摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種具有中國特色的經(jīng)濟組織，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的一項重要任務(wù)，起草工作正抓緊推進。本文在梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生、發(fā)展、演變過程的基礎(chǔ)上，對其基本內(nèi)涵的界定和成員的確認(rèn)等基本問題進行分析探討，提出初步意見，以期為相關(guān)立法工作和司法實踐提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 產(chǎn)生與演變 基本特征 成員確認(rèn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一種具有中國特色的特殊經(jīng)濟組織，與農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村土地集體所有權(quán)都有十分密切的關(guān)系。2020年全國人大制定的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特殊法人，有利于其參與經(jīng)濟活動。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性，《民法典》的數(shù)條原則規(guī)定難以滿足規(guī)范和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實需要，特別是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不可避免地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員確認(rèn)、組織形式和內(nèi)部治理等問題，迫切需要立法作出具體規(guī)定，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織健康發(fā)展和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進，提供良好的制度框架和法律保障。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史沿革

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在20世紀(jì)50年代實行農(nóng)業(yè)社會主義改造時期產(chǎn)生的，隨后不斷發(fā)展演變，成為一種獨具特色的經(jīng)濟組織。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生

中華人民共和國成立前實行土地私有制，大量土地集中到少數(shù)地主手中，貧苦農(nóng)民沒有土地。1947年7月中共中央在西柏坡召開全國土地會議，決定在解放區(qū)進行土地改革，實行耕者有其田的土地制度；廢除一切地主的土地所有權(quán)，沒收地主的土地，按農(nóng)村人口平均分配土地。這一政策極大地激發(fā)了廣大貧苦農(nóng)民的革命和生產(chǎn)積極性，為保衛(wèi)勝利果實，翻身農(nóng)民踴躍參軍，積極支援前線，解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利。

中華人民共和國成立后，中央人民政府于1950年6月頒布《土地改革法》，第1條就明確規(guī)定：廢除地主階級封建剝削的土地所有制度，實行農(nóng)民的土地所有制，籍以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。各地?fù)?jù)此推行土地改革，實行農(nóng)民土地所有制，實現(xiàn)耕者有其田，到1953年基本完成土地改革，沒收和征收地主的土地分配給窮苦農(nóng)民，徹底廢除了封建剝削的土地制度，從根本上改變了封建土地占有關(guān)系。土地改革徹底改變了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動迅速恢復(fù)和發(fā)展，為國家的工業(yè)化建設(shè)準(zhǔn)備了條件。

隨著土地改革推進，農(nóng)村社會趨于穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù)，但很快出現(xiàn)農(nóng)戶兩極分化趨勢，小部分經(jīng)濟上升較快的農(nóng)戶開始買地、雇工、擴大經(jīng)營，同時有部分農(nóng)戶因種種原因生活困難，開始賣地、借債和受雇于他人。這種兩極分化現(xiàn)象表明，防止歷史上反復(fù)發(fā)生的土地所有權(quán)從平均化到兼并、形成大地主的輪回，是新生的人民政權(quán)必須面臨的一個現(xiàn)實問題。

為防止農(nóng)戶兩級分化造成社會問題，國家在農(nóng)村推行互助組和初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并實行農(nóng)業(yè)社會主義改造。1953年2月，中共中央通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，要求發(fā)展臨時互助組、常年互助組、以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等三種形式的互助合作。當(dāng)年出現(xiàn)了糧食緊缺，為便于實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，加速推進農(nóng)業(yè)社會主義改造，農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展的重點轉(zhuǎn)到了初級社，期望通過農(nóng)民集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營、分工協(xié)作，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的更大發(fā)展，以便為工業(yè)化提供更大的原始積累資金。同年12月，中共中央通過《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，肯定《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》及其實施成效，提出了辦好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社必須注意做好的主要工作，即努力增加生產(chǎn)，逐步改善管理，實行合理分配，并增加保障社員權(quán)益的規(guī)定，包括增加社員收入、實行靈活多樣的分配制度，以及公共財產(chǎn)和公積金、公益金的積累必須堅持社員自愿等。

1955年11月，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，全國人大常委會通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，第1條就明確，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織，它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進行共同勞動，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動成果。第3條進一步指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展分為初級和高級兩個階段，初級階段的合作社屬于半社會主義性質(zhì)，在這個階段，合作社已經(jīng)有一部分公有的生產(chǎn)資料；對于社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產(chǎn)資料，在一定的期間還保留社員的所有權(quán)，并且給社員適當(dāng)?shù)膱蟪辍?/span>

初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社可以說是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的最初形態(tài)，其主要特征是：1.農(nóng)民以自有土地入社，交合作社統(tǒng)一使用，即土地所有權(quán)仍歸社員，但土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)由合作社統(tǒng)一行使；2.社員私有的生產(chǎn)資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需工具，仍屬于社員所有，都不入社；3.合作社按照社員入社土地的數(shù)量和質(zhì)量，從每年的收入中付給社員適當(dāng)?shù)膱蟪?，通常?yīng)當(dāng)?shù)陀趧趧訄蟪辏?.社員有退社自由，社員退社時可以帶走他入社的土地。有學(xué)者主張初級社是集體經(jīng)濟組織，因為合作社擁有部分生產(chǎn)資料(如屬于合作社公有的耕畜、農(nóng)具、入社的股份基金等)；初級社的性質(zhì)是半社會主義的，因為農(nóng)民仍然是土地的所有權(quán)人。學(xué)者普遍認(rèn)為，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的政策適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也得到較大提高。

1953年6月，中共中央提出了過渡時期總路線，要在十年至十五年或者更多一些時間內(nèi)，基本上完成國家的工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造。同年12月，中共中央進一步明確提出，將農(nóng)民在生產(chǎn)上逐步聯(lián)合起來的具體道路是，經(jīng)過簡單的共同勞動的臨時互助組織和在共同勞動的基礎(chǔ)上實行某種分工分業(yè)而有某些少量公共財產(chǎn)的常年互助組，到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實行完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

