摘要：農(nóng)業(yè)強國是社會主義現(xiàn)代化強國的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國應(yīng)主要從堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全方位夯實糧食安全根基、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度四個方面推進(jìn)。加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，強化“融合”理念，把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在突出位置。牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”，分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實耕地利用優(yōu)先序，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，樹立大食物觀。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系三個重點。逐步完善財政支農(nóng)體系，調(diào)整支持方向，增加“綠箱”政策支持范圍，改革農(nóng)機具購置政策，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，不斷創(chuàng)新適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)強國；農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；糧食安全；農(nóng)村基本經(jīng)營制度；農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

黨的二十大報告中,習(xí)近平總書記明確提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的轉(zhuǎn)變是中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的映射。農(nóng)業(yè)強國是社會主義現(xiàn)代化強國的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國應(yīng)主要從堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全方位夯實糧食安全根基、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度四個方面推進(jìn)。

一、堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

黨的二十大報告指出：“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動?！边@是從我國實際出發(fā)、面向中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)作出的戰(zhàn)略決策。目前，城鄉(xiāng)差距仍然較大，要建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，“到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)?！边@為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供了目標(biāo)指引，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展指明了更切實的方向。

新中國成立時，我國整體上處于“一窮二白”的狀態(tài)，以發(fā)展重工業(yè)為重點啟動工業(yè)化進(jìn)程。毛澤東同志在1956年撰寫的《論十大關(guān)系》中說：“重工業(yè)是我國建設(shè)的重點，必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的。”但即使在當(dāng)時，毛澤東同志也發(fā)現(xiàn)了片面發(fā)展重工業(yè)存在的問題，因此，提出要正確處理重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系。在這一戰(zhàn)略下，農(nóng)業(yè)的作用主要是為工業(yè)化、城市化提供原料和農(nóng)副產(chǎn)品，以及承擔(dān)稅收和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”職責(zé)，為工業(yè)化提供資金積累。1953—1985年全國預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資大體相當(dāng)于同時期“剪刀差”數(shù)額，這奠定了中國工業(yè)現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)。直至1993年，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”的相對量才逐漸下降。這種超額貢獻(xiàn)使我國農(nóng)業(yè)幾乎喪失了自我積累能力。即使經(jīng)過新世紀(jì)以來20多年的“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，農(nóng)業(yè)依然沒有脫離弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)屬性。只有充分發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，才能使其與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，完成2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。

那么，城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在哪些方面呢？第一，城鄉(xiāng)居民收入差距。2021年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為47 412元和18 931元，二者之比為2.50∶1，差距較大。按照到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)劃，以及中國式現(xiàn)代化關(guān)于全體人民共同富裕的基本要求，到2035年，城鄉(xiāng)居民收入差距應(yīng)縮小到1.90∶1～2.00∶1的水平，大體上相當(dāng)于當(dāng)前江蘇、浙江、山東等省份發(fā)達(dá)縣（市）的水平。縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的任務(wù)相當(dāng)艱巨。第二，社會保障差距，主要是養(yǎng)老保險和醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，要求在2020年之前新農(nóng)保與城市居民社會養(yǎng)老保險制度合并，實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；2016年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。截至2020年底，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險已經(jīng)全部實現(xiàn)并軌。但是，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實行政府補貼、市場化運行，每個居民自行選擇適合自己的保險等級，而保險等級是與收入水平相適應(yīng)的，所以，農(nóng)村居民的保險等級普遍較低，城鎮(zhèn)居民的保險等級普遍較高。并且，城鄉(xiāng)居民能夠利用的養(yǎng)老、醫(yī)療設(shè)施也存在很大差異。第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距。雖然新世紀(jì)以來尤其是黨的十八大以來，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行持續(xù)投入，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境已得到較大程度改善，但城鄉(xiāng)居民在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環(huán)境等方面的差距仍然十分突出。第四，教育資源差距。根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年，城鎮(zhèn)居民戶主文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未上過小學(xué)的為1.1%，接受過小學(xué)、初中、高中、大學(xué)?？?、大學(xué)本科及以上教育的分別為11.1%、34.4%、23.8%、16.0%、13.6%；農(nóng)村居民戶主文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未上過小學(xué)的為3.6%，接受過小學(xué)、初中、高中、大學(xué)?？?、大學(xué)本科及以上教育的分別為32.5%、50.8%、11.2%、1.7%、0.3%。大學(xué)?？埔陨纤降牟罹嗫赡苤饕怯捎诋a(chǎn)業(yè)層次不同造成的，但高中以下的基礎(chǔ)教育則凸顯城鄉(xiāng)之間的教育資源差距。并且，城鄉(xiāng)學(xué)校的校舍和設(shè)施之間的差距也較大。

