本文試圖回答這樣幾個(gè)問(wèn)題：為什么城鄉(xiāng)接合部治理值得研究？城鄉(xiāng)接合部治理具有什么獨(dú)特性？城鄉(xiāng)接合部治理能夠?yàn)檎螌W(xué)貢獻(xiàn)什么樣的知識(shí)增量？結(jié)合自身的研究經(jīng)歷，筆者認(rèn)為：城鄉(xiāng)接合部的社會(huì)發(fā)展形態(tài)迥異于城市與鄉(xiāng)村，屬于城市治理研究和鄉(xiāng)村治理研究的視野“盲區(qū)”；城市治理問(wèn)題正在經(jīng)歷一個(gè)“郊區(qū)化”的過(guò)程，城鄉(xiāng)接合部在導(dǎo)入市區(qū)人口和外來(lái)人口的同時(shí)也在導(dǎo)入社會(huì)矛盾；城鄉(xiāng)接合部同時(shí)容納了本地村民、新興中產(chǎn)階層、城市低收入群體與農(nóng)民工群體，形成了馬賽克式的階層空間分布；互不兼容的多元利益訴求讓基層政府處于矛盾的交匯點(diǎn)。城鄉(xiāng)接合部的發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)“空間再分配”的過(guò)程，空間再分配對(duì)于中國(guó)的階層結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理具有重要影響。

從2012年到2018年，筆者在J鎮(zhèn)做了連續(xù)7年的田野調(diào)查，完成了《從業(yè)主福利到公民權(quán)利：一個(gè)中產(chǎn)階層移民社區(qū)的政治參與》、《忠誠(chéng)呼吁：為什么中產(chǎn)階級(jí)偏好協(xié)商而非抗?fàn)帯?、《技術(shù)改變政治:互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)與基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷》3篇學(xué)術(shù)論文，這也是筆者學(xué)術(shù)生涯中延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一個(gè)田野研究對(duì)象。

2019年開始，筆者在浦東新區(qū)的城鄉(xiāng)接合部H鎮(zhèn)和N鎮(zhèn)進(jìn)行田野調(diào)查。在H鎮(zhèn)和N鎮(zhèn)，筆者主要關(guān)注的是國(guó)家介入的方式如何影響社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)交往與社會(huì)資本，完成了《國(guó)家助推與社會(huì)成長(zhǎng)：現(xiàn)代熟人社區(qū)建構(gòu)的案例研究》一文。

本文試圖對(duì)近十年的“城鄉(xiāng)接合部研究”進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的回顧和反思：為什么一個(gè)政治學(xué)者會(huì)認(rèn)為城鄉(xiāng)接合部治理值得研究？城鄉(xiāng)接合部治理具有什么獨(dú)特性？城鄉(xiāng)接合部治理能夠?yàn)檎螌W(xué)貢獻(xiàn)什么樣的知識(shí)增量？

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村治理與城市治理一直是中國(guó)社會(huì)科學(xué)界的研究熱點(diǎn)，涌現(xiàn)了大量?jī)?yōu)秀的研究成果。我國(guó)農(nóng)村和城市分屬兩套涇渭分明的治理體系: 農(nóng)村治理體系主要采取縣、鄉(xiāng)建制，管理和服務(wù)鄉(xiāng)村地區(qū)；城市治理體系采取市、鎮(zhèn)管理體制，負(fù)責(zé)管理和服務(wù)具有非農(nóng)業(yè)戶籍的居民。

在農(nóng)村治理體系中，作為基層治理的研究單元，村莊治理的研究主要集中于鄉(xiāng)村變遷中的家庭與宗族關(guān)系、村委會(huì)選舉、村民自治、農(nóng)村公共物品的提供、抗?fàn)幷闻c集體行動(dòng)等方面，關(guān)注作為政治主體的廣大村民在基層民主實(shí)踐中的公共意識(shí)、公共參與以及基層治理效能的提升；縣域治理的研究聚焦于基層政府的行政職能、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行、家族政治、利益關(guān)系與民眾的社會(huì)抗?fàn)幣c群體性事件等。

而在城市治理體系中，作為改革開放以前“總體性社會(huì)”中的基層治理研究單元，單位是學(xué)界一度密切關(guān)注的研究議題，學(xué)者們考察了單位社會(huì)的組織形態(tài)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源分配與觀念行為等。20世紀(jì)90年代后，伴隨著中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，城市單位制逐漸弱化，學(xué)界對(duì)城市基層治理的目光逐漸轉(zhuǎn)向了社區(qū)治理，主要關(guān)注鄰里社會(huì)資本、居委會(huì)選舉、公民參與、業(yè)主維權(quán)、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)自主力量的成長(zhǎng)等方面，關(guān)心城市基層民主的發(fā)展與公共生活的建構(gòu)；對(duì)于街鎮(zhèn)治理，學(xué)界主要聚焦于基層政權(quán)的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程、政治生態(tài)、執(zhí)法權(quán)的配置等。

目前，關(guān)于城市治理與鄉(xiāng)村治理的研究已較為深入完備，并逐漸進(jìn)入到探究基層治理創(chuàng)新的階段。但在中國(guó)基層社會(huì)的變遷脈絡(luò)中，作為迥異于城市與鄉(xiāng)村的重要的第三種社會(huì)發(fā)展形態(tài)——城鄉(xiāng)接合部，卻是一個(gè)相對(duì)被忽略的觀察點(diǎn)。作為我國(guó)迅猛城市化進(jìn)程中快速蔓延的城鄉(xiāng)過(guò)渡地帶，城鄉(xiāng)接合部目前尚不具備完備的制度體系，缺乏專門的組織架構(gòu)與法規(guī)政策，并由此淪為城鄉(xiāng)邊界的矛盾聚合帶，現(xiàn)有的城市治理與鄉(xiāng)村治理模式都難以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)接合部復(fù)雜尖銳的治理難題。

城鄉(xiāng)接合部是農(nóng)村向城市的過(guò)渡地帶。由于城市化地不徹底，呈現(xiàn)亦城亦鄉(xiāng)又非城非鄉(xiāng)的特點(diǎn)，兼具城市與鄉(xiāng)村的景觀特征、經(jīng)濟(jì)形態(tài)與價(jià)值觀念，是有別于農(nóng)村和城市的第三地帶。類似的區(qū)域在國(guó)外研究文獻(xiàn)中有不同的名稱，如“城市邊緣區(qū)”（Urban Fringe）、“城市蔓延代（the area of Urban Sprawl）”、“城鄉(xiāng)連續(xù)區(qū)域”（Urban-rural Continuum）等，國(guó)外學(xué)者從19世紀(jì)末就開始了相關(guān)探討，并形成了大量的研究。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與戶籍制度壁壘的存在，我國(guó)的城鄉(xiāng)接合部是一個(gè)更具中國(guó)特色的地域概念，其特點(diǎn)突出體現(xiàn)在人口密度高與異質(zhì)性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化與謀生手段多元化、社會(huì)治安混亂犯罪率高、環(huán)境臟亂差等。