隨后進入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展階段。1956年1月，毛澤東親自主持編寫并加批按語的《中國農(nóng)村的社會主義新高潮》出版后，全國掀起大辦高級社的高潮。當(dāng)年6月第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條規(guī)定：高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織。第2條進一步規(guī)定：高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動，實行“各盡所能，按勞分配”，不分男女老少，同工同酬。當(dāng)年末全國已有96.3%的農(nóng)戶加入高級社，以集體土地所有制為基礎(chǔ)的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國范圍內(nèi)普遍建立起來。有的地方出現(xiàn)了初級社匆忙轉(zhuǎn)為高級社、小社并大社等現(xiàn)象，但當(dāng)時農(nóng)業(yè)合作化高潮確實受到絕大多數(shù)農(nóng)民擁護。

根據(jù)示范章程和實踐，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的主要特征有：1.土地集體所有，社員入社的土地和耕畜、大型農(nóng)具都轉(zhuǎn)歸合作社集體所有；土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，對社員入社的土地不支付報酬，合作社實行各盡所能，按勞取酬；2.社員私有的生產(chǎn)資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需工具，仍屬于社員所有，都不入社；3.按照示范章程的規(guī)定，社員享有退社自由，退社時可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，但章程并未規(guī)定退社的具體程序，現(xiàn)實中社員退社往往遭到拒絕。

學(xué)者普遍認(rèn)為，初級社是以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟組織，高級社是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟組織。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社確立了土地集體所有，具有了完全社會主義性質(zhì)，是農(nóng)業(yè)社會主義改造完成的標(biāo)志。高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立，是我國農(nóng)村合作社經(jīng)濟與集體經(jīng)濟相區(qū)別的重要分界線。可以說，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社正式形成了具有社會主義性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的演變

1958年8月，中共中央通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出，人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢，在目前形勢下，建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社，是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會主義建設(shè)，提前達成社會主義并逐步過渡到共產(chǎn)主義所必須采取的基本方針。隨后，全國普遍推行“一大二公”的人民公社，刮起共產(chǎn)風(fēng)，基本形式是“一平二調(diào)三收款”，即在公社范圍內(nèi)實行貧富拉平平均分配；縣、社兩級無償調(diào)走生產(chǎn)隊（包括社員個人）的某些財物；銀行收回過去發(fā)放的貸款。

人民公社是在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新社會組織。人民公社不僅要求生產(chǎn)資料公有化，而且生活資料也公有化。特別是，人民公社實行國家在農(nóng)村的基層政權(quán)機構(gòu)與公社的管理機構(gòu)合一，即“政社合一”。1961年6月發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》第1條明確指出，農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。人民公社是由工商農(nóng)學(xué)兵構(gòu)成的基層政權(quán)組織，又是一種經(jīng)濟生產(chǎn)形式，從事農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)活動。這種政社合一體制導(dǎo)致社員完全失去退社自由，因為人民公社不僅是一個純粹的合作經(jīng)濟組織，社員入社的土地變成公社集體所有，而且農(nóng)民的土地入社后，不僅不能在公社集體所有的土地中享有明確的份額，也不能取得報酬。既然社員不能自由退社，也不存在退社時帶走自己土地的可能。

人民公社的集體土地實行以隊為基礎(chǔ)的“三級所有”。1958年12月黨的八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》明確規(guī)定：人民公社應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理制度，一般可以分為公社管理委員會、生產(chǎn)大隊（即基本核算單位）、生產(chǎn)隊（即組織勞動的基本單位）三級，統(tǒng)一受人民公社領(lǐng)導(dǎo)。1962年2月黨中央進一步明確，在人民公社體制中，生產(chǎn)隊是核算的基本單元。同年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正案草案》規(guī)定，以生產(chǎn)隊為基本生產(chǎn)組織單位、核算單位和生產(chǎn)資料所有權(quán)單位。將生產(chǎn)隊作為基本核算單元的優(yōu)勢是，可以實現(xiàn)生產(chǎn)活動與分配環(huán)節(jié)的一致，杜絕生產(chǎn)大隊范圍內(nèi)不同生產(chǎn)隊之間無償調(diào)撥和平均傾向，能夠切實提高生產(chǎn)者的熱情。

生產(chǎn)隊作為基本核算單位，受公社和生產(chǎn)大隊領(lǐng)導(dǎo)，主要經(jīng)濟職責(zé)是按照生產(chǎn)計劃組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營管理土地。而且，人民公社的三級組織既是經(jīng)濟組織又是行政組織，社員的身份具有雙重屬性，即私法上是成員與團體的關(guān)系，公法上是公民與政權(quán)組織的關(guān)系，兩種身份又不可分離，所以社員完全沒有退出權(quán)。這是人民公社和高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的最根本區(qū)別。

按照學(xué)者的觀點，人民公社以政社合一體制取代獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，混淆了公民與合作社社員的界限，使合作社自愿入社、允許退社的基本原則完全無法貫徹，合作社完全成為政府的附屬物，生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)完全喪失，合作社的基本原則已蕩然無存。但實際上，1962年建立三級所有、隊為基礎(chǔ)的體制后，人民公社體制已有所松動，因為隨著生產(chǎn)組織和核算單位下沉到生產(chǎn)隊，人民公社的職能已經(jīng)主要轉(zhuǎn)為行政管理，更多地表現(xiàn)為行政單位。

1978年農(nóng)村改革后，全國大部分農(nóng)村地區(qū)普遍推行以包產(chǎn)到戶和包干到戶為主要形式的責(zé)任制，農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，人民公社體制的作用日益弱化。1983年初中共中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，提出從兩個方面對人民公社體制進行改革，即實行生產(chǎn)責(zé)任制特別是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實行政社分設(shè)。該文件明確要求，保留基本核算單位，作為地區(qū)性合作經(jīng)濟組織，其名稱、規(guī)模和管理機構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定，負(fù)責(zé)管理集體的土地等基本生產(chǎn)資料和其他財產(chǎn)；原來的公社一級和非基本核算單位的大隊是取消還是作為經(jīng)濟聯(lián)合組織保留下來，應(yīng)根據(jù)具體情況，與群眾商定。

