扶貧形勢決定扶貧戰(zhàn)略與政策選擇,形勢變化要求戰(zhàn)略與制度的適應(yīng)性創(chuàng)新。脫貧攻堅(jiān)是一場在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前必須完成的任務(wù),采取的是超常規(guī)舉措。與脫貧攻堅(jiān)不同,相對(duì)貧困具有長期性等特征。從具有陷入絕對(duì)貧困較高風(fēng)險(xiǎn)的特殊群體,是相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)對(duì)象;城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系是認(rèn)識(shí)和治理相對(duì)貧困的兩個(gè)重要維度;構(gòu)建社會(huì)力量參與相對(duì)貧困治理的組織生態(tài)和制度環(huán)境,是推進(jìn)相對(duì)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。
問題的提出
貧困問題是人類社會(huì)長期面臨的挑戰(zhàn)，是妨礙全球穩(wěn)定的世界性難題。有效緩解貧困，促進(jìn)共同發(fā)展，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨和政府始終致力于反貧困工作，不斷出臺(tái)并實(shí)施促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧的政策舉措，取得了舉世矚目的減貧成就。改革開放以來，中國成為世界上減貧人口最多的國家，是第一個(gè)完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)之減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，對(duì)全球減貧貢獻(xiàn)率超過70%。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，將扶貧開發(fā)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧基本方略，啟動(dòng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，每年減少貧困人口1000萬以上，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%降至2019年的0.6%。到2020年，困擾中國千百年的絕對(duì)貧困問題將得到歷史性解決。
消除絕對(duì)貧困是中國在減貧道路上取得的階段性勝利，但這并不意味著我國減貧事業(yè)的終結(jié)。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代“我國社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。毫無疑問，相對(duì)貧困問題是不平衡不充分的發(fā)展的重要表現(xiàn)，治理相對(duì)貧困是解決發(fā)展不平衡不充分問題的必然要求。為此，黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)。換言之，2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以后，中國減貧事業(yè)將進(jìn)入治理相對(duì)貧困的新階段。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國創(chuàng)造了人類發(fā)展史上的減貧奇跡，積累了豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)。2020年以后，中國相對(duì)貧困治理可以充分借鑒此前消除絕對(duì)貧困的經(jīng)驗(yàn)，但也不能簡單照搬。不同時(shí)期貧困問題不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國家治理宏觀形勢也不同，要求新階段減貧事業(yè)須從新形勢新問題出發(fā)，在創(chuàng)新中探索符合實(shí)際的治理之道。鑒于此，本文擬在對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與治理相對(duì)貧困進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，闡明相對(duì)貧困治理的新形勢新內(nèi)容新規(guī)律，探討2020年后中國貧困治理的思路和方向。
脫貧攻堅(jiān)任務(wù)目標(biāo)與治理方略
黨的十八大后，黨和政府進(jìn)一步明確了到2020年全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)（第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)），認(rèn)識(shí)到消除絕對(duì)貧困是全面建成小康社會(huì)的題中應(yīng)有之義，也是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。為此，中共中央、國務(wù)院作出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定，確定了到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)任務(wù)。
毫無疑問，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場不易打贏的硬仗。一是脫貧任務(wù)重。2015年底，全國有7017萬貧困人口，每年須脫貧1400多萬。這是中國扶貧開發(fā)史上從未達(dá)到過的年均脫貧規(guī)模，即使在全世界也絕無僅有；二是工作難度大。經(jīng)過改革開放后30多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和多輪扶貧開發(fā)，剩余貧困人口均為貧中之貧、困中之困，減貧成本高、脫貧難度大；三是時(shí)間約束緊。到2020年，所有貧困人口要全部脫貧，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，一人都不漏，一條都不少；四是政治影響大。黨和政府把如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)、作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的標(biāo)志性成果、作為對(duì)全國人民和全世界的莊嚴(yán)承諾。很顯然，使用常規(guī)辦法不可能打贏脫貧攻堅(jiān)這場硬戰(zhàn)。為此，黨和政府以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過制度創(chuàng)新，構(gòu)建出脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)體制機(jī)制和制度體系。
（一）突出精準(zhǔn)方略