鑒于此，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)從以下方面入手：第一，強化“融合”理念。按照黨的二十大報告精神，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動?！痹诟刹颗鋫?、要素配置、資金投入、公共服務(wù)等各個方面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村置于優(yōu)先位置，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進(jìn)各類要素向鄉(xiāng)村流動；推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系；把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在鄉(xiāng)村，加快推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的基礎(chǔ)。第二，將農(nóng)村人居環(huán)境改善放在突出位置。針對區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機制不健全等問題，“十四五”期間要扎實推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，加快推進(jìn)生活污水垃圾治理，全面提升農(nóng)村生活垃圾治理水平，推動村容村貌整體提升，建立健全長效管護(hù)機制，為2025年有條件地區(qū)率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的必要環(huán)境要素。

二、全方位夯實糧食安全根基

黨的二十大報告指出：“全方位夯實糧食安全根基”，“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！睂τ谝粋€擁有14億人口的大國而言，糧食問題的重要性毋庸置疑。糧食安全是戰(zhàn)略問題，保障糧食安全是國家安全與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。特別是“十四五”時期,我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，糧食安全問題更是絲毫不能松懈。

自2004年以來，除2016年、2018年糧食產(chǎn)量略低于上一年外，其余年份糧食產(chǎn)量均處于穩(wěn)定增長態(tài)勢。那么，為什么中央如此高度重視糧食問題呢？第一，從2004年起，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口從長期的貿(mào)易順差變?yōu)槟娌睿掖撕筚Q(mào)易逆差金額越來越大。2004年貿(mào)易逆差為46.4億美元，2021年已增至1354.7億美元，增長了28.2倍。盡管糧食在其中只占一部分，但其他農(nóng)產(chǎn)品（如畜產(chǎn)品）也需要大量糧食的投入轉(zhuǎn)化。第二，我國糧食的凈進(jìn)口量逐年增加，從2004年的2731.1萬噸增至2021年的16 123萬噸，凈進(jìn)口量占生產(chǎn)量的比重已達(dá)23.6%，占國內(nèi)需求量的比重已達(dá)19.1%，糧食的自給率降至80.9%。對于我國這樣的人口大國而言，這樣的外貿(mào)依存度存在較大隱患。第三，2004年以來，進(jìn)口糧食中增加量最大的品種是大豆，其次是玉米、大麥、高粱等。大豆主要用于榨油，豆粕用于飼料生產(chǎn)；玉米主要是用作飼料生產(chǎn)；大麥主要用于釀啤酒和飼料生產(chǎn)；高粱主要用于釀白酒和飼料生產(chǎn)?？梢园l(fā)現(xiàn)，進(jìn)口糧食的很大比例是飼料糧。隨著人民生活水平的提高，飼料糧的需求不斷增大。以主要飼料糧玉米為例，2020年、2021年玉米凈進(jìn)口量激增，2020年是2019年的2.36倍，2021年是2020年的2.52倍，反映了我國國內(nèi)飼料、加工企業(yè)對玉米的實際需求量不斷提高。2022年中央一號文件提出“在黃淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復(fù)合種植”，目的就是提升大豆、玉米的自給率。第四，2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新時期糧食安全觀。我國口糧自給率一直保持在100%以上，但人口規(guī)模效應(yīng)使得口糧安全處于不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦出現(xiàn)較大的自然災(zāi)害或突發(fā)事件，就有可能降低糧食安全水平。2020年，由于新冠肺炎疫情的原因，一些國家宣布禁止糧食出口。2022年，全球形勢不穩(wěn)定，糧食進(jìn)口問題更加復(fù)雜。這種不穩(wěn)定性傳導(dǎo)至我國，引起了化肥價格上升，中央政府已經(jīng)兩次分別撥付200億元、100億元給農(nóng)民發(fā)放補貼，用于抵消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升對收入帶來的影響。第五，從城鄉(xiāng)居民對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的需求看，城鄉(xiāng)居民食物消費的趨勢已發(fā)生改變，直接消費糧食數(shù)量下降，間接消費糧食數(shù)量上升。間接消費方面，蔬菜、瓜果等農(nóng)產(chǎn)品占用的耕地增加，糧食生產(chǎn)能夠利用的耕地減少；肉、蛋、奶等畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)需要糧食消耗，一般消耗4～5公斤糧食可以產(chǎn)生1公斤畜禽產(chǎn)品?？梢?，隨著城鎮(zhèn)化和人民生活水平的提高，糧食的總消費需求呈增加趨勢。

