——基于浙江省象山縣“村民說(shuō)事”制度的研究

摘　要：浙江省象山縣圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定、基層組織建設(shè)等內(nèi)容,歷經(jīng)十年多探索實(shí)踐,形成并逐步完善了一種組織發(fā)動(dòng)群眾參與村級(jí)事務(wù)管理、決策與監(jiān)督的“村民說(shuō)事”制度,探索出一個(gè)更有效的村級(jí)治理模式,為鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。“村民說(shuō)事”制度經(jīng)歷了分散式和探索式的自發(fā)構(gòu)建、系統(tǒng)化與集成化的制度優(yōu)化以及提升三個(gè)階段。本文從一個(gè)整合性的制度主義框架分析該制度形成和演變的內(nèi)在邏輯,在此基礎(chǔ)上探討了制度運(yùn)行與維系的三個(gè)機(jī)制及其對(duì)制度轉(zhuǎn)型實(shí)踐的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：村民說(shuō)事；鄉(xiāng)村治理；制度演化；象山

緒論

近年來(lái)，農(nóng)村治理強(qiáng)化了對(duì)制度性的追求，期望運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)。目前村級(jí)治理的制度化建設(shè)呈現(xiàn)出豐富的實(shí)踐樣態(tài)，再造了制度運(yùn)行的環(huán)境與基礎(chǔ)，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。象山“村民說(shuō)事”制度就是農(nóng)村治理改革中的典型經(jīng)驗(yàn)，該制度以民主議事為主抓手，以“說(shuō)、商、辦、評(píng)”為核心內(nèi)容，構(gòu)筑了村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督的全閉環(huán)，創(chuàng)造性地走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。對(duì)該制度形成和維持的機(jī)制進(jìn)行分析，可以了解制度化的基本邏輯和運(yùn)作機(jī)理，明晰制度運(yùn)行存在的問(wèn)題與制度安排的最優(yōu)狀態(tài)，規(guī)避制度改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)，回應(yīng)民主自治在基層深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

學(xué)術(shù)界也逐漸意識(shí)到這種以民主議事為形式的治理制度的價(jià)值，對(duì)其產(chǎn)生了興趣和討論。有學(xué)者關(guān)注“村民說(shuō)事”制度的本身，闡述該制度的形成與發(fā)展過(guò)程，如何在多年實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了多向度的拓展；也有學(xué)者從鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造角度去論述該制度的創(chuàng)新價(jià)值；還有部分學(xué)者將其當(dāng)成個(gè)案，從不同視域去探討鄉(xiāng)村社會(huì)的治理機(jī)制創(chuàng)新。學(xué)術(shù)界對(duì)于“村民說(shuō)事”制度的相關(guān)問(wèn)題雖然已有一些研究積累，但對(duì)該制度所關(guān)聯(lián)的改革路徑、運(yùn)行邏輯、制度集成、程序設(shè)計(jì)、技術(shù)運(yùn)用等問(wèn)題還缺乏系統(tǒng)性的研究。目前已有研究大多是對(duì)“村民說(shuō)事”制度的描述，或是從合理性及有效性加以論證該制度的作用，或是以此為個(gè)案進(jìn)行某個(gè)視角的剖析，呈現(xiàn)出碎片化和分散化的研究狀態(tài)，無(wú)法為實(shí)踐領(lǐng)域提供一般性的理論供給。

一、制度運(yùn)行與演變：一個(gè)三重維度的分析框架

制度這一概念在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的視野里就有經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)這三種學(xué)科意義上的不同解釋，這也被稱為制度研究中的“鐵三角”，制度這一概念可以基本理解為“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”。事實(shí)上，有很多關(guān)于制度概念的理解只是停留在制度環(huán)境的層面，也就是將制度理解為一系列與政治、經(jīng)濟(jì)和文化有關(guān)的法律、法規(guī)和習(xí)俗。這種定義下的“制度環(huán)境”往往被認(rèn)為是一系列的基礎(chǔ)規(guī)范（規(guī)則），具有相對(duì)穩(wěn)定性，這顯然是從宏觀的層面來(lái)解讀制度的內(nèi)涵。就治理制度來(lái)說(shuō)，這是屬于更微觀層面的概念，可以基本認(rèn)定是“制度”（制度環(huán)境）給定了“治理制度”的環(huán)境，兩者雖然都具有演化發(fā)展的起源，但是它們的衍生結(jié)果卻是截然不同的，在這一微觀層面的制度可以被抽象理解為治理機(jī)制，也就是說(shuō)對(duì)“治理制度”的解讀可以圍繞機(jī)制來(lái)展開(kāi)。從這個(gè)定義來(lái)說(shuō)，制度的性質(zhì)會(huì)決定治理方式，治理則是制度的實(shí)踐，治理的目的就在于通過(guò)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公序良俗。因此，分析治理制度也就是在分析治理的內(nèi)在邏輯和基本型構(gòu)，明確制度形成和運(yùn)行的機(jī)制。

農(nóng)村社會(huì)秩序（規(guī)則）的重構(gòu)是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，其核心內(nèi)容就是如何建構(gòu)基層社會(huì)秩序的基礎(chǔ)性關(guān)系，也就是在“官治”與“民治”之間確立一種現(xiàn)代權(quán)力關(guān)系，這樣一種權(quán)力關(guān)系的重塑不僅涉及了正式結(jié)構(gòu)或非正式結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建形態(tài)，也包括了制度化形式與非制度化的實(shí)現(xiàn)形式。事實(shí)上，在傳統(tǒng)至當(dāng)今中國(guó)基層社會(huì)公共性關(guān)系中，“官治”與“民治”并非是對(duì)立的兩個(gè)系統(tǒng)，而是一種官民相互依存和互嵌性關(guān)系系統(tǒng)。目前的農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型在謀求從“官治”走向“民治”漸進(jìn)的增量改革過(guò)程中，會(huì)經(jīng)過(guò)“官民共治”的發(fā)展階段，這種治理轉(zhuǎn)型需要過(guò)渡性的制度安排，同時(shí)更需要進(jìn)行綜合配套的制度建設(shè)。通過(guò)解讀制度的演變過(guò)程來(lái)理解某地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，有助于理解農(nóng)村社會(huì)的基本秩序、制度的運(yùn)行方向以及改革所需要解決的主要命題，這也是本文的主要目的。

