摘要：扶貧資產(chǎn)的衍生主要與扶貧行為和扶貧資金投入相關(guān)。根據(jù)資金投入領(lǐng)域的不同，扶貧資產(chǎn)進(jìn)一步分化為政府資產(chǎn)、村集體資產(chǎn)、貧困戶家庭資產(chǎn)及組合型資產(chǎn)等。由于資產(chǎn)類型的多樣化，“差異化治理”成為實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)有效治理的重要保障。應(yīng)從晰化產(chǎn)權(quán)主體、細(xì)化責(zé)任主體、優(yōu)化管理方式、活化資產(chǎn)使用、具化收益分配入手，推進(jìn)扶貧資產(chǎn)差異化治理，確保治理有效。

關(guān)鍵詞：扶貧資產(chǎn)；差異化；管理；治理

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴(yán)宣告：“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利”(習(xí)近平，2021)。這標(biāo)志著我國已進(jìn)入脫貧攻堅后的新的歷史時期，而實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接則成為當(dāng)前時期的主要目標(biāo)任務(wù)之一。為此，2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出“設(shè)立銜接過渡期”①，并將“加強(qiáng)扶貧項目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督”作為“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的重要內(nèi)容寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，這意味著扶貧資產(chǎn)管理問題已成為脫貧攻堅后的新時期亟待解決的重要問題*。過去幾十年來，特別是實施脫貧攻堅戰(zhàn)略以來，隨著國家的經(jīng)濟(jì)實力不斷提高，扶貧資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大。1980—2010年，中央財政扶貧資金累計達(dá)2203.22億元。2010—2020年，中央財政專項扶貧資金更是由每年222.7億元增加到1461億元(于樹一等，2020)。2021年中央財政預(yù)算安排銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1561億元(財政部等，2021)②，用于支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。但由于扶貧資金來源渠道和投入方式的多樣化，扶貧資產(chǎn)形成的路徑和性質(zhì)的差異性，以及在資產(chǎn)運(yùn)營中所存在的項目規(guī)劃、主體選擇、收益分配等問題，導(dǎo)致扶貧資產(chǎn)管理陷入困境(施海波等，2019)。

從關(guān)于扶貧資金資產(chǎn)管理的已有研究來看，有關(guān)扶貧資金管理的研究較多，主要集中在扶貧資金的績效(黃林秀等，2019)、審計(王善平等，2013)、監(jiān)管(楊志銀，2017)等方面，而對于扶貧資產(chǎn)的研究相對較少，且多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，關(guān)注于扶貧資產(chǎn)的賬務(wù)處理(王義坤，2017)、會計核算 (朱孟香，2020)、收益分配(徐麗紅等，2017)等內(nèi)容。然而，很少從治理的角度，關(guān)注扶貧資產(chǎn)作為利益相關(guān)者眾多的公共事務(wù)，其有效管理的實現(xiàn)，是否應(yīng)當(dāng)以各利益相關(guān)者的權(quán)利有效劃分和運(yùn)行為前提。鑒于此，本文在扶貧資金資產(chǎn)管理的已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前的實踐，試圖從差異化治理的視角，對扶貧資產(chǎn)管理的基本框架和發(fā)展方向進(jìn)行分析和建構(gòu)，以期為提高扶貧資產(chǎn)管理水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，乃至全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供參考。

一、扶貧資產(chǎn)的衍生與分化邏輯

1.扶貧資產(chǎn)的衍生邏輯。資產(chǎn)是作為一種法律或?qū)Φ鹊臋?quán)利，為某個或某些人所擁有的，處于貨幣形態(tài)的，或可轉(zhuǎn)換為貨幣的所有未來有助于實現(xiàn)利益的服務(wù)或收益(坎寧，2014)。這表明了資產(chǎn)具有四個主要特征:一是資產(chǎn)表現(xiàn)為貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)，也就是說既可以是貨幣資金，也可以是自然資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、人力資產(chǎn)、社會資產(chǎn)等(鄒薇等，2017)有形或無形的非貨幣形態(tài)；二是資產(chǎn)之所以稱之為資產(chǎn)，是因為其是有用的，這種作用體現(xiàn)在其有助于實現(xiàn)利益的服務(wù)或能夠產(chǎn)生貨幣形態(tài)的收益；三是獲得這種收益需要擁有對資產(chǎn)的所有權(quán)，而所有權(quán)作為所有制的法律形式，其涉及和反映著許多派生權(quán)利，例如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)；四是所有權(quán)主體既可以是個人也可以是集體，也就是說既存在個人資產(chǎn)，也存在集體資產(chǎn)。因此，個體或集體享有貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)所產(chǎn)生的貨幣形態(tài)收益，可以從法律意義上理解為對其享有收益權(quán)，或者更準(zhǔn)地理解為享有支配收益權(quán)的權(quán)利——所有權(quán)。可見，資產(chǎn)是在法律和經(jīng)濟(jì)行為共同作用下的產(chǎn)物。

通過扶貧行為而形成的資產(chǎn)也同樣具有以下特征。一是表現(xiàn)為貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)，一方面是由扶貧資金以及由扶貧資金投入形成的資產(chǎn)構(gòu)成，例如政府資金，以及包括縣域結(jié)對幫扶資金、定點扶貧資金、社會捐贈資金等在內(nèi)的社會扶貧資金*；另一方面是由與扶貧相關(guān)的非貨幣形態(tài)資源要素帶來的效益轉(zhuǎn)化而成的新的收入流，以及這些收入流轉(zhuǎn)化為的資產(chǎn)構(gòu)成，如通過扶貧行為引進(jìn)人才并由此帶來的收入，以及通過扶貧資金投入激活閑置集體資產(chǎn)而產(chǎn)生的收入所形成的資產(chǎn)。二是扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)主體是既可以是政府或貧困村，也可以是貧困戶**，也就是說既可以表現(xiàn)為政府資產(chǎn)或村集體資產(chǎn)，也可以表現(xiàn)為貧困戶家庭資產(chǎn)。三是扶貧資產(chǎn)的作用體現(xiàn)在為其所有者帶來貨幣形態(tài)或非貨幣形態(tài)的收益。四是獲得這種收益的前提是對其擁有和控制，即掌握所有權(quán)，由于所有權(quán)者只可能是政府、貧困村或貧困戶，而扶貧行為的最終受益方明確指向貧困村或貧困戶，因而能夠獲得收益的主體就只包括貧困村和貧困戶。