不少社會(huì)學(xué)家在我國(guó)城市化初期就敏銳地發(fā)現(xiàn)了這一特殊的社會(huì)發(fā)展形態(tài)。他們通過(guò)實(shí)證考察與個(gè)案研究生動(dòng)還原了城鄉(xiāng)接合部的形成演化歷程與基本特征，各地的城鄉(xiāng)接合部基于不同的歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度背景在普遍共性中又各具地域特色。隨后很多學(xué)者開始關(guān)注城鄉(xiāng)接合部面臨的各類社會(huì)問(wèn)題、蘊(yùn)含的深刻社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)接合部的改造，他們關(guān)注城鄉(xiāng)接合部的公民權(quán)利、社會(huì)抗?fàn)幣c群體性事件，并對(duì)土地征用與安置補(bǔ)償、公共服務(wù)供給、社會(huì)保障問(wèn)題、農(nóng)民市民化、流動(dòng)人口管理、社會(huì)治安整治、生態(tài)環(huán)境維護(hù)等方面的難題提出了諸多建設(shè)性的改革思路。

隨著研究的深入，學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)接合部治理的目光逐漸探查到了更深層次的，亟需深刻轉(zhuǎn)型的政府管理體制。學(xué)者們認(rèn)為，城鄉(xiāng)結(jié)合部的混亂局面，原因不僅在于城鄉(xiāng)二元體制下城鄉(xiāng)間的深層矛盾，還在于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制不夠健全和完善。當(dāng)前，快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程迫切要求城鄉(xiāng)接合部及時(shí)轉(zhuǎn)變政府管理體制，沖破“二元社會(huì)”管理體制的桎梏，變“二元交叉”為“一元兼顧”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道體制上變“大而弱”為“小而強(qiáng)”，通過(guò)推動(dòng)行政建制單位、財(cái)政體制、人員配備、職能設(shè)定等方面的全面變遷實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)接合部政府治理體系的深刻轉(zhuǎn)型。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和黨的十九大提出“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”以來(lái)，亟需從“共建共治共享”的多元協(xié)同視角考察城鄉(xiāng)接合部社會(huì)治理的新路徑。一些學(xué)者已開始積極探索，如提出把城鄉(xiāng)接合部社會(huì)治理放在我國(guó)加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與城鄉(xiāng)融合的大局中考慮，從頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)空間，以公園城市為頂層設(shè)計(jì)理念，構(gòu)建社會(huì)治理質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系；以及在城鄉(xiāng)接合部的社區(qū)治理過(guò)程中，激發(fā)社區(qū)居民的主體能動(dòng)性，推進(jìn)社會(huì)資本再組織化，通過(guò)社區(qū)主體性建設(shè)和文化建設(shè)實(shí)現(xiàn)治理主體多元化發(fā)展和協(xié)同治理理念的生成。

但總體而言，目前從政治學(xué)視角系統(tǒng)探究城鄉(xiāng)接合部治理議題的研究成果還相對(duì)較少。作為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與變遷過(guò)程中陣痛的縮影，城鄉(xiāng)接合部是一個(gè)理論富礦，可作為觀察中國(guó)社會(huì)變遷和權(quán)力博弈的重要窗口，對(duì)其基層治理模式的探索仍有巨大的研究空間。

西方國(guó)家的城市往往是中產(chǎn)階級(jí)住在郊區(qū)，富人和窮人住在中心城區(qū)，但住在不同的區(qū)域和地段。不同階層之間存在居住隔離，彼此涇渭分明。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，房?jī)r(jià)成為階層聚居的篩選機(jī)制，同一小區(qū)的居民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位方面往往趨同，階層地位相差懸殊的人不大可能居住在同一小區(qū)。在雷克斯（Rex）和摩爾（Moore）的住房階級(jí)（housing class）理論看來(lái)，位居社會(huì)結(jié)構(gòu)上層的人其住房也會(huì)處于住房條件結(jié)構(gòu)的上層，反之則是下層。桑德斯（Saunders）進(jìn)而指出，現(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)人的住房狀況甚至比他的職業(yè)更能反映他的階級(jí)地位，因?yàn)樽》孔鳛橐环N資產(chǎn)，可以使業(yè)主更快地積累財(cái)富并獲得更多的生活機(jī)遇。1998年之后的中國(guó)社會(huì)，住房階級(jí)的理論分析當(dāng)然也是適用的，肖林認(rèn)為，伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的從無(wú)到有，中國(guó)城市也出現(xiàn)了數(shù)量龐大、構(gòu)成復(fù)雜的“業(yè)主群體”（homeowners），其中最重要也最活躍的是從房地產(chǎn)市場(chǎng)上購(gòu)買商品房的城市新中產(chǎn)階級(jí)。

但中國(guó)和西方在居住空間的階層分布上還是存在較大差異。以美國(guó)為例，美國(guó)的富人區(qū)和窮人區(qū)往往是整個(gè)板塊，成區(qū)域分布的，居住地的郵編往往就足以顯示一個(gè)人所屬的階層。如卡梅爾谷（Carmel Valley ）是加州圣地亞哥的著名中產(chǎn)階級(jí)聚居區(qū)，是當(dāng)?shù)貋喴嶂挟a(chǎn)的置業(yè)首選。卡梅爾谷從1983年開始進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)，所以這里的社區(qū)在圣地亞哥相對(duì)現(xiàn)代和智能化，新建小區(qū)的比例也是最高的。此外，卡梅爾谷還是加州首屈一指的學(xué)區(qū)，以卓越的教育品質(zhì)著稱。這座2萬(wàn)多人的小鎮(zhèn)，有10所優(yōu)質(zhì)小學(xué)和3所頂尖中學(xué)?？窢柟鹊泥]編92130幾乎就是個(gè)人事業(yè)成功的標(biāo)志。

紐約也是如此，紐約的富人集中于曼哈頓等連片區(qū)域，沿著世界上富有盛名的中央公園（Central Park）向北向東，就是紐約有名的上東區(qū)（Upper East Side），這里聚集了金融、投資銀行的富豪們。從第五大道向東、列克星敦大道向西是紐約最昂貴也是最受歡迎的住宅地區(qū)域，被稱為紐約的“黃金海岸”，是名副其實(shí)的富人區(qū)。