目標(biāo)任務(wù)明確后，首先須完成的基礎(chǔ)工作就是要確定所有貧困人口并找出致貧原因，然后對(duì)這些貧困人口對(duì)癥施策，幫助他們擺脫貧困。因此，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧基本方略是目標(biāo)導(dǎo)向下的必然選擇。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察扶貧工作時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，之后在調(diào)研中多次對(duì)這一思想進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的具體要求。此后，精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本方略。
精準(zhǔn)扶貧包括扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六項(xiàng)內(nèi)容。扶持對(duì)象精準(zhǔn)主要解決“扶持誰”的問題，即實(shí)施建檔立卡，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序識(shí)別出所有貧困人口，摸清其基本狀況、致貧原因、幫扶需求等詳細(xì)信息；項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)和因村派人精準(zhǔn)主要解決“怎么扶”和“誰來扶”的問題，即根據(jù)貧困人口致貧原因，為其提供幫扶項(xiàng)目和資金，采取到戶到人的幫扶措施，確定幫扶隊(duì)伍；脫貧成效精準(zhǔn)主要解決“如何退”的問題，即要求貧困戶脫貧、貧困村出列、貧困縣摘帽均遵循嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序，特別是要引入第三方評(píng)估機(jī)制，確保脫貧成果經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，能得到人民群眾認(rèn)可。
（二）拓寬減貧道路
從個(gè)體角度分析，貧困的表現(xiàn)形式多種多樣，如吃不飽穿不暖，飲水難、上學(xué)難、看病難或沒有安全住房；貧困的原因也復(fù)雜多變，有的缺乏人力資本，有的缺乏土地資源，有的缺乏市場機(jī)會(huì)。因此，脫貧攻堅(jiān)需要從貧困的表現(xiàn)和原因出發(fā)，采取多元化路徑，因戶因地施策。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)﹝2015﹞34號(hào)）明確提出，要通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧、引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧、實(shí)施易地搬遷脫貧、結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧、著力加強(qiáng)教育脫貧、開展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧、實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧、探索資產(chǎn)收益脫貧等多種途徑（統(tǒng)稱“五個(gè)一批”）幫助貧困人口脫貧，其中約5000萬貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶持等開發(fā)扶貧措施實(shí)現(xiàn)發(fā)展脫貧，其余約2000萬完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口通過社保等救濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)兜底保障脫貧。
“五個(gè)一批”既是政府推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的政策工具，又是構(gòu)成貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的主要路徑?！拔鍌€(gè)一批”蘊(yùn)含的基本思想在于，扶貧不再是單一工具的使用，而是從貧困地區(qū)與貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，尋找多種政策工具的組合運(yùn)用和動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，易地扶貧搬遷需要配套相應(yīng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)會(huì)，才能確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能致富；勞務(wù)輸出需要根據(jù)就業(yè)市場需求及變動(dòng)趨勢，開展有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，舉辦定向訂單式職業(yè)教育，才能取得良好效果，特別是長期效果?！拔鍌€(gè)一批”實(shí)際上是精準(zhǔn)扶貧方略在脫貧路徑上的體現(xiàn)，在強(qiáng)調(diào)政策工具組合運(yùn)用的同時(shí)，也包含了創(chuàng)新扶貧脫貧方式的理念和思想。正因如此，“五個(gè)一批”在其初始五項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，不斷豐富和完善，增加了“結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧”“探索資產(chǎn)收益脫貧”等新內(nèi)容，大大拓寬了減貧的視野與具體路徑。例如，結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧，不僅將退耕還林還草等重大生態(tài)建設(shè)工程納入減貧工作統(tǒng)籌考慮，而且包含設(shè)置護(hù)林員、保潔員等扶貧公益崗位；探索資產(chǎn)收益扶貧包含了關(guān)于盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)、拓展農(nóng)民收入渠道等大量創(chuàng)新實(shí)踐。
（三）強(qiáng)化保障措施
將脫貧攻堅(jiān)作為中國共產(chǎn)黨必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)，在中央由習(xí)近平總書記親自指揮，在地方建立“五級(jí)書記一起抓”的領(lǐng)導(dǎo)體制，這是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措的根本。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨中央和地方各級(jí)黨委將脫貧攻堅(jiān)擺在重要位置，作為“一把手工程”，能夠迅速推動(dòng)政策制定執(zhí)行和行政資源向脫貧攻堅(jiān)聚焦，進(jìn)而引導(dǎo)、帶動(dòng)市場資源、社會(huì)資源也向扶貧領(lǐng)域傾斜配置。例如，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以后，產(chǎn)業(yè)、金融、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域高含金量扶貧政策密集出臺(tái)，中央財(cái)政2016-2019年累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金3843.8億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2000-2015年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的總和。東西部扶貧協(xié)作、企業(yè)扶貧等社會(huì)扶貧也快速跟進(jìn)。東部9省13市對(duì)口幫扶中西部14省20個(gè)市州，財(cái)政援助、企業(yè)合作、人才交流、勞務(wù)輸出均實(shí)現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，2018-2019年所投入的資源超過此前20余年東西部扶貧協(xié)作資源的總和。中央企業(yè)定點(diǎn)幫扶貧困革命老區(qū)“百縣萬村”和民營企業(yè)“萬企幫萬村”的精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)亦轟轟烈烈展開。