中國(guó)農(nóng)村治理制度的變遷可以從三個(gè)維度加以分析，維度的劃分基于分析的層次，分別為微觀、中觀和宏觀。在西方學(xué)術(shù)界，盡管新制度主義各流派的側(cè)重點(diǎn)有所差異，但隨著時(shí)間的發(fā)展，各流派的觀點(diǎn)已經(jīng)逐漸產(chǎn)生改變，不同流派的學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到彼此之間開(kāi)展溝通和交流的必要性，試圖解決各自的理論困境，雖然不可能整合出統(tǒng)一的制度理論，但是對(duì)相關(guān)概念的理解、變遷路徑的闡釋、原因的剖析逐漸出現(xiàn)了一些共性。單一的理論只有有限的解釋力，綜合各流派理論觀點(diǎn)，在微觀、中觀和宏觀這三重維度上建立一個(gè)綜合分析框架，分別從表層、中層、深層去深入分析制度變遷背后的路徑邏輯與方向選擇，才能更全面地理解治理模式的變遷軌跡。理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)個(gè)人，善于運(yùn)用微觀的技術(shù)分析，而歷史制度主義則是一種中層意義上的綜合解釋，社會(huì)學(xué)制度主義則更擅長(zhǎng)于對(duì)宏觀背景的深入探討，如果放寬這三種分析路徑各自的核心假設(shè)，就可以將其整合成一個(gè)綜合性的理論分析框架，并且歷史制度主義從其研究的視角、內(nèi)涵與趨向來(lái)說(shuō)，是一個(gè)中層意義上的綜合分析框架，它能夠?qū)⑵渌麅蓚€(gè)流派所考察的變量納入自己的分析視野。具體來(lái)說(shuō)，理性選擇制度主義遵循“成本—收益”的計(jì)算路徑，可以在微觀層面凸顯出個(gè)體在制度變遷中的影響與作用；歷史制度主義則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的非對(duì)稱性，對(duì)于制度變遷的研究著眼于“競(jìng)爭(zhēng)和博弈”的沖突路徑，力圖從中觀層面研究制度變遷與個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)行為間的相互關(guān)系；而對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注“文化、觀念與認(rèn)知”變遷路徑的社會(huì)學(xué)制度主義而言，從宏觀層面分析制度變遷面臨的制約因素———“環(huán)境與文化的相互作用”顯得尤為重要。因此，通過(guò)對(duì)這三種不同分析路徑的整合，可以構(gòu)成一個(gè)聯(lián)結(jié)微觀、中觀、宏觀的新制度主義初步分析框架，在三重維度上為制度的演化提供全面的分析，挖掘出制度變遷背后的有關(guān)規(guī)律和內(nèi)在邏輯。

二、“村民說(shuō)事”制度形成演變的階段、路徑和邏輯

一項(xiàng)制度的成熟和定型需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期不連續(xù)的、有意識(shí)的過(guò)程，解析制度的演變歷程有助于更好地理解該制度的構(gòu)成、功能與意義，以期找出規(guī)律性的東西用來(lái)科學(xué)地解決社會(huì)治理實(shí)踐中的問(wèn)題?！按迕裾f(shuō)事”制度歷經(jīng)了十年的探索實(shí)踐，最終形成了以民主議事為主要形式，集科學(xué)決策、合力干事和效果評(píng)估于一體的基層民主治理模式。該制度作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效樣本，已在寧波全市復(fù)制推廣，取得了顯著成效，積累許多的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，具有很高的研究?jī)r(jià)值。

（一）“村民說(shuō)事”制度的主要內(nèi)容

“村民說(shuō)事”制度主要圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、基層組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定等內(nèi)容展開(kāi)，該制度來(lái)源于基層實(shí)踐，本質(zhì)上是由一系列民主規(guī)則和程序組成的，村民、村干部、黨員團(tuán)結(jié)合力，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的新型農(nóng)村治理機(jī)制。這一套制度體系包含了“村民說(shuō)事、村務(wù)會(huì)商、民事村辦、村事民評(píng)”等一系列行之有效、務(wù)實(shí)管用的制度和方法，具體做法如下：

1. 村民說(shuō)事。

立足農(nóng)村實(shí)際，因地制宜地采取各種形式來(lái)組織、引導(dǎo)和動(dòng)員村民充分表達(dá)意見(jiàn)、訴求和想法。主要有以下三種做法：一是集中說(shuō)。每月設(shè)立1-2個(gè)固定說(shuō)事日，每村設(shè)立說(shuō)事室來(lái)開(kāi)展集中說(shuō)事，并依托村干部坐班制度由坐班干部統(tǒng)一梳理收集村民意見(jiàn)。二是上門說(shuō)。依托“黨員聯(lián)戶”制度，村級(jí)黨員干部主動(dòng)上門聽(tīng)取群眾訴求。三是現(xiàn)場(chǎng)說(shuō)。根據(jù)群眾需求，黨員干部隨時(shí)趕赴田頭地角、村莊庭院、新區(qū)園區(qū)、街道商店及糾紛現(xiàn)場(chǎng)等一線進(jìn)行說(shuō)事議事。

