目前，我國還有約一半的居民人口是農村居民，他們都生活在農村集體經(jīng)濟組織之中，是集體的成員。為適應改革開放以來我國農村經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生極大變更的需要，民法典第96條、第99條等規(guī)定農村集體經(jīng)濟組織為特別法人，第261條等間接承認農民的成員權。但是目前我國還是沒有農村集體經(jīng)濟組織的獨立立法，也沒有集體成員權利的規(guī)定。我國正在大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這就更離不開農村集體經(jīng)濟組織的具體組織、領導和推動。因此，現(xiàn)在制定農村集體經(jīng)濟組織法已經(jīng)十分必要，而且刻不容緩。

 現(xiàn)在我國農村集體經(jīng)濟組織及其成員權的立法尚未出臺，而相關的法律實踐卻已經(jīng)超越立法，走到了立法之前。比如，廣東南海地區(qū)在20世紀80年代利用區(qū)位優(yōu)勢，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展。在集體經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了利益分配上的難題。由于集體成員在集體中享受著不菲的集體收益，不愿意離開本集體經(jīng)濟組織，甚至有些地區(qū)還產生了很多的“入贅男”。通過婚姻關系而成為該地區(qū)農村集體經(jīng)濟組織的成員，會稀釋原有集體成員的利益，自然會遭到原有成員的反對。因此，當?shù)夭扇∧骋粫r間節(jié)點作為區(qū)分，該時間節(jié)點以后的新增人口不賦予其集體經(jīng)濟組織成員身份，不能分配集體經(jīng)營所產生的各種收益。而將該時間節(jié)點以前的集體成員身份予以固化，按照一定的標準折合成“股份”，以“股份”作為分配集體利益的依據(jù)。通過該種舉措，“成員”變“股民”，原有的“增人不增地，減人不減地”變成了“增人不增股，減人不減股”。不僅使集體成員資格得到了固化，而且也使成員享有的財產份額得到了確定，使原本模糊的集體成員權變成了看得見摸得著的集體成員權，該實踐促使農村集體經(jīng)濟組織的產權結構更加明晰，運行更加透明高效。從2015年開始，中央農辦、農業(yè)農村部在各省級人民政府推薦的基礎上，先后開展了四批農村集體產權制度改革試點。重點圍繞全面強化農村集體資產管理、全面確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份、加快推進經(jīng)營性資產股份合作制改革、完善農民集體資產股份權能、發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織功能作用、拓寬農村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑等幾個方面展開。通過試點，全國許多地區(qū)都完成了集體成員資格認定、集體資產股份化改造，重振了農村集體經(jīng)濟組織，集體成員資格進一步固化，集體成員權進一步明晰。可見，集體成員權的發(fā)展并不因立法的滯后而停滯不前，勞動群眾通過自己的智慧對集體成員權進行了成功改造。

  目前涉及農村集體經(jīng)濟組織成員權的幾個現(xiàn)實問題：（一）地方立法效力層次低，合法性存疑。（二）農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的屬性混淆。農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會雖然都屬于農村基層組織，但兩者并不相同。農村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，是農村土地所有權的主體，主要負責集體的各種經(jīng)濟事務，而村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，農村集體經(jīng)濟組織更側重于私法屬性，而村民委員會更側重于公法屬性。但無論是法律上還是實踐中將兩者混淆的情況并不鮮見。（三）特殊群體的利益保護問題。在實踐中，侵害集體成員權的現(xiàn)象時有發(fā)生，主要體現(xiàn)為對“外嫁女”“入贅男”“在校大學生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。（四）立法缺失使得確認農村集體成員資格訴訟無法可依。近些年來我國民事訴訟中出現(xiàn)了一種特殊的類型，即法院所稱的“確認村民資格”之訴，這種訴訟，其實并不是確認村民資格之訴，而是“確認農村集體經(jīng)濟組織成員資格”之訴。這種訴訟普遍發(fā)生在城郊地帶，但是在一些特別的經(jīng)濟開發(fā)地帶比如陜北延安石油產區(qū)農村也很多見。調查顯示，目前人民法院對這些訴訟尚無法作出清晰明確的裁判，因為我國還沒有這一方面的法律。

地方實踐已經(jīng)為立法提供了許多成熟的、合理的、可供參考的經(jīng)驗，同時也提出了許多難以解決的爭議問題，都有待立法進行釋明。農村集體經(jīng)濟組織立法應該以集體成員權為基礎，在以下幾個方面實現(xiàn)制度突破：（一）充分認識農村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的立法意義，充分認識目前我國農村集體經(jīng)濟組織中農民成員權利已經(jīng)固定化或者相對固定化的現(xiàn)實，貫徹實事求是原則，在這個基礎上推進農村集體經(jīng)濟組織的立法。（二）對集體經(jīng)濟組織中的成員資格的確定，應該確立明確的可操作性規(guī)則。根據(jù)中央文件的精神，農村集體產權制度改革應當按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則進行，集體成員權的確認，也應該遵照這個原則進行。（三）在農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定上，應該遵守民法上原始取得和加入取得的原理。（四）集體資產股份化改造建議以“戶”為單位而不以“成員個體”為單位。（五）在農村集體經(jīng)濟組織立法中應當明確區(qū)分農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會，嚴格界定集體成員與農村村民。（六）對于特殊群體集體成員權的保護應當著重規(guī)定，在對特殊群體集體成員權的保護中，應當重點考慮基本生存保障因素，防止出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。（七）農村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，其決策機關、執(zhí)行機關和監(jiān)督機關都有需要在立法上予以明確，同時對于農村集體經(jīng)濟組織的具體稱謂也應該在立法上進行相對統(tǒng)一，給出一個參考性標準，不然在實踐中很容易和城鎮(zhèn)農村的合作經(jīng)濟組織相混淆。

 農村集體經(jīng)濟組織立法需要在集體成員權的基礎上進行，需要充分考慮農民的意愿，需要在法思想、法感情、法技術上共同發(fā)力，只有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會認可的農村集體經(jīng)濟組織法，才能不辜負最廣大最辛勞的農民朋友。

（作者系中國社會科學院學部委員，全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會民法學研究會常務副會長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《人民政協(xié)報》2022年03月17日 第3版）

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