派駐第一書記和駐村工作隊(duì)，加強(qiáng)村級(jí)治理能力建設(shè)，是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措在基層一線的集中體現(xiàn)。《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確要求，普遍建立駐村工作隊(duì)制度，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。2015年4月，中共中央組織部會(huì)同有關(guān)單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求選派第一書記對(duì)建檔立卡貧困村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，第一書記的主要職責(zé)是建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)貧困村實(shí)際需求精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)，推動(dòng)因村因戶因人施策。截至2020年3月，全國共派出25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)，累計(jì)從縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位干部中選派290多萬人進(jìn)村擔(dān)任第一書記或駐村干部。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力人口特別是精英人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的大背景下，農(nóng)村特別是貧困村村級(jí)組織缺乏引領(lǐng)帶動(dòng)能力成為農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨的重大困難，派駐第一書記和駐村工作隊(duì)為克服此困難提供了速效方案。
實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估，是確保脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作按照預(yù)期進(jìn)度和質(zhì)量要求穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵，是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措在政府治理層面的集中體現(xiàn)。自2016年起，黨中央開始實(shí)施省級(jí)黨委政府扶貧開發(fā)成效年度考核，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）啟動(dòng)下一級(jí)黨委政府扶貧開發(fā)成效年度考核?？己酥邪l(fā)現(xiàn)問題的，視問題嚴(yán)重程度對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。同時(shí)，大幅提高減貧指標(biāo)在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)中的權(quán)重，弱化GDP指標(biāo)的影響，引導(dǎo)貧困縣把主要資源和主要精力用到脫貧攻堅(jiān)上。在考核內(nèi)容上，構(gòu)建立體式評(píng)價(jià)體系，對(duì)貧困識(shí)別、貧困退出、扶貧政策落實(shí)、幫扶責(zé)任與效果、群眾滿意度認(rèn)可度等進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。在考核方式上，引入第三方機(jī)構(gòu)，組織交叉考核，探索暗訪調(diào)查，運(yùn)用多種方式克服自上而下治理面臨的信息不對(duì)稱難題，提升考核結(jié)果的真實(shí)性、公正性。不難看出，考核評(píng)估抓住了中國特色社會(huì)主義行政管理體制下約束激勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及廣大公務(wù)人員的關(guān)鍵，構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)有力的指揮棒、推進(jìn)器。
2020年后的相對(duì)貧困問題：基本特征與重點(diǎn)和難點(diǎn)
2020年全面建成小康社會(huì)后，中國將歷史性地消除絕對(duì)貧困，扶貧開發(fā)事業(yè)將進(jìn)入以治理相對(duì)貧困為目標(biāo)的全新階段。
2020年后我國相對(duì)貧困問題的基本特征
相對(duì)貧困是指社會(huì)上一部分人口的收入和生活水平低于其他群體，從而處于一種相對(duì)匱乏的狀態(tài)。對(duì)于2020年全面建成小康社會(huì)的中國來說，政治性、長期性、相對(duì)性和風(fēng)險(xiǎn)性是把握相對(duì)貧困問題時(shí)最值得關(guān)注的四個(gè)特征。
1. 政治性
打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是全面建成小康社會(huì)的重中之重，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終把脫貧攻堅(jiān)作為最深的牽掛、最大的擔(dān)當(dāng)，親自掛帥、親自出征、親自部署、親自督戰(zhàn)，發(fā)表一系列重要講話、作出一系列重要指示，堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，堅(jiān)決完成這項(xiàng)對(duì)中華民族、對(duì)人類都具有重大意義的偉業(yè)，責(zé)任重大，使命光榮，具有很強(qiáng)的政治性和指導(dǎo)性。即便是進(jìn)入相對(duì)貧困階段，最大限度地減少、減輕相對(duì)貧困，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕依然是我們黨的初心和使命，是第二個(gè)一百年的重大任務(wù)和目標(biāo)。在中國，追求共同富裕具有厚重的文化傳統(tǒng)。縮小貧富差距，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨的神圣使命，充分體現(xiàn)出社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。有效治理相對(duì)貧困，有助于彰顯社會(huì)主義優(yōu)越性，有助于凝聚社會(huì)共識(shí)，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)團(tuán)結(jié)。但值得注意的是，有效治理相對(duì)貧困有一個(gè)需要把握好的度，過猶不及。超越生產(chǎn)力發(fā)展階段，片面追求平均主義，希望短時(shí)間消滅貧富差距，主觀愿望是好的，其結(jié)果將適得其反。