2. 村務(wù)會(huì)商。

針對(duì)村民提出的事項(xiàng)，召開(kāi)由村四套班子成員、說(shuō)事村民和村民代表參加的村務(wù)聯(lián)席會(huì)議或議事會(huì)，同時(shí)邀請(qǐng)涉及相關(guān)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室和站所，共同商討。具體涉及以下四種做法：一是民情會(huì)議。對(duì)一些簡(jiǎn)單的問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行答復(fù)解釋，對(duì)一些復(fù)雜的村民訴求，由村四套班子共同商議解決方案。二是決策會(huì)商。對(duì)農(nóng)村小微權(quán)力清單的日常管理類事項(xiàng)，由村四套班子集體討論決策；對(duì)重大決策類事項(xiàng)，經(jīng)村四套班子討論后，再按“五議兩公開(kāi)”程序會(huì)商決定。三是財(cái)務(wù)會(huì)簽。通報(bào)資金使用情況，明確每筆收支日期、來(lái)源和用途等，由村四套班子進(jìn)行聯(lián)合審簽。

3. 民事村辦。

依托縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)為民辦事綜合服務(wù)平臺(tái)，以專兼職民事代辦員隊(duì)伍為主體，及時(shí)回應(yīng)民主訴求，辦理群眾的“煩心事”。一是全程代辦。對(duì)農(nóng)村小微權(quán)力清單上的便民服務(wù)類事項(xiàng)及群眾生活瑣事、日常家事等，由民事代辦員全程代辦。二是領(lǐng)銜包辦。村級(jí)矛盾糾紛、應(yīng)急事件和涉及村莊發(fā)展的重點(diǎn)民事訴求，由村干部或聯(lián)系黨員包辦。三是組團(tuán)聯(lián)辦。村級(jí)難以處理或處理不了的重大民事訴求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村干部組團(tuán)聯(lián)辦，必要時(shí)由聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)或縣級(jí)有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)辦理。

4. 村事民評(píng)。

挑選威望高、素質(zhì)好、有公心的鄉(xiāng)賢人士組建村級(jí)“民間評(píng)價(jià)團(tuán)”，對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)重點(diǎn)工作實(shí)行效果評(píng)估，對(duì)存在問(wèn)題督促整改。主要涉及以下評(píng)價(jià)流程：一是常態(tài)式評(píng)價(jià)。對(duì)村內(nèi)各類辦結(jié)事項(xiàng)，可由聯(lián)村干部、“民間評(píng)價(jià)團(tuán)”或村民等提出，按照“一事一評(píng)”或“多事一評(píng)”方式開(kāi)展評(píng)價(jià)。二是主題式評(píng)價(jià)。圍繞村內(nèi)重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工程、中心工作、輿論焦點(diǎn)等，選擇1至2個(gè)專項(xiàng)工作開(kāi)展評(píng)價(jià)，每年不少于1次。三是綜合式評(píng)價(jià)。年底結(jié)合“雙述雙評(píng)”活動(dòng)，對(duì)全年度各項(xiàng)工作開(kāi)展綜合性評(píng)價(jià)。

（二）“村民說(shuō)事”制度形成演變的歷程與路徑

在一個(gè)開(kāi)放、民主的治理體系中，做深入的制度分析除了要試圖理解制度的規(guī)則外，還需要研究制度的運(yùn)行路徑（變遷路徑）及其特征，以便后續(xù)為理解和分析影響“村民說(shuō)事”制度形成與維系的機(jī)制打下基礎(chǔ)。

“村民說(shuō)事”制度大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：一是制度的初步探索階段（2009—2010年）。該制度最初是基層工作中一個(gè)創(chuàng)造性實(shí)踐，早在2009年4月，面對(duì)由征地補(bǔ)償、集中安置等重點(diǎn)項(xiàng)目造成的信訪矛盾問(wèn)題，西周鎮(zhèn)率先在部分試點(diǎn)農(nóng)村開(kāi)展由鎮(zhèn)村干部牽頭的“村民說(shuō)事會(huì)”，搭建了一個(gè)村民與村干部的溝通協(xié)商機(jī)制，解決了許多矛盾糾紛。小小的說(shuō)事會(huì)顯現(xiàn)出巨大威力，西周鎮(zhèn)黨委隨后就在全鎮(zhèn)進(jìn)行推廣，當(dāng)年全鎮(zhèn)信訪量下降53%，信訪案件同比下降21%，取得了較好的實(shí)踐成果。2010年3月，象山縣委系統(tǒng)總結(jié)了西周鎮(zhèn)、茅洋、泗洲頭、定塘等地的經(jīng)驗(yàn)，將“說(shuō)事會(huì)”的相關(guān)做法總結(jié)凝練，正式命名為“村民說(shuō)事”制度，并在全縣490個(gè)村全面推廣。二是制度的系統(tǒng)化再造階段（2010—2014年）。早期單純地解決信訪問(wèn)題的“村民說(shuō)事會(huì)”發(fā)展遇到瓶頸，產(chǎn)生運(yùn)行不夠規(guī)范、民主決策不夠到位、干群關(guān)系緊張等諸多問(wèn)題。2014年象山縣吸取多個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)總結(jié)和提升，打造了村務(wù)管理、決策、治理和監(jiān)督的全閉環(huán)，將“村民說(shuō)事”逐步發(fā)展成以“說(shuō)”為基礎(chǔ)，“說(shuō)、議、辦、評(píng)”四個(gè)環(huán)節(jié)并重的一套集民意收集、回應(yīng)、落實(shí)、反饋為一體的基層民主治理制度，極大提升了基層治理工作的規(guī)范化和制度化水平。此時(shí)，象山的經(jīng)驗(yàn)和做法已得到國(guó)家層面的高度重視，時(shí)任浙江省委書記車俊予以肯定批示并來(lái)象山進(jìn)行專題調(diào)研，中央農(nóng)辦、中央深改辦還專題刊發(fā)了象山經(jīng)驗(yàn)。三是制度的集成化創(chuàng)新階段（2014年至今）。該階段制度的轉(zhuǎn)型注重系統(tǒng)集成，力圖把實(shí)踐過(guò)程中涌現(xiàn)出的各項(xiàng)創(chuàng)新舉措系統(tǒng)整合，形成集“說(shuō)議辦評(píng)”四個(gè)環(huán)節(jié)，融自治法治德治于一體，組織發(fā)動(dòng)群眾制度化參與村級(jí)事務(wù)管理、決策和監(jiān)督的村級(jí)治理制度體系。2017年起，“村民說(shuō)事”制度在寧波全市鄉(xiāng)村得到全面推廣，同年根據(jù)“打造村民說(shuō)事2.0版”要求，按照“黨建引領(lǐng)、三治結(jié)合”方向，逐步豐富“村民說(shuō)事”制度的內(nèi)核，催生出三治融合的組織形式和工作機(jī)制，促進(jìn)村、鎮(zhèn)、縣三級(jí)資源聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)“一中心四平臺(tái)”、小微權(quán)力清單、“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”、新鄉(xiāng)賢參事等改革舉措與“村民說(shuō)事”有機(jī)融合，以期成長(zhǎng)為三治融合的鄉(xiāng)村治理新體系（見(jiàn)圖1）。