鑒于此，全方位夯實糧食安全根基需要從以下方面發(fā)力：第一，牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”。18億畝耕地紅線是根據(jù)全國居民每天的消費量計算出來的，是城鎮(zhèn)化占用耕地的底線，任何情況下都不能動搖。根據(jù)2022年中央一號文件精神，要確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，作為剛性指標(biāo)對地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核。第二，分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實耕地利用優(yōu)先序。耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。第三，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。根據(jù)2021年國務(wù)院批復(fù)的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》顯示，截至2020 年底,全國已完成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，計劃2022 年建成10 億畝；2030 年建成 12億畝。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能可增加 10%～20%、節(jié)水20%～30%、節(jié)電30%以上、節(jié)藥19%、節(jié)肥13%，平均每畝節(jié)本增效約500 元，不僅能使農(nóng)民節(jié)本增收，還可以提高糧食產(chǎn)量，提升國家糧食安全水平。因此，黨的二十大報告指出：“逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！备鞯胤教貏e是農(nóng)業(yè)大省應(yīng)先行先試，創(chuàng)新舉措，加快推動落實。第四，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，提高農(nóng)業(yè)生物技術(shù)水平、機械技術(shù)水平和物質(zhì)裝備水平。農(nóng)業(yè)生物技術(shù)包括很多方面，其中最主要的是品種技術(shù)。習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議中指出：“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)”，“要拿出攻破‘卡脖子’技術(shù)的干勁，明確方向和目標(biāo)，加快實施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項目，早日實現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品的種源自主可控?！睉?yīng)注重農(nóng)業(yè)生物技術(shù)水平的快速提升。農(nóng)業(yè)機械技術(shù)方面，不僅要注重農(nóng)業(yè)綜合機械化水平的提升（目前為72%），還要促進(jìn)機械化和信息化、自動化的結(jié)合。農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備是指在田間不可移動的固定資產(chǎn)，如溫室、大棚，以及對農(nóng)作物水、肥、氣溫等檢測的設(shè)施設(shè)備等，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抵御自然風(fēng)險、提高產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)具有重要作用。第五，樹立大食物觀。習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會議中指出：“現(xiàn)在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源?！比珖鴩琳{(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019年我國共有耕地191 850萬畝，林地426 150萬畝，草原396 600萬畝，而后兩者的經(jīng)濟(jì)效益并沒有完全發(fā)揮出來。因此，要充分利用林地、草原資源，構(gòu)建多元化食物供給體系，向林地、草原要食物。另外，黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)居民對于水產(chǎn)品尤其是高檔水產(chǎn)品的消費呈遞增趨勢，符合國際大趨勢。因此，應(yīng)加強水產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，向江河湖海要食物。