概言之，扶貧資產(chǎn)可理解為由扶貧資金或非貨幣形態(tài)的扶貧行為在未來可以為擁有其所有權(quán)的貧困村或貧困戶創(chuàng)造出貨幣或非貨幣形態(tài)的收益所形成的資產(chǎn)。

2.扶貧資產(chǎn)的分化邏輯。扶貧資產(chǎn)的衍生主要通過扶貧行為和扶貧資金投入，根據(jù)扶貧資金投向不同領(lǐng)域，扶貧資產(chǎn)結(jié)構(gòu)又進(jìn)一步分化。除一次性投入消耗未形成資產(chǎn)的扶貧資金外，從權(quán)屬上來看，投入到私人領(lǐng)域的扶貧資金形成了產(chǎn)權(quán)屬于個人的貧困戶家庭資產(chǎn)；投入到公共領(lǐng)域的扶貧資金根據(jù)依托平臺公司的不同，分別形成了產(chǎn)權(quán)屬于政府的政府資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)屬于村集體的集體資產(chǎn)，以及產(chǎn)權(quán)分屬于政府、村集體和個人的組合型資產(chǎn)。

第一，私人領(lǐng)域的扶貧資產(chǎn)是由貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)構(gòu)成，具有貧困戶家庭資產(chǎn)性質(zhì)的資產(chǎn)。貧困戶家庭資產(chǎn)性質(zhì)的扶貧資產(chǎn)有著貨幣形態(tài)和非貨幣形態(tài)之分。就貨幣形態(tài)的扶貧資產(chǎn)而言，這種資產(chǎn)一般是以發(fā)放現(xiàn)金或以補(bǔ)貼形式發(fā)放給農(nóng)戶。而非貨幣形態(tài)的扶貧資產(chǎn)主要包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)兩類，是通過扶貧資金投入到產(chǎn)業(yè)或公益項目而形成的，例如資金投入產(chǎn)業(yè)項目獲得的工具、設(shè)備等，或是投入到教育項目，獲得的知識、技能等收益。

第二，公共領(lǐng)域的扶貧資產(chǎn)是依托于政府或非政府平臺公司形成的，其結(jié)構(gòu)主要由政府資產(chǎn)、村集體資產(chǎn)和組合型資產(chǎn)共同構(gòu)成。

首先，依托政府平臺公司形成的，具有政府資產(chǎn)性質(zhì)的扶貧資產(chǎn)。作為政府資產(chǎn)的扶貧資產(chǎn)，是由扶貧資金通過政府組建的平臺公司等形成的扶貧項目，并由此產(chǎn)生的資產(chǎn)。因為在這個產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，扶貧資金所形成的資產(chǎn)的所有權(quán)歸各級財政或國資管理部門，而使用權(quán)則屬于政府組建的帶有企業(yè)性質(zhì)的平臺公司，因而由其轉(zhuǎn)化而來的資產(chǎn)便屬于政府資產(chǎn)的范疇。同時，因使用者可以是行政單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，故而政府資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)表現(xiàn)為分離狀態(tài)。因此，如果平臺公司將其擁有的扶貧資產(chǎn)以貸款等形式交給村集體使用，就意味著將使用權(quán)和部分收益權(quán)轉(zhuǎn)交給村集體，但資產(chǎn)的所有權(quán)始終歸屬于各級財政或國資管理部門。其次，依托政府或非政府平臺公司形成的，具有村集體資產(chǎn)性質(zhì)的扶貧資產(chǎn)。作為集體資產(chǎn)的扶貧資產(chǎn)，其形成主要依托于政府所設(shè)的平臺公司或非政府性質(zhì)的公司企業(yè)，形成途徑主要有三種:一是貨幣形式的資產(chǎn)，即各級財政直接下?lián)艿挠糜诎l(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的扶貧資金，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金等；二是由扶貧資金轉(zhuǎn)化而成的資產(chǎn)，如通過財政下?lián)苜Y金依托于政府平臺公司、集體企業(yè)、龍頭企業(yè)等發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目或參與入股分紅等所形成的資產(chǎn)；三是以貸款等形式，從政府平臺公司獲得扶貧資金并由此產(chǎn)生的資產(chǎn)，或是通過金融機(jī)構(gòu)的扶貧貸款形成的資產(chǎn)等。

最后，依托政府平臺公司形成的，具有政府資產(chǎn)、村集體資產(chǎn)和貧困戶家庭資產(chǎn)組合性質(zhì)的扶貧資產(chǎn)。就扶貧資產(chǎn)的組合來看，主要有三種類型。一是“政府+貧困戶”型扶貧資產(chǎn)。這種扶貧資產(chǎn)的形成源于政府平臺公司將利用扶貧資金購買的生產(chǎn)物品等交給貧困戶使用，貧困戶則利用扶貧資金投入到教育項目而所學(xué)的知識和技術(shù)，用于使用生產(chǎn)物品，從而產(chǎn)生收益。二是“村集體+貧困戶”型扶貧資產(chǎn)。這種扶貧資產(chǎn)是通過將貧困戶的扶貧貸款所獲得的扶貧資金入股到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目中而形成的。三是“政府+村集體+貧困戶”型扶貧資產(chǎn)。這種扶貧資產(chǎn)的形成則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金等扶貧資金，以及以貸款等形式經(jīng)政府平臺公司獲得的扶貧資金來發(fā)展鄉(xiāng)村項目，并由此產(chǎn)生的收益。這部分收益中的一部分以股權(quán)等形式返還給貧困戶，一部分以利息等形式支付給政府平臺公司，剩下的部分形成集體資產(chǎn)。