“村民說(shuō)事”制度的演化經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的連續(xù)性的過(guò)程，從單純?yōu)榱嘶廪r(nóng)村矛盾的分散式探索，逐步發(fā)展成一套“集民意疏導(dǎo)、科學(xué)決策、合力干事和效果評(píng)估為一體”的治理體系。制度的變遷先是進(jìn)行創(chuàng)造性的生成，隨后過(guò)渡到系統(tǒng)化的改造，最后升華到集成化的創(chuàng)新，整個(gè)制度運(yùn)行呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、法治化、智能化、動(dòng)態(tài)性、聯(lián)系性和整體性的特征。

（三）制度演變的邏輯

新制度主義理論的各個(gè)流派對(duì)于制度變遷的分析各有側(cè)重點(diǎn)，研究的視角與思路不盡相同，因此可以考慮構(gòu)建一個(gè)綜合理論分析框架來(lái)進(jìn)行全面的分析，增強(qiáng)理論解釋力。據(jù)此，可以從微觀、中觀和宏觀的角度出發(fā)，提出以下5個(gè)理論假設(shè)，挖掘出其變遷背后的表層、中層及深層的思維與邏輯。

第一，宏觀層面。

形勢(shì)與政策的變化是變遷的關(guān)鍵性因素。歷史制度主義者主要考察舊制度、行動(dòng)者和環(huán)境三個(gè)變量之間的關(guān)系，認(rèn)為在制度斷裂的關(guān)鍵時(shí)期，制度的變遷將成為可能，正如上節(jié)所述，環(huán)境的變化如重大事件的發(fā)生，也會(huì)打破原有制度的均衡，促成新制度的產(chǎn)生。社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境會(huì)限定改革路徑的選擇范圍，進(jìn)而影響制度的變遷，這一因素造成的影響更多地體現(xiàn)在“村民說(shuō)事“發(fā)展的中后期。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，農(nóng)村面臨著老齡化、空心化、貧富差距、人口流失、農(nóng)業(yè)資源短缺和生態(tài)環(huán)境脆弱等威脅，發(fā)展仍處于艱難的爬坡階段。零敲碎打的改革顯然難以化解目前的系統(tǒng)性矛盾，靈光一閃的創(chuàng)新不可能解決全局性問(wèn)題，國(guó)家正在不斷通過(guò)政策改革，力圖讓各種治理機(jī)制發(fā)揮作用，以此來(lái)保障農(nóng)民的基本生活，提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，例如“八八戰(zhàn)略”、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”、“最多跑一次”改革的推進(jìn)。為了更好地適應(yīng)當(dāng)前的政策氛圍和形勢(shì)，全面提升治理效能，擁有行政管理權(quán)和大量資源的政府會(huì)主動(dòng)牽頭進(jìn)行制度改革，強(qiáng)化系統(tǒng)性思維和集成化改革，以期發(fā)揮出制度優(yōu)勢(shì)，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力活力。

 圖1“村民說(shuō)事”制度的2.0版本

 文化認(rèn)同的合法性是變遷的決定性因素。社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為制度不僅僅只是正式的組織規(guī)范、決策與規(guī)則，當(dāng)文化、認(rèn)知、價(jià)值與觀念成為具有規(guī)范個(gè)人行為力量的社會(huì)普遍共識(shí)時(shí)也應(yīng)被歸為制度的范疇，因此，在解釋制度變遷時(shí)，這一理論流派給出的是一種文化路徑的解釋。即使在利益驅(qū)動(dòng)下，某一制度實(shí)現(xiàn)了某種結(jié)構(gòu)化的制度形式，但其價(jià)值或者意義無(wú)法為所有社會(huì)群體所認(rèn)可，這樣的變革依然是不完全的。因此，文化—認(rèn)知因素奠定了制度的合法性基礎(chǔ)，這才是制度變遷成功并持續(xù)發(fā)揮作用的決定性因素。這一因素在“村民說(shuō)事”制度中具體起了以下作用：

