地權(quán)分置、資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興——基于公共服務的視角

脫貧攻堅完成后，鄉(xiāng)村振興將是中國面臨的更艱巨的任務。與主流經(jīng)濟學的分析不同，文章認為鄉(xiāng)村衰敗的原因并不是農(nóng)民缺少土地交易的自主權(quán)，由鄉(xiāng)村集體組織解體導致的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務匱乏、土地產(chǎn)權(quán)碎化以及集體經(jīng)濟對資本的屏蔽才是造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的根本原因?；貧w古典成本函數(shù)，將市場視為由公共和個體構(gòu)成的一元整體，分析公共財富與私人財富之間的共生關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)集體所有制的制度潛力并沒有被全部挖掘。未來農(nóng)村制度改革的方向應該是將村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，并由其承擔重資產(chǎn)的公共服務，從而使農(nóng)戶可以輕資產(chǎn)運行。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務集體之間存在內(nèi)在沖突，因此，需要將耕地的所有權(quán)和使用權(quán)分置，重建國家和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，進而在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)平臺，完成農(nóng)業(yè)的資本化。是否完善了公共服務以及能否自主地創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流是檢驗鄉(xiāng)村振興的重要標準，為此，要嘗試設(shè)計價格型政策工具，探索多樣化的運營模式，努力推動資本下鄉(xiāng)。

改革開放以來，對中國農(nóng)村問題的認識都被歸咎于計劃經(jīng)濟時代推行的集體所有制。20世紀80年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村改革取得了巨大成功，進一步支持了這一判斷。此后，幾乎所有農(nóng)村改革都將削弱集體、強化個體作為主要制度改進方向。本文通過回歸古典成本函數(shù)，引入固定成本，以解釋公共財富與私人財富之間的共生關(guān)系，進而提出由基層集體組織解體導致的公共服務供給能力下降，才是引發(fā)當前農(nóng)村問題的主要原因以及制約未來農(nóng)村發(fā)展的主要瓶頸。中國的鄉(xiāng)村振興，必須從重建農(nóng)村公共服務開始。

一、問題溯源

財富由公共財富和私人財富兩部分構(gòu)成，所謂公共財富主要是指政府提供的各種公共產(chǎn)品(服務)。由于公共服務對私人財富成本的影響極大，并在相當大的程度上決定了農(nóng)村資產(chǎn)的價格，所以，公共服務水平基本上決定了一個鄉(xiāng)村的富饒與否。

1.被忽視的前提

歷史上，中國傳統(tǒng)農(nóng)村的公共服務是以宗族、鄉(xiāng)紳等為紐帶，通過自治的方式提供的，這就決定了農(nóng)村公共服務是初級和低水平的。人民公社制度為農(nóng)村提供了以生產(chǎn)資料(特別是農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施)為核心的重資產(chǎn)，相關(guān)公共服務水平大幅提升。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使家庭重新成為獨立的財富單元，這一改革極大地激發(fā)了勞動力的生產(chǎn)積極性，在集體所有制時期形成的重資產(chǎn)瞬間被盤活，長期徘徊不前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了跳躍式增長?？梢哉f，如果沒有集體經(jīng)濟創(chuàng)造出的公共服務存量和紅利，與其他早已采用私有制經(jīng)濟的發(fā)展中國家相比，在中國推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革效果不會有什么本質(zhì)的不同。

2.公共服務解體

在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，集體經(jīng)濟并未完全瓦解，農(nóng)村的公共服務主要是通過向村民征收“三提五統(tǒng)”來維持。2006年，在免除農(nóng)業(yè)稅的同時，“三提五統(tǒng)”被一并取消，千百年來隱含在其后的耕地所有者和國家間的契約關(guān)系隨之消失，土地所有者不再對國家負有耕作義務，耕地被任意轉(zhuǎn)用甚至荒棄；原本由稅費支撐的公共服務快速解體，而集體經(jīng)濟關(guān)系的式微，使鄉(xiāng)村原本互助、共享的人際關(guān)系隨之瓦解，長期賴以存在的自治公共服務陸續(xù)消失；隨著農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品逐漸折舊殆盡，農(nóng)業(yè)將被迫回歸傳統(tǒng)耕作，隨著成本不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將逐漸淪為沒有商業(yè)價值的經(jīng)濟活動，進而導致務農(nóng)人口進一步減少，而生活性公共服務的惡化加劇了這一趨勢。面對農(nóng)村的凋敝，政府開始逐漸接手部分鄉(xiāng)村公共服務，但這種用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的做法反而導致鄉(xiāng)村公共服務自主能力快速下降，相關(guān)機制進一步喪失。