而北京、上海等地，高端住宅和一般住宅往往都是犬牙交錯(cuò)的，無(wú)論是上海中心城區(qū)的陸家嘴、古北，還是郊區(qū)的康橋、徐涇、佘山，都不存一個(gè)邊界清晰的“富人聚居區(qū)”。在中心城區(qū)，豪宅往往與老公房比鄰；在郊區(qū)，別墅的周邊可能就是農(nóng)民的自建房或農(nóng)民工的棚戶簡(jiǎn)屋，各種住宅類型的雜居分布使得整個(gè)城市呈現(xiàn)馬賽克式的階層空間分布。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的城市化加速推進(jìn)，2000到2019年間，我國(guó)的城市化水平從36.09%提高到了60.60%。城市化是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部人口、資源與產(chǎn)業(yè)在政府與市場(chǎng)機(jī)制作用下以城市為主導(dǎo)重新進(jìn)行空間配置的過(guò)程，城鄉(xiāng)接合部便是城市化進(jìn)程中“空間再分配”的產(chǎn)物。所謂的“空間再分配”，具有雙重的含義：一是相對(duì)于空間的初次分配而言，空間的初次分配指的是城市郊區(qū)原初的空間分配，主要表現(xiàn)為耕地、林地、宅基地的配置；而空間再分配則涉及土地使用性質(zhì)的變更，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌玫?、商業(yè)用地、工業(yè)用地、綜合用地；二是相對(duì)于收入再分配而言，收入再分配指的是各級(jí)政府通過(guò)稅收和財(cái)政支出等形式參與國(guó)民收入分配的過(guò)程，而空間再分配則涉及不同階層、群體在城市空間中所處位置的變化，從中心城區(qū)向郊區(qū)遷移，從外地向本地遷移，這一過(guò)程改變了城鄉(xiāng)接合部的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在“空間再分配”的過(guò)程中，城鄉(xiāng)接合部形成了容納本地農(nóng)村居民、城市低收入群體、農(nóng)民工、新興中產(chǎn)階層四大階層的馬賽克式的階層空間分布。

隨著城市化的推進(jìn)，城市空間急劇向農(nóng)村擴(kuò)張。地方政府在舊城改造的同時(shí)也開始大規(guī)模征用、開發(fā)農(nóng)業(yè)用地，大量土地被轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘杂玫兀ㄓ糜诮煌?、水利、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等）、工業(yè)性用地（工廠與工業(yè)園區(qū)等）和經(jīng)營(yíng)性用地（房地產(chǎn)、商業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目），一夜之間耕地面積銳減，大量農(nóng)民面臨失地。隨著本地農(nóng)村居民的回遷安置、城市低收入群體的導(dǎo)入以及外來(lái)人口的涌入，動(dòng)遷市民的郊區(qū)化和郊區(qū)居民的城市化相融，本地農(nóng)村居民原先居住的地方就逐漸演化為了城鄉(xiāng)接合部。大規(guī)模的征地拆遷使農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式被迫改變，一部分村莊的宅基地與農(nóng)用地被全部征用，從分散的村落被改造為了集中居住的農(nóng)民拆遷安置小區(qū)，帶來(lái)了一系列的農(nóng)民社會(huì)融合與治理問(wèn)題；還有一部分村莊由于地方政府缺乏資金，僅征用了相對(duì)省事低廉的農(nóng)用地，村民仍擁有宅基地或少量自留地，為了獲得租金收益進(jìn)行大量的違章搭建，逐漸演變?yōu)椤俺侵写濉薄Ｔ诩w經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村莊，一些村民開始自己經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者在村辦企業(yè)上班，除了工資或經(jīng)營(yíng)所得，他們還可以從村集體經(jīng)濟(jì)中分紅，生活走向富裕。

快速的城市化進(jìn)程帶來(lái)了鄉(xiāng)土文化的轉(zhuǎn)型，本地農(nóng)民原有的身份認(rèn)同、社會(huì)關(guān)系、價(jià)值理念與行為規(guī)則極大地受到了城市文明的沖擊。入住拆遷安置小區(qū)的本地村民，在社會(huì)關(guān)系與社會(huì)支持方面，由于不同行政村的村民被打散混合居住，再加上大量外來(lái)務(wù)工人員的入住，社區(qū)居民異質(zhì)化，農(nóng)民原有的村落共同體的血緣地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破，失去了“生命之根”，對(duì)社區(qū)生活的歸屬感與新身份的認(rèn)同感較弱；在生活習(xí)慣方面，由于農(nóng)民與土地的聯(lián)系被切斷，不得不放棄田園鄉(xiāng)村的生活習(xí)性向城市文明轉(zhuǎn)變，在封閉狹小的樓房單元中艱難地適應(yīng)著新生活，一些農(nóng)民在小區(qū)空間內(nèi)毀綠種菜、辦理婚喪等方面的鄉(xiāng)土習(xí)性遺存被鄙棄為“陋習(xí)”，部分農(nóng)民失去精神寄托，感到迷茫與無(wú)助。

在謀生手段方面，寧?kù)o的鄉(xiāng)村生活被打破后，失去土地的農(nóng)民或一夜暴富，或淪為貧民，出現(xiàn)了較大的社會(huì)分化。發(fā)達(dá)城市的一些城鄉(xiāng)接合部憑借良好的區(qū)位條件、低廉的生活成本與低端制造業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大量外來(lái)務(wù)工人員的入住，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民由此成為了依賴房租和集體資產(chǎn)分紅生活的食利階層，獲得了富足的物質(zhì)生活；但他們的精神生活相對(duì)貧乏，在原先淳樸鄉(xiāng)風(fēng)民俗被城市文明打破后，一些中老年村民陷入價(jià)值意義的矛盾與迷茫，而一些青年村民由于有房有錢有閑失去了拼搏上進(jìn)的動(dòng)力，大量“自愿性失業(yè)”人口出現(xiàn)，部分人整日吃喝玩樂(lè)，甚至開始從事吸毒、賭博、嫖娼等違法犯罪活動(dòng)，給社會(huì)治安帶來(lái)隱患。而在不享有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城鄉(xiāng)接合部，大量失地農(nóng)民則失去了生計(jì)來(lái)源，由于政府征地過(guò)程的不規(guī)范與的補(bǔ)償不合理，且不能享受和市民同等的勞動(dòng)和社會(huì)保障待遇，陷入了“上班無(wú)崗、種田無(wú)地、社保無(wú)份”的生存困境，從而引發(fā)了大量的群體性事件與上訪活動(dòng)等社會(huì)矛盾。