其一，“村民說(shuō)事”制度歷經(jīng)了持續(xù)穩(wěn)健的長(zhǎng)期實(shí)踐，逐漸形成了有事要商量、有事好商量、有事多商量的文化氛圍，基層協(xié)商民主的意識(shí)在基層支部落地開(kāi)花，這一共同的價(jià)值觀念使得“村民說(shuō)事”制度得到很好的理解與支持，促成了制度的平穩(wěn)運(yùn)行。例如，自2010年以來(lái)，定塘鎮(zhèn)葉口山村“村事民評(píng)”、茅洋鄉(xiāng)李家弄村“村務(wù)會(huì)商”、泗洲頭鎮(zhèn)墩岙村“民事村辦”等經(jīng)驗(yàn)做法相繼產(chǎn)生。其二，“村民說(shuō)事”制度通過(guò)鄉(xiāng)村治理共商共信，構(gòu)建了黨群干群責(zé)任共同體、發(fā)展共同體和命運(yùn)共同體，從而重塑起了村民對(duì)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)土文化的歸屬感，這一集體歸屬感的塑造能反過(guò)來(lái)奠定該制度發(fā)展過(guò)程中的合法性基礎(chǔ)。其三，由于分戶承包和大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出流動(dòng)等原因，村莊共同體逐步分化和渙散，“村民說(shuō)事”提供了一種公開(kāi)公正環(huán)境下村民直接參與村務(wù)治理的平臺(tái)，打造了村莊層面的人心共同體，重新凝聚起分化和渙散的村莊共同體，使得鄉(xiāng)村的政治秩序得到重構(gòu)。其四，“村民說(shuō)事”制度是象山人民的首創(chuàng)，體現(xiàn)出象山百姓代代相傳的價(jià)值觀和整體生活方式，極大地喚回了人們的鄉(xiāng)土自信。沒(méi)有仁義理智的人本傳統(tǒng)，樂(lè)善好施關(guān)心公共事務(wù)的村民，就不會(huì)有“村民說(shuō)事”制度的產(chǎn)生，這樣一種文化傳統(tǒng)和自信會(huì)反過(guò)來(lái)助推制度的優(yōu)化和整合。

第二，中觀層面。

權(quán)力的博弈與互動(dòng)是變遷的動(dòng)力機(jī)制。圍繞稀缺資源而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的各個(gè)利益集團(tuán)之間的沖突構(gòu)成了政治過(guò)程的核心要素，這也是歷史制度主義的基本假設(shè)，即強(qiáng)調(diào)在制度產(chǎn)生和運(yùn)作過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱性。農(nóng)村社會(huì)情況較為復(fù)雜，多方之間的博弈和互動(dòng)，對(duì)具體的政治產(chǎn)出產(chǎn)生影響，提供了制度演化“源源不絕“的動(dòng)力。因此，可以用權(quán)力的博弈與互動(dòng)來(lái)解釋制度自身的塑造問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于國(guó)家權(quán)力的末梢，擁有行政管理權(quán)，而黨支部和村委會(huì)則是村民自治中同時(shí)存在的兩個(gè)村級(jí)治理的政治組織，分別擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)。在具體實(shí)踐過(guò)程中，黨支部、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民之間的關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，當(dāng)它們之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)時(shí)，制度的正常運(yùn)行必受影響。

“村民說(shuō)事”制度創(chuàng)立初期，農(nóng)村政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民的村民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，逐漸打破傳統(tǒng)的政治冷漠狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極與基層政府圍繞資源分配展開(kāi)各種利益博弈，與基層政權(quán)之間產(chǎn)生了種種張力，雙方都已意識(shí)到應(yīng)通過(guò)制度的建設(shè)來(lái)規(guī)范社會(huì)沖突。及至“村民說(shuō)事”制度發(fā)展到中后期階段，由于需求日益多樣化和復(fù)雜化，各個(gè)權(quán)力主體之間的沖突與博弈也進(jìn)入了新的階段。村民在公共服務(wù)提供方面對(duì)基層政權(quán)和村治組織提出了更高要求，同時(shí)隨著改革的深入，基層政權(quán)的性質(zhì)與職能逐步轉(zhuǎn)變，治理時(shí)可依賴的權(quán)力資源減少，不再是處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的治理主體，治理能力逐漸虛化。又由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村黨組織的權(quán)力與村民的自治權(quán)力之間沒(méi)有貫通性，在制度實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生了以下三類權(quán)力沖突：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的功能沖突、村民自治組織的政務(wù)與村務(wù)的角色沖突、村黨組織與村民自治組織之間的權(quán)力沖突，導(dǎo)致群眾參與程度不高、民主決策不夠到位、社會(huì)組織的發(fā)育程度低、干群關(guān)系緊張、基層服務(wù)和政策落實(shí)不到位、運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范等新問(wèn)題頻發(fā)。甚至，除了上述的公權(quán)力之外，鄉(xiāng)村的宗族權(quán)力為了維持自身的權(quán)威，也頻繁插手全村公共性事務(wù)，影響著鄉(xiāng)村秩序，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)整迫在眉睫。由此，為了有效化解社會(huì)治理中新的利益沖突，達(dá)成一種相對(duì)均衡和穩(wěn)定的合作秩序，制度變遷開(kāi)始向著系統(tǒng)性、整體性、科學(xué)性、協(xié)同性的方向邁進(jìn)。