3.產(chǎn)權(quán)細碎與資本屏蔽

導致公共服務解體的另一個原因，是20世紀80年代推行的以“分田到戶，三十年不變”為基本內(nèi)容的農(nóng)村土地承包制，加上中國傳統(tǒng)的平均繼承制，使中國農(nóng)村的宅基地和農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)不斷細碎化。這不僅極大地降低了村級社區(qū)的集體行動能力，導致公共服務提供的制度成本急速上升，而且一旦資產(chǎn)(在農(nóng)村主要是耕地)的增長速度低于人口的增長速度，將導致人均資本不斷下降，使鄉(xiāng)村不可避免地陷入內(nèi)卷。

由于離開村集體的原成員不能將其擁有的集體經(jīng)濟份額轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)，因此新加入村集體的成員也自然無法獲得有法律保障的集體份額。就投資而言，除非投資者是本村成員，否則可能處于產(chǎn)權(quán)不受法律保護的風險之中，而原集體成員利用集體身份，幾乎沒有違約風險，這種不對稱導致資本投入方和資本接收方之間互相信任的成本極高。由于長期收益難以得到有效的法律保障，妨礙了外部資本的進入，無形的資本

壁壘使負有提供鄉(xiāng)村公共服務責任的村集體無法有效履職。而在本村的成員中出現(xiàn)具有資本運作能力且能得到全村支持的“能人”的概率并不高，這使鄉(xiāng)村振興表現(xiàn)出較大的偶然性。

二、理論重構(gòu)

最近，中央重提了強化集體經(jīng)濟，但是，由于缺少相應的理論支持，更多人將農(nóng)村強化集體經(jīng)濟視作改革的倒退。現(xiàn)實的貧困往往源于理論的貧困，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興須從理論的重構(gòu)開始。

1.傳統(tǒng)理論的貧困

20世紀80年代，中國推行以“分田到戶”為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，取得了舉世矚目的成功，進而被視為新自由主義經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)私有化的經(jīng)典案例并加以推廣。在主流經(jīng)濟學看來，家庭乃至個體缺乏有效激勵乃是貧困的根源。只有徹底改革集體所有制，解決微觀主體的激勵問題，才有可能讓市場“起決定性作用”，農(nóng)村問題也會迎刃而解，因此，產(chǎn)權(quán)私有化被視為實現(xiàn)這一目標的不二法門。

這種認識也決定了“三農(nóng)政策”的制定方向——向農(nóng)民讓利放權(quán)，即進一步強化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，免稅減負、土地確權(quán)，讓市場發(fā)揮更大的作用……但類似的改革非但沒有讓農(nóng)村再現(xiàn)改革之初的繁榮，反而使之陷入持續(xù)的凋敝。曾經(jīng)對中國經(jīng)濟貢獻最大的農(nóng)業(yè)部門，逐漸淪為財政的沉重負擔。實踐的挫折使不少人開始重新審視集體經(jīng)濟，現(xiàn)實表明，將私有和公有、計劃和市場視為二元對立可能并非正確范式。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先需要建立一個完全不同于新古典經(jīng)濟學的理論分析框架。