2. 長期性
自出現(xiàn)剩余產(chǎn)品以后，相對(duì)貧困就一直普遍存在于人類社會(huì)；在未來較長的歷史時(shí)期內(nèi)，相對(duì)貧困仍將普遍存在于各個(gè)國家、各個(gè)民族。從歷史上看，相對(duì)貧困是生產(chǎn)力發(fā)展過程中資源優(yōu)化配置的必然結(jié)果，具有一定合理性。雖然即將全面建成小康社會(huì)，但中國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有改變，相對(duì)貧困也將長期存在。這是討論相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象識(shí)別、干預(yù)措施等實(shí)踐議題的基本前提。
3.相對(duì)性
絕對(duì)貧困以個(gè)體生存權(quán)為基礎(chǔ)，通過測算維持生命所需熱量、營養(yǎng)物質(zhì)以及維護(hù)人格尊嚴(yán)所需基本保障（義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全等）加以識(shí)別，具有較強(qiáng)的客觀性。與此不同，相對(duì)貧困以參與社會(huì)發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利為基礎(chǔ)，以收入和生活水平的相對(duì)比較為評(píng)價(jià)方法，其標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的主觀性。用哪種辦法確定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)？其合理性是什么？按照所確定的標(biāo)準(zhǔn)開展扶貧工作能否取得最佳實(shí)踐效果？解決好這些問題并非易事。
4.風(fēng)險(xiǎn)性
在客觀層面，相對(duì)貧困惡化到一定程度，將導(dǎo)致相對(duì)貧困人口人力資本投資不足和市場消費(fèi)能力不足，進(jìn)而從人力資源供給和市場需求兩個(gè)方面影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在主觀層面，相對(duì)貧困可能被相對(duì)貧困人口感受為認(rèn)知層面的相對(duì)剝奪，被追求公平正義的社會(huì)成員視為社會(huì)不公，進(jìn)而成為孕育社會(huì)不滿的根源，成為引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突的風(fēng)險(xiǎn)因素。此外，在剛剛消除絕對(duì)貧困的一段時(shí)期內(nèi)，相對(duì)貧困中包含著絕對(duì)貧困的種子，很大一部分相對(duì)貧困人口仍然比較脆弱，面臨著因?yàn)槭袌鲎儎?dòng)、自然災(zāi)害、疾病等事件而再次陷入絕對(duì)貧困的風(fēng)險(xiǎn)。
相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)
從相對(duì)貧困的政治性、長期性、相對(duì)性和風(fēng)險(xiǎn)性出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，特殊群體、城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系是2020年后中國相對(duì)貧困治理需要關(guān)注的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
1.特殊群體的相對(duì)貧困及其再生產(chǎn)問題
讓每一個(gè)社會(huì)成員都能夠坐上發(fā)展的列車，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的權(quán)利，融入并認(rèn)同發(fā)展的過程，是相對(duì)貧困治理的核心目標(biāo)。但一些特殊群體實(shí)際上很容易被隔離在這個(gè)過程之外，從而成為相對(duì)貧困長期穩(wěn)定的承受者，進(jìn)而在社會(huì)結(jié)構(gòu)中形成板結(jié)化區(qū)域。
21世紀(jì)以來，中國社會(huì)的老齡化程度不斷加深。根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》估計(jì)，中國老年人口（60歲以上）在2020年增至2.55億人，占總?cè)丝诒戎氐?7.8%,2030年其占比將進(jìn)一步增加到25%左右。與人口流動(dòng)極少的傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)不同，現(xiàn)代社會(huì)中的老年人特別是獨(dú)居老人不僅容易遇到經(jīng)濟(jì)生活上的困難，而且普遍容易遭遇日常照料、社會(huì)交往等方面的困境，是相對(duì)貧困的易發(fā)群體。同理，勞動(dòng)力缺乏的其他家庭，包括單親家庭、主要成員患慢性病和大病家庭、殘疾人家庭等，也容易長期處于相對(duì)貧困狀態(tài)。
經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而擺脫絕對(duì)貧困的7000萬人（其中包括不少老弱病殘人口）和脫貧攻堅(jiān)“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口，通常是農(nóng)村相對(duì)貧困人口的主要來源。盡管“兩不愁三保障”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施條件大幅改善，但總體來講，這些家庭和個(gè)人的一些弱勢條件（如人力資本缺乏、微觀市場環(huán)境差）依然存在并會(huì)在較長時(shí)間內(nèi)繼續(xù)對(duì)其產(chǎn)生影響，以往的“絕對(duì)貧困循環(huán)再生產(chǎn)的陷阱”很可能會(huì)轉(zhuǎn)化為“相對(duì)貧困循環(huán)再生產(chǎn)的陷阱”。
弱勢群體的固定化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的板結(jié)化不僅會(huì)增加相對(duì)貧困治理的難度，而且會(huì)削弱相對(duì)貧困治理對(duì)于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的作用。
2.城鄉(xiāng)分割的影響
中華人民共和國成立后，實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略并構(gòu)建與之相適應(yīng)的以農(nóng)哺城、以農(nóng)養(yǎng)工的城鄉(xiāng)關(guān)系，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局。受這種格局影響，貧困問題主要出現(xiàn)在農(nóng)村，改革開放后列入政策議程的扶貧開發(fā)一直在針對(duì)農(nóng)村開展，也被長期置于“三農(nóng)”問題中進(jìn)行討論。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場化改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的加快，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸松動(dòng)，其對(duì)貧困治理的影響也日益突出。