第三，微觀層面。

有限理性個(gè)體的計(jì)算路徑是變遷的基礎(chǔ)。理性選擇制度主義采用計(jì)算的路徑（calculus approach）去分析制度變遷，行動(dòng)者在有限理性下不斷追求最大化利益，他們基于各自的偏好而對(duì)制度做出不同的解讀，行動(dòng)主體只要預(yù)期能夠獲得利益或避免損失，就會(huì)選擇遵循或改變甚至是創(chuàng)造新的制度。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，制度是互動(dòng)個(gè)體之間節(jié)約交易成本的一種設(shè)置?！按迕裾f(shuō)事”制度的產(chǎn)生是基于相關(guān)行為者的自愿共識(shí)，即“有意識(shí)的設(shè)計(jì)”，新制度能有效地解決集體行動(dòng)的困境，為行為者帶來(lái)合作的好處。因此，受新制度獲利機(jī)會(huì)的引誘，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)了制度的變遷。具體來(lái)說(shuō)，自“十二五”以來(lái)，西周鎮(zhèn)逐漸邁入社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，迎來(lái)發(fā)展的黃金期，城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛落戶，但同時(shí)發(fā)展過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題，由于土地征用、農(nóng)村財(cái)務(wù)、集中安置、干部換屆管理等引起的矛盾層出不窮，且農(nóng)村社會(huì)階層分化日益明顯，利益訴求日漸多元化。由于村民相對(duì)分散且數(shù)量眾多，個(gè)體在農(nóng)村利益爭(zhēng)奪中處于弱勢(shì)地位，權(quán)益受到損害、表達(dá)渠道不足、維權(quán)路途艱難，大多數(shù)人對(duì)現(xiàn)行制度和領(lǐng)導(dǎo)組織的不滿日益增加卻無(wú)力改變現(xiàn)狀，以至于出現(xiàn)非理性的行為。為了減少自身?yè)p失，增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)和處事權(quán)，村民們需要一個(gè)能解決集體困境的新制度。對(duì)于政府層面來(lái)說(shuō)，此時(shí)的基層黨組織相對(duì)軟弱渙散，且基層操作務(wù)實(shí)不夠高效便捷，存在運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范、重權(quán)輕責(zé)思維慣性、回應(yīng)效能低、服務(wù)不到位等諸多問(wèn)題。面對(duì)村民日益高漲的舉報(bào)熱情，大幅增加的信訪量，村干部往往疲于應(yīng)對(duì)，正常工作的推進(jìn)也因此受到拖累，治理的成本大幅度提升。因此，考慮到治理的成本與效益、晉升壓力、緩解干群關(guān)系，需要對(duì)制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。由此，基于村民和政府的需要，一個(gè)程序性、規(guī)范性的協(xié)商討論和利益博弈平臺(tái)被創(chuàng)造出來(lái)，“村民說(shuō)事會(huì)”初具雛形。

行動(dòng)者對(duì)制度的遵守是經(jīng)過(guò)計(jì)算認(rèn)為符合自身利益的“結(jié)果性邏輯”，等到制度發(fā)展至中后期階段，由于情境的變化、行動(dòng)者偏好的改變、信息不對(duì)稱、利益分配矛盾等，造成均衡狀態(tài)被打破，現(xiàn)有制度不能滿足行動(dòng)者從交易中獲利的需要，個(gè)體將通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)提高收益水平。“村民說(shuō)事”制度執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題如群眾參與度不足、管理的缺位越位問(wèn)題、“兩委”矛盾凸顯、選舉“亂象”、村民代表會(huì)議難以召開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)存在盲點(diǎn)、自治權(quán)與行政權(quán)沖突以及制度本身的缺陷如形式主義的制度和組織疊床架屋、監(jiān)管和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等，證明了單純解決上訪問(wèn)題的說(shuō)事平臺(tái)已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展，并且隨著農(nóng)村改革的深入，新的利益群體例如投資者、農(nóng)民合作組織、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村精英階層、下鄉(xiāng)大學(xué)生等也加入了鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)，農(nóng)村社會(huì)的利益格局日益多元和復(fù)雜。單一的制度運(yùn)行滿足不了不同利益群體的復(fù)雜需求，地方政府已經(jīng)意識(shí)到一個(gè)系統(tǒng)化、集成化、精細(xì)化的制度體系不可或缺。為了提高治理效率，夯實(shí)基層治理組織基礎(chǔ)，營(yíng)造清廉的基層政治生態(tài)，推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化的需要，政府成了制度改革的主力軍，以政府命令和法律形式去強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)和實(shí)行制度改革，堅(jiān)持制度變革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，打造共商共治共享的縣域基層治理現(xiàn)代化改革的“象山樣本”。

個(gè)體在組織中的學(xué)習(xí)是變遷的重要性因素。以諾斯等人為代表的理性選擇制度主義在解釋制度變遷的時(shí)候，著重關(guān)注了個(gè)體單位的學(xué)習(xí)活動(dòng)，專門指出了組織中的學(xué)習(xí)在制度變遷中發(fā)揮著重要作用。學(xué)習(xí)活動(dòng)可以產(chǎn)生新制度的構(gòu)想，進(jìn)而成為解釋制度變遷的起點(diǎn)。競(jìng)爭(zhēng)壓力的存在將迫使組織持續(xù)不斷地在知識(shí)和技能方面進(jìn)行投資、更新以求生存；這些知識(shí)和技能在被個(gè)人或組織習(xí)得后，將促使他們形成對(duì)機(jī)會(huì)和選擇的感知，進(jìn)而產(chǎn)生新制度的構(gòu)想，并逐漸地改變?cè)兄贫?。在“村民說(shuō)事”制度的變遷期間，多方主體進(jìn)行了學(xué)習(xí)活動(dòng)去獲取“養(yǎng)分”，具體來(lái)說(shuō)，一是模仿的學(xué)習(xí)，為了更好地優(yōu)化和提升“村民說(shuō)事“制度，走鄉(xiāng)村善治之路。象山縣政府專門開(kāi)展了關(guān)于“黨建引領(lǐng)打造‘美麗鄉(xiāng)村’升級(jí)版”的主題教育案例，從桐廬縣的有關(guān)做法中獲取經(jīng)驗(yàn)，探索如何走出一條具有象山特色的綠色崛起和轉(zhuǎn)型跨越之路。同時(shí)象山還專門聯(lián)合省內(nèi)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中成效比較明顯的桐鄉(xiāng)、諸暨、武義等地，成立了鄉(xiāng)村治理聯(lián)盟，及時(shí)共享鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的創(chuàng)新做法，推動(dòng)互學(xué)互鑒、互動(dòng)融合，極大地提升基層治理能力水平。二是加強(qiáng)理論研究的深度，為制度的變革提供理論指導(dǎo)。象山充分發(fā)揮清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院實(shí)踐基地、人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心教科研基地等作用，組建“兩院一盟”，成立鄉(xiāng)村治理研究院，并定期組織開(kāi)展論壇和其它學(xué)術(shù)活動(dòng)，切實(shí)提升村民說(shuō)事的理論化水平。

