一、中國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速新時(shí)期

早期美國學(xué)者諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化S形曲線顯示，城鎮(zhèn)化率在30%-50%屬于加速時(shí)期，50%到70%屬于城鎮(zhèn)化減速時(shí)期。對于從加速到減速的拐點(diǎn)，學(xué)界持有不同看法，有的認(rèn)為是50%，有的認(rèn)為是60%?？偟膩碚f，城鎮(zhèn)化率過了50%到60%時(shí)，城鎮(zhèn)化就會減速。

2013年筆者在《關(guān)于城市型社會的若干理論思考》中將中國的城市型社會分成4個(gè)階段，即初級城市型社會、中級城市型社會、高級城市型社會、完全城市型社會。2021年我國的城鎮(zhèn)化率是64.72%，實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入了中級城市型社會。從美國1790年到2050年的城市化率看出，1840年到1880年間城鎮(zhèn)化率在30%以內(nèi)，在此區(qū)間內(nèi)美國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.43個(gè)百分點(diǎn)。1880年到1920年，美國城鎮(zhèn)化率在30%到50%的區(qū)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.58個(gè)百分點(diǎn)，處于加速階段。自此，城鎮(zhèn)化速度趨于下降，1920年到1960年，城鎮(zhèn)化率在50%-70%區(qū)間時(shí)，平均每年增長0.47個(gè)百分點(diǎn)。由此看出，美國城鎮(zhèn)化速度相對比較均勻，但是隨著時(shí)間的推移，城鎮(zhèn)化率超過50%后開始減速。

從中國的城鎮(zhèn)化來看，19世紀(jì)的中國城鎮(zhèn)化率一直未超過10%。1820年的城鎮(zhèn)化率大概是6.47%，1893年提高到8.22%。20世紀(jì)上半葉，中國城鎮(zhèn)化率一直在10%左右徘徊。1901年提高到9.79%，1949年是10.64%，1936年也僅有11.25%，城鎮(zhèn)化基本上處于一個(gè)穩(wěn)定或者停滯不前的狀態(tài)。新中國成立以后，城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)了波動(dòng)，尤其在大躍進(jìn)時(shí)期，城鎮(zhèn)化率大幅提升，1960年達(dá)到了19.75%，隨后幾年又出現(xiàn)了下降。改革開放以后，中國的城鎮(zhèn)化開始加速。1996年，我國的城鎮(zhèn)化率越過了30%，達(dá)到30.48%，2010年時(shí)接近50%，到2017年達(dá)到60%。

按城鎮(zhèn)化速度（百分點(diǎn)）可將城鎮(zhèn)化分為5類。低于0.2個(gè)百分點(diǎn)是低速，0.2到0.6個(gè)百分點(diǎn)屬于中速，0.6到1個(gè)百分點(diǎn)為中高速，1到1.4個(gè)百分點(diǎn)為高速，超過1.4個(gè)百分點(diǎn)為超高速。在城鎮(zhèn)化率超過30%的拐點(diǎn)以后，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)超高速推進(jìn)時(shí)期。1996-2017年處于超高速增長時(shí)期，22年間年均提升1.42個(gè)百分點(diǎn)。但是，城鎮(zhèn)化的超高速增長對資源環(huán)境產(chǎn)生了巨大的壓力，建成區(qū)快速擴(kuò)張對環(huán)境產(chǎn)生較大影響。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，這種超高速的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。

“十三五”時(shí)期以來，中國進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速階段。2021年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，比上年提高0.83個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化增速已經(jīng)明顯減緩。從東、中、西、東北地區(qū)四個(gè)大板塊來看，城鎮(zhèn)化也都在減速。這表明，長達(dá)20多年的城鎮(zhèn)化超高速增長時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，我們進(jìn)入了一個(gè)城鎮(zhèn)化全面減速的新階段。

從中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的方向來看，城鎮(zhèn)化將朝三個(gè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

