內(nèi)容提要：如果以村干部的職務報酬水平作為衡量是否實現(xiàn)了職業(yè)化的關(guān)鍵指標，那么，全國大部分的村干部都只能說是處于半職業(yè)化的狀態(tài)中，且難以進一步實現(xiàn)完全的職業(yè)化。對于這種普遍且穩(wěn)定的半職業(yè)化現(xiàn)象，并不能將其簡單地視為朝向完全職業(yè)化的過渡狀態(tài)，本文嘗試在鄉(xiāng)村治理體系演變的大趨勢中理解這一現(xiàn)象。在民主集中制的框架中，當前的鄉(xiāng)村治理體系及其運行模式在突破“雙軌政治”之后已經(jīng)走向了“并軌政治”。這種新的結(jié)構(gòu)對國家政權(quán)建設(shè)以及鄉(xiāng)村治理而言具有重要意義，而半職業(yè)化則是保證這一新結(jié)構(gòu)有效穩(wěn)定運作的重要機制。面對呼聲越來越高的村干部職業(yè)化，各地政府還需謹慎待之。
新中國成立以來的大部分時間里，村干部（或者人民公社時期的大隊干部）都是不脫產(chǎn)的，主要依靠生產(chǎn)經(jīng)營收入養(yǎng)家糊口，村干部身份所得報酬不算作工資而是列支為誤工補貼。當農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民的主要收入時，本身比較能干的村干部依靠自己的家庭經(jīng)營收入和村集體提供的誤工補貼，他們的家庭總收入相對其他村民通常是比較高的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這種情況發(fā)生了變化：其一，農(nóng)戶家庭收入越來越依靠外出務工，重任在肩的村干部卻很難和村民一樣半工半耕；其二，隨著國家對鄉(xiāng)村治理的要求越來越高，考核監(jiān)督越來越密集，村干部不得不全天候為村民服務，甚至沒有辦法兼顧自己的家庭經(jīng)營；其三，稅費改革大大地減少了集體經(jīng)濟收入，同時也使得村干部的誤工補貼無從開支。為了留住農(nóng)村的精英治理人才，激發(fā)他們的工作積極性，政府只能以財政資金補助村集體收入，保障村干部的基本報酬，在這個過程中，村干部的主要職務報酬迅速地從誤工補貼變成了定期發(fā)放的工資，并且不斷增加。這種變革對村莊治理的影響是深遠的，引起了社會輿論和學術(shù)界的廣泛關(guān)注，很多人相信，村干部的收入水平將會進一步職業(yè)化，村干部將成為真正的國家干部。但事實上，對大多數(shù)地區(qū)的村干部而言，雖然實現(xiàn)了村干部報酬工資化，但滯留在半職業(yè)化的水準才是更普遍的狀態(tài)。如何理解這種普遍的半職業(yè)化狀態(tài)，對于把握鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的走向是一個關(guān)鍵的切入點。
一、半職業(yè)化的現(xiàn)實與討論
自20世紀80年代末起，東部沿海地區(qū)便開始探索村干部的職業(yè)化，并逐步向全國推開。不過，這個推廣過程并不順利。村干部的職務報酬水平是判斷村干部是否實現(xiàn)了公職化或者說職業(yè)化的關(guān)鍵指標。村干部屬于鄉(xiāng)村社會中的精英分子，在級別上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里的中層或低層干部相當，他們的職務報酬應該與崗位相符合，與一般人相比具有一定的吸引力，這是實現(xiàn)職業(yè)化的重要條件。從職業(yè)化的經(jīng)驗來看，較高的工資收入是保持村干部隊伍穩(wěn)定，有效推進職業(yè)化的關(guān)鍵。然而，從現(xiàn)實情況來看，各地已經(jīng)普遍實現(xiàn)村干部報酬工資化，并且以工資為基礎(chǔ)不斷強化對村干部的管理與考核，但能實現(xiàn)完全職業(yè)化的地區(qū)其實很少。村干部的職務報酬水平普遍低于同級別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，即使以社會平均工資來衡量，全國大部分省份的村干部職務報酬（列入村級支出的部分）也是明顯偏低的。
圖一中的村干部工資數(shù)據(jù)出自《2020年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》，村干部數(shù)量出自《中國民政統(tǒng)計年鑒2021》，各省份社會平均工資的數(shù)據(jù)出自《中國勞動統(tǒng)計年鑒2021》。如果以省級區(qū)域為統(tǒng)計單位來計算，納入統(tǒng)計口徑的村干部年平均工資能勉強達到或高于當?shù)厣鐣骄べY水平的只有上海和江蘇兩地，其中上海村干部的年平均工資在20萬左右，江蘇則在10萬左右，北京以及其他東部省份的村干部年平均工資不超過5萬，中西部地區(qū)更低，一般情況下不會超過3萬。雖然納入村級支出統(tǒng)計口徑的村干部收入可能不是村干部從崗位上得到的全部合法收入，尤其沒有包含政府給予的獎金，但應已包含合法收入的主要部分。這種面板數(shù)據(jù)上反映的差距與我們在實地調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)是一致的?？梢哉J為，當前中國的村干部大部分都處于半職業(yè)化狀態(tài)，也就是說雖然有穩(wěn)定的職務報酬但報酬水平?jīng)]有達到其人力資源的市場價格水平。完全職業(yè)化的村干部只作為少數(shù)群體主要集中于以上海、蘇南為代表的東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，此外還有一些大城市的城郊村或一些明星村。