2.重資產(chǎn)與固定成本

根據(jù)古典經(jīng)濟學的成本函數(shù)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本由固定成本(fixed cost)、可變成本(variable cost)兩部分組成。除非自然條件得天獨厚，否則大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)都需要大量的以灌溉、供電、道路乃至醫(yī)療和教育等為核心的固定成本支出，這些都是農(nóng)村經(jīng)濟的重資產(chǎn)。隨著商品經(jīng)濟不斷發(fā)展，交易信息已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新的固定成本。20世紀80年代，國家取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷，一方面賦予了農(nóng)戶更大的經(jīng)營自主權(quán)，但另一方面也增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風險。

高昂的固定成本是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙，顯然，這部分成本是小農(nóng)經(jīng)濟難以負擔的。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有典型的規(guī)模經(jīng)濟特征，建立集體組織并由其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級的必要條件。換句話說，只有集體組織提供農(nóng)村經(jīng)濟的重資產(chǎn)，家庭農(nóng)戶才有可能實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營。由于在同樣的產(chǎn)量下，固定成本與可變成本之間存在消長關(guān)系，見下圖，因此集體資產(chǎn)的比重越高、公共服務越發(fā)達，家庭經(jīng)濟運行所需的最低資產(chǎn)規(guī)模(比如耕地)越小。

3.一元市場結(jié)構(gòu)

一旦引入固定成本和可變成本，就會發(fā)現(xiàn)主流經(jīng)濟學所描述的完全競爭是由無數(shù)固定成本為零的獨立個體組成的“假設(shè)”市場，提供公共服務的政府被視為市場的外生變量，二者之間是對立關(guān)系。但真實市場的完整結(jié)構(gòu)是由包含提供集體重資產(chǎn)的公共部門和從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的私人部門共同構(gòu)成的。按照新的研究進展，在這種市場結(jié)構(gòu)下，政府提供的公共服務不僅不是多余的，反而是必需的。只有在提供高水平的公共服務的前提下，個體的運營成本才能降低，進而在競爭中勝出。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論將集體消費(生產(chǎn))和私人消費(生產(chǎn))放到一個單一的維度，公共部分的集體行動要有計劃，要壟斷；而個體部分正相反，面對未知的市場，需要不斷自主創(chuàng)新，如此一來，滿足一方的政策，必定以損害另一方的利益為代價。矛盾的需求帶來矛盾的政策，從各自的角度都可以找到支持的理論。在這種“二元對立”的市場結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)組織只能在集體經(jīng)濟和私人經(jīng)濟之間二選一，如果集體經(jīng)濟在實踐中行不通，那么私人經(jīng)濟就一定是正確的，反之亦然。

一旦將對集體行動和個體行動的討論，從基于“個體”的傳統(tǒng)經(jīng)濟理論下的“二元對立”，完善為包含“公共”的“一元統(tǒng)一”后，提供公共服務和提供私人產(chǎn)品就不是非此即彼的，而是可以共生的——公共產(chǎn)品的供給水平越高，私人經(jīng)濟就越發(fā)達。應用到農(nóng)村經(jīng)濟，就是提供公共服務的集體組織和從事個體生產(chǎn)的私人組織是市場的一體兩面，制度設(shè)計的方向應該是努力使集體和個體之間的關(guān)系從取舍變成共生。

三、制度方向

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須在觀念上重建市場。小農(nóng)經(jīng)濟是農(nóng)業(yè)的“末”，公共服務才是農(nóng)業(yè)的“本”。

對土地實施兼并是提高公共服務水平的必要條件，這就需要對土地制度和融資方案進行再設(shè)計。

1.重建市場

一個“一元統(tǒng)一”的市場是由“舞臺”和“演員”共同組成的。在小農(nóng)經(jīng)濟時代，只有“演員”(家庭)，卻沒有“舞臺”(基礎(chǔ)設(shè)施)，高昂的生產(chǎn)成本使生產(chǎn)活動無法產(chǎn)生必需的剩余；在集體經(jīng)濟時代，只有“舞臺”，卻沒有“演員”，“舞臺”作為資本，無法轉(zhuǎn)化出效益。未來農(nóng)村制度改革的方向，既不是徹底私有化，把孤立的農(nóng)戶拋向“市場”；也不是重回集體經(jīng)濟，再次剝奪農(nóng)戶經(jīng)營的自主權(quán)。而是構(gòu)造一個公共服務和個體經(jīng)濟分成機制，恢復基層公共服務，使每個農(nóng)戶都可以以最低的成本快速響應市場需求發(fā)出的信號。