一是從高速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持以人為核心，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化之路，這是中國城鎮(zhèn)化的基本方向。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量包括城市要有品味，城鎮(zhèn)質(zhì)量要高，資源環(huán)境消耗的代價(jià)要低，要建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于市民化。

從下圖看出，這些年來戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口的城鎮(zhèn)化率，兩者間的差距在不斷擴(kuò)大。2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.5個(gè)百分點(diǎn)，涉及2.61億人。實(shí)際上，這些人口處于半市民化的狀態(tài)。要解決半市民化問題，其治標(biāo)的辦法是推進(jìn)戶籍制度的改革，最關(guān)鍵治本的辦法是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)該按常住人口來配置公共資源，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

二是從注重異地城鎮(zhèn)化到重視就地就近城鎮(zhèn)化。過去中國更多地強(qiáng)調(diào)異地城鎮(zhèn)化。珠江三角洲、長江三角洲等沿海地區(qū)擁有大量的就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)支撐，但勞動(dòng)力不足。中西部地區(qū)有大量的人口和勞動(dòng)力，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)崗位不足。因此，每年都有成千上億的農(nóng)民工由中西部到珠三角、長三角等地去打工，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮(zhèn)角度來看也類似，中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏，而大城市、超大城市承載過多功能，就業(yè)崗位比較充裕。通過中央的政策，這些年來隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快，這一問題正在逐步得到緩解。

從下圖可以看出，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重在不斷下降。2008年是62.32%，2021年下降到58.7%。外出農(nóng)民工跨省比重在2009年是51.2%，2021年下降到41.5%?？缡∞r(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重也在不斷下降，由2009年的32.4%下降到2021年的24.4%。這說明就地就近城鎮(zhèn)化越來越重要。

中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查（CRRS）主要調(diào)查了十個(gè)省區(qū)，每個(gè)省區(qū)調(diào)查五個(gè)縣，每個(gè)縣調(diào)查三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查了二個(gè)村，每個(gè)村莊調(diào)查12到14戶。調(diào)查顯示，調(diào)查地區(qū)外出就業(yè)的農(nóng)民工占比15.87%。外出農(nóng)民工越來越趨向就地就近就業(yè)，以省內(nèi)流動(dòng)為主，縣（市）成為吸納農(nóng)民工的重要載體。從外出農(nóng)民工落戶意愿來看，愿意在打工城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工占比為12.79%，整體落戶意愿較低。家庭觀念致使女性更愿意在城鎮(zhèn)落戶，八零后農(nóng)民工落戶意愿相對較高?？h（市）成為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的首選地，其次是地級市。

以縣城作為重要支撐主要有三方面的原因。一是縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。二是縣城作為縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心，既是驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，也是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心，在縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著樞紐作用和統(tǒng)領(lǐng)作用。三是相比一般建制鎮(zhèn)，縣城具有較好的基礎(chǔ)。從平均規(guī)模來說，縣城超過了10萬人，平均建成區(qū)面積超過了10平方公里。從污水處理率和燃?xì)馄占奥士闯觯h城與建制市的差距在不斷縮小，未來加強(qiáng)建設(shè)，縣城應(yīng)該具有較好的基礎(chǔ)。

三、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中村鎮(zhèn)發(fā)展的若干問題

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的背景下，未來城鎮(zhèn)化率不斷地提高，鄉(xiāng)村的人口會減少。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，鄉(xiāng)村常住人口5.1億人；戶籍人口城鎮(zhèn)化率45.4%，鄉(xiāng)村戶籍人口7.71億人。到2035年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到74.4%，鄉(xiāng)村人口約為3.74億。到2050年，城鎮(zhèn)化率接近80%，鄉(xiāng)村人口估計(jì)為2.73億。隨著鄉(xiāng)村人口的減少，村莊的數(shù)量也將減少，但這并不意味著村莊的規(guī)模也要減少。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、未來資源配置的角度來看，我國現(xiàn)在的村莊規(guī)模偏小，未來的村莊規(guī)模需要適當(dāng)擴(kuò)大。根據(jù)去年的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》，該報(bào)告對2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做了預(yù)測，每個(gè)行政村的常住人口規(guī)模希望能達(dá)到1500人左右。