二、扶貧資產(chǎn)的管理與治理

1.扶貧資產(chǎn)的管理與治理之差異。所謂的管理是支配在日常生活中的運(yùn)用和執(zhí)行，而支配則意指“一群人會服從某些特定的(或所有的)命令的可能性”(韋伯，2004)。同時，管理的產(chǎn)生是由于委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系的確立需要合乎法律規(guī)范的契約制度，因而管理也是一個制度性的概念(程杞國，2001)。因此，扶貧資產(chǎn)的管理體現(xiàn)了通過合乎法律規(guī)范的契約制度確立的委托代理關(guān)系，進(jìn)而對扶貧資產(chǎn)形成支配的行為。治理則不同。一是治理反對“支配”，強(qiáng)調(diào)“調(diào)和”，并以此為基礎(chǔ)。二是治理不是一個靜態(tài)的規(guī)則系統(tǒng)，而是一種動態(tài)的活動(瑪麗－克勞德?斯莫茨，1999)。在這種活動過程中，不同的利益能夠得到調(diào)和并以此實現(xiàn)合作(俞可平，2015)。三是“治理確實屬于制度的范疇，但其性質(zhì)較為一般化”。同時，在治理中，通過行使權(quán)威，對秩序以及經(jīng)濟(jì)與社會進(jìn)行管控和調(diào)節(jié)的主體是多元的(彼埃爾?德?塞納克倫斯，1999)?？梢姡c管理相比，治理是一個內(nèi)容更為豐富，包容性更強(qiáng)的概念(周曉菲，2013)，起到對經(jīng)濟(jì)與社會秩序的調(diào)和功能，而這種調(diào)和是由多元主體，通過民主、參與和互動的方式予以實現(xiàn)。就扶貧資產(chǎn)而言，由投入到公共領(lǐng)域的扶貧資金所形成的政府資產(chǎn)、村集體資產(chǎn)以及組合型資產(chǎn)，一是本身即為公共領(lǐng)域事務(wù)，具有公共性；二是由于所有權(quán)主體各異，因而所涉及的利益相關(guān)者眾多，即包括政府平臺公司、貧困戶以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等在內(nèi)的多元主體；三是現(xiàn)有的制度在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也強(qiáng)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、貧困戶的民主權(quán)利，確保其參與和互動性。就每個主體而言，具體來看:

關(guān)于政府的權(quán)利，就政府資產(chǎn)本身而言，其最終所有者是全體人民，形式意義上的所有者是國家，而實際操作意義上的所有者是以各級財政或國資管理部門為代表的政府，監(jiān)督管理者是政府資產(chǎn)的主管部門，使用者則是行政單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，也就是說政府代表全體人民擁有政府資產(chǎn)的所有權(quán)，并獲得所有權(quán)利益(張國清等，2017)。在集體資產(chǎn)管理方面，對于政府的權(quán)利也有著明確的規(guī)定，例如我國《憲法》規(guī)定:“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨立運(yùn)營和發(fā)展壯大。在法規(guī)方面，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開規(guī)定》規(guī)定，政府對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開的實行和制度的建立健全行使指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，并對其中存在的問題進(jìn)行查處。在政策方面，2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出:“對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進(jìn)行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為?！?/span>

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，在集體資產(chǎn)管理上，我國法律法規(guī)及政策中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所應(yīng)享有的權(quán)利有著明確規(guī)定，例如《憲法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)享有自主權(quán)，自主決定經(jīng)營管理中的重大問題；《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)代表農(nóng)民集體對土地等屬于集體所有的資產(chǎn)行使所有權(quán)，也承擔(dān)向成員公布集體資產(chǎn)狀況的職責(zé)；《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)“為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)”的職責(zé)；2017年《民法總則》及2020年《民法典》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，享有獨立的法人地位；2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源以及獨立運(yùn)營等權(quán)利。此外，《民法通則》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開規(guī)定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等現(xiàn)有法律法規(guī)及政策對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)也都有明確的規(guī)定。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，就農(nóng)戶家庭資產(chǎn)而言，我國《憲法》明確規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”?！皣乙勒辗梢?guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。因此，農(nóng)戶享有對家庭資產(chǎn)的所有權(quán)，也就意味著貧困戶同樣享有作為家庭資產(chǎn)一部分的扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)。在集體資產(chǎn)管理方面，現(xiàn)有法律對于集體成員在其中的權(quán)利也有明確規(guī)定，例如我國《憲法》規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”；《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社成員“享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，按照規(guī)定對本社實行民主管理”，并享有“利用本社提供的服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施”的權(quán)利以及參與分配合作社盈余的權(quán)利；《土地管理法》對于組織成員在征收土地的補(bǔ)償費用的收支狀況等方面的監(jiān)督權(quán)也有明確的規(guī)定；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產(chǎn)權(quán)屬于設(shè)立該企業(yè)的全體農(nóng)民集體所有”。此外，在《物權(quán)法》等法律中也都明確規(guī)定，土地發(fā)包、所有權(quán)變動、費用的使用和分配以及承包方案等事項都需要經(jīng)本組織成員同意決定。這表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利主要涉及民主管理和財產(chǎn)管理兩個方面。

同時，隨著農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的推進(jìn)，包括扶貧資產(chǎn)在內(nèi)的集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份的形式量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，每位成員也由此轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股東。這一新的身份也將賦予其更加具體的權(quán)利。按照《中華人民共和國公司法》規(guī)定:“股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”。故而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員除享有表決權(quán)、召集權(quán)、知情權(quán)、選舉權(quán)等共益權(quán)外，還享有股份分紅權(quán)等自益權(quán)(臧之頁等，2018)，從而使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得以明晰(仇葉，2018)。

2.扶貧資產(chǎn)的管理與治理之統(tǒng)一。通過對管理與治理的分析可以看出，兩者有著眾多的差異，但同時兩者的目標(biāo)趨于一致，即實現(xiàn)社會共同利益(羅烜，2014)。并且，兩者間的差異也具有互補(bǔ)性。