鑒于公共服務是所有個體共同的重資產(chǎn)，面對發(fā)達國家個體農(nóng)業(yè)的巨大規(guī)模，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)公共服務只有遠超前者，才能使中國小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)獲得與歐美大規(guī)模農(nóng)場化經(jīng)營相當?shù)氖袌龈偁幜Α７从^日本、韓國以及中國臺灣的小農(nóng)經(jīng)濟之所以存活，并非因為土地私有，而是因為有類似于“農(nóng)協(xié)”這樣的集體組織提供完善的公共服務。

2.土地兼并與轉(zhuǎn)用

公共服務是所有個體重資產(chǎn)的集合，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟。在提高公共服務水平的過程中，必然伴隨著土地兼并，因而要防止由此引發(fā)的貧富分化。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式選擇而言，均貧富與高效率是兩難問題。

中國雖然地域遼闊，但農(nóng)村家庭經(jīng)濟的規(guī)模(以承包的土地考察)相較其他東亞經(jīng)濟體更小。顯然，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身根本無法帶來足以支持鄉(xiāng)村公共服務的現(xiàn)金流，即使采用人民公社這樣的“集體”，也很難完成農(nóng)業(yè)所需要的重資產(chǎn)積累。其結(jié)果是，如果農(nóng)村要獲得支持高水平公共服務的資本，就要依靠農(nóng)地非農(nóng)化。這就形成一個荒謬的結(jié)果——如果農(nóng)村要實現(xiàn)振興，農(nóng)業(yè)就必須被消滅。如果簡單地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利(比如“農(nóng)地入市”和“同地同權(quán)”)，結(jié)果一定是農(nóng)地不斷被轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)率更高的非農(nóng)用地，顯然，這有悖于農(nóng)村改革的初衷，且“地主”權(quán)力越大，農(nóng)業(yè)消失得越快。既要保持個體小農(nóng)經(jīng)濟的自主性，又要通過規(guī)模經(jīng)濟提供集體的公共服務，唯一的辦法就是拆分土地產(chǎn)權(quán)，使之分別適應集體要求集中和個體要求分散這兩種相互矛盾的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整訴求。

3.地權(quán)分置

千百年來，中國一直延續(xù)著國家“授地”的傳統(tǒng)，以維系土地所有者對國家的責任。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，切斷了農(nóng)民和國家之間的責任—義務關(guān)系，國家對于農(nóng)業(yè)從業(yè)者的資格、生產(chǎn)資料(特別是土地)的處置也失去了干預權(quán)。如果國家想要維持農(nóng)業(yè)發(fā)展，就不能依賴市場的“自愿”選擇，而必須在農(nóng)地“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，恢復自身作為農(nóng)村公共服務提供者的權(quán)利和義務，通過設(shè)計新的土地所有權(quán)關(guān)系，恢復并保全國家和耕地使用者之間的聯(lián)系。

具體操作是，借鑒中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的“田底”和“田面”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，將耕地的所有權(quán)(“田底”)和使用權(quán)(“田面”)進行拆分——由全民擁有所有耕地的“田底”，國家作為全民的代表是“田底”的最終所有者，授權(quán)不同層級的組織(地方政府、社會企業(yè)、農(nóng)協(xié)、互聯(lián)網(wǎng)平臺或村集體等)代持，代持者相當于“地主”，負責長期持有耕地資產(chǎn)，可決定土地的用途，同時負有不斷改進土地上附著的公共服務，確保其不斷保值增值的義務，代持者可按照國家要求將土地轉(zhuǎn)包給集體成員，地租在國家和“地主”之間分成，相應地，二者共同分擔村集體的公共服務(相當于一級政府一級事權(quán))，所有耕地的增減和用途轉(zhuǎn)變都必須獲得國家許可并登記；家庭農(nóng)戶則相當于前者的“佃農(nóng)”，在滿足“地主”基本要求的條件下(保護耕地并為公共服務付費)，自由從事生產(chǎn)，集體成員可以自己耕作，也可以將“佃權(quán)”流轉(zhuǎn)給其他集體成員，佃權(quán)獲得者必須滿足基本要求，并向國家(集體)交納地租。他們還可以隨時在土地市場轉(zhuǎn)讓佃權(quán)，在不同地主(村集體)間用腳投票，村集體通過改善公共服務，吸引、留住佃農(nóng)(家庭)，“田底”和“田面”分別對應資本市場和勞動市場，并在各自市場上自由交易——前者可以按照規(guī)模經(jīng)濟要求不斷兼并；后者則可以隨著公共服務水平提高不斷細分。