就目前的研究而言，學界對于村干部要不要職業(yè)化有很多的討論，但對于是否應該保持半職業(yè)化狀態(tài)的思考尚不清晰，乃至對于是否存在一種半職業(yè)化狀態(tài)也沒能辨識。稅費改革以來，村干部難作為、不作為、消極作為已成為基層治理的難題，為了有效地解決此類問題，村干部職業(yè)化的呼聲越來越高，也成為各地基層治理創(chuàng)新的實踐。從現(xiàn)實情況來看，從拿少量誤工補貼到拿工資，村干部職業(yè)化確實契合了當前的形勢，在一定程度上保證了村干部的工作積極性，能夠?qū)崿F(xiàn)村級組織權(quán)責利的再配置以及具有公共性的村級治理主體的再造，使得村級治理正規(guī)化從而擺脫了一些現(xiàn)實治理困境。然而，隨著職業(yè)化在上海、蘇南以及一些大城市城郊村或一些明星村的深度推進，不少學者開始流露出對村干部完全職業(yè)化的擔憂。完全職業(yè)化以后的村干部實際變?yōu)閲业拇砣?，這會使村級組織喪失靈活性，村民的訴求表達受到影響，從而導致社會自主和自治的空間被壓縮。此外，村干部完全職業(yè)化會增加干部編制、加重財政負擔，這對政府來說是一筆巨額財政支出。就目前的諸多研究而言，不論是默認支持還是反思擔憂，大都是在村干部報酬提升將導致完全職業(yè)化的預設(shè)下考慮問題的。
在這種比較單調(diào)的知識譜系中，也有一些少數(shù)派。比如，仍有部分學者對村干部發(fā)放誤工補貼的方式似有留戀，出于對完全職業(yè)化的擔憂，認為“中農(nóng)”治村也許可以被視為維持村干部隊伍穩(wěn)定的重要方式。很少量的文獻研究過半職業(yè)化的利弊，比如舒麗瑰直接指出半職業(yè)化作為一種不成熟的狀態(tài)破壞了基層治理組織體系，導致基層治理經(jīng)濟成本上升及基層治理效果下降等系列后果。也有學者真正地正視了半職業(yè)化現(xiàn)象，比如歐陽倩在研究村干部職業(yè)化的實現(xiàn)路徑時，基于政府主導型制度變遷——需求誘導型制度變遷的模式二分提出了擬職業(yè)化的設(shè)想，其中蘊含了對村干部半職業(yè)化的肯定。
本文將直面當代中國村干部半職業(yè)化的現(xiàn)實，研究它的合理性，認為這是中國鄉(xiāng)村治理體系演變到一個新階段后的產(chǎn)物，只要這種治理體系能保持穩(wěn)定，半職業(yè)化的態(tài)勢也將保持穩(wěn)定。本文認為，中國的鄉(xiāng)村治理體系從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的演變過程中，有一個從“雙軌政治”向“并軌政治”轉(zhuǎn)型的過程，而且，它不太可能演變成徹底行政化的“單軌政治”。相應地，村干部的職務報酬水平，也將從不固定的補貼向半職業(yè)化的工資發(fā)展，但也不至于達到完全職業(yè)化的水準?！半p軌政治”是費孝通對于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系做出的著名概括，即自上而下與自下而上各有一軌，兩者相互支撐。而“并軌政治”是張彬和熊萬勝在近期提出的一個概念，用以說明雙軌融合的狀態(tài)，也就是在國家治理強化的態(tài)勢下基層自治依然在治理體系的“體”與“系”的關(guān)系中實現(xiàn)了共存。如果我們相信人的行為動機受到其收入來源和方式的極大影響，那么，我們也能理解這里討論的村干部職業(yè)化狀態(tài)和治理體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)之間的關(guān)聯(lián)。很顯然，如果鄉(xiāng)村治理精英們必須自謀生計，他們的人際關(guān)系就必定會深度地嵌入當?shù)厣鐣?，通過自己的社會資本來謀取收入，就會傾向于照顧當?shù)氐膶嶋H和人們的利益，以自下而上的邏輯做事情，這就容易維持雙軌政治。反之，如果實現(xiàn)了村干部的全面職業(yè)化，從一些發(fā)達地區(qū)的情況來看，村民自治的色彩嚴重淡化，村干部在考核體系的控制下唯上是從，說是出現(xiàn)了高度行政化的“單軌政治”也不為過，這就走向了另一個極端。