三、“村民說(shuō)事”制度運(yùn)行與維系的三個(gè)機(jī)制

一項(xiàng)治理制度是由多個(gè)機(jī)制共同作用來(lái)形成與維系的，這不僅決定了制度的基本型構(gòu)，也直接影響了制度的績(jī)效變化。如果將機(jī)制理解為一套自然生成或人工設(shè)置的裝置合乎原理地依次發(fā)生作用的系統(tǒng)，那么“村民說(shuō)事”制度變遷的背后就是多個(gè)機(jī)制在發(fā)揮作用，其中比較關(guān)鍵的三個(gè)機(jī)制可以描述為國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制、自發(fā)性創(chuàng)新機(jī)制與農(nóng)村（社區(qū)）的配合機(jī)制。筆者認(rèn)為這些機(jī)制背后的推動(dòng)力來(lái)源于政府（公權(quán)力）與村民（民權(quán)）之間的張力，具體來(lái)說(shuō)，在村級(jí)治理中黨支部、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民之間的關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，它們之間的關(guān)系變化會(huì)影響制度的正常運(yùn)行和改革路徑。

國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制。國(guó)家將對(duì)農(nóng)村治理的基本要求與期望貫穿到治理制度中，希望通過(guò)各項(xiàng)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理邏輯和意圖。統(tǒng)籌主要是指基本的政策環(huán)境和其他強(qiáng)制性的訴求，扶持是為了配合和推廣試點(diǎn)地區(qū)的改革舉措，這一機(jī)制更多地帶有強(qiáng)制性變遷的色彩。地方政府在前期的試點(diǎn)工作中通常處于觀望狀態(tài)，一旦制度運(yùn)行有效且取得優(yōu)異成效，會(huì)加大力度投入力量去維護(hù)該制度的運(yùn)行與推廣，如果制度的發(fā)展呈現(xiàn)僵滯狀態(tài)，政府則會(huì)利用自己的公權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行大范圍的自上而下的改革，以期維護(hù)制度的良好發(fā)展。就“村民說(shuō)事”制度而言，為了化解信訪矛盾、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，象山政府在制度形成的前期主要起到牽頭和扶持作用。制度執(zhí)行初有成效，地方政府也隨之意識(shí)到了該制度的重要性，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和政策支持。及至發(fā)展的中后期，由于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的轉(zhuǎn)變、政策的導(dǎo)向和農(nóng)村治理的多重難題，象山政府為了破解困局，開(kāi)啟鄉(xiāng)村治理新格局，以政府命令和法律形式來(lái)強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)和實(shí)行改革，全面提升治理成效。在整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源的基礎(chǔ)上，主動(dòng)牽頭進(jìn)行系統(tǒng)化、集成化、精細(xì)化的改革，通過(guò)打造“村民說(shuō)事”制度的2.0、3.0版本，推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力與活力。

自發(fā)性創(chuàng)新機(jī)制。這一機(jī)制發(fā)揮作用的來(lái)源是行為主體的自發(fā)創(chuàng)新能力。在村級(jí)治理中，為了有效地解決集體行動(dòng)的困境，帶來(lái)合作的好處，出于村民、現(xiàn)代鄉(xiāng)賢及其組織等相關(guān)行為者的自愿共識(shí)，行動(dòng)者們會(huì)有意識(shí)地主動(dòng)尋求制度的“自主設(shè)計(jì)”。就地方政府和基層組織來(lái)說(shuō)，基層操作實(shí)務(wù)不夠高效便捷，存在重權(quán)輕責(zé)思維慣性、回應(yīng)效能低、服務(wù)不到位等諸多問(wèn)題，基層治理陷“高成本陷阱”，需要發(fā)展靈活有效的治理舉措來(lái)降低行政成本和基層組織壓力。由此，基于多方行為主體的需要，“村民說(shuō)事會(huì)”這個(gè)協(xié)商議事平臺(tái)被創(chuàng)造出來(lái)。隨著制度的發(fā)展，新的運(yùn)行問(wèn)題與現(xiàn)行制度中的薄弱環(huán)節(jié)逐漸暴露，阻礙了制度的良好運(yùn)行。與此同時(shí)，新的利益群體如投資者、農(nóng)民合作組織、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村精英階層、下鄉(xiāng)大學(xué)生等加入了農(nóng)村治理舞臺(tái)，這些新利益群體在社區(qū)治理和建設(shè)中發(fā)揮出各具特點(diǎn)的功能與價(jià)值，也在公共服務(wù)提供方面對(duì)基層政權(quán)和村治組織提出了更高要求。顯然單一的制度滿足不了不同利益群體的復(fù)雜需求，為了打破制度運(yùn)行的僵滯狀態(tài)，行為主體們互相合作，謀求制度的改革來(lái)滿足自己的需求。