第一，空間性與聚焦性的互補(bǔ)。管理的對象，既可以是具體的事務(wù)，也可以是具象的空間。所以，管理的對象總是聚焦于某個具體的事務(wù)或事物，而治理的對象則是整個公共領(lǐng)域。由于公共領(lǐng)域是“一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權(quán)力領(lǐng)域之間的機(jī)構(gòu)空間和實踐”(汪民安，2007)，因而治理的對象往往具有空間性，并且這種空間既可以是具象的，也可以是抽象的，如網(wǎng)絡(luò)空間。但是兩者雖然有差異，卻互不排斥。治理對于空間領(lǐng)域的調(diào)和效果，只能通過對具體事務(wù)或事物的處理效果來體現(xiàn)，而對具體事務(wù)或事物的處理，則是管理的分內(nèi)之事。同時，接受管理的眾多事務(wù)或事物，又都是存在于接受治理的空間之中。因此，治理的空間性與管理的聚焦性構(gòu)成互為依補(bǔ)的關(guān)系。

第二，制定者與執(zhí)行者的互補(bǔ)。治理活動的進(jìn)行需要依靠制度手段，治理主體的行為也是依靠制度來規(guī)范。因此，制度貫穿于動態(tài)的治理活動之中。正是制度功能作用的發(fā)揮，確保了治理活動的規(guī)范有序，因而一個治理活動過程，也可以理解為一個制度運(yùn)行過程。而管理的起始點是合法的契約制度所形成的委托代理關(guān)系，也就是說這種關(guān)系是在制度運(yùn)行下所形成的。因此，支配關(guān)系應(yīng)當(dāng)建立在制度運(yùn)行合法的前提之下。而有效的治理也就意味著制度運(yùn)行的合理、合法化。這表明，治理是管理的前提。就像在一個公司中，治理決定著公司的決策，而管理則決定著公司的運(yùn)營(李維安，2009)。所以，治理是對管理做出安排的前提，既決定著管理者是誰，例如管理者是一元的，而決定管理者的對象是多元的，管理者是誰就要通過治理來決定，也決定著管理如何進(jìn)行，即管理是對對象的完全支配，而用什么方式來支配，則由治理決定，是多元的治理主體通過運(yùn)用制度賦予的權(quán)利，進(jìn)而賦予管理者對管理對象的支配權(quán)力。

可見，完全的管理行為是自上而下的一元支配，而治理與管理的統(tǒng)一則體現(xiàn)了由多元治理到一元管理的合法轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)的是多元調(diào)和下的一元支配。所以，管理應(yīng)當(dāng)建立在治理的基礎(chǔ)之上，通過多元治理主體行使自身的權(quán)利，對管理做出安排，因而只有治理完善，各主體權(quán)利得到規(guī)范與保障，管理的安排才能合理，進(jìn)而才能避免管理中的問題，管理才能有效。同時，也只有通過管理產(chǎn)生的效果，才能直觀地反應(yīng)治理的效果。扶貧資產(chǎn)作為一個具體的事務(wù)，需要運(yùn)用管理的方式。但對于公共領(lǐng)域的扶貧資產(chǎn)而言，其本身既存在委托代理關(guān)系，又屬于公共事務(wù)范疇，還涉及眾多利益相關(guān)者。這就決定了這一類扶貧資產(chǎn)的管理需要建立在其利益相關(guān)者通過運(yùn)用制度賦予的權(quán)利，進(jìn)而賦予管理者對扶貧資產(chǎn)的支配權(quán)力。也就是說，需要建立在對于其所處的公共領(lǐng)域的有效治理的基礎(chǔ)之上(見圖1)。

圖1  扶貧資產(chǎn)管理與治理結(jié)構(gòu) 

綜上，本文將公共領(lǐng)域的扶貧資產(chǎn)納入銜接過渡期扶貧資產(chǎn)治理范疇，同時還考慮到為加強(qiáng)政府資產(chǎn)的管理，2014年財政部黨組組建資產(chǎn)管理司，承擔(dān)行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，國有企業(yè)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)管理，國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，以及國資國企改革及資產(chǎn)評估管理等工作(陸慶平，2015)。

這意味著政府資產(chǎn)已有專業(yè)的機(jī)構(gòu)作為權(quán)利行使主體參與到相關(guān)治理活動之中，因而資產(chǎn)本身在保值增值和有效利用等方面已經(jīng)得到相應(yīng)的保障。故而本文所探討的內(nèi)容僅涉及扶貧資產(chǎn)中的村集體資產(chǎn)和組合型資產(chǎn)的差異化治理問題(見圖2)。

圖2  扶貧資產(chǎn)的衍生—分化—治理邏輯

三、扶貧資產(chǎn)的“差異化治理”趨向

管理與治理的關(guān)系決定了，管理中出現(xiàn)的問題，除究其自身原因外，還必須通過改善治理才能從根本上使之得到解決。這就對如何進(jìn)行有效治理提出了要求。而隨著社會由功能“泛化”向“分化”轉(zhuǎn)變，治理方式也隨之發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變過程中，“個人和組織的社會功能趨于單一、整個社會的分工和專業(yè)化水平大幅提高、各社會子領(lǐng)域的邊界日益清晰、社會治理規(guī)則的規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性不斷增強(qiáng)”。在公共領(lǐng)域表現(xiàn)為，各子領(lǐng)域均遵循各自規(guī)則運(yùn)行，個人的角色和功能呈現(xiàn)單一化且遵循各子領(lǐng)域的規(guī)則行事(宣曉偉，2018)，從而體現(xiàn)出差異化特征，一是治理領(lǐng)域的差異化，意味著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域遵循本領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則進(jìn)行治理，且各領(lǐng)域間互不干預(yù)；二是治理權(quán)責(zé)的差異化，意味著各治理領(lǐng)域中的主體依據(jù)本領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則所賦予的權(quán)利參與治理活動。