同年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求以原公社的管轄范圍為基礎(chǔ)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織；根據(jù)村民居住情況設(shè)立村民委員會，辦理本村公共事務(wù)，協(xié)助鄉(xiāng)政府搞好本村行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作；有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。

1984年中央一號文件要求，政社分設(shè)后，農(nóng)村經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織。這種組織，可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯(lián)隊）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊為單位設(shè)置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設(shè)置的，原生產(chǎn)隊的資產(chǎn)不得平調(diào)，債權(quán)債務(wù)要妥善處理。原公社一級已經(jīng)形成經(jīng)濟實體的，應(yīng)充分發(fā)揮其經(jīng)濟組織的作用；公社經(jīng)濟力量薄弱的，可以根據(jù)具體情況和群眾意愿，建立不同形式的經(jīng)濟聯(lián)合組織或協(xié)調(diào)服務(wù)組織；沒有條件的地方也可以不設(shè)置。這些組織對地區(qū)性合作經(jīng)濟組織和其他專業(yè)合作經(jīng)濟組織，是平等互利或協(xié)調(diào)指導(dǎo)的關(guān)系，不再是行政隸屬和逐級過渡的關(guān)系。

隨后，人民公社普遍改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），主要作為基層地方政府行使行政管理權(quán)，生產(chǎn)大隊普遍改為村，生產(chǎn)隊普遍改為村民小組，但各地設(shè)立相應(yīng)集體經(jīng)濟組織的情況存在很大差別，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合總社或者農(nóng)工商總公司等集體經(jīng)濟組織，行使經(jīng)濟管理職能；村一級有村民委員會，還設(shè)有村經(jīng)濟合作社聯(lián)社等集體經(jīng)濟組織；村民小組設(shè)有經(jīng)濟合作社。但是不少地方，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，村一級只設(shè)村民委員會，未設(shè)村經(jīng)濟合作社聯(lián)社等集體經(jīng)濟組織；村民小組一級也未設(shè)立經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織，這些地方除農(nóng)民集體所有的土地以外，沒有其他集體經(jīng)營性資產(chǎn)需要管理，集體又無力支付干部補貼等費用，因而未成立集體經(jīng)濟組織，但在集體土地發(fā)包過程中，村民小組以集體土地所有權(quán)為依據(jù)進行發(fā)包管理，客觀上還在發(fā)揮作用，實際是在運作的。

概而言之，農(nóng)村改革取消人民公社體制后，全國大部分地方都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民政府，村一級設(shè)立村民委員會，但只有在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，以“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立經(jīng)濟合作社聯(lián)社總社等、村設(shè)立經(jīng)濟合作社聯(lián)社、村民小組設(shè)立經(jīng)濟合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

需要指出，1962年9月《農(nóng)村人民公社條例修正案草案》將生產(chǎn)隊確定為基本的生產(chǎn)組織單位、核算單位和生產(chǎn)資料所有權(quán)單位以后，國家政策文件和法律從未對生產(chǎn)隊作為基本所有權(quán)單位作過調(diào)整。農(nóng)村改革后，集體土地所有權(quán)主要是從原生產(chǎn)隊所有延續(xù)下來的，并未改變村民小組農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。實踐中，不少地方未成立村民小組集體經(jīng)濟組織，村民小組沒有獨立的法律地位，但是土地發(fā)包、集體收益分配等，實際上主要都是以村民小組為單位進行的，并未突破村民小組范圍。未成立村民小組集體經(jīng)濟組織的，可能以村民委員會名義發(fā)包村民小組農(nóng)民集體所有的土地，形成村民小組農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)但難以行使管理權(quán)、村民委員會不享有土地所有權(quán)卻實際行使管理權(quán)的狀況，造成產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的分離。這種情況下，如何更好地發(fā)揮村民小組管理集體土地等財產(chǎn)的作用，是需要深入研究的問題。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本內(nèi)涵

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵比較豐富，這里著重從立法和司法實踐的角度，對其概念、基本特征及其與村民委員會的關(guān)系進行分析。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念

制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法已經(jīng)列入全國人大常委會立法規(guī)劃，起草工作正抓緊推進。立法首先必須明確需要規(guī)范的對象，近年來，社會各方面特別是理論界，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法需要規(guī)范哪類、哪些組織存在不同看法。多數(shù)意見認(rèn)為，立法需要規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指農(nóng)村改革開放后由人民公社時期“三級所有，隊為基礎(chǔ)”演變而來的、以農(nóng)民土地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)性合作經(jīng)濟組織；也有意見認(rèn)為，除社區(qū)性合作經(jīng)濟組織外，還應(yīng)包括農(nóng)民專業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等合作經(jīng)濟組織；還有意見認(rèn)為，立法要規(guī)范的主要是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后形成的股份經(jīng)濟合作社等新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史演變，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法規(guī)范的對象宜采用上述多數(shù)意見，主要理由是：

其一，從法律規(guī)范的起源看，法律最初規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是20世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)社會主義改造形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1955年11月全國人大常委會通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織。這是首次采用“集體經(jīng)濟組織”概念。后來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社經(jīng)過初級社、高級社,發(fā)展到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社；農(nóng)村改革開放后，人民公社解體，相應(yīng)地形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組集體經(jīng)濟組織，雖然名稱變了，而且不少地方并未成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民小組集體經(jīng)濟組織，但集體經(jīng)濟組織的地域范圍基本未變，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)基本未變。