農(nóng)村（社區(qū)）的配合機(jī)制。這一機(jī)制發(fā)揮作用的前提是國(guó)家為了更好地傳達(dá)治理意圖，減少不必要的行政成本和資源浪費(fèi)，對(duì)農(nóng)村（社區(qū)）不進(jìn)行過(guò)于嚴(yán)密的組織管理，留給其一些自行處理的空間。村民、社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢等行為主體，對(duì)于宏觀形勢(shì)的變化，應(yīng)對(duì)能力相對(duì)較弱，出于自身利益的需要，會(huì)主動(dòng)地與政府配合，或是自行維持現(xiàn)有制度運(yùn)行，或是積極參與制度的改革?！按迕裾f(shuō)事”制度有效提供了訴求表達(dá)的新渠道，群眾的參與熱情高漲，越來(lái)越多的農(nóng)民“從信訪轉(zhuǎn)向信法”，數(shù)據(jù)顯示僅2018年全縣鎮(zhèn)村三級(jí)商議解決村民說(shuō)事類事件就有8963件，開(kāi)展“主題說(shuō)事”3000余次，參與村民4萬(wàn)余人次、新鄉(xiāng)賢1200余人次，而且同年象山全縣化解各類矛盾糾紛800余起，全縣農(nóng)村信訪量下降28%。這一套制度化的公共參與途徑，凝練和培育了村民的民主意識(shí)，增進(jìn)了村民的政治認(rèn)同，也提升了鄉(xiāng)村治理的民主化程度。

結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村治理制度運(yùn)行的背后是國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制、自發(fā)性創(chuàng)新機(jī)制與農(nóng)村（社區(qū)）的配合機(jī)制，這三種機(jī)制并存，決定了制度的運(yùn)行方向、基本特征以及改革所需要解決的主要問(wèn)題。就“村民說(shuō)事”制度的演變過(guò)程而言，在制度形成的前期，相較于國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制，自發(fā)性創(chuàng)新機(jī)制發(fā)揮的作用顯著，而在制度發(fā)展的中后期，國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制更為強(qiáng)勢(shì)地起到引導(dǎo)作用。由于基層治理的自主空間存在，雖然農(nóng)村（社區(qū)）配合機(jī)制的作用比較弱隱，但是貫穿于制度變遷的全過(guò)程，幫助制度的改革平穩(wěn)過(guò)渡，起到穩(wěn)定和支撐作用。“村民說(shuō)事”證明了制度變遷要想取得較好的成效，三種機(jī)制缺一不可，需要長(zhǎng)期互相配合，以便順利地進(jìn)行綜合配套的制度建設(shè)，而且在自發(fā)性創(chuàng)新機(jī)制與國(guó)家的統(tǒng)籌與扶持機(jī)制的運(yùn)用過(guò)程中需要把握好尺度，不然容易走入改革創(chuàng)新的誤區(qū)。

事實(shí)上，這些機(jī)制是所有社區(qū)關(guān)系和規(guī)則的體現(xiàn)，機(jī)制背后的推動(dòng)力主要來(lái)源于公權(quán)力（官治）與民權(quán)（民治）之間的張力，本質(zhì)上是行為主體間為了資源博弈而產(chǎn)生的張力，進(jìn)而影響制度的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與內(nèi)在機(jī)理?；鶎狱h組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)賢、社會(huì)組織等行為主體之間的關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的約束關(guān)系，就象山案例而言，村民等行為主體的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，逐漸打破傳統(tǒng)的政治冷漠狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極與地區(qū)政府和基層組織圍繞資源分配展開(kāi)各種利益博弈，與基層政權(quán)之間產(chǎn)生了種種張力，從而影響了制度的形成與運(yùn)行。象山這一案例也證明了只有一種良性的動(dòng)態(tài)調(diào)整的權(quán)力關(guān)系才有助于建構(gòu)良好的基層社會(huì)秩序，保持制度的生命力，實(shí)現(xiàn)政黨、國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。

在“村民說(shuō)事”制度發(fā)展的中后期，政府的理性設(shè)計(jì)顯然較好地引導(dǎo)了制度的有序發(fā)展，通過(guò)改革措施的配套銜接形成了有序運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理體系：一是橫向上將“村規(guī)民約”、“小微權(quán)利”、“平安象山”、“信用象山”等涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化不同領(lǐng)域的制度進(jìn)行有效銜接和相互支撐，共同構(gòu)成這一民主協(xié)商平臺(tái)的基石。二是縱向上實(shí)現(xiàn)不同行政層級(jí)（政策制度執(zhí)行機(jī)關(guān)）之間的有序聯(lián)結(jié)，完善“村民說(shuō)事”流程圖和相關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)章制度，各職能部門各司其職，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作、規(guī)范化運(yùn)行。三是平面上實(shí)現(xiàn)制度規(guī)劃、執(zhí)行和反饋機(jī)制之間的有機(jī)鏈接。在時(shí)間維度上做好問(wèn)題識(shí)別、協(xié)商談?wù)摗?zhí)行產(chǎn)出、干部評(píng)議之間的前后相繼和反饋影響關(guān)系。這樣的經(jīng)驗(yàn)也表明，制度改革存在系統(tǒng)配套的問(wèn)題，到了依靠系統(tǒng)集成來(lái)破題的時(shí)候了。在村級(jí)治理中，制度化創(chuàng)新的可能性路徑在于改革要注重制度的系統(tǒng)配套問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)制度體系的有機(jī)整合，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)。

（作者郎友興系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；萬(wàn)莼系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會(huì)科學(xué)》2022年第3期，第69-76+158頁(yè)）

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