1.治理領(lǐng)域的差異化。扶貧資產(chǎn)隸屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域事務(wù)，這也就意味著應(yīng)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主體行使權(quán)利參與治理，或者說應(yīng)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主體進(jìn)行“賦權(quán)”。我國農(nóng)村經(jīng)歷了由“政社合一”的人民公社體制向政經(jīng)分開的“鄉(xiāng)政村治”的重大轉(zhuǎn)變(徐勇，1997)，進(jìn)而形成了以土地集體所有為基礎(chǔ)的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與村民自治組織制度交織構(gòu)成的農(nóng)村治理基本框架(中共中央辦公廳等，2015)，從而使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)村治理中的獨立主體地位得以凸顯。隨著2015年《農(nóng)村改革綜合性實施方案》以及2016年《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》兩個關(guān)于農(nóng)村改革的重要文件同時提出了“政經(jīng)分開”的政策主張。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體地位進(jìn)一步得到明確。在此基礎(chǔ)上，我國還先后頒布了一系列法律法規(guī)，用以鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理中的絕對地位。例如2017年《民法總則》、2020年《民法典》以及2021年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中都明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有特別法人地位和獨立運(yùn)營地位。這表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有與村委會同等的法人地位，一經(jīng)設(shè)立，其職能不能任意由村委會代替行使。同時，雖然也規(guī)定了在未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊，村委會可以依法代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使其職責(zé)。即便如此，凡是涉及到集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)事項的辦理，也需要經(jīng)過村民會議的討論后決定。但只要設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會就應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主經(jīng)營權(quán)。可見，現(xiàn)有制度無疑將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域事務(wù)從其他領(lǐng)域事務(wù)中剝離，從而為扶貧資產(chǎn)差異化治理的開展提供了有利條件。

2.治理主體權(quán)責(zé)的差異化。在2017年3月頒布的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》中，對政府在扶貧資產(chǎn)管理中的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確了地規(guī)定，一是中央財政專項扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣級，二是扶貧資金各支出方向資金的分配方案、預(yù)算安排和資金下達(dá)，三是資金和項目具體使用管理、績效評價、監(jiān)督檢查，四是通過政務(wù)公開的形式，接受社會監(jiān)督，并配合審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)做好資金和項目的審計、檢查等。2021年5月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》又進(jìn)一步圍繞“摸清扶貧項目資產(chǎn)底數(shù)”“有序推進(jìn)確權(quán)登記”“落實后續(xù)管理責(zé)任”“規(guī)范后續(xù)管護(hù)運(yùn)營”“規(guī)范收益分配使用”“嚴(yán)格項目資產(chǎn)處置”等內(nèi)容，提出了具體措施。實際上，2019—2021年，各地已經(jīng)分別制定了關(guān)于扶貧資產(chǎn)的管理辦法、意見，以及扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理辦法、實施意見等，對扶貧資產(chǎn)的權(quán)責(zé)主體和管理方法等進(jìn)行了明確規(guī)定。

首先，關(guān)于扶貧資產(chǎn)的權(quán)屬及管理，在各地的管理辦法和意見中主要采取以確權(quán)為基礎(chǔ)，按產(chǎn)權(quán)歸屬分級管理的方式。一是明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)。主要有單主體分層確權(quán)以及多主體確權(quán)的形式，單主體分層確權(quán)主要包括: 確權(quán)到村集體，例如江蘇省、山西省等; 到村、戶兩層，例如安徽省; 到政府、村集體、農(nóng)戶三層，例如廣東省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省、重慶市等，而多主體確權(quán)是將扶貧資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到不同的主體，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)。同時還規(guī)定，難以確權(quán)到個人的扶貧項目資產(chǎn)，原則上確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織。二是采取分級管理。主要規(guī)定了確權(quán)到戶的扶貧資產(chǎn)由農(nóng)戶自行管理;確權(quán)到縣的扶貧資產(chǎn)，要符合國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定要求; 確權(quán)到鎮(zhèn)、村的扶貧資產(chǎn)，要符合農(nóng)村集體“三資”管理有關(guān)規(guī)定要求。個別地區(qū)還提出建立分級管理臺賬，如江西省規(guī)定建立縣級扶貧項目資產(chǎn)臺賬、行業(yè)部門分類臺賬和鄉(xiāng)村明細(xì)臺賬。

其次，關(guān)于扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)派生權(quán)利的轉(zhuǎn)移，在各地的管理辦法和意見中主要涉及使用權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)三個方面。一是使用權(quán)。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，通過經(jīng)營合同確定權(quán)責(zé); 安徽省規(guī)定，扶貧資產(chǎn)的使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后，所有權(quán)人不得干涉使用。二是收益權(quán)。例如廣東省規(guī)定，收益歸所有權(quán)人分配; 廣西壯族自治區(qū)規(guī)定，收益分配方案由產(chǎn)權(quán)所有者集體研究，而江蘇省則更加明確地規(guī)定了收益權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織和全體成員。同時，還存在收益權(quán)與所有權(quán)分離的特殊情況，例如精準(zhǔn)幫扶項目所形成的扶貧資產(chǎn)其所有權(quán)歸屬于村集體，但收益權(quán)在約定時間內(nèi)屬于建檔立卡低收入農(nóng)戶。三是監(jiān)督管理權(quán)。主要規(guī)定了所有權(quán)人和政府部門同時享有對扶貧資產(chǎn)使用情況監(jiān)督管理的權(quán)利。甘肅省還提出建立扶貧項目資產(chǎn)全程跟蹤監(jiān)測機(jī)制和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，對長期閑置和低效利用的扶貧資產(chǎn)進(jìn)行及早預(yù)警和及時介入。四是處置權(quán)。各地均提出要根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬明確處置方式，如對分別屬于國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的扶貧項目資產(chǎn)，嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)和村集體資產(chǎn)的管理規(guī)定進(jìn)行處置，并明確以個人、村集體經(jīng)濟(jì)組織名義入股或參股企業(yè)等經(jīng)營主體的扶貧項目資產(chǎn)的股權(quán)處置方式。