其二，農(nóng)村改革后發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，已經(jīng)分別制定專門法律加以規(guī)范，再將其納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，既不合理，也不符合立法實踐經(jīng)驗。依法成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以適用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法，按照其組織形式，還分別適用公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法等相關(guān)法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)投資設(shè)立企業(yè)或者與其他單位聯(lián)營的，新設(shè)企業(yè)和聯(lián)營形成的資產(chǎn)仍歸集體所有，屬于集體經(jīng)營性資產(chǎn)，可以按照集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，以股份或份額的形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。而且，根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第2條的定義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）舉辦的各類企業(yè)，這顯然表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，生產(chǎn)、經(jīng)營同類農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶自愿組成農(nóng)民專業(yè)合作社，對于提高農(nóng)民組織化程度，增強農(nóng)民市場競爭力，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化，都有十分重要的作用。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民自愿成立的，并非建立在農(nóng)民集體所有土地的基礎(chǔ)上，而且通常都突破了特定地域的限制，可以跨越不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村?！睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定的四種特別法人中的三種（即機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、基層群眾自治組織法人）都具有地域性、排他性和惟一性等特性，惟有合作經(jīng)濟組織法人不一定具有這些特征。農(nóng)民專業(yè)合作社作為合作經(jīng)濟組織，顯然不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，完全可以適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。

其三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后形成的股份合作制經(jīng)濟合作社等新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，是隨著城鄉(xiāng)一體化進程加快，一些村、組集體經(jīng)濟組織在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額的形式量化到集體成員，發(fā)展股份合作而建立的，實踐中主要是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等經(jīng)濟實力較強的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改制而形成的；有的在集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，以原集體經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)，以集體經(jīng)營性資產(chǎn)另行成立股份經(jīng)濟合作社等；還有些村（組）集體經(jīng)濟組織以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)成立土地股份合作社。這些都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在新形勢下的具體組織形式，仍然具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和基本特征，例如成員集體所有、地域性、排他性和惟一性等。這些新型組織并不是憑空新產(chǎn)生的，而是原集體經(jīng)濟組織采用新形式，以原集體經(jīng)濟組織為“母體”。因此，針對社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)適用于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后形成的股份合作制經(jīng)濟合作社等，同時需要針對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出適應(yīng)性規(guī)定。還有個別城中村、城郊村的集體經(jīng)濟組織已經(jīng)改制為股份制、股份合作制，這些村大都完成撤村建居，已是村無田、農(nóng)無地、農(nóng)戶都是居民戶，明顯具有特殊性，其法律適用有待深入研究。

其四，從立法實踐看，規(guī)范的對象也是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)而形成的社區(qū)性集體經(jīng)濟組織。在地方立法層面，一些地方制定的有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性文件都將社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為規(guī)范對象。例如，《黑龍江省集體經(jīng)濟組織條例》第3條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指在集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，土地等生產(chǎn)資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)性經(jīng)濟組織?！逗笔∞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第2條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指在一定社區(qū)范圍內(nèi)，以土地等生產(chǎn)資料勞動群眾集體所有為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟聯(lián)合總社、村經(jīng)濟聯(lián)合社、組經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織，包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟社等?！督K省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第2條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指村集體成員以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)建立的社區(qū)性合作經(jīng)濟組織。

在國家立法層面，1993年制定的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就是指社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。依原農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司《農(nóng)業(yè)法》起草工作人員解釋，該法中的集體經(jīng)濟組織，就是指在土地等生產(chǎn)資料所有制基礎(chǔ)上形成的，按照農(nóng)民居住村落劃分的集體經(jīng)濟組織，具體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和以村民小組為單位的村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》第2條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織。這顯然把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織（即農(nóng)民專業(yè)合作社）看成是不同的經(jīng)濟組織。2020年制定的《民法典》第96條同時明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織為特別法人，但在第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，第100條規(guī)定城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織，也是將兩者分別規(guī)定的。

需要指出，農(nóng)村改革初期制定的《民法通則》和《土地管理法》及《農(nóng)業(yè)法》等法律，先后采用過農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有的甚至同時采用兩個概念，但這些法律對三個概念都沒有明確定義。實質(zhì)上，它們都是指以農(nóng)民土地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)、在一定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)形成的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，可以統(tǒng)一用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稱之。立法工作中，自2002年制定《農(nóng)村土地承包法》以后，就統(tǒng)一稱為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織演變過程，結(jié)合農(nóng)村改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實踐發(fā)展，與其他相關(guān)組織相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有如下基本特征：

其一，以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。從起源看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)建立的，每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都建立在特定地域范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有土地的基礎(chǔ)之上。對于特定地域范圍的農(nóng)村土地，特別是連在一起甚至相互交錯的土地，究竟屬于哪一個農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，局外人通常難以區(qū)分，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶清楚地知道，哪些土地屬于本集體所有。盡管特殊情況下可能有爭議，但每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通常都清楚地知道本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的具體邊界。這些土地既是建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的最重要基礎(chǔ)，也是該地域范圍內(nèi)的農(nóng)民生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和最可靠的社會保障。以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織區(qū)別于其他組織的最重要特征。正因為它以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，使其具有其他一些重要特征，例如，以土地為基礎(chǔ)而形成的資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征是全部資產(chǎn)屬于本集體農(nóng)民集體所有。而且，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)的土地由本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，集體所有有土地等資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)具有不可分割性，不得分割到農(nóng)戶或者農(nóng)民個人。這是集體經(jīng)濟組織區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的一個重要特征。

其二，具有地域性（社區(qū)性）。農(nóng)村社區(qū)集體是按照農(nóng)村一定地域即村組邊界劃分的，村組邊界范圍內(nèi)的土地是集體的地域基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地域性（社區(qū)性），因為每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都是在特定地域范圍內(nèi)建立起來的，這個特定地域一般以農(nóng)民居住的村莊為核心，以土地改革時分配給該村農(nóng)戶的土地為邊界。每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都有確定的地域范圍，不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間通常都有明確的地域邊界，互不重疊，該地域范圍內(nèi)的土地資源是建立集體經(jīng)濟組織的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也以該地域為限。

其三，具有惟一性與排他性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既然以農(nóng)民集體所有的土地為基礎(chǔ)，而特定地域范圍內(nèi)的土地只能由該地域范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有，基于土地所有權(quán)的排他性，特定地域范圍內(nèi)只有一個農(nóng)民集體土地所有權(quán)，只能成立一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因而，每一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在特定地域范圍內(nèi)都是惟一的、排他的，同一地域范圍內(nèi)不可能同時并存兩個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，該地域范圍內(nèi)可能存在其他經(jīng)濟組織，但不能再成立另一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這體現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的排他性和惟一性。