1994年的分稅制改革，意外促成了以土地征用、開發(fā)和出讓為主的“以地生財(cái)”土地財(cái)政城市擴(kuò)張發(fā)展模式，地方政府積極謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角色被激活，推動(dòng)著20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展。在城市開發(fā)初期，為解決城市建設(shè)資金短缺的困境，商品化的土地成為都市政府的第一筆資源。城市政府通過(guò)行政手段將內(nèi)城原住民大規(guī)模外遷，置換出大量?jī)?nèi)城土地，隨后再用“以地招商”的策略吸引外資，興建商業(yè)與市政基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行大規(guī)模的城市開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化。

在此過(guò)程中，為進(jìn)行城市舊城更新和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市開始了大規(guī)模的拆遷改造工程，中心城區(qū)的原住民在行政力量的安排下被疏散到城市邊緣區(qū)和近郊區(qū)。據(jù)模糊估算，1990-2006年上海因舊城改造安置到近郊區(qū)的人口約為350萬(wàn)人，近郊區(qū)成為最主要的人口導(dǎo)入地。而城市中心的土地經(jīng)過(guò)政府的出讓和房地產(chǎn)商的開發(fā)后，土地價(jià)格高漲，低收入階層的原住民失去了回遷的能力，外籍人士、港臺(tái)人士、中高收入階層購(gòu)房進(jìn)入市中心居住。由此，附著在內(nèi)城土地上的低收入原住民淪為了城市發(fā)展過(guò)程中被淘汰的“剩余人口”，由于他們既沒有足夠的投資與消費(fèi)能力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不具備城市發(fā)展新興第三產(chǎn)業(yè)所需的勞動(dòng)技能，還構(gòu)成了需要政府提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障的發(fā)展負(fù)擔(dān)，只能從自己祖祖輩輩生活的家園被置換到城市邊緣地帶。拆遷安置后，他們失去了這塊土地家園所承載著的鄰里關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、謀生手段、教育與就醫(yī)等全部的生活基礎(chǔ)與“空間福利”，被迫的“空間失配”使其遷居后陷入失業(yè)困境，以“發(fā)展”為名義的城市化卻使他們陷入了更差的生活境遇。這部分弱勢(shì)群體陷入了深度的社會(huì)排斥境地，對(duì)其居住的城鄉(xiāng)接合部在心理和情感上缺乏認(rèn)同，對(duì)郊區(qū)尚不完備的教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生不滿與焦慮。

改革開放以來(lái)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工從農(nóng)村涌入城市尋求生存資源和發(fā)展機(jī)會(huì)。在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整過(guò)程中，地處城市邊緣的城鄉(xiāng)接合部獲得了許多工業(yè)園區(qū)與建設(shè)工程的遷入，由此帶來(lái)了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)；與此同時(shí)，城鄉(xiāng)接合部的本地村民為了維持生計(jì)，興建與改造了大量的私房以供出租。在就業(yè)機(jī)會(huì)與低廉生活成本的雙重引力下，大量農(nóng)民工涌入了城鄉(xiāng)接合部，形成了大規(guī)模的流動(dòng)人口聚集地。此后，城鄉(xiāng)接合部的外來(lái)人口數(shù)量逐漸超越本地人口，形成了明顯的“人口倒掛”現(xiàn)象，給政府帶來(lái)了嚴(yán)峻的外來(lái)人口管理壓力。

在經(jīng)濟(jì)層面，由于受到制度性的排斥，農(nóng)民工在市場(chǎng)體系和再分配體系中都處于不利地位，無(wú)法享受和本地人同等的住房、醫(yī)療、子女教育等公共福利，基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利難以得到有效的保護(hù)，很難實(shí)現(xiàn)階層躍升，往往滯留在城鄉(xiāng)結(jié)合部，形成了以農(nóng)民工為主體的規(guī)模龐大的底層社會(huì)。在城市高昂的生活成本面前，他們生存艱難，由此催生出巨大的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”低端市場(chǎng)為其提供低廉的商品和服務(wù)，行業(yè)分布覆蓋了日常生活的方方面面，如流動(dòng)攤販、低價(jià)服飾、黑車、黑網(wǎng)吧、黑診所、黑幼兒園等等。由于經(jīng)營(yíng)成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、易復(fù)制，許多農(nóng)民工也加入了非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的行列中。但游離在正式制度之外的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)潛藏著諸多社會(huì)治安隱患，如無(wú)證小餐館存在火災(zāi)和食物中毒等安全隱患、小攤販在人流量較多的地段經(jīng)營(yíng)影響城市正常的交通秩序與市容市貌、經(jīng)營(yíng)者為爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額容易滋生矛盾升級(jí)為打架斗毆等沖突、黑網(wǎng)吧黑旅館等地點(diǎn)易成為犯罪分子的藏身之地。因此，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的無(wú)序發(fā)展極易累積社會(huì)矛盾。而當(dāng)農(nóng)民工群體的生活與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響到追求現(xiàn)代城市文明的中產(chǎn)階層的正常生活時(shí)，中產(chǎn)階層往往會(huì)強(qiáng)烈要求整頓城中村、驅(qū)逐街頭攤販等。而地方政府在整頓非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中往往采用簡(jiǎn)單粗暴的方式，易引起經(jīng)營(yíng)者的對(duì)抗情緒與活動(dòng)，引發(fā)矛盾沖突的引爆與升級(jí)。

在政治層面，農(nóng)民工群體缺失公民權(quán)的生存境遇也潛伏著大量的社會(huì)矛盾。由于戶籍制度本質(zhì)上是一種“地方性的公民權(quán)”，農(nóng)民工從鄉(xiāng)村遷移到城市后，其相應(yīng)的權(quán)利并沒有隨著農(nóng)民工的遷移完成“在地化”， 沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，由此被排斥在基層民主與治理結(jié)構(gòu)外。一些農(nóng)民工渴望通過(guò)參加當(dāng)?shù)氐幕鶎舆x舉來(lái)緩解自身底層境遇的苦痛，但由于本地人的強(qiáng)烈反對(duì)，農(nóng)民工試圖通過(guò)權(quán)利伸張來(lái)緩解其在城市受到的不平等待遇的愿望往往難以實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，外來(lái)人口尤其是具有更強(qiáng)權(quán)利意識(shí)的新生代農(nóng)民工開始主動(dòng)地提出權(quán)利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。