由于不必負擔農(nóng)業(yè)投資的重資產(chǎn)，佃農(nóng)承包期可以非常短(甚至可以按一個收獲周期承包)，輕資產(chǎn)使佃農(nóng)成為不受約束的用腳投票者(foot looser)。隨著資本的積累、公共服務水平的提高，農(nóng)村會出現(xiàn)更多輕資產(chǎn)的就業(yè)機會。如專業(yè)化的麥客、播種、施肥、物流等，提供類似于產(chǎn)業(yè)工人的季節(jié)性就業(yè)崗位。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)密度的提高，勞動強度逐漸下降，農(nóng)業(yè)成為對年輕人更具有吸引力的就業(yè)行業(yè)。

4.農(nóng)業(yè)資本化

糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)自身無法創(chuàng)造足夠的現(xiàn)金流，只有將農(nóng)業(yè)與城市分工的產(chǎn)業(yè)鏈(餐飲、旅游、綠色、休閑等)聯(lián)系起來，進入農(nóng)村的資本才能從農(nóng)業(yè)投資中獲得足夠的回報。現(xiàn)行村集體制度天然的封閉性，使其很難融入高價值的產(chǎn)業(yè)鏈。要按照現(xiàn)代企業(yè)標準改造農(nóng)村集體組織，最重要的就是要

使傳統(tǒng)農(nóng)村資產(chǎn)獲得合法的資本接口。實現(xiàn)這一目標，要在農(nóng)村土地地權(quán)分置的基礎(chǔ)上分別資本化(股權(quán)化)——開放資本市場，使城市資本在滿足國家政策目標的前提下，通過收購集體股份獲得村莊運營權(quán)；個人和企業(yè)可以通過購買股權(quán)進入村集體，并享有宅基地和耕地份額，分享村集體公共服務以及相應股份的分紅。這種政策設(shè)計在確保資本可以進入農(nóng)業(yè)，從而將農(nóng)村經(jīng)濟接入高價值分工鏈條的同時，可以避免“田底”的資本化導致的“田面”所有者產(chǎn)權(quán)的喪失(比如土地兼并)。升級改造后的鄉(xiāng)村集體所有制，通過開放的“田底”權(quán)益與引入國家和社會資本，完成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的升級，重建農(nóng)村公共服務。

這意味著，農(nóng)村改革的制度設(shè)計方向，不應是把集體產(chǎn)權(quán)解體為更小的私有產(chǎn)權(quán)，而是推動集體產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村重建公共服務，完成農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的重資產(chǎn)投資與建設(shè)。農(nóng)村制度改革應拋棄批判土地私有化的教條，建立強大、開放的集體平臺，通過接入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈，完成農(nóng)業(yè)的資本化，將建立農(nóng)村的自我“造血”機制置于鄉(xiāng)村振興的核心。