而且，集體經(jīng)濟組織成員對其他外人來說也具有排他性。各集體經(jīng)濟組織的成員都有明確邊界，成員與集體經(jīng)濟組織形成歸屬關(guān)系，本集體經(jīng)濟組織成員平等地享有權(quán)利，而且任何一個成員都不能排除其他成員的權(quán)利。但是，集體經(jīng)濟組織成員對于其他外人具有排他性，集體經(jīng)濟組織成員以外的其他人，未經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，不能享有集體經(jīng)濟組織的利益，不能參與集體經(jīng)濟組織內(nèi)部決策，即被排除在集體經(jīng)濟組織之外。

其四，成員具有相對封閉性與變動性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地域性，決定了其成員只能是特定地域范圍內(nèi)享有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民，是一個相對封閉又不斷變化的集體。

一方面，集體經(jīng)濟組織成員對外具有封閉性，只有特定地域范圍內(nèi)的村民，通常是長期居住、生活并且以該地域農(nóng)民集體所有的土地為生活保障的村民及其后代，才能成為集體經(jīng)濟組織成員，該地域范圍以外的村民不是集體經(jīng)濟組織成員，從外地進入該地域的人員一般也不能成為集體經(jīng)濟組織成員，只有個別人經(jīng)過相應(yīng)程序得到集體經(jīng)濟組織認(rèn)可，才可以成為集體經(jīng)濟組織成員。集體經(jīng)濟組織成員顯然具有封閉性。

另一方面，集體經(jīng)濟組織成員對內(nèi)又具有開放性。從成立初級合作社開始，農(nóng)民以戶為單位加入合作社，農(nóng)戶家庭人口的數(shù)量在不斷變化，合作社社員數(shù)量也隨之變化。按照多年形成的習(xí)慣，農(nóng)戶的家庭成員因婚姻、生育等增加的人口自然就是該集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員離開集體經(jīng)濟組織或者死亡的，自然喪失成員身份。因此，集體經(jīng)濟組織成員在特定時點是確定或可以確定的，但隨著成員的婚喪嫁娶、生老病死，集體經(jīng)濟組織的成員又總是處于變化之中，明顯具有變動性。

其五，具有相對穩(wěn)定性。普通企業(yè)在經(jīng)營過程中可能因經(jīng)營不善等破產(chǎn)，這是市場經(jīng)濟下難以避免的正?，F(xiàn)象。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立在農(nóng)民土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，堅持農(nóng)村土地集體所有制又是一條不可逾越的紅線，一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)，就可能處分農(nóng)民集體所有的土地，從而影響農(nóng)村土地集體所有制。為維護農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就不能像普通公司、企業(yè)那樣隨意破產(chǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有相對穩(wěn)定性。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以出資設(shè)立企業(yè)，由企業(yè)依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，并按照市場規(guī)則承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，萬一資不抵債，可以依法破產(chǎn)、兼并、重組，但不涉及集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)。而且，隨著城鎮(zhèn)化推進，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的全部土地可能被依法征收征用，集體經(jīng)濟組織可依法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)社區(qū)；還有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可能與其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合并，成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能像普通企業(yè)那樣隨意破產(chǎn)、解散和清算。實踐中，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)，已經(jīng)把發(fā)展集體經(jīng)濟的重點放在物業(yè)出租、管理等風(fēng)險較小的經(jīng)營活動。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系

村民委員會是農(nóng)村改革后出現(xiàn)的村民自治組織。農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制極大地沖擊了人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會管理體系，一些生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的負(fù)責(zé)人忙于經(jīng)營自家承包地，少有精力管理集體事務(wù)，導(dǎo)致有些農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校、道路、水利等公共事務(wù)和公益事業(yè)缺乏管理，鄰里糾紛、家庭矛盾無人協(xié)調(diào)。在這種情況下，1980年廣西宜山、羅城等地部分村的村民自發(fā)商訂具有契約性質(zhì)的村規(guī)民約，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負(fù)責(zé)管理公共事務(wù)和公益事業(yè)。為此，農(nóng)民自發(fā)組成一種準(zhǔn)政權(quán)性質(zhì)的群眾自治組織即村民委員會，主要功能是協(xié)助當(dāng)?shù)卣S護社會治安、調(diào)解矛盾，后來逐漸發(fā)展為負(fù)責(zé)本村公共事務(wù)和公益事業(yè)。河北、四川等地農(nóng)村也出現(xiàn)類似的群眾性組織，并且功能逐漸向政治、經(jīng)濟、文化等方面擴展。

1982年憲法確認(rèn)了村民委員會的法律地位，明確了村民委員會的基本職責(zé)。憲法第111條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

1986年4月六屆全國人大四次會議通過的《民法通則》首次同時出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織和村民委員會。該法第74條第二款規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這一規(guī)定從規(guī)范集體土地所有權(quán)行使主體的角度，明確集體經(jīng)濟組織和村民委員會都可以作為行使集體土地所有權(quán)的主體，但是并沒有直接規(guī)定它們之間的關(guān)系，也沒有進一步明確各自的其他職責(zé)。

1987年11月全國人大常委會通過的《村民委員會組織法（試行）》首次規(guī)定了集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系。當(dāng)時，隨著家庭承包責(zé)任制普遍推行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要由農(nóng)戶完成，集體經(jīng)濟組織機構(gòu)很不健全，功能日益萎縮，又缺乏法律規(guī)范，而村民自治順利推進，村民委員會的功能日益強化，因此，該法第4條分三款對村民委員會的經(jīng)濟職能作了規(guī)定：村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村社會主義生產(chǎn)建設(shè)和社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依照法律規(guī)定獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。該法全面規(guī)范了村民委員會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)和工作方式等，隨后，全國各地普遍在人民公社時期生產(chǎn)大隊的基礎(chǔ)上建立村民委員會。