在精神層面，農(nóng)民工作為外來(lái)人口由于受到各方面的排斥，與城市居民有隔閡疏離感，他們懷戀故鄉(xiāng)而精神漂浮，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的歸屬感甚至陷入認(rèn)同危機(jī)，再加上與本地人所享受的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等待遇的落差，很容易誘發(fā)心理失衡，造成社會(huì)不穩(wěn)定。為了在不利的異鄉(xiāng)環(huán)境中保護(hù)自我，農(nóng)民工傾向于通過(guò)基于血緣和地緣關(guān)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)抱團(tuán)取暖，他們的同鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)較為發(fā)達(dá)，互相幫扶克服求助、居住、經(jīng)濟(jì)等方面的困難。而由于缺乏制度性的保障和各類社會(huì)資源，當(dāng)遭遇基層政府的管控或與他者發(fā)生矛盾陷入困境時(shí)，他們傾向于通過(guò)“鬧”來(lái)解決問(wèn)題，其抗?fàn)幐弑┝ι?，再加上有同鄉(xiāng)的幫扶，極易發(fā)生肢體接觸，卷入矛盾沖突。

相對(duì)晚近進(jìn)入城鄉(xiāng)接合部居住生活的居民是新興中產(chǎn)階層。中國(guó)的新中產(chǎn)階層主要由兩部分構(gòu)成，一是小資產(chǎn)階層，包括商人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小企業(yè)主等；二是專業(yè)技術(shù)階層，包括中低級(jí)公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員、白領(lǐng)階層人員。社會(huì)學(xué)家米爾斯認(rèn)為，新中產(chǎn)階級(jí)即所謂的“白領(lǐng)”，他們不掌握生產(chǎn)資料，靠知識(shí)技能謀生，有相對(duì)穩(wěn)定的薪水，依附于科層制體系，從事非直接生產(chǎn)性的管理或技術(shù)工作。

在中國(guó)的流動(dòng)人口中，不僅有社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的勞動(dòng)力移民農(nóng)民工，還有中高收入、受過(guò)良好教育的技術(shù)移民和投資移民，他們構(gòu)成了大城市流動(dòng)人口中的新興中產(chǎn)階層。2004年后，大中城市尤其是一線城市房?jī)r(jià)的飆升加劇了財(cái)富的不平等，高收入者在商品化住宅政策中把住房作為投資，從購(gòu)買的時(shí)間差中獲益，低收入群體可以獲得保證性住房等政策性扶持，但中產(chǎn)階層卻上不著天下不著地，相當(dāng)大部分人成為“夾心層”。由于無(wú)力承擔(dān)市區(qū)高昂的房?jī)r(jià)，離市區(qū)相對(duì)較近，尤其是開通了地鐵交通便利的城鄉(xiāng)接合部的新建商品房住宅受到新興中產(chǎn)階層的青睞。這些商品房不乏房地產(chǎn)商開發(fā)的具有中產(chǎn)階層生活理念的高檔小區(qū)，憑借良好的地理位置、優(yōu)雅的小區(qū)環(huán)境以及相對(duì)適中的房?jī)r(jià)，吸引了大批外地年輕人和想要改善居住條件的中心城區(qū)中老年人群入住。這些居民大多是有房有車的中等收入群體，他們擁有穩(wěn)定的職業(yè)、體面的收入和較高的社會(huì)地位。

新興中產(chǎn)階層對(duì)于發(fā)展、權(quán)利、環(huán)境、健康等議題高度關(guān)注，在業(yè)主維權(quán)、環(huán)境運(yùn)動(dòng)和平權(quán)運(yùn)動(dòng)等方面引人注目。由于收入和財(cái)富不足以帶來(lái)充分的安全感，與其他社會(huì)階層相比，中國(guó)的中產(chǎn)階層普遍比較焦慮，房產(chǎn)和孩子是他們最關(guān)心的事情，尤為重視教育投資?；趯?duì)身體健康與生活質(zhì)量、孩子成長(zhǎng)環(huán)境以及房產(chǎn)價(jià)值的關(guān)心，他們注重優(yōu)美的居住環(huán)境和良好的社區(qū)服務(wù)，因而在觸及自身利益的公共議題上有較強(qiáng)的參與意識(shí)。當(dāng)對(duì)生活環(huán)境或公共服務(wù)不滿時(shí)，他們傾向于積極采用溫和協(xié)商的方式向基層政府呼吁，而當(dāng)利益受到實(shí)質(zhì)性損害時(shí)，如變電站、垃圾焚燒廠、臨終關(guān)懷醫(yī)院等項(xiàng)目建在自家小區(qū)附近時(shí)，他們會(huì)訴諸克制理性的集體行動(dòng)維權(quán)，以爭(zhēng)取更有利于自身的政策與福利。

因此，當(dāng)農(nóng)民工等底層人民通過(guò)低端“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”謀取生計(jì)，造成交通擁堵、市容破壞、食品安全隱患、社會(huì)治安隱患等問(wèn)題時(shí)，新興中產(chǎn)階層基于對(duì)生活質(zhì)量的敏感性，極易產(chǎn)生不滿的情緒。為了讓上下班的路途更通暢、房產(chǎn)保值升值、孩子的成長(zhǎng)環(huán)境安全優(yōu)美，他們要求政府整頓小攤販，取締“黑車”，“黑診所”，“黑幼兒園”等，而這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)恰恰是農(nóng)民工等底層人民的生計(jì)來(lái)源，兩類群體的利益訴求難以調(diào)和。

此外，新興中產(chǎn)階層對(duì)城鄉(xiāng)接合部政府的公共管理和社會(huì)治理水平提出了更高的要求。這源于相當(dāng)一部分新興中產(chǎn)階層的的經(jīng)濟(jì)收入、文化程度乃至國(guó)際視野超越了普通公務(wù)員，他們對(duì)公共服務(wù)水平、政府行為制度化的要求較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)粗放的公共管理模式變得不合時(shí)宜。而且中產(chǎn)階層的利益和價(jià)值觀分化程度較大，既有利益訴求，也有價(jià)值訴求，不再可以簡(jiǎn)單的用錢來(lái)解決問(wèn)題，這給公共管理水平相對(duì)落后的城鄉(xiāng)接合部基層政府帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