本文試圖提出的是：在民主集中制的制度框架下，以及在多種現(xiàn)實條件的約束下，雙軌融合的并軌政治可能會成為中國鄉(xiāng)村治理體系最穩(wěn)定的而且最普遍的結(jié)構(gòu)。本文將借并軌政治的概念來解釋村干部的半職業(yè)化現(xiàn)象，同時也借半職業(yè)化的邏輯來說明并軌政治的“并軌”是何以實現(xiàn)的。正是基于收入來源和方式對于行動者的行為動機和背后的社會資本的塑造，不同的職業(yè)化狀態(tài)下的村干部或村級組織的自主性程度有所不同。經(jīng)濟獨立創(chuàng)造行為自主，經(jīng)濟上的部分獨立導致了行為的部分自主。在半職業(yè)化狀態(tài)下，村干部保持自己經(jīng)濟收入的部分獨立性，使其行為邏輯在自上而下與自下而上之間保持平衡，既不至于過于唯上，脫離群眾，也不至于無視上級政府的要求，自行其是。
二、當代中國鄉(xiāng)村治理體系的并軌態(tài)勢
隨著國家基層政權(quán)建設(shè)的強化，國家權(quán)力走通了最后一公里。不過，就全國大多數(shù)地區(qū)來看，鄉(xiāng)村治理體系并沒有因此走向單軌政治，而是呈現(xiàn)出并軌政治的態(tài)勢。之所以如此，一是并軌政治能夠比徹底行政化更好地實現(xiàn)民主集中制的基本原則，二是基于一些客觀經(jīng)濟條件的約束。
(一）并軌政治：當代鄉(xiāng)村治理體系的新態(tài)勢
雙軌政治與鄉(xiāng)村精英群體尤其鄉(xiāng)村紳士的命運息息相關(guān)，紳士的沒落事實上已經(jīng)宣告了雙軌政治時代的終結(jié)。雙軌政治之后鄉(xiāng)村治理將走向何處？
關(guān)于這個問題費孝通先生有過回答，他認為中央集權(quán)的不斷強化會造成基層自治的民主體制軌道淤塞，從而導致鄉(xiāng)村治理僅剩下自上而下的單軌。遵循這一邏輯，一些學者認為國家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果必然是原有的相對自主的自治空間被壓縮。無論是行政消解自治還是資源消解自治，都認為國家政權(quán)建設(shè)壓縮了村民自治的空間，使得村民自治流于形式。然而，地方或基層自治的合理性是無法被消解的。
從理論上來看，權(quán)力和責任之間總是存在或緊或松的統(tǒng)一關(guān)系，責任可以因權(quán)力而起，權(quán)力也可以因責任而生。如果上級壟斷了權(quán)力，而將責任都推給下級，這種專制做法的可行性是有一定限度的。因為，責任本身就會產(chǎn)生權(quán)力，如果上級把責任推給下級，下級履行責任就成了一個執(zhí)行的過程，但執(zhí)行過程中也有決策，事務越是復雜就越是如此，既然決策就有決策權(quán)。隨著國家治理的強化和社會轉(zhuǎn)型的加深，基層治理的難度在增加，這就會內(nèi)生出基層自治的合理性，只不過這種自治的實現(xiàn)形式是在中國的制度和文化框架中建立起來的。
從當代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實來看，國家政權(quán)建設(shè)不是簡單的國進民退，雙軌政治的終結(jié)并不意味著基層自治的消失，國家政權(quán)和基層自治之間的關(guān)系處理也不只是雙軌政治和單軌政治這兩種可能。比如，有研究表明，在雙軌政治終結(jié)后，當代鄉(xiāng)村治理形成了村莊內(nèi)部行政與自治有效銜接的雙層治理結(jié)構(gòu)。也有學者甚至認為，國家政權(quán)建設(shè)非但沒有排擠基層自治，反而可以通過對基層自治的再造與重塑，強化基層自治的能力。在國家力量的介入與干預下，消解并不是鄉(xiāng)村自治的命運，而是會出現(xiàn)“整治引導自治”的結(jié)果。因此，有學者指出，在鄉(xiāng)村治理中，國家政權(quán)和基層自治之間的融合是可能的，基層自治不一定是相對自主的，還可以是控制的自治。這意味著基層自治力量與深入鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)力量正在有效整合，村民自治組織被納入國家行政體制中發(fā)揮作用，一種行政與自治相融合的局面正在逐步形成。
也就是說，國家政權(quán)在深入鄉(xiāng)村社會后并沒有與基層自治產(chǎn)生博弈，二者在互動融合中突破了單軌政治的預設(shè)。
本文認為，鄉(xiāng)村治理在國家政權(quán)與基層自治的關(guān)系協(xié)調(diào)中會逐漸走向并軌政治。并軌政治所描繪的是這樣一種鄉(xiāng)村的理想治理狀態(tài)：完成體系化轉(zhuǎn)型的基層自治，與深入鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)實現(xiàn)并行不悖的互動融合。在并軌政治這一鄉(xiāng)村的理想治理形態(tài)中，中央集權(quán)和基層自治不再相互排斥，二者的互動融合決定了上下通達的鄉(xiāng)村治理不再倚靠雙軌形式，而是可以在一個軌道上實現(xiàn)。形象地說，單軌政治所說的軌道可比作一條水管，只能實現(xiàn)由高向低的單向運動。并軌政治構(gòu)建的軌道則像一根光纖，可以在一條軌道上實現(xiàn)雙向運動。