村集體經(jīng)濟組織和村民委員會依照法律都有權(quán)管理村農(nóng)民集體所有的土地，實踐中容易產(chǎn)生疑問：既有集體經(jīng)濟組織又設(shè)立村民委員會的，由誰經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有的土地？1991年9月福建省人大農(nóng)委向全國人大常委會法制工作委員會提出《關(guān)于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示》，1992年1月全國人大常委會法制工作委員會答復(fù)：“按照民法通則第七十四條第二款的規(guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會經(jīng)營、管理?！?/span>

1998年全國人大常委會總結(jié)試行的經(jīng)驗，正式制定《村民委員會組織法》，審議過程中對村民委員會管理土地等集體財產(chǎn)的規(guī)定有不同意見，實際上涉及村民委員會與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。當(dāng)時主要有三種意見：一種意見認(rèn)為，根據(jù)憲法第111條的規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維持社會治安等，而管理農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)屬于經(jīng)濟事務(wù)，不應(yīng)作為村民委員會職責(zé)；一種意見認(rèn)為，村民委員會不管經(jīng)濟事務(wù)在實踐中行不通，村民委員會舉辦公共事務(wù)和公益事業(yè)都需要有一定經(jīng)濟實力，村民委員會不關(guān)心集體經(jīng)濟發(fā)展也會脫離群眾，而且，有些地方集體經(jīng)濟組織管理機構(gòu)不健全，只能由村民委員會管理；第三種意見認(rèn)為，各地情況不同，差別很大，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，村集體經(jīng)濟組織與村民委員會并存，分別行使不同職能：村民委員會負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)，村經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)經(jīng)濟工作。隨著經(jīng)濟發(fā)展，兩種職能分開是有益的，兩個組織也可以分別設(shè)立，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況作出相應(yīng)規(guī)定，有村集體經(jīng)濟組織的，由村集體經(jīng)濟組織管理；沒有村集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會管理。由于意見不一，《村民委員會組織法》對這一條款未作大的修改，只在村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)后面，增加了“維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。

2010年全國人大常委會審議《村民委員會組織法（修訂草案）》的過程中再次提出這個問題，有委員建議明確，農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟組織管理，村集體經(jīng)濟組織不健全的，可由村民委員會代管；同時，農(nóng)業(yè)法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法對村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)利也有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)銜接、協(xié)調(diào)，并為今后發(fā)展留下空間。農(nóng)業(yè)部提出，村民委員會、村集體經(jīng)濟組織是兩個不同性質(zhì)的組織，土地承包方案、宅基地使用方案等應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟組織成員討論決定。鑒于物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等已對農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的管理作了規(guī)定，現(xiàn)實情況又比較復(fù)雜，為解決村農(nóng)民集體所有的土地及其他財產(chǎn)由誰管理的問題，修訂后的《村民委員會組織法》在第24條第三款增加規(guī)定：法律對討論決定集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)和成員權(quán)益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。具體來說，屬于村農(nóng)民集體所有的土地，建立有區(qū)域性集體經(jīng)濟組織的，由集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，沒有區(qū)域性集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；屬于村民小組農(nóng)民集體所有的土地，由村民小組作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。

根據(jù)2020年制定的《民法典》第262條的規(guī)定，村農(nóng)民集體所有的土地等，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)。根據(jù)第101條的規(guī)定，未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。這就厘清了兩者管理集體土地等財產(chǎn)的主次關(guān)系。

按照《民法典》第96條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會都是特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織，是農(nóng)民合作經(jīng)濟的載體，作為獨立民事主體享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)；村民委員會是基層群眾性自治組織，可以從事為履行職能所需要的民事活動。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和實踐經(jīng)驗，兩者之間的主要區(qū)別有：

其一，產(chǎn)生的時間與涵蓋的地域范圍不同。就產(chǎn)生時間而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以追溯到中華人民共和國成立后實行農(nóng)村社會主義改造時成立的初級合作社和高級合作社，經(jīng)過人民公社體制，在農(nóng)村改革后重新建立鄉(xiāng)、村、組的農(nóng)民經(jīng)濟合作社、合作社聯(lián)社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；村民委員會是農(nóng)村改革后在原生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上改制成立的。顯然，集體經(jīng)濟組織在先，村民委員會在后。

就地域范圍而言，村民委員會只設(shè)在村一級，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既可以是村級的，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村民小組級的，更多地與人民公社的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”相對應(yīng)。

其二，成員的構(gòu)成和權(quán)利不同。村集體經(jīng)濟組織的成員主要是長期生活、居住在當(dāng)?shù)氐脑∶窦捌浜蟠?，而村民既包括原住民及其后代，也包括在本村居住一年以上的外來人員。因此，集體經(jīng)濟組織成員通常都是村民，而村民有些不是集體經(jīng)濟組織成員，特別是外來人口較多的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不少村民都不是集體經(jīng)濟組織成員。

集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法等對農(nóng)民集體所有的土地等財產(chǎn)享有權(quán)利（例如承包集體土地、依法取得宅基地、參與分配集體收益的權(quán)利，是成員權(quán)的組成部分），同時還享有村民的自治權(quán)利，而村民主要依據(jù)村民委員會組織法享有村民自治的有關(guān)權(quán)利，不是集體經(jīng)濟組織成員的村民對集體所有的土地和其他財產(chǎn)不享有權(quán)利，也不參與集體收益的分配。

其三，基本職能和指導(dǎo)機關(guān)不同。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體從事各種經(jīng)營活動，負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)（資金、資產(chǎn)、資源），發(fā)展集體經(jīng)濟，促進集體資產(chǎn)保值增值，為成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，主要承擔(dān)經(jīng)濟職能，客觀上可能涉及但不負(fù)責(zé)管理農(nóng)民公共事務(wù)。按照《村民委員會組織法》第2條的規(guī)定，村民委員會主要負(fù)責(zé)辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，即村民委員會主要承擔(dān)社會職能，負(fù)責(zé)公益性事務(wù)，也可以接受政府委托從事管理性事務(wù)。

按照當(dāng)前的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府民政部門依職責(zé)對村民委員會予以指導(dǎo)和監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門依職責(zé)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織予以指導(dǎo)和監(jiān)督。

