勵(lì)機(jī)制。通過多方評估、績效評價(jià)、座談交流等途徑激發(fā)出農(nóng)村改革的強(qiáng)大動(dòng)力，有效保障改革試驗(yàn)任務(wù)順利推進(jìn)。其次，要進(jìn)一步建立并完善改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。要對改革進(jìn)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)保持高度警惕，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分，面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)，亟須探索改革內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和防范機(jī)制，做到防患于未然。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)。改革試驗(yàn)任務(wù)并不是單一部門的事情，而是整個(gè)區(qū)域內(nèi)的事情，鼓勵(lì)地方政府從稅費(fèi)、土地、人才等多方面對集體經(jīng)濟(jì)組織予以扶持，平衡各部門的利益，形成財(cái)政帶動(dòng)、多方支持的長效發(fā)展格局，保障改革持續(xù)進(jìn)行。

（三）構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制

促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)較高的水平，需要構(gòu)建股份經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社的長期發(fā)展機(jī)制，首先要建設(shè)一支經(jīng)營管理人才隊(duì)伍，保證集體經(jīng)濟(jì)組織良性運(yùn)行。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗(yàn)，合作社理事長不一定由原村干部擔(dān)任，可以由合作社成員大會(huì)或代表大會(huì)選舉出有經(jīng)營能力的村民擔(dān)任，如，聘請本村的民營企業(yè)家擔(dān)任合作社理事長，或者理事長由原村干部擔(dān)任，外聘職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任合作社社長，全面負(fù)責(zé)合作社的經(jīng)營活動(dòng)。對于確實(shí)沒有經(jīng)營管理人才或找不到經(jīng)營項(xiàng)目的村，可以借鑒東平縣的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)有的資源、資產(chǎn)入股到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者實(shí)力雄厚的農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值保值，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法經(jīng)營建設(shè)

根據(jù)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般為股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門賦予其社會(huì)信用代碼，但畢竟其不具備企業(yè)法人或合作社法人的資格，與其他社會(huì)組織進(jìn)行交易時(shí)會(huì)受到諸多限制。這個(gè)問題在改革過程中由于有地方政府的背書，矛盾尚沒有充分顯現(xiàn)，但改革完成后，股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立走向社會(huì)，必然會(huì)遇到身份合法化問題。因此，建議在改革全面完成前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門協(xié)商，盡快賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全市場主體地位，消除其參與市場活動(dòng)的各種障礙。

（五）促進(jìn)改革與鄉(xiāng)村治理相結(jié)合

應(yīng)妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，能提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。因此有必要將村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各自的功能加以區(qū)分，提升農(nóng)民的民主參與意識與能力，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革更好地為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。

（作者孔祥智系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授；作者趙昶系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2020年第11期）

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