這意味著指向不同的國家政權(quán)建設(shè)（中央集權(quán)）和基層自治（民意表達）同時受到重視，且能夠在一條軌道上有效互動銜接，從而保證治理結(jié)構(gòu)的總體穩(wěn)定。換句話說，在并軌政治這一鄉(xiāng)村治理的新形態(tài)中，基層自治不再獨立于國家體制之外，而是成為國家基層政權(quán)的重要組成部分。基層自治的民主體制軌道不再如雙軌政治一般被單列，也不像單軌政治一般被剔除，而是被國家體制吸納整合后繼續(xù)發(fā)揮作用。為此，不再需要通過體制外精英的私人關(guān)系來間接表達民意實現(xiàn)基層民主，被吸納進體制內(nèi)的地方性代表——村干部既能負責下達政策，又能同時保證直接自下而上傳達民意，提高了上傳下達的效率。從某種意義上來說，并軌政治以一種更精簡的結(jié)構(gòu)高效地實現(xiàn)了雙軌政治所要達成的目標。
（二）民主集中制：并軌政治得以形成的制度基礎(chǔ)
并軌政治所描繪的鄉(xiāng)村治理狀態(tài)在以往是難以想象的。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，專制主義中央集權(quán)的強化往往意味著更強的國家控制，相應的基層自治會弱化。這樣看來，國家政權(quán)和基層自治之間的確是此消彼長的零和博弈關(guān)系，民主和集中之間存在著難以消解的矛盾對立。因此，只有“皇權(quán)不下縣”的時候基層自治才能強大，最終形成的是雙軌政治結(jié)構(gòu)，一旦國家政權(quán)力量進入鄉(xiāng)村社會就會弱化基層自治，從而導致鄉(xiāng)村治理的單軌政治走向。然而，需要注意的是，這只是在權(quán)威的集中制下看問題，只強調(diào)民主和集中之間的對立，沒有看到民主和集中之間的統(tǒng)一關(guān)系。
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為了社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，民主集中制作為黨的根本領(lǐng)導制度影響著國家建設(shè)和社會發(fā)展的方方面面。為此，國家政權(quán)和基層自治之間的關(guān)系需要放在民主集中制的框架中討論。相較于以往對民主和集中之間對立關(guān)系的強調(diào)，民主集中制看到的是二者之間的相互融通。從民主集中制的起源來看，它出于列寧對于巴黎公社中的過度民主制的反省，認為，無產(chǎn)階級革命的領(lǐng)導組織需要建立一種集中制，因此，民主集中制在蘇聯(lián)有一個從民主制向集中制的發(fā)展過程，但在中國一貫比較強調(diào)集中的政治文化傳統(tǒng)中，民主集中制代表了民主思想進入中國政治的紅色路線，它不同于從英美傳入的自由主義民主路線。所以，成功立足于中國政治傳統(tǒng)中的民主集中制既是講究集中的，也是講究民主的。通常來說，民主集中制的含義有兩層：民主基礎(chǔ)上的集中以及集中指導下的民主。在民主集中制原則的指導下，國家政權(quán)建設(shè)強調(diào)集中卻不再以否定基層自治為前提，反而傾向于在強化基層民主的基礎(chǔ)上體現(xiàn)集中；與此同時，體現(xiàn)民主的基層自治也不再一味地強調(diào)自主而排斥國家政權(quán)力量，民意的執(zhí)行依靠的還是集中化的行政權(quán)力。這意味著，在民主集中制的框架中，國家政權(quán)建設(shè)和基層自治之間不再是零和博弈關(guān)系，而是相輔相成的互動融合關(guān)系，基層自治呈現(xiàn)新的可能。
民主集中制的運行依賴政府和干部采取群眾路線的工作方式，這種工作方式也是實現(xiàn)了民主和集中并軌的方式。所謂群眾路線，是“將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論”。這種上下來去，都是由同一個黨政科層體系來完成的，所以我們要說，民主與集中在這個體系內(nèi)部實現(xiàn)了并軌。
強調(diào)民主和集中之間的統(tǒng)一性，也不能忽視民主和集中之間的矛盾性。民主集中制的集中傾向?qū)τ诿裰饕彩且环N限制。就村干部職業(yè)化的問題來說，完全的職業(yè)化會助長基層組織運行的行政化，在最基層出現(xiàn)嚴重的官僚主義和形式主義。從世界各國的情況來看，社區(qū)自治組織的辦事人員的職業(yè)化是常見的情況，這在發(fā)達國家更是普遍。但它們在競爭式民主的框架下發(fā)展職業(yè)化，并不會導致自治組織的過度行政化，不用擔心社區(qū)公職人員會出現(xiàn)嚴重的官僚主義和形式主義。但在中國，我們卻要通過限制職業(yè)化來限制行政化，迫使干部更加依賴自己的人際關(guān)系和干群聯(lián)系。如果從這個角度來看中國的基層治理史，最基層治理精英從鄉(xiāng)官制度向職役制度的發(fā)展，其實是有其深刻的合理性的。我們不能照搬西方的社區(qū)公職人員職業(yè)化的經(jīng)驗。