其四，經(jīng)費來源不同。村民委員會辦理公益事業(yè)所需經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持。村民委員會本身所需經(jīng)費的來源既有公共財政資金，也有集體經(jīng)濟的收益；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)費來源只能是集體經(jīng)濟的收益，不包括公共財政。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的確認(rèn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，就有權(quán)承包本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地，有權(quán)參與集體收益、集體土地征收征用補償款的分配等，有權(quán)參與或者監(jiān)督集體經(jīng)濟組織的管理、決策。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，從理論上說是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法必須明確的基本規(guī)范，從實踐來看也是保護農(nóng)民權(quán)益迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

（一）對成員身份的確認(rèn)是實踐的迫切需要

立法是否針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件作出規(guī)定，在1999年九屆全國人大農(nóng)委牽頭起草農(nóng)村土地承包法時就面臨這個問題。當(dāng)時提出的農(nóng)村土地承包法草案第5條第一款規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。征求意見過程中有些地方提出，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件，明確符合哪些條件的村民屬于集體經(jīng)濟組織成員，為實施法律提供明確的依據(jù)和遵循。起草組專門就此到一些地方調(diào)研后，經(jīng)過認(rèn)真研究，沒有增加關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員資格條件的規(guī)定，主要是考慮到，當(dāng)時全國各地已按中央文件要求基本完成二輪土地延包工作，總體看進展平穩(wěn)；調(diào)研情況表明，地方已按照中央文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定了確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員的具體辦法，比較妥善地解決了二輪延包中集體經(jīng)濟組織成員確認(rèn)問題，雖然也有些爭議，實踐中大都解決了，總體來看農(nóng)民對確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員是認(rèn)可的。為穩(wěn)定二輪延包形成的土地承包關(guān)系，避免立法給實際工作帶來困難甚至造成混亂，影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定，2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》沒有規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件。

農(nóng)村土地承包法頒布實施后，為指導(dǎo)人民法院正確審理農(nóng)村土地承包糾紛案件，最高人民法院及時研究制定關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋，其征求意見稿曾提出若干條文，就確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格作出具體規(guī)定，但有意見認(rèn)為，在法律沒有規(guī)定的情況下，司法解釋不宜對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格作出規(guī)定。最高人民法院審判委員會討論后認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，按照《立法法》有關(guān)規(guī)定，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項作出規(guī)定。因此，2005年7月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，沒有規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員資格的條文。為滿足司法裁判的現(xiàn)實需要，一些地方人民法院針對確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員作出了具體的操作性規(guī)定。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化推進和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)一些新情況新變化，使得確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份成為一個迫切需要解決的問題。一是越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，有些農(nóng)戶甚至全家離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)生活，其中有些戶口仍留在農(nóng)村，有些農(nóng)戶全家遷入城鎮(zhèn)，許多農(nóng)戶仍然保留在家鄉(xiāng)的承包地和宅基地（住房），如何確認(rèn)這部分農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員身份很容易引發(fā)爭議；二是城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)大量征收征用農(nóng)民集體土地，而且補償標(biāo)準(zhǔn)越來越高、補償款越來越多，分配補償款時經(jīng)常需要確認(rèn)特定農(nóng)民（特別是婦女兒童）是不是集體經(jīng)濟組織成員，從而確定其是否有權(quán)分得補償款，在城市郊區(qū)和經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，很容易由此引發(fā)糾紛；三是隨著農(nóng)民流動性增強，農(nóng)民婚姻對象的范圍擴大，加上青年農(nóng)民的思想觀念和農(nóng)村社會環(huán)境的變化，新一代農(nóng)民的婚姻穩(wěn)定性明顯下降，離婚、喪偶等現(xiàn)象增多，更容易因為是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)等引發(fā)矛盾和糾紛，解決糾紛的關(guān)鍵往往就在于確認(rèn)當(dāng)事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。

黨的十九大明確提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。新修改的《農(nóng)村土地承包法》第21條對此作了明確規(guī)定，即耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長。根據(jù)各地承包實踐，從2023年起各地二輪承包期先后屆滿，延包工作中難以避免地面臨確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份問題，當(dāng)前迫切需要對此作出規(guī)定，以促進延包工作順利推進，避免或減少因確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員而引發(fā)的糾紛。

（二）確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員的主體

從實踐看，需要確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的情形大體包括三類：1.在集體經(jīng)濟組織發(fā)包土地、分配集體收益或者土地補償款等之前，需要確認(rèn)本集體經(jīng)濟組織成員，以明確權(quán)益分配的對象，實現(xiàn)成員權(quán)益；2.有些地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在清查集體經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，需要確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員，以便將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)；3.有些農(nóng)民認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，請求人民法院維護其權(quán)益，人民法院審理過程中可能需要確認(rèn)當(dāng)事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。

現(xiàn)實中，在統(tǒng)一發(fā)包集體土地之前，通常由集體經(jīng)濟組織按照中央有關(guān)文件精神和地方政府的具體規(guī)定，統(tǒng)一按照規(guī)定的程序確認(rèn)本集體經(jīng)濟組織成員；在開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革、量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)之前，以及統(tǒng)一分配集體收益、土地補償款之前，通常由集體經(jīng)濟組織按照地方政府的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合村規(guī)民約，確認(rèn)本集體經(jīng)濟組織成員，并進行量化、分配。有些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全，實際由村民委員會代為確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員身份。

這些情況下，由集體經(jīng)濟組織作為確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員的主體較為適宜，因為確認(rèn)集體經(jīng)濟組織的成員本系集體經(jīng)濟組織內(nèi)部事務(wù)，其結(jié)果主要影響集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，對他人權(quán)益影響不大。而且，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是中華人民共和國成立后形成并不斷演變而來的，客觀上限定在一個相對封閉的農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，具有熟人社會的鄉(xiāng)土特色，一方面，只有集體經(jīng)濟組織成員最了解本集體經(jīng)濟組織的演變過程特別是人員變動情況，局外人很難準(zhǔn)確地搞清楚這些復(fù)雜的情況；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大多是世代居住、生活在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，長期共同生活使他們在生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德規(guī)范、人際關(guān)系準(zhǔn)則等方面形成一定特色，有些還制定了村規(guī)民約，確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員可能涉及復(fù)雜的社會因素和歷史背景，既要維護成員的合法權(quán)益，也要考慮社會效果和集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和諧，通常情況下，由集體經(jīng)濟組織確認(rèn)其成員，可能比較全面、貼切地考慮相關(guān)的經(jīng)濟社會因素和歷史背景，是適宜的；但是，在特殊情況下，有的農(nóng)民對確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員有爭議，也應(yīng)當(dāng)給予必要的救濟，包括由人民法院作出司法裁決。