最后，關(guān)于扶貧資產(chǎn)的責(zé)任主體認(rèn)定，在各地的管理辦法和意見中主要涉及產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、合同認(rèn)定、購買服務(wù)認(rèn)定三種形式。一是產(chǎn)權(quán)認(rèn)定。按所有權(quán)分層管理落實責(zé)任主體，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 人民政府的，應(yīng)落實具體單位、具體責(zé)任人負(fù)責(zé)管護(hù)。同時，各政府部門在監(jiān)督管理上同樣負(fù)有責(zé)任。二是合同認(rèn)定。將經(jīng)營主體作為責(zé)任主體，并以合同條款明確扶貧資產(chǎn)的責(zé)任主體。三是通過購買服務(wù)形式明確責(zé)任主體。還有多地著重強(qiáng)調(diào)貧困群眾在扶貧資產(chǎn)管理中的主體地位，要確保貧困群眾對扶貧資產(chǎn)的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。除制定相關(guān)制度以外，各地在明晰扶貧資產(chǎn)權(quán)責(zé)主體、加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理方面也進(jìn)行了實踐探索，其中以山東省臨沂市沂水縣、甘肅省酒泉市瓜州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市林西縣等地的“四權(quán)分置”模式最具代表性。這種模式的特征主要體現(xiàn)在，扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)管權(quán)分屬于不同的主體。一是所有權(quán)歸屬于村集體。除明確到建檔立卡貧困戶的扶貧資產(chǎn)外，全部劃歸村集體所有，并將經(jīng)營性資產(chǎn)分為公益類資產(chǎn)、經(jīng)營類資產(chǎn)、金融類資產(chǎn)等類型。二是經(jīng)營權(quán)歸屬于承接經(jīng)營主體。承接經(jīng)營主體主要包括合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等。經(jīng)營主體的確立需經(jīng)村“兩委”班子、扶貧理事會共同研究，村民代表會議討論決定，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組審核把關(guān)，再由經(jīng)營主體通過契約的形式從村集體手中獲得扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營管理采取入股分紅、委托經(jīng)營、出租合作等方式。三是收益權(quán)歸屬于貧困戶和村集體。扶貧資產(chǎn)產(chǎn)生的收益，按一定比例分配給村集體與貧困戶使用，通過保底收益、分紅退出、扶貧基金、按股分紅、勞務(wù)收入等方式維護(hù)貧困戶收益權(quán)。四是監(jiān)管權(quán)歸屬于政府機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)村財鄉(xiāng)管等相關(guān)規(guī)定，將扶貧資產(chǎn)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理平臺，采取分級管理或統(tǒng)一管理的形式，對扶貧資金使用，扶貧資產(chǎn)運(yùn)營管理和收益分配進(jìn)行日常監(jiān)管。

四、扶貧資產(chǎn)轉(zhuǎn)向“差異化治理”的現(xiàn)實困境

1. 扶貧資產(chǎn)所有權(quán)的“錯位”與“虛化”。為了實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和科學(xué)使用，多地成立了由當(dāng)?shù)卣M建的平臺公司，但平臺公司的介入，一方面搶占了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨立法人的經(jīng)濟(jì)主體地位; 另一方面也將本應(yīng)屬集體所有的扶貧資產(chǎn)，通過平臺公司的介入轉(zhuǎn)變成為政府資產(chǎn)，由政府全權(quán)管理，從一定程度上“合法”的剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織及成員對扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)。從而導(dǎo)致了扶貧資產(chǎn)所有權(quán)的“錯位”，即本應(yīng)屬于村集體和貧困戶所有的扶貧資產(chǎn)，反而成為了政府資產(chǎn)，這就使政府享有相關(guān)的一切權(quán)利，進(jìn)而成為了扶貧資產(chǎn)的“合法”主導(dǎo)者。同時，在相關(guān)制度規(guī)定中，扶貧資產(chǎn)的使用、收益分配及監(jiān)督管理由所有權(quán)人決定，但政府也同時享有監(jiān)督管理的權(quán)利，而在實際運(yùn)行中，資金的使用也需要經(jīng)政府的批準(zhǔn)，扶貧資產(chǎn)收益的分配也有明確指向性，從而導(dǎo)致政府部門實際享有扶貧資產(chǎn)使用、收益分配的最終決定權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)。這就意味著即便村集體享有扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)，也無法

自行決定資產(chǎn)的使用與收益分配?；蛘哒f，所有權(quán)即便清晰，在權(quán)利運(yùn)行中實際上也被逐級虛化了。當(dāng)然，這種方式的初衷是為了提高扶貧資產(chǎn)的使用效率，確保扶貧資產(chǎn)保值增值，也著實獲得了一定的成效，但卻無形中削弱了村集體與貧困戶的主體作用。

2. 扶貧資產(chǎn)確權(quán)“泛化”。現(xiàn)有規(guī)定雖然明確了政府、村集體、貧困戶各自憑借所有權(quán)人身份分別享有扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)，但是在多元產(chǎn)權(quán)主體共存的扶貧資產(chǎn)組合中，產(chǎn)權(quán)歸屬仍顯泛化，如以貧困戶貸款形式獲得的扶貧資金是否屬于貧困戶所有，如果屬于，那么脫貧攻堅后轉(zhuǎn)為集體資產(chǎn)其合法性如何保障，貧困戶的所有權(quán)權(quán)益又如何保障。這就導(dǎo)致在現(xiàn)實中難以確定扶貧資產(chǎn)所有權(quán)主體，例如村集體用貧困戶的扶貧資產(chǎn)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但所獲收益由集體成員共同分配，或是脫貧攻堅時期被認(rèn)定為貧困戶所有的收益，在任務(wù)完成后則被默認(rèn)為集體資產(chǎn)，由集體成員共同分配。產(chǎn)權(quán)主體的不確定性，極易引發(fā)利益相關(guān)者的一擁而上和一拍而散。同時，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或貧困戶缺失擁有扶貧資產(chǎn)所有權(quán)的意識，也就缺乏參與扶貧資產(chǎn)治理的意識和積極性。此外，確權(quán)泛化也極易導(dǎo)致責(zé)任主體不明，一旦存在投資失敗等風(fēng)險，貧困戶的損失又將由誰來承擔(dān)。