在綜合考慮了民主集中制的內(nèi)部矛盾之后，我們能夠更好地理解基層的并軌政治在整個國家治理體系中的地位。雖然，新中國成立以來就建立了民主集中制，但這個基本制度的實現(xiàn)方式本身也會發(fā)生改變，從計劃時期的集中為主，轉(zhuǎn)向了改革開放以后的自由化傾向，再到后來的民主與集中的再調(diào)適。相應地，基層治理體系在單軌、雙軌和并軌之間發(fā)生變動，其中，并軌表現(xiàn)為一個更為成熟的選項。從中國國家治理體系演變的這個大趨勢來看問題，縱然當前出現(xiàn)了村干部職業(yè)化的傾向，我們也要從經(jīng)驗的沉浮中建立清醒的判斷，對完全職業(yè)化及其指向的單軌政治保持警惕。
（三）降低治理成本：并軌政治背后的經(jīng)濟約束
并軌政治的發(fā)展是國家治理體系演變的大趨勢，而村干部職業(yè)化是發(fā)生在鄉(xiāng)村深處的具體實踐，趨勢與實踐之間存在宏觀與微觀之間的脫耦，要讓大趨勢下的具體實踐得以重復地出現(xiàn)，還需要其他更加落地的因素。顯然，并軌政治的背后還有國家降低治理成本尤其是減少財政壓力的考慮。村干部完全職業(yè)化的弊端不僅在于這樣的村干部會傾向于和普通百姓脫鉤，阻斷黨群聯(lián)系，淤塞自下而上的民意表達，還在于村干部完全職業(yè)化必定意味著高額的治理成本，帶來巨大的財政壓力。
治理過程希望得到的產(chǎn)出是良好的黨群關(guān)系和社會團結(jié)，它不能僅僅用資金投入來衡量。即使僅僅考慮財政投入，也要注意到這種財政成本其實包括兩個層面，一個是支付給現(xiàn)有村干部作為職務報酬的直接財政成本，另一個是在實現(xiàn)完全職業(yè)化之后的間接財政成本，因為完全職業(yè)化的村干部的工作方式本身也需要消耗更多財力。在完全職業(yè)化之后，村干部的來源會更加徹底地城鎮(zhèn)化，“走讀”的情況更加普遍，干群之間的空間距離會拉大；與此同時，村干部和普通農(nóng)民的收入差距進一步拉大，雙方的心理距離會增加。為了保持和群眾的聯(lián)系，必須聘請更多的在村的非正式干部乃至第三方社會組織，且要開展更多的正式的社區(qū)活動，使得村委會的運作方式向居委會看齊，這是在發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的普遍情況。這就導致完全職業(yè)化帶來的間接財政成本。
城市基層干部與鄉(xiāng)村干部的工作方式有所不同：一是難以兼業(yè)，城市基層干部的崗位必須是全職的正規(guī)職業(yè)；二是干部在陌生人社會中開展工作，沒有豐富的人情關(guān)系資源可資借用，完全職業(yè)化可以說是更為合適方便的選擇。毋庸諱言，在干部完全職業(yè)化的情況下，城市基層自治的水平和鄉(xiāng)村相比還是有差距的，最直觀的表現(xiàn)是，居委會選舉的競爭性是非常低的，而且投票率也遠低于村委會選舉。相應地，城市基層治理的成本也遠高于鄉(xiāng)村治理，城市是社會系統(tǒng)的核心區(qū)域，它所需要的治理強度是鄉(xiāng)村不可比擬的，因此需要投入更多的治理資源，這在社會系統(tǒng)邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)就顯得沒有必要。
鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)相對保守，在社會轉(zhuǎn)型的大潮中，存續(xù)了一些傳統(tǒng)的社會整合因素，這成為基層治理的重要資源，替代了國家的一部分財政投入。這些傳統(tǒng)資源既包括中華文化的老傳統(tǒng)，也包括了新中國成立以后形成的社會主義新傳統(tǒng)。就老傳統(tǒng)而言，鄉(xiāng)村社會中會有更加豐富的人際關(guān)系和一些自發(fā)的民間社會組織，幫助維系了社會團結(jié)。村干部通常都是土生土長的，在工作中可以充分地利用自己個人的人情和面子。就社會主義新傳統(tǒng)而言，主要指的是與集體有關(guān)的制度和文化。比如集體經(jīng)濟和集體精神。在鄉(xiāng)村振興的過程中，需要大力發(fā)展集體經(jīng)濟，國家財力配備不足的部分，需要村干部通過大力發(fā)展集體經(jīng)濟來彌補，保持半職業(yè)化的狀態(tài)對于集體經(jīng)濟的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是有正面意義的。集體精神已經(jīng)大大地衰落了，但集體記憶在老齡化的村莊中還是真實地存在著，這成為一種中國特色的社區(qū)公共精神。既然有這些傳統(tǒng)資源可以借用，村干部沒有必要像城鎮(zhèn)社區(qū)干部一樣實現(xiàn)完全的職業(yè)化。