由此，城鄉(xiāng)接合部同時(shí)容納了本地村民、城市低收入群體、農(nóng)民工群體與新興中產(chǎn)階層四類群體，他們各自的生活生產(chǎn)空間共同塑造了城鄉(xiāng)接合部“發(fā)展的多時(shí)態(tài)性”的獨(dú)特景觀。在同一空間內(nèi)，后工業(yè)時(shí)代、工業(yè)時(shí)代和前工業(yè)時(shí)代的元素共存，既有現(xiàn)代的中產(chǎn)階層社區(qū)和高端產(chǎn)業(yè)以及相應(yīng)的建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和生活方式，又有低端的工廠和工業(yè)園區(qū)；而且由于鄉(xiāng)村城市化轉(zhuǎn)變得不徹底，還保留著傳統(tǒng)的村落景觀、文化觀念和社會(huì)關(guān)系，少量懷戀田園生活的農(nóng)民依然保留著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)?，F(xiàn)代文明與鄉(xiāng)土習(xí)俗、中產(chǎn)階層消費(fèi)理念與底層人群非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的共存，使得城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)農(nóng)居混雜、城鄉(xiāng)交錯(cuò)的魔幻景觀。

城鄉(xiāng)接合部馬賽克式的階層空間分布使得同一空間內(nèi)形成了互不兼容的多元利益訴求。這些具有不同的戶籍身份、語(yǔ)言文化背景、受教育水平和收入水平的不同群體聚集在城鄉(xiāng)接合部地帶后，并沒有相互學(xué)習(xí)與融合，而是呈現(xiàn)了群體隔離、保持自我式的空間集聚，不同人群在居住空間、就業(yè)與社會(huì)交往上存在明顯隔離。外來(lái)人口與本地人口、中產(chǎn)階層與底層人民心理互斥、涇渭分明，盡管在空間與行動(dòng)上井水不犯河水，但其利益訴求存在著大量沖突。具體而言：

本地村民在失去土地后依靠房租、集體資產(chǎn)分紅和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)生存，為了獲得更多的租金多進(jìn)行違章搭建，形成“城中村”，這些設(shè)施簡(jiǎn)陋、空間狹小的群租建筑潛伏著火災(zāi)、爆炸等諸多安全隱患。而在拆遷安置小區(qū)中，村民的生活生產(chǎn)方式雖發(fā)生了變化，但其鄉(xiāng)土習(xí)慣仍在延續(xù)，這與倡導(dǎo)城市文明的小區(qū)要求發(fā)生諸多沖突，給鄰里生活帶來(lái)不少摩擦矛盾。如P區(qū)城鄉(xiāng)接合部X社區(qū)的居委會(huì)感慨道：

“我們這邊的居民一般都是拿鋤頭的農(nóng)民，一下子轉(zhuǎn)到居民，也需要有個(gè)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程……原來(lái)有居民臟水潑到外面、煙頭從樓上扔下來(lái)，我剛來(lái)的時(shí)候小區(qū)著了好幾把火，樓下曬被子就點(diǎn)著了，以前住農(nóng)家院子他們沒有這個(gè)概念，以前也有在綠化地種菜的。通過(guò)開會(huì)啊、宣傳啊，現(xiàn)在慢慢的觀念在改變……居民需要一個(gè)辦婚喪事的會(huì)所，農(nóng)村人的習(xí)慣和城市不一樣的，像我們這里直系親屬、朋友、一個(gè)村里的，辦紅白事他們不愿意到飯店里，現(xiàn)在在小區(qū)搭棚辦，有垃圾和火災(zāi)隱患……”（2020年9月29日訪談?dòng)涗洠?/span>

相對(duì)于自足的本地村民，被導(dǎo)入到城郊的城市低收入群體構(gòu)成了城鄉(xiāng)接合部的“高依賴人群”。由于失去了市區(qū)便利的基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)機(jī)會(huì)，相當(dāng)一部分人陷入生活困境，依靠“低?！睘樯?，給城鄉(xiāng)接合部政府帶來(lái)了較大的社會(huì)保障壓力；同時(shí)，基于與原先市區(qū)便利生活的對(duì)比，他們對(duì)城鄉(xiāng)接合部的公共服務(wù)水平非常不滿，向政府提出了較高的公共服務(wù)要求，如P區(qū)城鄉(xiāng)接合部Z社區(qū)的居委會(huì)反饋道：

“社區(qū)居民反映比較強(qiáng)烈的是配套問(wèn)題……因?yàn)榫用癖緛?lái)都住在中心城區(qū)H最好的地段，搬到P區(qū)后，很多配套肯定是比不上原先的。當(dāng)時(shí)H區(qū)政府對(duì)于導(dǎo)入居民是有承諾的，居民在H區(qū)享受的教育條件、醫(yī)療條件、周邊社區(qū)配套的條件，在導(dǎo)入到P區(qū)后依然能夠享受到。然而事實(shí)是，居民先行導(dǎo)入了，配套還沒影。四五年的時(shí)間里，居民出行不便利，沒有地鐵；就醫(yī)不方便，當(dāng)初說(shuō)是C醫(yī)院要搬來(lái)，到現(xiàn)在都還沒見影，配藥還要轉(zhuǎn)車到H區(qū)，對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)特別不方便；小孩上學(xué)也受影響，居民的生活滿意度是直線下降的……居民于2011年導(dǎo)入之后，經(jīng)過(guò)反復(fù)的上訪和呼吁，相應(yīng)的配套才逐步到位?！保?020年9月23日訪談?dòng)涗洠?/span>

外來(lái)的農(nóng)民工群體為了謀生，除了在工廠打工外，也從事大量的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，給交通環(huán)境、社會(huì)治安與市容市貌帶來(lái)一定的負(fù)面影響。由于漂泊異鄉(xiāng)且受教育水平與經(jīng)濟(jì)能力有限，他們?cè)诔鞘兄械脑捳Z(yǔ)權(quán)缺失，再加上對(duì)自身的社會(huì)定位較低，他們對(duì)生活環(huán)境的沒有太高的要求，多限于滿足生存的需要，屬于“低需求人群”。

與之形成鮮明對(duì)比的則是新興中產(chǎn)階層，他們構(gòu)成了城鄉(xiāng)接合部的“高需求人群”。作為城鄉(xiāng)接合部最具現(xiàn)代性同時(shí)也是最具異質(zhì)性的人群，他們的觀念形態(tài)和權(quán)利意識(shí)與其他人群非常不同。基于對(duì)生活質(zhì)量和房?jī)r(jià)的重視，他們迫切要求政府整頓城鄉(xiāng)接合部的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)以及臟亂差的環(huán)境，如P區(qū)城鄉(xiāng)接合部某社區(qū)的居民在業(yè)主論壇撰文呼吁道：