一方面，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村人口成為城市相對(duì)貧困群體的重要來源。農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口特別是二代農(nóng)民工、三代農(nóng)民工中越來越多的人傾向于在城鎮(zhèn)扎根、在工作地扎根。他們已經(jīng)沒有返回農(nóng)村的意愿，很多人甚至從來沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。隨著戶籍等城鄉(xiāng)壁壘的消除，這些人將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。在正常就業(yè)情形下，這些人的務(wù)工收入可以支撐其在農(nóng)村較為富裕的生活，但在應(yīng)付城市高成本生活時(shí)會(huì)顯得拮據(jù)。若工作不穩(wěn)定或失去工作，其困境就將更為明顯。另一方面，改革開放以后，城鎮(zhèn)原有人口也在發(fā)生持續(xù)深入的社會(huì)分化。部分因企業(yè)倒閉、改制等原因下崗的工人，一些未接受良好教育的新生勞動(dòng)力，以及因其他原因無法找到穩(wěn)定工作的城鎮(zhèn)戶籍勞動(dòng)力，通常只能從事零工等非正規(guī)工作，收入低且不穩(wěn)定，社會(huì)保障不到位。他們與主要依賴他們收入的家庭成員，均屬于城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口。
雖然城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)打破了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，戶籍制度以及醫(yī)療、社會(huì)保障等制度也在向城鄉(xiāng)一體化的方向改革發(fā)展，但扶貧開發(fā)工作以農(nóng)村人口為對(duì)象范圍的制度安排一直沒有改變，這種城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀顯然不能滿足治理相對(duì)貧困的需要。
3.區(qū)域發(fā)展差距的影響
改革開放以后，在全球化經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)有利區(qū)位的東部地區(qū)率先發(fā)展起來，不同地區(qū)發(fā)展差距快速拉大。總體而言，這個(gè)過程帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)總量迅速增大，并通過“涓滴效應(yīng)”惠及所有人口，因此對(duì)減少絕對(duì)貧困具有重大作用。但這個(gè)過程拉大了不同地區(qū)人口的收入差距，使得西部地區(qū)、山區(qū)相對(duì)于沿海地區(qū)、平原地區(qū)來說，處于一種區(qū)域性的相對(duì)貧困狀態(tài)。
自20世紀(jì)80年代起，我國啟動(dòng)有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，在推動(dòng)減少絕對(duì)貧困方面取得了突出成效。但值得注意的是，盡管當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困人口主要分布在中西部地區(qū)尤其是山區(qū)、高寒地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，扶貧開發(fā)工作也主要在這些地區(qū)展開，但直至開展脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)前，因投入有限，扶貧開發(fā)實(shí)踐對(duì)于緩解不同區(qū)域間的相對(duì)貧困問題起到的作用并不明顯。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，區(qū)域發(fā)展不平衡問題的負(fù)面影響日益突出，國家開始制定并實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，包括實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、推動(dòng)中部地區(qū)崛起等，從財(cái)政、稅收、金融、投資等各方面對(duì)中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)給予大力傾斜支持。20年的實(shí)踐結(jié)果表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施延緩了區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，對(duì)減少絕對(duì)貧困和緩解地區(qū)間相對(duì)貧困都發(fā)揮了較大作用。
概言之，區(qū)域間關(guān)系和區(qū)域發(fā)展差距對(duì)相對(duì)貧困問題具有重要且復(fù)雜的影響，是思考相對(duì)貧困治理的重要角度，是研究制定2020年后扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與機(jī)制不能忽視的因素。
相對(duì)貧困的治理:思路與制度創(chuàng)新
脫貧攻堅(jiān)是一場在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前必須完成的任務(wù)，采取的是超常規(guī)舉措。與此不同，相對(duì)貧困具有長期性等特征，其治理只能采取常規(guī)化措施。因此，從脫貧攻堅(jiān)到2020年后的相對(duì)貧困治理，中國扶貧開發(fā)工作需要實(shí)現(xiàn)由超常規(guī)向常規(guī)化的轉(zhuǎn)變，由短期攻堅(jiān)決戰(zhàn)到長期持久作戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變。適應(yīng)常規(guī)化、長期化新形勢新要求，圍繞相對(duì)貧困治理重難點(diǎn)問題探索建立長效機(jī)制，可視為謀劃2020年后扶貧開發(fā)工作須討論的關(guān)鍵議題。
（一）貧困問題檢測預(yù)警與應(yīng)急干預(yù)
2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，絕對(duì)貧困被徹底消除。但當(dāng)一些特殊群體遭遇災(zāi)害、市場風(fēng)險(xiǎn)、大病、突發(fā)事故等返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)因素后，若對(duì)其缺乏及時(shí)干預(yù)措施，便會(huì)出現(xiàn)致貧返貧的現(xiàn)象。毫無疑問，防止出現(xiàn)這種問題，是2020年后相對(duì)貧困治理的底線目標(biāo)任務(wù)。