在一些發(fā)達地區(qū)，村干部的完全職業(yè)化建立在當?shù)剌^強的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，這些地區(qū)有著更豐富的財政資源和集體收入，能夠支付村干部完全職業(yè)化后的組織成本，這是其他地區(qū)難以復制的。有學者在對上海某遠郊村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該村集體收入每年2400萬元左右，來自政府的轉(zhuǎn)移支付大約在百萬元，如此豐富的治理資源，才使得該村具備充分的財力用以支付村干部職業(yè)化后的管理成本。對一些自身經(jīng)濟實力比較弱的鄉(xiāng)村來說，村干部完全職業(yè)化勢必需要更高額的財政轉(zhuǎn)移支付。據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒2021》中的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國共有村委會502057個，僅村委會成員就有207萬多人，此外還有黨支部委員和其他村干部。如果在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)村干部的完全職業(yè)化，就需要支付同等人力資源的市場價格的報酬，包括社會保障金以及以后每年的退休金，每年需要的財政投入將超過一千億元，這對于很多地方政府來說都將是不小的財政壓力。
當前，中國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，這意味著諸多有利于經(jīng)濟增長的紅利正在消失、各種阻礙經(jīng)濟增長的硬約束變得更強、地方政府的財政壓力居高不下。在這樣的形勢下，不分城鄉(xiāng)地推進最基層干部的完全職業(yè)化，不僅經(jīng)濟代價高且有可能難以持續(xù)。反之，讓鄉(xiāng)村治理體系保持并軌政治格局，使村干部的部分收入來自職務之外，將會有利于維持中國鄉(xiāng)村治理的低成本模式，并賦予這種模式以新的活力。
三、半職業(yè)化與并軌政治的聯(lián)系
在民主集中制的制度理念下，村干部的行為邏輯需要在自上而下與自下而上之間保持平衡，既不能過于唯上，脫離群眾，也不能無視上級政府的要求，自行其是。對完全職業(yè)化或者拿誤工補貼的村干部來說，想要保持這種狀態(tài)是不容易的，前者的生計模式完全倚靠國家，通常不會為了群眾得罪上級政府，后者自謀生路與國家的關(guān)系過于疏離。相比較而言，半職業(yè)化的村干部也許更符合民主集中制的制度期望，所以，對于半職業(yè)化帶來的干部兼業(yè)現(xiàn)象需要全面看待，不能夸大其負面影響。半職業(yè)化和并軌政治的關(guān)系既是體制性的，也是機制性的，前文中我們在體制上做討論，接下來在機制層面討論時，需要深入村級治理的細節(jié)中，為此，這里將引入安徽省XH村的個案，來舉例說明半職業(yè)化與并軌政治的關(guān)聯(lián)。
XH村是位于安徽省宣城市東部的一個行政村，村域面積達13平方公里，共有16個村民組，農(nóng)戶771戶，總?cè)丝?747人。村兩委班子成員共6人，其中黨委會成員3人，村委會成員5人，存在交叉任職。2019年XH村成為全省集體經(jīng)濟強村，2020年XH村集體經(jīng)營性收入達65.7萬元。近些年來，雖然村干部職業(yè)化在不斷推進，但XH村干部的工資普遍不高，多數(shù)干部處于兼業(yè)狀態(tài)。值得注意的是，兼業(yè)并未影響總的工作成效，該村在脫貧攻堅戰(zhàn)中一躍成為當?shù)氐拿餍谴濉？偟膩碚f，XH村的情況對于我們理解半職業(yè)化與并軌政治之間的關(guān)系具有較好的代表性。
（一）半職業(yè)化：并軌政治運作的重要機制
隨著村干部報酬的工資化和政府對鄉(xiāng)村干部考核監(jiān)督的強化，村干部必須比以往更加重視上級政府的要求。這意味著并軌政治有效運作的難點在于上傳而非下達，關(guān)鍵在于確保村干部走群眾路線。雖說職業(yè)化的村干部如果盡職盡責，認清自己的角色定位也不一定會脫離群眾，但這意味著將并軌政治有效運作的希望寄托于村干部具有優(yōu)良的品質(zhì)和踏實的工作作風，存在一定的風險，而村干部半職業(yè)化相較于職業(yè)化至少存在以下兩點優(yōu)勢可以防止其脫離群眾。