5.振興標準與退出路徑

衡量是否實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，有三條標準：第一，“田面”所有者(農(nóng)戶)能否自主產(chǎn)生正的現(xiàn)金流；第二，“田底”所有者(集體)所獲取的現(xiàn)金流是否足以覆蓋鄉(xiāng)村的公共服務支出；第三，就公共服務而言，農(nóng)村與城市是否擁有相同的性價比。所有政策的目標都要圍繞著降低農(nóng)業(yè)固定成本支出，提高鄉(xiāng)村人均現(xiàn)金流收入而制定。扶持農(nóng)村的每一項投資、每一個政策，都要以是否增加了公共服務以及能否創(chuàng)造現(xiàn)金流性收入為標準，凡是不能帶來新增現(xiàn)金流的扶貧，一旦離開補貼就難以持續(xù)。

對于那些確實無法實現(xiàn)振興的鄉(xiāng)村，只要這些鄉(xiāng)村能在更大的尺度內(nèi)(區(qū)域和國家層面)帶來生態(tài)和自然資本方面的升值，能創(chuàng)造更多的現(xiàn)金流，國家可以通過贖買，幫助相應地區(qū)的農(nóng)民退出無法參與現(xiàn)代經(jīng)濟分工的鄉(xiāng)村，將農(nóng)業(yè)資源還原為更高價值的其他自然資源(比如退耕還林)。

四、振興舉措

沿著上述分析的制度方向，本文認為，鄉(xiāng)村振興應采取以下具體舉措。

1.設(shè)計價格型政策工具

在城市化高速發(fā)展階段，要求耕地完全不被轉(zhuǎn)用是不現(xiàn)實的。在貨幣經(jīng)濟不發(fā)達的年代，農(nóng)地保護的工具大多是基于各種強制性的行政“紅線”；隨著貨幣經(jīng)濟取代管制經(jīng)濟，基于行政的政策工具逐漸失靈，政策性“紅線”不斷被突破，需要設(shè)計出基于貨幣經(jīng)濟的價格工具。一個有效途徑就是允許地方政府開征不以財政增收為目標的“非財政性政策收費”——向不符合政策目標的行為征稅，所得收入全額獎勵給符合政策目標的行為，進而在不同主體之間實現(xiàn)激勵性的橫向轉(zhuǎn)移。

土地可分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地(主要是農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地)兩類。前者按照不同用途每年上繳建設(shè)用地使用金，相關(guān)收入用于設(shè)立土地保育基金；后者根據(jù)不同標準每年按照面積和效果評價獲得非建設(shè)用地補償金。新的建設(shè)用地指標采用公開拍賣的形式，承諾每年建設(shè)用地使用金上繳額度較高的村莊擁有下一年度獲得建設(shè)用地指標的優(yōu)先權(quán)。相對于地票制度，有償使用建設(shè)用地指標的制度設(shè)計，可將一次性資本轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性的現(xiàn)金流，在為原本低價值的農(nóng)地帶來額外收入的同時，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的機會成本，確保新增建設(shè)用地可以產(chǎn)生對應的現(xiàn)金流。對農(nóng)民而言，保護耕地成為有價值的行為；對政府來說，可以通過提高或降低耕地補償金標準來影響耕地的市場價值。

2.創(chuàng)新農(nóng)村運營模式

中國疆域遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)形成的路徑必然多樣。將“田底”和“田面”分開，大體上有兩種路徑：一種路徑是自下而上，與業(yè)主選擇物業(yè)公司類似，由擁有承包權(quán)(“田面”)的村民自主選擇公共服務的最優(yōu)提供者；另一種路徑是自上而下，國家收回土地所有權(quán)(“田底”)，并由其在市場上為村民選擇最優(yōu)的公共服務提供者。

以上兩種路徑可以演變出千變?nèi)f化的市場形式，出現(xiàn)一大批現(xiàn)代農(nóng)村運營模式。如可以把農(nóng)村資產(chǎn)量化，在充分保護原住民利益的前提下，引入擁有現(xiàn)代商業(yè)模式的投資人；政府也可以將給農(nóng)村提供公共服務的業(yè)務外包給社會企業(yè)，并允許將部分企業(yè)稅收轉(zhuǎn)留給村集體，以覆蓋維持公共服務運行的現(xiàn)金流性支出；此外，電商平臺和大型物流企業(yè)也可以轉(zhuǎn)化為合作社、農(nóng)協(xié)類的公共服務提供者，為農(nóng)民提供從選種、施肥、播種、收割到收購的全流程服務，縮短單個居民進入最終市場的環(huán)節(jié)，降低個體尋找價格的風險和成本。不同農(nóng)村公共服務提供者在市場中競爭，農(nóng)民可選擇最適合本地特點的公共服務消費模式。對于在市場上無法找到公共服務提供者的農(nóng)村，政府可通過土地保育基金獲得股份，直接作為“地主”為其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，農(nóng)民則轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹暗柁r(nóng)”。