（1）防止縣域出現(xiàn)兩極化

近年來，中國城鎮(zhèn)規(guī)模增長出現(xiàn)了兩極化趨勢。超大、特大城市規(guī)?？焖倥蛎?，部分小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。破解兩極化的關(guān)鍵是要加快小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。在鞏固發(fā)揮大中城市中心作用的基礎(chǔ)上，加快中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。關(guān)鍵在于兩個(gè)方面，一是要有產(chǎn)業(yè)支撐，二是要縮小與大中城市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的差距。

根據(jù)預(yù)測，到2035年，超大城市的數(shù)量還會繼續(xù)增加到12個(gè)，城鎮(zhèn)人口的比重會達(dá)到14.7%。小城市和小城鎮(zhèn)將會成為吸納城鎮(zhèn)人口的核心載體，2035年預(yù)計(jì)是55%。要發(fā)揮小城市、小城鎮(zhèn)的作用就要推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，其核心是分類推進(jìn)縣城的發(fā)展，要適度集中，促進(jìn)縣城與其他建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，防止出現(xiàn)兩極化。

（2）積極應(yīng)對村鎮(zhèn)老齡化的影響

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，年輕人進(jìn)城去了，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的老齡人口比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。如何應(yīng)對老齡化帶來的影響是我們需要考慮的重要問題。老齡化的影響包括人才流失、養(yǎng)老設(shè)施短缺、養(yǎng)老服務(wù)和保障水平低。目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差距很大，不能適應(yīng)發(fā)展需要。2021年，我國城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)達(dá)54797萬人，比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)還多6722萬人。2020年，我國城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額為2088元，即每月174元，僅分別相當(dāng)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)的25.7%和35.0%，不到農(nóng)民人均食品煙酒支出的50%。2020年，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金之比為19.3倍，差別很大。

（3）優(yōu)化村莊和公共設(shè)施布局

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口不斷減少，村莊“空心化”問題凸顯，村莊數(shù)量將不斷減少。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，常年住房空置率（10個(gè)月以上）為9.3%。農(nóng)發(fā)所2019年調(diào)研140個(gè)村莊顯示10.7%的宅基地閑置率。從行政村減少的數(shù)量來看，2007年到2020年平均每年減少約6000個(gè)行政村。從自然村來看，1991年到2020年減少141萬個(gè)自然村，平均每年減少4.7萬個(gè)。3次村莊撤并潮分別在2000-2007年減少94.3萬個(gè)，2015-2017年減少25.3萬個(gè)，2020年減少15萬個(gè)。

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和空心化加劇，在建立市場化的自愿退出機(jī)制前提下，進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮洗宀⒕右?guī)劃引導(dǎo)是必要的。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊布局調(diào)整是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)過程，在這過程中要以農(nóng)民自愿為前提，以提高農(nóng)民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律。鄉(xiāng)村有青山綠水、田園風(fēng)光，村莊是“一戶一宅”，通過提高建設(shè)質(zhì)量和品質(zhì)，應(yīng)向別墅化新村發(fā)展。

村莊別墅化應(yīng)該是未來發(fā)展的一大方向，但在這過程中，幾個(gè)問題需要引起高度重視，需要解決。一是村莊布局的調(diào)整優(yōu)化。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局優(yōu)化，按常住人口配置公共資源。三是公共設(shè)施用地的再利用。四是用經(jīng)濟(jì)的辦法推動(dòng)聯(lián)村發(fā)展。一個(gè)村莊的資源、能力是有限的，要推動(dòng)聯(lián)村發(fā)展，走共同富裕之路。五是在自愿依規(guī)前提下，采用市場化途徑解決進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出。

（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃中國 微信公眾號）

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