首先，半職業(yè)化降低了村干部職位的競爭性。一般認為高工資有利于吸引人才，有助于維持隊伍穩(wěn)定，低收入不利于村干部隊伍穩(wěn)定。確實，在今天的社會平均工資水平下，如果繼續(xù)采取非職業(yè)化的誤工補貼的薪酬制度是很難留住精英治理人才的。但在半職業(yè)化的薪酬水準下，總會有一些有條件的村干部能通過整個家庭的努力，創(chuàng)造出可以接受的家庭總收入。由于能夠?qū)崿F(xiàn)這種家庭總收入水準是需要條件的，這些特殊的條件也限制了更多的人才競爭村干部的工作崗位，這就意外地促成了村干部職位的低競爭性。就XH村來說，2021年，XH村正職工資為2200元/月，副職工資則為1700～1800元/月，低于在周邊打零工或到附近工廠上班的工資。因此，該村有能力且愿意從事村干部工作的人不多，村干部人才儲備不足，班子成員更新遲緩。筆者在調(diào)研中了解到，該村的村干部多數(shù)已在位多年。上一屆的老書記已經(jīng)連續(xù)干了15年，早已萌生退意，卻一直無人接替，上級一直挽留他。今年，老書記達到了政策規(guī)定的退休年齡，才終于卸任，把書記職位交給了原來班子里的會計。其他成員繼續(xù)當選，只是增加了一個新成員
其次，半職業(yè)化有助于村干部在政策執(zhí)行過程中保持必要的自主性。從調(diào)研的情況來看，在半職業(yè)化的薪酬水平下，從事村級治理工作的鄉(xiāng)村精英人才主要有兩類：其一，家庭經(jīng)濟條件比較好，看中了做村干部對于照顧家庭的便利；其二，自己或家庭的收入來源多樣，職務薪酬之外的收入比較多。在這兩種情況下，做村干部得到的報酬可能不是家庭收入的主要來源。這種收入來源結(jié)構(gòu)對于村干部行為的可能影響是：雖然與工資掛鉤的上級考核對于村干部確實具有較強的約束力，但不足以讓他們不顧實際和民情去強推工作。所以說，相比于完全職業(yè)化的村干部，半職業(yè)化的村干部能夠在政策執(zhí)行過程中保留一些必要的自由裁量權(quán)，有利于更加實事求是地推進工作，而不是機械地服從考核指標。
可見，讓村干部保持在半職業(yè)化狀態(tài)，會促使村干部在工作中走好群眾路線，更好地發(fā)揮上傳下達的作用，更好地貫徹民主集中制。用本文的術(shù)語來說，是有助于村干部更好地發(fā)揮在并軌政治中的中介作用，保障并軌政治模式有效穩(wěn)定地運行。
（二）應全面看待干部兼業(yè)
在鄉(xiāng)村治理體系走向并軌政治的大背景下，村干部半職業(yè)化的意義是顯而易見的。即便如此，依然有人會對半職業(yè)化表示擔憂，認為富人治村可能會帶來基層權(quán)力失控及治理合法化危機。不可否認，半職業(yè)化幾乎必然會導致干部兼業(yè)乃至富人治村現(xiàn)象。對于這樣的結(jié)果應該全面地看待，不能只看到其可能存在的隱患，還應該注意到其對村民自治的意義。
作為改革開放以來中國農(nóng)民的三大創(chuàng)造之一，村民自治作為一項制度已經(jīng)在我國存在了30多年。在人民公社制度廢除后，我國之所以選擇村民自治制度，在于其具有不能被忽視的價值和力量。首先，村民自治是現(xiàn)代化進程中國家治理的客觀需要。如何讓農(nóng)民參與國家治理，行使民主權(quán)利，是現(xiàn)代化進程中國家治理的重要問題，而自治能夠為民主創(chuàng)造主體條件。其次，村民自治可以降低社會組織和治理的成本。歷史上，農(nóng)村實行家戶經(jīng)濟和鄉(xiāng)村自治，主要依靠內(nèi)部性力量進行自我治理，組織以及治理社會的成本較低。進入20世紀以后，鄉(xiāng)村的自我治理日漸萎縮，人民公社體制的建立更是嚴重抑制了農(nóng)民的自主性，致使鄉(xiāng)村治理主要依靠國家推動?，F(xiàn)如今，村民自治制度的確立雖不是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的簡單復歸，卻同樣重視發(fā)動社會的內(nèi)在力量進行治理，這能夠有效降低組織和治理社會的成本。
運轉(zhuǎn)良好的村民自治需要良性的干群關(guān)系。村民自治作為中國民主政治發(fā)展的重要邏輯起點和現(xiàn)實基點，自治的內(nèi)涵應該貫穿于決策從制定到執(zhí)行的全過程，尤其要落實在具體執(zhí)行過程中。這意味著，村民自治必須通過干群之間的人格化聯(lián)系才能展開，才能確保群眾意愿從方方面面來體現(xiàn)，而不是過于依賴投票環(huán)節(jié)。這樣來看，干部和群眾之間的人際關(guān)系就很重要。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村精英習慣于依賴人際關(guān)系來開展工作，“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”支持和限定了他們的工作方式。在人民公社時代，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)被權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)所取代，從此需要有新的機制來代替權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用，保持干群之間的人格化聯(lián)系。就目前而言，在避免村官脫離群眾的諸多機制中，經(jīng)濟機制依然是非常有效的。一旦實現(xiàn)了完全的職業(yè)化，村干部就會從自己的謀生渠道上脫離鄉(xiāng)村生活和當?shù)厝罕?，這必然會減少干群之間自然發(fā)生的聯(lián)系，干部聯(lián)系群眾需要更多地通過村務工作中的聯(lián)系，然而，所有的工作聯(lián)系都需要消耗財政或集體的投入，同時也不容易建立自然聯(lián)系中自動生成的人間溫情。至于有人擔心干部的兼業(yè)會導致干部以權(quán)謀私，這就需要通過加強縱橫向的監(jiān)管來避免。目前推行的“四議兩公開”制度、建立村務監(jiān)督委員會、強化上級部門的專業(yè)化監(jiān)管、嚴格財務制度等做法都是可行的，也是有效的。