首先，是相對(duì)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測。制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，是統(tǒng)計(jì)相對(duì)貧困人口和認(rèn)識(shí)相對(duì)貧困問題的基礎(chǔ)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)可以采用居民收入中位數(shù)的特定比例（如中位數(shù)的60%），也可以采用總?cè)丝谥刑囟ū壤畹褪杖虢M收入上限（如10%最低收入組收入上限）。不論按照哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困人口規(guī)模都比較大，且處于動(dòng)態(tài)變化中。對(duì)于這個(gè)龐大人群，仍采取脫貧攻堅(jiān)階段建檔立卡措施并給予到戶到人幫扶，會(huì)面臨治理成本特別高、難以長期持續(xù)等挑戰(zhàn)，其不是一種科學(xué)選擇。以抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，把握相對(duì)貧困人口的總體規(guī)律及細(xì)分群體特征，采取針對(duì)全體和細(xì)分群體的政策措施，能夠起到較好緩解相對(duì)貧困的效果。
其次，是開展絕對(duì)貧困的及時(shí)預(yù)警與精準(zhǔn)干預(yù)。相對(duì)貧困人口屬于脆弱人群，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。當(dāng)他們?cè)庥鲋仑毞地氾L(fēng)險(xiǎn)因素后，存在陷入絕對(duì)貧困的較大可能。對(duì)于這個(gè)不確定的“亞群體”，可以采取自下而上主動(dòng)申報(bào)和自上而下深入核實(shí)相結(jié)合的辦法進(jìn)行識(shí)別干預(yù)。具體來說，當(dāng)居民家庭遭遇致貧返貧高風(fēng)險(xiǎn)事件后，及時(shí)申請(qǐng)防貧（防范陷入絕對(duì)貧困）干預(yù)。政府相關(guān)部門接到申請(qǐng)后，對(duì)其所遇風(fēng)險(xiǎn)事件及損失、抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行核實(shí)。把符合相對(duì)貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，且遭遇風(fēng)險(xiǎn)事件、發(fā)生較大損失、經(jīng)核查屬實(shí)的居民家庭，認(rèn)定為防貧干預(yù)對(duì)象，及時(shí)建檔立卡，給予針對(duì)性干預(yù)，防止其陷入絕對(duì)貧困，幫助其重新步入正常生活軌道。大體而言，經(jīng)脫貧攻堅(jiān)而剛剛擺脫絕對(duì)貧困的家庭和“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口，特別是勞動(dòng)力缺乏的家庭（如老年人家庭、主要成員患大病或慢性病家庭、殘疾人家庭），是返貧干預(yù)的高危重點(diǎn)人群。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧主要涉及扶貧體制問題。因?yàn)榻^對(duì)貧困主要存在于農(nóng)村，政府扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)多限于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。改革開放后城鎮(zhèn)戶籍人口中浮現(xiàn)出的少量絕對(duì)貧困問題，長期由民政、人力資源與社會(huì)保障等部門進(jìn)行救助，開發(fā)式干預(yù)相對(duì)較少。這種體制安排無法適應(yīng)相對(duì)貧困治理的形勢，需要予以改革。
首先，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理思路。要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體化發(fā)展趨勢和相對(duì)貧困問題的發(fā)展規(guī)律，把城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)人口納入扶貧開發(fā)工作范圍。扶貧機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)、民政等部門相互配合，依托戶籍制度改革成果，以常住地為依據(jù)對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)的所有人口進(jìn)行貧困問題監(jiān)測，實(shí)行扶貧對(duì)象屬地化管理。
其次，建立健全與屬地管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相適應(yīng)的扶貧開發(fā)工作體制。由各級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧各項(xiàng)工作。在相對(duì)貧困監(jiān)測方面，由扶貧辦和統(tǒng)計(jì)部門相互配合，研究制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以年為周期組織開展定點(diǎn)監(jiān)測，及時(shí)報(bào)告監(jiān)測結(jié)果。在防貧預(yù)警方面，由扶貧辦牽頭，應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、衛(wèi)生與健康、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門配合，組織開展防貧干預(yù)的申請(qǐng)與核查。在防貧應(yīng)急干預(yù)和相對(duì)貧困常規(guī)化治理方面，扶貧辦牽頭協(xié)調(diào)，黨委政府各相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)制定實(shí)施相關(guān)政策措施；扶貧辦組織開展扶貧效果評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果引導(dǎo)扶貧政策措施改革創(chuàng)新和不斷優(yōu)化。
（三）區(qū)域發(fā)展差距與緩解相對(duì)貧困
區(qū)域發(fā)展差距是相對(duì)貧困形成與演化的重要影響因素，也是治理相對(duì)貧困的重要切入點(diǎn)。
首先，把支持落后地區(qū)加快發(fā)展作為緩解相對(duì)貧困的基本途徑和重要抓手。基本思路是進(jìn)一步實(shí)施西部地區(qū)大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上建立有助于落后地區(qū)加快發(fā)展的公共政策與公共項(xiàng)目篩選機(jī)制。在解決絕對(duì)貧困的過程中，國家確定了扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)等貧困地區(qū)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及大量重點(diǎn)工程項(xiàng)目優(yōu)先投向這些貧困地區(qū)，教育、醫(yī)療等公共政策也對(duì)這些地區(qū)給予傾斜支持。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，貧困地區(qū)相關(guān)概念或分類標(biāo)識(shí)將成為歷史，公共政策和項(xiàng)目無法通過既往辦法體現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)的傾斜支持，因?yàn)槔^續(xù)對(duì)相對(duì)落后的特定縣給予照顧，將導(dǎo)致“貧困縣”這類“帽子”名廢實(shí)存。