3. 扶貧資產(chǎn)的“超常規(guī)”形成與“常態(tài)化”管理之間的矛盾。脫貧攻堅之所以能夠取得巨大成果，在很大程度上是依靠中國特色社會主義制度優(yōu)勢下“超常規(guī)”的社會動員力度，而隨著脫貧攻堅任務(wù)目標(biāo)的完成，這種動員方式將逐步轉(zhuǎn)向常態(tài)化，以集體行動能力為基礎(chǔ)( 涂圣偉，2020) ，因而“超常規(guī)”組織動員下形成的扶貧資產(chǎn)，也將主要交由村集體來管理，從而引發(fā)一系列的潛在問題:一是土地或集體資產(chǎn)租賃關(guān)系如何維持，例如在政府接洽下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與龍頭企業(yè)等建立合作關(guān)系，在任務(wù)完成后，如若政府選擇退出，該如何維持。二是如何確保設(shè)備設(shè)施的后期維護(hù)，如扶貧項目所形成的設(shè)備和設(shè)施的維護(hù)需要專門的技術(shù)

人員和后續(xù)資金，但在現(xiàn)有規(guī)定中，管護(hù)費用主要依靠經(jīng)營收益，管護(hù)人員優(yōu)先選擇脫貧人口①，然而經(jīng)營收益一旦減少，管護(hù)費用如何保障，以及脫貧人口的技術(shù)水平能否勝任，又如何提高都將成為隱患，這些因素一旦缺失，極易造成資產(chǎn)閑置( 盧正學(xué)，2018) 。三是扶貧資金投資項目運(yùn)營如何保障，如在“第一書記”幫扶下建設(shè)的項目，在其離開后，將面臨項目如何管理的問題。此外，形成的大量固定資產(chǎn)如何管理也將成為脫貧攻堅后亟需面對的問題。

4. 扶貧資產(chǎn)使用的穩(wěn)定性與靈活性難以兼顧。對于扶貧資產(chǎn)的管理與治理旨在堅持保值增值，防止閑置浪費，因而在扶貧資產(chǎn)的使用問題上，就會存在穩(wěn)定性與靈活性的矛盾問題。在村集體經(jīng)濟(jì)空殼化嚴(yán)重的時期，許多村干部即便有能力和想法，但因缺乏資金支持，心有余而力不足。通過脫貧攻堅形成的巨大扶貧資金資產(chǎn)無疑為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可能。然而，如果將資金用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，又存在極大的不確定性，也需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，這又與政策中的確保扶貧資產(chǎn)保值增值相矛盾，從而導(dǎo)致村集體不敢隨意使用扶貧資金，但又不能閑置浪費，因而就會選擇最為穩(wěn)妥的方式，如將村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金或貧困戶扶貧資金入股大

型企業(yè)，從而在降低資金使用風(fēng)險的同時，也能夠以利息的方式定期獲得穩(wěn)定收入，在一定程度上實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的保值增值，但是這種方式一是回報率較低，二是收入渠道單一，難以激發(fā)農(nóng)戶的積極性，也難以推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而無法帶給村集體和貧困戶以實質(zhì)性改變。因此，如何平衡扶貧資產(chǎn)使用的穩(wěn)定性與靈活性，也是在扶貧資產(chǎn)管理與治理中需要面臨的問題。

5. 貧困戶的收益權(quán)缺乏合法性保障。現(xiàn)有政策規(guī)定，扶貧資金只能用于扶貧工作，但所有權(quán)屬于政府的扶貧資產(chǎn)，其收益權(quán)也就相應(yīng)的歸屬于政府，這也就意味著政府能夠合法支配所得收益，既可以將收益分配給貧困戶，也可以另作他用。就應(yīng)然的受益方———貧困戶而言，其享有收益的結(jié)果并不受法律保護(hù)，而只是作為政府對所得收益行使使用的一個對象。因此，貧困戶的權(quán)益實際上無法得到合法保障，隨時面臨失去扶貧資產(chǎn)收益權(quán)的風(fēng)險。另一方面在組合型扶貧資產(chǎn)中，收益權(quán)如何來界定，如在個別地區(qū)所采用的“平臺公司+龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)組織模式中，采取各參與主體按比例分紅的方式，也就意味著扶貧資產(chǎn)收益方不僅限于貧困戶，還包括龍頭企業(yè)、政府平臺公司、合作社等不同經(jīng)濟(jì)實體，這與政策規(guī)定的貧困戶應(yīng)享有扶貧資產(chǎn)收益權(quán)是否相悖。同樣的，如果收益主體只限于貧困戶，龍頭企業(yè)、合作社等新型經(jīng)營主體也就很難產(chǎn)生參與動力，從而導(dǎo)致扶貧資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏氖兆饨?jīng)濟(jì)，扶貧資產(chǎn)的多樣化增值也就難以實現(xiàn)。這些問題都反映了在扶貧資產(chǎn)收益權(quán)方面的政策與法律間的矛盾。

五、扶貧資產(chǎn)轉(zhuǎn)向“差異化治理”的路徑選擇

1. 晰化產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)扶貧資金、資源對接主體明確產(chǎn)權(quán)。扶貧資產(chǎn)如若通過政府平臺公司形成，其所有權(quán)應(yīng)明確到平臺公司; 如若通過村集體經(jīng)濟(jì)組織形成，其所有權(quán)應(yīng)明確到村集體經(jīng)濟(jì)組織; 如若直接對接貧困戶形成，其所有權(quán)應(yīng)明確到貧困戶。就組合型扶貧資產(chǎn)而言，為維護(hù)政府、村集體、貧困戶三方權(quán)益，應(yīng)明確規(guī)定扶貧資產(chǎn)的使用方只享有資產(chǎn)的使用權(quán)，不應(yīng)以使用權(quán)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移所有權(quán)。但扶貧資產(chǎn)如若以股權(quán)形式投入企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)主體統(tǒng)籌運(yùn)營，應(yīng)按照《公司法》中的有關(guān)規(guī)定落實產(chǎn)權(quán)歸屬。同時，就所有權(quán)行使的角度來看，對于以政府平臺公司為使用權(quán)主體的組合型扶貧資產(chǎn)而言，應(yīng)當(dāng)定期向村集體經(jīng)濟(jì)組織及貧