3.推動資本下鄉(xiāng)

(1)集體資本

鄉(xiāng)村再集體化所形成的“集體”，并非現(xiàn)在以村民為主體的、狹義的“村集體”，而是由從村集體到農(nóng)協(xié)、從平臺企業(yè)到農(nóng)協(xié)、從地方政府到中央政府一系列提供公共產(chǎn)品的組織共同構(gòu)成的連續(xù)譜系。其中，最關(guān)鍵的是憲法授權(quán)的村集體組織。改革后，村集體的“田底”可以是混合的產(chǎn)權(quán)組合，并能夠在資本市場轉(zhuǎn)讓。不同集體的產(chǎn)權(quán)可以合并，也可以到市場上“招商”，尋找能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務的運營商。

(2)產(chǎn)業(yè)資本

社會企業(yè)可以通過競爭性的土地市場獲得村集體部分所有權(quán)，并將其非農(nóng)業(yè)務引入村集體(比如旅游、養(yǎng)老)；還可以在滿足國家相關(guān)政策(如耕地保護)的前提下，購買與其業(yè)務相關(guān)的資產(chǎn)(比如風景、文物)，盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)(比如民宿、旅游)，打通鄉(xiāng)村與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系。

生產(chǎn)要素高分散和低回報的特征，決定了在鄉(xiāng)村提供公共服務必定是高成本、低效益的，很難和城市的公共服務展開競爭。追求效益的產(chǎn)業(yè)資本很難作為鄉(xiāng)村公共服務的主角，若僅依靠村集體，則只能提供水平有限的基本公共服務，很難到達“振興”的標準。日本農(nóng)協(xié)之所以能為小農(nóng)戶提供綜合多樣的專業(yè)服務，與政府允許農(nóng)協(xié)在金融和糧食流通領(lǐng)域擁有壟斷專營權(quán)緊密相關(guān)。因此，中央政府也可以嘗試通過金融(低息)和財政(補貼)，將現(xiàn)在的集體經(jīng)濟改造為市場化的農(nóng)協(xié)的一部分，為農(nóng)村提供有償服務。

(3)國家資本

目前，國家資本大多是通過財政渠道以補貼形式進入鄉(xiāng)村的，財政預算的上限決定了支持鄉(xiāng)村公共服務的水平。依靠財政補貼提供農(nóng)村公共服務，其結(jié)果必定是“輸血”式的，最終導致農(nóng)村自我“造血”機能的喪失。金融在鄉(xiāng)村資本中不僅作用甚微，由于商業(yè)銀行的運行規(guī)則決定了金融甚至會逆向抽取鄉(xiāng)村資本。就目前而言，央行在鄉(xiāng)村振興中基本是旁觀的角色?；诖耍磥硪粋€可以探索的方向，就是改變央行通過商業(yè)銀行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣的渠道，嘗試將基礎(chǔ)貨幣直接注入鄉(xiāng)村公共服務領(lǐng)域。為此，首先，建立獨立于財政的國家鄉(xiāng)村振興基金。其次，央行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣大規(guī)模購買鄉(xiāng)村振興基金。由國家鄉(xiāng)村基金用這些低息的高能貨幣購買耕地(田底)、改造農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)公共服務平臺。最后，這些附著高水平公共服務的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的抵押，進入鄉(xiāng)村的無息貨幣再進入銀行的儲蓄系統(tǒng)，成為商業(yè)銀行獲取基礎(chǔ)貨幣的來源。在這一過程中，原來歸屬央行的基礎(chǔ)貨幣利息被留在了鄉(xiāng)村公共服務領(lǐng)域，發(fā)行人民幣就是在為鄉(xiāng)村公共服務直接融資。