但是，從相對(duì)貧困治理的角度看，全國仍會(huì)有一些縣處于相對(duì)落后的狀態(tài)，其相對(duì)貧困人口將會(huì)更多、問題更突出，因而需要得到更多政策、項(xiàng)目的支持。針對(duì)這種情形，建立公共政策與項(xiàng)目的貧困影響評(píng)估制度是一種具有制度創(chuàng)新價(jià)值的解決辦法。具體來說，任何一項(xiàng)公共政策和項(xiàng)目都會(huì)對(duì)相對(duì)貧困狀況及其變動(dòng)產(chǎn)生影響，有的政策和項(xiàng)目更有利于貧困人口，可以緩解相對(duì)貧困；有的政策和項(xiàng)目則更有利于富裕人口，會(huì)加劇相對(duì)貧困。建立貧困影響評(píng)估制度，將有助于緩解相對(duì)貧困作為政策出臺(tái)、項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)，可以在沒有貧困地區(qū)相關(guān)概念或“帽子”的情況下，通過貧困影響評(píng)估結(jié)果篩選公共政策和項(xiàng)目，找到對(duì)相對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行政策傾斜支持的辦法，讓這些地區(qū)得到更多公共項(xiàng)目，享受更有利的公共政策。
其次，分區(qū)域制定相對(duì)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)，并按照這種地方標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)相對(duì)貧困治理。即使國家大力支持落后地區(qū)加快發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距在今后一段歷史時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù)存在。在這種背景下，運(yùn)用全國統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)并不是緩解相對(duì)貧困的最佳方案。對(duì)于絕對(duì)貧困的治理來說，一些地方采用比國家更高的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，無助于更有效降低國家標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困的廣度和深度；但相對(duì)貧困的治理則不然。相對(duì)富裕的地方，把扶貧標(biāo)準(zhǔn)定得高一些，可以惠及更多人，更有效緩解當(dāng)?shù)氐南鄬?duì)貧困，進(jìn)而更有利于縮小全國范圍內(nèi)的貧富差距；相對(duì)落后的地方，把扶貧標(biāo)準(zhǔn)定得低一些（但不能低于全國標(biāo)準(zhǔn)），可以集中政策和資源幫助那些更需要幫助的人，更有效降低貧困深度，更集中解決突出問題。若把相對(duì)貧困的政治性、風(fēng)險(xiǎn)性考慮在內(nèi)，相對(duì)富裕的地方采用更高標(biāo)準(zhǔn)，其正面效果就更加突出。因此，從區(qū)域發(fā)展差距的視角看，相對(duì)貧困治理宜采用多層標(biāo)準(zhǔn)，國家層面制定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，用以全國范圍內(nèi)貧困監(jiān)測及干預(yù)；地方層面分別制定省、市、縣三個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)（下位扶貧標(biāo)準(zhǔn)不得低于上位扶貧標(biāo)準(zhǔn)），用以行政區(qū)劃內(nèi)貧困監(jiān)測及干預(yù)。
（四）社會(huì)力量參與相對(duì)貧困治理的制度化途徑
經(jīng)過40多年的發(fā)展，社會(huì)組織、民營企業(yè)、志愿者個(gè)人等社會(huì)力量已經(jīng)成為中國減貧事業(yè)的重要參與者。與黨政力量按照集中統(tǒng)一思路開展扶貧不同的是，社會(huì)力量構(gòu)成多樣、旨趣各異、大小不一、專長有別，常常以多元化方式投身扶貧實(shí)踐。由于每一種社會(huì)力量投身扶貧時(shí)都希望呈現(xiàn)自身優(yōu)勢、彰顯自身價(jià)值，因而都為此尋找最優(yōu)途徑。社會(huì)力量多元化扶貧有利于發(fā)現(xiàn)國家視角的盲區(qū)，以細(xì)致的手法在被忽略領(lǐng)域及問題上發(fā)揮作用。更重要的是，社會(huì)力量逐漸發(fā)展壯大并積極參與扶貧等公益事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本特征，得到現(xiàn)代社會(huì)的滋養(yǎng)，其人、財(cái)、物資源豐富且具有可持續(xù)、不斷拓展的來源。在具有“運(yùn)動(dòng)式治理”特征的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，社會(huì)力量在大兵團(tuán)攻堅(jiān)戰(zhàn)場中并不顯眼，但在長期性相對(duì)貧困治理的實(shí)踐中，特別是在城鄉(xiāng)基層到村（社區(qū)）到戶到人的能力建設(shè)領(lǐng)域，社會(huì)力量扶貧的精細(xì)化與可持續(xù)優(yōu)勢就顯得特別突出。
脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)階段，國家通過向貧困村派駐工作隊(duì)開展到村到戶到人能力建設(shè)，幫扶力量非常強(qiáng)大，達(dá)到很好的效果，但也面臨組織成本高、難以長期維續(xù)、幫扶干部適應(yīng)幫扶需要的能力不足或?qū)I(yè)能力缺乏等問題。2020年后，由社會(huì)力量參與駐村（社區(qū)）幫扶及其他強(qiáng)調(diào)基層視角、強(qiáng)調(diào)細(xì)致服務(wù)的幫扶工作，是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的創(chuàng)新選擇。在這一過程中，不同類型及規(guī)模的社會(huì)力量可以分工協(xié)作，形成一個(gè)組織學(xué)上的生態(tài)體系。草根組織和志愿者（如退休醫(yī)生和科教人員）扎根基層社區(qū)（村組），了解扶貧對(duì)象需求，尋找促進(jìn)增收和發(fā)展的途徑。基金會(huì)募集社會(huì)捐贈(zèng)資金，為草根組織提供項(xiàng)目資金，并組織開展草根組織和志愿者的能力建設(shè)。樞紐型社會(huì)組織或頭部社會(huì)組織推動(dòng)行業(yè)自律建設(shè)，提高社會(huì)組織自我管理水平和公信力。民營企業(yè)及廣大愛心人士向基金會(huì)等社會(huì)組織提供扶貧捐贈(zèng)，由社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢提高捐贈(zèng)資金用于扶貧開發(fā)的效益，解決一些企業(yè)因?yàn)椴涣私夥鲐毠ぷ鞫苯油渡硪痪€扶貧面臨的各種困境。有條件有意愿的民營企業(yè)也可以指定捐贈(zèng)資金的扶貧用途或安排人員在社會(huì)組織的支持協(xié)作下到一線開展扶貧。這樣的生態(tài)系統(tǒng)能夠更好地適應(yīng)貧困治理領(lǐng)域形勢演化和扶貧手法創(chuàng)新的需要，發(fā)揮更持久的作用。政府可以通過制定監(jiān)管激勵(lì)政策、以財(cái)政資金購買社會(huì)組織扶貧服務(wù)等方式，引導(dǎo)支持社會(huì)力量向一些有迫切需求的地區(qū)和急難領(lǐng)域投入扶貧人力和資金項(xiàng)目，進(jìn)而將社會(huì)力量扶貧納入到政府主導(dǎo)的大扶貧格局中。