“J 鎮(zhèn)地區(qū)原本有許多優(yōu)秀的高檔樓盤，均價(jià)都在兩萬(wàn)左右，各小區(qū)入駐的居民也多為文化素養(yǎng)較高的群體，但是……J 鎮(zhèn)已經(jīng)是上海最大的人口流入地，外來(lái)人口達(dá)到六位數(shù)，各種人口的綜合素質(zhì)層次不齊，管理上更可謂現(xiàn)代文明遇到叢林法則。僅僅夜間沿街設(shè)攤就已經(jīng)是頑癥難除，每當(dāng)夜幕降臨，各種地?cái)?、排擋將主干道人行道全部擠滿，各種商販無(wú)懼各類執(zhí)法人員，居民無(wú)數(shù)次呼吁政府職能部門清理亂設(shè)攤等具有安全隱患的違法行為，但是收效甚微。各類搶奪案件時(shí)有發(fā)生，小區(qū)群租現(xiàn)象更是讓人一籌莫展，此類報(bào)道多次見諸各大媒體。作為J 鎮(zhèn)居民，需要的是穩(wěn)定的生活環(huán)境和可靠的出入安全”

此外，城市的公共資源，如公共財(cái)政的投入、公務(wù)員與警力的配備、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施等，往往是以戶籍人口為基準(zhǔn)配備的，當(dāng)大量的外來(lái)人口涌入城鄉(xiāng)接合部后，他們對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的沖擊與對(duì)公共資源的擠占引發(fā)了本地人的強(qiáng)烈不滿。

可見，城鄉(xiāng)接合部在導(dǎo)入市區(qū)人口和外來(lái)人口的同時(shí)也在導(dǎo)入社會(huì)矛盾，區(qū)域內(nèi)社會(huì)分化嚴(yán)重，社會(huì)整合難度極大，互不兼容的多元利益訴求讓基層政府處于矛盾的交匯點(diǎn)，面臨社會(huì)治安與公共服務(wù)的巨大壓力。

4.“小”政府與超大規(guī)模社會(huì) 

大城市的城鄉(xiāng)接合部是中國(guó)超大規(guī)模社會(huì)的一個(gè)縮影。由于外來(lái)人口的大量涌入，流動(dòng)人口與本地戶籍人口比例出現(xiàn)了明顯的“人口倒掛”現(xiàn)象，城鄉(xiāng)接合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道實(shí)際管轄的人口常是普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的幾倍、十幾倍。伴隨著急劇膨脹的外來(lái)人口到來(lái)的，是尖銳復(fù)雜的社會(huì)矛盾。城鄉(xiāng)接合部由此成為了城市化進(jìn)程中各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾最集中的地方，形成了我國(guó)社會(huì)變遷的矛盾聚合帶，管理難度大大超越了普通的城市或農(nóng)村。由于城市文明與鄉(xiāng)村習(xí)俗的深刻文化價(jià)值沖突、居民群體的異質(zhì)性與頻繁的流動(dòng)性，不同類型界限分明的居民群體的價(jià)值觀念與利益訴求多元沖突，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合與達(dá)成共識(shí)，帶來(lái)了一系列的社會(huì)治理難題，如社會(huì)分化現(xiàn)象嚴(yán)重、違法經(jīng)營(yíng)隨處可見、違章建筑泛濫、社會(huì)治安混亂、安全隱患突出、犯罪率較高、區(qū)域環(huán)境“臟、亂、差、?！钡?。這些現(xiàn)象背后蘊(yùn)含著極高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給地方政府的社會(huì)治理能力提出了極高的要求。

但負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)這些錯(cuò)綜復(fù)雜社會(huì)治理難題的城鄉(xiāng)接合部政府，卻是低職權(quán)、低職級(jí)、低制度化的“小”政府，面臨著嚴(yán)峻的治理困境。這里的“小”政府，不是政府職能意義上的“小”政府，而是政府規(guī)模和管理權(quán)限意義上的“小”政府。首先，在體制層面，由于城鄉(xiāng)二元交叉管理體制的存在，缺乏一套專門管理城鄉(xiāng)接合部的體系。城鄉(xiāng)接合部?jī)?nèi)部的農(nóng)民與居民多交錯(cuò)分布，因此同一塊區(qū)域內(nèi)，往往有兩套人馬分管居民和農(nóng)民，街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)與居委會(huì)間的交叉管理和基層財(cái)政體制的“雙軌制”導(dǎo)致街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)與居委會(huì)間的權(quán)責(zé)難分、相互推諉，難以對(duì)整個(gè)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃治理，而且造成了“兩不管”的真空地帶，許多單一主體很容易解決的事情久議不決。其次，在政府規(guī)模方面，由于我國(guó)各級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、事業(yè)編制配額、財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等都是依據(jù)當(dāng)?shù)氐膽艏怯浫藬?shù)而非實(shí)際居住人口而配置的，管轄城鄉(xiāng)接合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公務(wù)人員數(shù)量與素質(zhì)非常有限，同時(shí)也沒有專門管轄流動(dòng)人口的組織機(jī)構(gòu)，因此在應(yīng)對(duì)數(shù)量龐大的流動(dòng)人口及其帶來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，往往心有余而力不足。再次，在政府權(quán)限方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖是法定一級(jí)政府，權(quán)力卻十分有限，本級(jí)政府有執(zhí)法權(quán)的站、所、隊(duì)往往是垂直管理的，屬于條線部門。近年來(lái)，北京、上海等城市都試圖將條線的權(quán)力“下沉”到街鎮(zhèn)，但目前為止收效不大。這一切導(dǎo)致城鄉(xiāng)接合部區(qū)域的管轄政府力量孱弱，責(zé)大權(quán)小，基層治理的人才相對(duì)稀缺，資源與能力有限，在處理社會(huì)問(wèn)題時(shí)制度化水平較低；再加上財(cái)政收入較為充裕，導(dǎo)致政府在處理社會(huì)矛盾時(shí)往往傾向于用錢去擺平問(wèn)題，民眾的利益訴求則難以通過(guò)正式渠道表達(dá)。

城鄉(xiāng)接合部社會(huì)治理的改善，不僅涉及到政府管理體制的深刻變革，也涉及基層政府治理理念的提升?，F(xiàn)代化的社會(huì)治理需要精細(xì)化管理和多元化參與，一方面要從“一刀切”的粗放式管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理，另一方面要打造政府、社會(huì)組織、社會(huì)工作、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和公民的共建、共治、共享的社會(huì)治理格局?；鶎又卫憩F(xiàn)代化應(yīng)具有以下五個(gè)核心指標(biāo)：一是專業(yè)性，打造一支專業(yè)化的基層干部隊(duì)伍和社區(qū)治理團(tuán)隊(duì)；二是回應(yīng)性，對(duì)人民群眾的利益訴求進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)，盡可能將矛盾解決在基層，避免矛盾不斷上移；三是自治性，群眾自治是基層治理有效性的重要保障；四是制度化，基層治理要建立在規(guī)則、制度、法律的基礎(chǔ)上，摒棄“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的治理心態(tài)；五是智能化，要充分運(yùn)用現(xiàn)代科技，通過(guò)一網(wǎng)通辦、信息化、人工智能、大數(shù)據(jù)等手段，提高公共服務(wù)的可及性，提升人民群眾的幸福感。