困戶公示資金使用情況及收益情況，及時回復(fù)并解答村集體經(jīng)濟(jì)組織及貧困戶關(guān)于資金使用的疑惑。對于以村集體經(jīng)濟(jì)組織為使用權(quán)主體的組合型扶貧資產(chǎn)而言，政府不得干涉扶貧資產(chǎn)的使用、收益分配等，但可以發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)等功能。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及貧困戶可以通過直接參與到集體資產(chǎn)的管理，或是通過民主形式選舉代理人代為管理的方式行使所有權(quán)。

2. 細(xì)化責(zé)任主體。由于扶貧資產(chǎn)既包括政府資產(chǎn)、村集體資產(chǎn)、貧困戶家庭資產(chǎn)，又包括各種形式的組合型扶貧資產(chǎn)，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的扶貧資產(chǎn)形式和管理模式細(xì)化責(zé)任主體。一是明確責(zé)任主體的一元性或多元性。無論是集體資產(chǎn)性質(zhì)的扶貧資產(chǎn)還是組合型扶貧資產(chǎn)都涉及到多主體權(quán)益，而各主體在享有權(quán)益的同時，又需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)，因而需要明確承擔(dān)責(zé)任主體劃分，是只根據(jù)所有權(quán)主體來確認(rèn)責(zé)任主體，還是根據(jù)利益相關(guān)者來分別確認(rèn)責(zé)任主體。二是需要分類確認(rèn)責(zé)任主體。如若責(zé)任主體為一元，就應(yīng)明確責(zé)任主體是行使所有權(quán)主體，行使使用權(quán)主體，還是行使監(jiān)督權(quán)主體。如若責(zé)任主體為多元，則需明確作為資產(chǎn)的所有權(quán)主體、使用權(quán)主體、監(jiān)督權(quán)主體，分別所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

3. 優(yōu)化管理方式。扶貧資產(chǎn)應(yīng)采取靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合的管理方式。就靜態(tài)管理而言，扶貧資產(chǎn)的管理人員要保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，尤其是核心管理人員。在此基礎(chǔ)上，管理崗位的職責(zé)要保持相對穩(wěn)定，這一方面能夠使管理人員充分發(fā)揮管理作用; 另一方面也能在扶貧資產(chǎn)使用、管理等方面出現(xiàn)問題之時，能夠及時準(zhǔn)確追責(zé)，進(jìn)而形成對管理人員的制約。就動態(tài)管理而言，應(yīng)建立動態(tài)扶貧資產(chǎn)管理系統(tǒng)，全面且真實地呈現(xiàn)出扶貧資產(chǎn)情況，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及貧困戶及時獲取扶貧資產(chǎn)數(shù)據(jù)變化的情況提供有效渠道，在最大限度地防范財務(wù)風(fēng)險的同時，有效提高扶貧資產(chǎn)的利用率。此外，為加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理，確保扶貧資產(chǎn)保值增值，一是政府應(yīng)設(shè)立專門扶貧項目管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)扶貧項目的后續(xù)協(xié)調(diào)、技術(shù)、維護(hù)等工作，將政府的服務(wù)功能進(jìn)一步細(xì)化并明確，從而有針對性地發(fā)揮效用。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)進(jìn)一步完善制度章程，細(xì)化組織內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)，在為組織成員參與扶貧資產(chǎn)的管理提供有效路徑的同時，實現(xiàn)與政府扶貧項目管理機(jī)構(gòu)的有效對接，在借助外力的同時，逐步強(qiáng)化獨立運(yùn)營項目的能力。

4. 活化資產(chǎn)使用。扶貧資產(chǎn)既可以用于發(fā)展集體經(jīng)營，也可以用于發(fā)展家庭經(jīng)營。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)意在使每個人都擺脫絕對貧困，也只有每個人都擺脫貧困，才能最終實現(xiàn)共同富裕這一偉大理想。并且發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也旨在實現(xiàn)共同富裕，因而與個人富裕并不沖突。因此，在扶貧資產(chǎn)使用上，應(yīng)采取靈活的方式，既不能忽視集體，也不能忽視個人。在集體積累較多、初始稟賦較好、適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，應(yīng)鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行獨立運(yùn)營，將扶貧資產(chǎn)投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，依托“一二三產(chǎn)”的集體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)保值增值; 在無集體經(jīng)營性資產(chǎn)的、不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，應(yīng)發(fā)揮政府的指導(dǎo)、服務(wù)等功能，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或貧困戶以扶貧資產(chǎn)入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體; 在居住較為分散、適合發(fā)展家庭經(jīng)營的地區(qū)，可將扶貧資產(chǎn)分別用于強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能和農(nóng)戶家庭經(jīng)營，使農(nóng)戶能夠更好地依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作社、勞務(wù)合作社等經(jīng)濟(jì)實體，實現(xiàn)小農(nóng)戶與大市場的銜接。

5. 具化收益分配。從激發(fā)多元主體積極性的角度來看，通過合理分配扶貧資產(chǎn)收益，使利益相關(guān)者能夠合法、合規(guī)、合理的獲得收益，既能實現(xiàn)多方共贏，也能實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的保值增值。為此，一方面應(yīng)當(dāng)從制度上明確扶貧資產(chǎn)的收益權(quán)主體，即明確扶貧資產(chǎn)的收益權(quán)應(yīng)由多個主體共同享有，還是只限于貧困村或貧困戶，以及收益的歸屬是由所有權(quán)人來決定，還是由其他主體來決定; 另一方面也應(yīng)當(dāng)明確收益權(quán)變更的標(biāo)準(zhǔn)，如以貧困戶實現(xiàn)脫貧為標(biāo)準(zhǔn)，在這一標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)后，收益權(quán)將進(jìn)行合法變更。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步明確脫貧攻堅任務(wù)目標(biāo)完成后，收益權(quán)主體能否變更及變更條件，如以入股村集體經(jīng)濟(jì)組織形式享有收益權(quán)的貧困戶，在實現(xiàn)脫貧后，收益權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，使原貧困戶能夠以集體成員的身份繼續(xù)參與分紅，從而既能夠防止返貧，又能夠壯大集體經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實現(xiàn)多方共贏。因此，只有在制度上明確收益權(quán)歸屬問題，才能確保收益分配合法化，從而維護(hù)各方權(quán)益。

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（作者杜志雄系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記；崔超系山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2022 年第1 期）

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