結(jié)論
扶貧形勢決定扶貧戰(zhàn)略與政策選擇，形勢變化要求戰(zhàn)略與制度的適應(yīng)性創(chuàng)新。脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)背景下必須打贏的一場硬仗，任務(wù)非常艱巨，且具有明確的時(shí)限要求。為此，國家采取了超常規(guī)戰(zhàn)略戰(zhàn)法，在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)就業(yè)等各領(lǐng)域出臺(tái)大力度支持政策，投入了前所未有的扶貧資金和體制資源，凝聚形成全黨全社會(huì)合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的磅礴力量。2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我國扶貧開發(fā)工作將進(jìn)入治理相對(duì)貧困的新階段，扶貧形勢亦將發(fā)生深刻變化。相對(duì)貧困的政治性、長期性、相對(duì)性和風(fēng)險(xiǎn)性，一方面要求繼續(xù)做好扶貧開發(fā)工作，通過扶貧開發(fā)讓相對(duì)貧困人口共享改革發(fā)展成果、更好地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程、共同推進(jìn)中國現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性；另一方面要求扶貧開發(fā)由超常規(guī)攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常規(guī)化、可持續(xù)性工作，并通過制度創(chuàng)新形成適應(yīng)相對(duì)貧困特點(diǎn)和重難點(diǎn)的戰(zhàn)略戰(zhàn)法。
新階段特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)剛剛結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)，脫貧攻堅(jiān)階段脫貧人口、“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口等特殊群體是重返或新增為絕對(duì)貧困的主要來源，是相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)對(duì)象。針對(duì)相對(duì)貧困人口中具有陷入絕對(duì)貧困較高風(fēng)險(xiǎn)的人口，可建立貧困監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急干預(yù)制度，通過自下而上主動(dòng)申報(bào)和自上而下調(diào)查核實(shí)相結(jié)合的辦法進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡，并及時(shí)采取干預(yù)措施，防止絕對(duì)貧困問題的再現(xiàn)。對(duì)于相對(duì)貧困人口總體，較為科學(xué)的辦法是通過統(tǒng)計(jì)監(jiān)測掌握其基本特征及變化規(guī)律，進(jìn)而提供有針對(duì)性的支持政策、干預(yù)措施。城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域關(guān)系是相對(duì)貧困治理須關(guān)注的兩個(gè)重要角度。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)及以前的扶貧開發(fā)采取的是“分”的辦法，工作對(duì)象僅限于農(nóng)村居民；2020年后相對(duì)貧困治理實(shí)踐中，有必要采取“統(tǒng)”的辦法，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧。從區(qū)域關(guān)系看，以往扶貧工作采取統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，將該標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口集中的地區(qū)確定為扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略傾斜支持對(duì)象；今后的扶貧工作有必要采取分區(qū)域制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)的辦法，推動(dòng)各地形成同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的相對(duì)貧困治理模式；國家層面則通過建立貧困影響評(píng)估制度，推動(dòng)公共政策和公共項(xiàng)目向那些相對(duì)落后的地區(qū)動(dòng)態(tài)傾斜。此外，隨著脫貧攻堅(jiān)到相對(duì)貧困治理的轉(zhuǎn)變，國家可從為扶貧對(duì)象提供具體服務(wù)的事務(wù)性工作中適當(dāng)退出，通過制定政策和購買扶貧服務(wù)等形式，引導(dǎo)并支持社會(huì)力量發(fā)揮其種類多樣、靈活機(jī)動(dòng)等優(yōu)勢，構(gòu)建社會(huì)組織、民營企業(yè)、志愿者各展其長、分工合作的扶貧生態(tài)體系，在常規(guī)化、長期化的相對(duì)貧困治理實(shí)踐中承擔(dān)更多事務(wù)、發(fā)揮更大作用。這是推進(jìn)相對(duì)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方向。
與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困是一個(gè)更復(fù)雜的問題。例如，相對(duì)貧困的規(guī)模不僅取決于低收入者的收入水平及其變化，而且受到其他人群收入狀況的直接影響，與全社會(huì)的收入分配格局具有特別緊密的關(guān)系。瞄準(zhǔn)低收入人群的扶貧開發(fā)工作可以緩解相對(duì)貧困，培育壯大中等收入階層的政策措施也可以緩解相對(duì)貧困。諸如此類復(fù)雜議題涉及比較寬廣的實(shí)踐領(lǐng)域和比較宏大的話語體系，為人文社會(huì)科學(xué)研究留出了巨大空間?？梢灶A(yù)計(jì)，相對(duì)貧困研究將成為全面建成小康社會(huì)以后中國學(xué)術(shù)界的新熱點(diǎn)，引起經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等眾多學(xué)科研究者的研究興趣，呈現(xiàn)多種研究范式、研究視角爭奇斗艷的局面。不過筆者認(rèn)為，在消除絕對(duì)貧困后的一段時(shí)期內(nèi)（如即將開啟的“十四五”時(shí)期），從扶貧開發(fā)視角研究相對(duì)貧困，致力于回答如何提升相對(duì)貧困人口收入及生活水平等經(jīng)典性理論與實(shí)踐問題，應(yīng)該仍然是相對(duì)貧困研究的主流話語和主要方向。
（作者陸漢文系華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院院長；楊永偉系山東大學(xué)(威海)法學(xué)院講師、博士后；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期）
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