良好的治理需要政府與公民的友好合作關(guān)系，需要市場(chǎng)、社會(huì)組織與公民的積極參與以實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)與協(xié)同治理。面對(duì)城鄉(xiāng)接合部尖銳復(fù)雜的矛盾沖突，基層政府應(yīng)當(dāng)注重基層治理中的法治、道德與情理的有機(jī)統(tǒng)一，有效地回應(yīng)民眾的利益訴求。在“小政府”的資源不足有限條件下，為降低治理成本、節(jié)約行政資源，可嘗試在法治化的框架下，兼顧基于關(guān)系的治理與基于情感的治理。

空間不僅是一個(gè)物理或地理概念，還承載與生產(chǎn)著社會(huì)關(guān)系?？臻g對(duì)于城市發(fā)展模式以及城市內(nèi)的各階層群體的關(guān)系起著重要的作用，這源于空間本身就是一種稀缺資源，憑借對(duì)各種機(jī)會(huì)與基礎(chǔ)設(shè)施的距離“接近性”影響著居民的生活質(zhì)量，空間成為城市內(nèi)各利益群體與階層競(jìng)爭(zhēng)沖突的焦點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果則推動(dòng)著城市居住空間等級(jí)結(jié)構(gòu)的形成與演變?？臻g的分配，客觀上反映著不同社會(huì)群體的資源占有量、社會(huì)包容與社會(huì)排斥。

改革開放以來(lái)，在國(guó)家行政力量和市場(chǎng)調(diào)節(jié)力量的雙重作用下，城市經(jīng)歷了階層意義上的“空間再分配”，城市居住空間等級(jí)結(jié)構(gòu)逐漸形成，空間分配的階層化逐漸顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)接合部即是“空間再分配”的產(chǎn)物。在市場(chǎng)邏輯的主導(dǎo)下，商品房市場(chǎng)中房?jī)r(jià)成為了階層聚居的篩選機(jī)制，房地產(chǎn)商通過(guò)對(duì)人群的細(xì)分，建造出不同區(qū)位與不同品質(zhì)的房屋，通過(guò)市場(chǎng)力量形塑了人群居住區(qū)的隔離，使得城市中貧困居民的分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域集中現(xiàn)象，新興中產(chǎn)階層居住在區(qū)位較優(yōu)環(huán)境優(yōu)美的中高檔商品房社區(qū)中，外來(lái)農(nóng)民工人群則在城鄉(xiāng)接合部租借廉價(jià)農(nóng)房或搭建棚戶居住，形成了大規(guī)模的流動(dòng)人口聚集地。而在國(guó)家行政力量的主導(dǎo)下，內(nèi)城原住民被導(dǎo)入到房屋質(zhì)量相對(duì)較差的城鄉(xiāng)接合部動(dòng)遷住宅小區(qū)中，本地村民則入住集中的拆遷安置小區(qū)或保留農(nóng)家私房租借給外來(lái)農(nóng)民工，形成“城中村”。高異質(zhì)化人群的在城鄉(xiāng)接合部的集聚形成了馬賽克式的階層空間分布。

“空間再分配”對(duì)于中國(guó)的階層結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理具有重要影響。征地農(nóng)民、城區(qū)市民、流動(dòng)人口的空間轉(zhuǎn)換使得散布于城市和鄉(xiāng)村的人口差距在城郊地帶集聚，成為多元文化容易摩擦碰撞的空間，彼此的社會(huì)隔離加劇了居民的不信任感，影響著城市的健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。與此同時(shí)，“空間再分配”使得城市治理問(wèn)題“郊區(qū)化”，城市低收入群體的矛盾被導(dǎo)入到了城鄉(xiāng)接合部。對(duì)于人口導(dǎo)出地政府而言，將缺乏較高消費(fèi)能力和就業(yè)技能的城市低收入人群導(dǎo)出，大大減輕了其社會(huì)管理的壓力和社會(huì)保障的支出，還有利于通過(guò)舊城改造增加財(cái)政收入，中心城區(qū)的人口壓力、交通緊張、污染嚴(yán)重等問(wèn)題得到了很大的緩解，土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化。而對(duì)于作為人口導(dǎo)入地的城鄉(xiāng)接合部政府而言，中心城區(qū)低收入人群的導(dǎo)入不僅使其土地被低價(jià)出讓建造動(dòng)遷安置房導(dǎo)致土地收益損失，大規(guī)模的失業(yè)人群和低保人群還加重了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)，郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)峻的環(huán)境污染和社會(huì)治安問(wèn)題。與此同時(shí)，由于負(fù)責(zé)管轄城鄉(xiāng)接合部的政府長(zhǎng)期以來(lái)的管理對(duì)象主要是鄉(xiāng)土文化的農(nóng)民，缺乏管理市民社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，管理人員的配備也存在不足，導(dǎo)致大規(guī)模的市區(qū)人口以及相應(yīng)的利益訴求導(dǎo)入后難以應(yīng)對(duì)，引發(fā)了導(dǎo)入人口的不滿。

作為鄉(xiāng)村城市化的前沿地帶，城鄉(xiāng)接合部是我國(guó)深刻劇烈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中陣痛的縮影，是城市化進(jìn)程中社會(huì)問(wèn)題最為敏感集中的區(qū)域。城鄉(xiāng)接合部的治理涉及到城市管理體制和農(nóng)村管理體制兩種體制之間的轉(zhuǎn)換銜接與利益調(diào)整，亟需政府管理體制的改革與創(chuàng)新，其改革是一項(xiàng)涉及工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的利益大調(diào)整，從而構(gòu)成了涉及基層政府治理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大議題。同時(shí)，在城鄉(xiāng)接合部的場(chǎng)域內(nèi)，上演著國(guó)家與市場(chǎng)、政府與公民、本地居民與外來(lái)人口、低收入人群與中產(chǎn)階層等不同維度的權(quán)力博弈，可作為觀察中國(guó)社會(huì)變遷和權(quán)力博弈的重要窗口。

（作者熊易寒系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)教授、博士生導(dǎo)師；曹一然系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期）