四、結(jié)論與討論
在民主集中制的框架中，國家政權(quán)建設(shè)并沒有一味地朝向全面職業(yè)化和行政化發(fā)展，基層自治得到了必要的尊重。隨著雙軌政治的進一步瓦解，基層自治的維度確實有所弱化，但也很難說中國的國家政權(quán)建設(shè)只是簡單地轉(zhuǎn)向了單軌政治。實現(xiàn)國家政權(quán)和基層自治之間的互動融合，逐漸演變出上下互通的新格局，也依然有其現(xiàn)實可能性。從結(jié)構(gòu)上來看，這意味著鄉(xiāng)村治理模式的“體系化”轉(zhuǎn)型，在“體”上并軌，形成了并軌政治這一當代鄉(xiāng)村治理體系的新形態(tài)。
在這種新型的鄉(xiāng)村治理體系中，基層政權(quán)不僅要下達政策，更重要的是要聯(lián)系群眾，同時實現(xiàn)上通與下達，這無疑是一項充滿辯證性的艱難任務。這種辯證性需要最基層的村干部在日常的工作實踐中去實現(xiàn)和超越，他們必須把自己變成交互無礙的光纖，而不是只能單向輸送的水管。完全非職業(yè)化或者職業(yè)化的治理精英在實踐中難免有所偏頗，無法做到上下交融。因此，本文認為，在鄉(xiāng)村治理體系走向并軌政治的大背景下，相較于僅僅支付少量的誤工補貼和實現(xiàn)完全職業(yè)化，讓村干部停留在有工資的半職業(yè)化狀態(tài)是更為妥善的選擇。至于一些人對干部兼業(yè)的憂慮，雖然有一定的現(xiàn)實依據(jù)，但不應以偏概全，干部兼業(yè)乃至富人治村與以權(quán)謀私之間并不存在必然的聯(lián)系。隨著村民自治的發(fā)展以及相關(guān)監(jiān)督制度的完善，村干部謀取私利的傾向可以被有效監(jiān)管，雖然，這種監(jiān)督總是不能做到盡善盡美，但我們也不能認為完全職業(yè)化就能令人滿意。
在實踐中，保持村干部的半職業(yè)化曾經(jīng)是各地地方政府的普遍選擇，比較典型的就是稅費改革以后的“雙培雙帶”工程。所謂“雙培雙帶”具體內(nèi)容是：“把黨員培養(yǎng)成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進分子培養(yǎng)成黨員；黨員帶領(lǐng)群眾共同發(fā)展，黨組織帶領(lǐng)致富能人不斷進步。”這樣的方式從本質(zhì)上說是為了讓半職業(yè)化保持穩(wěn)定，在建立村干部與地方社會的經(jīng)濟聯(lián)系的同時以思想建設(shè)為抓手避免“富人治村”的一些問題。從成效來看，通過鞏固村干部與當?shù)厣鐣慕?jīng)濟聯(lián)系確實能強化干部與群眾之間的聯(lián)系。隨著財政對于村干部職務報酬的增加，這種在稅費改革大背景下發(fā)展出來的半職業(yè)化做法在政策上淡出了決策者的視野，但在實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在組織村兩委的選舉中，還是自然而然地傾向于選拔有一定經(jīng)濟實力和社會影響力的精英來擔任主要村干部。
稅費改革后的十幾年以來，村干部職業(yè)化的發(fā)展速度是迅速的，形成了人們對于完全職業(yè)化的預期。主要村干部越來越出自上級組織部門的長期栽培，職業(yè)化和行政化同步深化，關(guān)于基層負擔、官僚主義和形式主義的討論也逐漸增加，引起了從上到下的高度重視。本文在理論上論證了半職業(yè)化的合理性，但實踐才是檢驗真理的最佳標準。半職業(yè)化和完全職業(yè)化到底哪一種更合適，最終還是需要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大實踐來檢驗。
（作者熊萬勝系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，華東理工大學社會與公共管理學院教授、中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任；鄭楷系華東理工大學社會與公共管理學院社會學系碩士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會科學》2022年第8期）
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