五、結(jié)語：第四次革命

脫貧攻堅完成后，鄉(xiāng)村振興這一更加艱巨的任務就擺在面前，特別是在全球化面臨威脅的今天，確保糧食安全上升為國家戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)村振興變得更加迫切。如果說農(nóng)民脫貧可以依靠轉(zhuǎn)移支付、對口支援、專項補貼等政策手段加以解決，農(nóng)村振興就必須建立在其自身可持續(xù)內(nèi)生財富的基礎(chǔ)上?！拜斞笨梢詭椭撠?，“造血”才能真正振興。正確的政策必定基于對問題的正確解答。要制定正確的鄉(xiāng)村振興策略，必先對農(nóng)村經(jīng)濟造血功能喪失的原因給出正確解釋。

如果說土改是中國農(nóng)村的第一次革命，農(nóng)村的集體化和人民公社就是農(nóng)村的第二次革命。前者通

過將土地細分解決了無地勞動者的激勵問題，后者則試圖在避免土地兼并的條件下提供鄉(xiāng)村公共服務。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務集體提供之間的內(nèi)在沖突，農(nóng)村改革的相關(guān)制度設(shè)計注定面臨兩難。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的第三次農(nóng)村改革，本質(zhì)上是回到第一次革命，解決由集體化生產(chǎn)帶來的激勵缺失問題，經(jīng)歷發(fā)展的輪回，公共服務再次成為農(nóng)村的主要問題。實際上，中國歷史上反復出現(xiàn)的土地兼并和再分配，都是源于前述兩個目標的內(nèi)在沖突。

今天我們再次提出鄉(xiāng)村振興，不應是在第一次革命和第二次革命之間反復跳躍，而是要開創(chuàng)第四次革命，將小農(nóng)經(jīng)濟和公共服務同時解決。這就需要重新設(shè)計能夠兼容兩個目標的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將資本與勞動分開，通過重建農(nóng)村的公共服務，降低小農(nóng)經(jīng)濟與生俱來的高昂固定成本。與之前所處的背景不同，今天的中國已經(jīng)擁有前所未有的巨大資本和先進技術(shù)(特別是通訊和交通)，完全有能力在廣大農(nóng)村地區(qū)建立發(fā)達的公共服務體系，使小農(nóng)生產(chǎn)具有和工業(yè)規(guī)模化經(jīng)營類似的市場競爭力。

要完成第四次農(nóng)村革命，我們必須首先打破傳統(tǒng)經(jīng)濟學對私有化的迷信，建立一個新的理論框架，在這一框架中，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟不再是取舍關(guān)系，而是共生關(guān)系。建立這一框架的關(guān)鍵就是要將地權(quán)拆分為所有權(quán)(田底)和使用權(quán)(田面)，分別按照不同的規(guī)則，進入資本和勞動市場流通。這樣，原本“平面”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，就可以展開為“立體”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，原本互不兼容的集體權(quán)力和個體權(quán)利得以在一個新的框架里共存。

未來的鄉(xiāng)村振興政策既不是回到以前的集體經(jīng)濟，也不是簡單地維持現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，而是在維持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，重建新的現(xiàn)代化集體經(jīng)濟。通過將原始的村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，在鄉(xiāng)村建立起強大的、多層次的公共服務網(wǎng)絡。一旦鄉(xiāng)村能獲得與城市接近的公共服務，農(nóng)業(yè)就能夠像城市其他產(chǎn)業(yè)那樣輕資產(chǎn)運營，集體土地入市也就成為一個偽命題，因為此時的鄉(xiāng)村就已經(jīng)是“市”。

（作者趙燕菁系廈門大學建筑與土木工程學院/經(jīng)濟學院雙聘教授，宋濤系廈門大學經(jīng)濟學院副教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學戰(zhàn)線》2022年第1期）

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