實踐中，有些地方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全，實際由村民委員會負(fù)責(zé)確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員，這是現(xiàn)實情況約束下的次優(yōu)選擇，不能由此認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民委員會確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，因為村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人員構(gòu)成、性質(zhì)、職責(zé)都不同，特別是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，外地人涌入導(dǎo)致相當(dāng)一部分村民（甚至村民委員會成員）本身就不是集體經(jīng)濟組織成員，對集體所有的土地等財產(chǎn)不享有權(quán)利，由村民委員會確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員既不合理，又可能損害集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益，很容易引發(fā)糾紛。

從二輪土地延包和一些地方開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革的情況看，絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都能夠依據(jù)有關(guān)文件，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，比較妥善地確認(rèn)本集體經(jīng)濟組織成員。

（三）確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當(dāng)考慮的因素

確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員必須有一定的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)。按照學(xué)者的觀點，土地的集體所有制決定了生活在村組地域范圍內(nèi)依靠村組農(nóng)民集體所有土地作為基本生存保障的居民，都是所在村組集體的成員。農(nóng)村改革前，農(nóng)民的流動性低，絕大部分農(nóng)民長期居住、生活在特定農(nóng)村社區(qū)，自然成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)民流動性增加，特別是因婚喪嫁娶、進城居住生活等發(fā)生人員流動，遇到分配集體收益、土地補償款或者調(diào)整承包地等，經(jīng)常引起糾紛，解決這類爭議的關(guān)鍵，往往就在于確定當(dāng)事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。

涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的爭議，有些由集體經(jīng)濟組織自行解決，有些由行政機關(guān)解決，有些最終起訴至人民法院。確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員主要都是從戶籍、居住生活、社會保障等方面考慮，即是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地農(nóng)業(yè)戶口，是否在該地長期居住生活，是否以集體土地為基本生活保障，是否履行成員相關(guān)義務(wù)、對集體積累有貢獻等。

戶籍是確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員的基本因素，前些年不少地方主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，有些甚至把戶籍作為惟一依據(jù)，戶籍在集體經(jīng)濟組織的是集體經(jīng)濟組織成員，否則就不是。這樣做的好處是標(biāo)準(zhǔn)明確，簡便易行，可操作性強，因為戶籍是證明公民自然狀況最基本、最直接也最可靠的依據(jù)，特別是農(nóng)村改革前，城鄉(xiāng)分割明顯，農(nóng)村相對封閉，人口流動不大，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有地農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民大都長期甚至世代在此居住，以戶籍為基本標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是切實可行的。

隨著農(nóng)村人員流動增多，特別是不少農(nóng)民因務(wù)工經(jīng)商、子女入托上學(xué)等將戶口遷出，有些比較富裕的村出現(xiàn)空掛戶，還有些農(nóng)民因為上學(xué)、參軍、接受改造等暫時將戶口遷走，今后還可能回來，并且要依靠集體土地作為生活保障。這些新情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致戶籍作為確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員的主要依據(jù)越來越不符合實際。因此，近年來，大部分地方都是以戶籍為基礎(chǔ)，結(jié)合是不是在集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活、是不是以集體土地作為社會保障、是否履行成員相關(guān)義務(wù)等因素綜合考慮，來確認(rèn)特定農(nóng)民是不是集體經(jīng)濟組織成員。總之，依據(jù)單一因素確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下不斷變化的現(xiàn)實，實踐中，各地普遍在戶籍的基礎(chǔ)上依據(jù)多方面因素，結(jié)合當(dāng)?shù)亓?xí)慣和村規(guī)民約等加以確認(rèn)。

近年的實踐表明，不論是發(fā)包集體土地、開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革，還是因土地承包經(jīng)營權(quán)或者分配土地補償款等引發(fā)糾紛，總體來看，各地確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員得到農(nóng)民普遍認(rèn)可，出現(xiàn)的一些糾紛往往都有特殊情況和復(fù)雜背景，很難通過立法確立有針對性地解決這些特殊爭議的制度規(guī)范。制定《民法典》的過程中，有意見提出對如何認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格作出具體規(guī)定，以解決實踐中各地在認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格方面做法不一的問題，但最終并未就此作出規(guī)定。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，可以在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員作出原則規(guī)定，同時授權(quán)地方制定更有操作性的具體規(guī)范。對于特殊情況下的爭議，為避免集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)決規(guī)則損害當(dāng)事人權(quán)益，可以授權(quán)人民法院解決爭議，確必要時可對當(dāng)事人是不是集體經(jīng)濟組織成員作出裁決，依法維護其合法權(quán)益。

結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有鮮明的中國特色。依照有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，是農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體，負(fù)有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等職責(zé)。通過立法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)益，規(guī)范和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織健康發(fā)展，有利于完善農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和運行機制，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，鞏固農(nóng)村集體所有制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一個獨特的經(jīng)濟組織，既有濃厚的歷史印跡，也有復(fù)雜的現(xiàn)實情況。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法既要遵循、符合經(jīng)濟組織立法的基本規(guī)范，更要尊重、體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨有特征，特別是要深入研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的特別之處，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形式和登記，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體、農(nóng)民集體所有的土地等財產(chǎn)的關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)戶的權(quán)利區(qū)分及相互關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決策程序、監(jiān)督機制以及維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益的救濟制度等，總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，有針對性地提出相應(yīng)的立法建議，積極推進立法，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法及早出臺。

（作者系全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法律適用》2021年第10期）

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