三、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代末、80年代初期，我國農(nóng)村逐步推行了家庭承包經(jīng)營制度，1987年中央政治局通過的《把農(nóng)村改革引向深入》文件，將其概括為“分散經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營制”。1993年，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，其中第六條規(guī)定：“國家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，發(fā)展社會化服務(wù)體系，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路?！卑选半p層經(jīng)營體制”寫入法律。1999年，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》第八條修改為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！币簿褪寝r(nóng)村基本經(jīng)營制度。作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的“元制度”，雙層經(jīng)營體制對于改革開放40多年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速、高質(zhì)量發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。進(jìn)入新時代，新的實現(xiàn)形式不斷出現(xiàn)，這就要求在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，允許和包容更多新形式、新主體，加快社會主義農(nóng)業(yè)強國建設(shè)。

2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，2008年黨的十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系“長久不變”。與此同時，各地政府采取了補貼等方式推動土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量逐年增加。2008年，全國農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過1億畝，達(dá)到1.09億畝，占家庭承包耕地總面積的8.9%。2008—2015年是土地流轉(zhuǎn)速度最快的階段。但同一時期，我國主要農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的價格優(yōu)勢逐漸消失。這說明簡單推動土地流轉(zhuǎn)，忽視社會化服務(wù)發(fā)展，只會人為推動土地流轉(zhuǎn)價格升高，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動力不足。其實，早在1983年中央一號文件就明確提出：“完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是，通過承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系”，“以分戶經(jīng)營為主的社隊，要隨著生產(chǎn)發(fā)展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等，都應(yīng)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，分別承包，建立制度，為農(nóng)戶服務(wù)?！?984年中央一號文件提出“加強社會服務(wù)”，其含義就是“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”。1991年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的通知》提出：“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，以專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門為依托，以農(nóng)民自辦服務(wù)為補充，形成多經(jīng)濟(jì)成分、多渠道、多形式、多層次的服務(wù)體系?！钡诋?dāng)時，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和體制內(nèi)各類機構(gòu)提供的服務(wù)。經(jīng)過20世紀(jì)90年代的機構(gòu)改革，這些機構(gòu)基本失去了為農(nóng)服務(wù)的能力。為此，2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度?！边@為雙層經(jīng)營中“統(tǒng)一經(jīng)營”的發(fā)展指明了方向。同時指出：“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。”此后幾乎每一年的中央一號文件都對年度農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)工作作出了部署。但基層政府的工作重心主要在推動土地流轉(zhuǎn)上，社會化服務(wù)進(jìn)展緩慢。黨的十八大以后才逐漸轉(zhuǎn)到構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系上。尤其是黨的十九大報告提出“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”，中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路得到進(jìn)一步發(fā)展，即：一是繼續(xù)推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在一定程度上實現(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)模化；二是加強農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)服務(wù)規(guī)?；?。其實，即使2020年我國土地流轉(zhuǎn)面積已超5.3億畝，但絕大部分農(nóng)戶仍然屬于小規(guī)模經(jīng)營，需要農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)支持。同時，實踐證明，完善的社會化服務(wù)有利于降低經(jīng)營成本，從而有利于新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地。因此，中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最顯著特點應(yīng)該是服務(wù)規(guī)?；?，而不是土地經(jīng)營規(guī)?；?。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》發(fā)布，明確指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式?！鞭r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要包括三項內(nèi)容：一是對集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)；二是有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)；三是組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社。按照《中華人民共和國民法典》規(guī)定，城鎮(zhèn)、農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位要等“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”出臺后才能正式確定。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，截至2021年底，全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)7.7萬億元（其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.5萬億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)約4.2萬億元），共確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員9億人（其中農(nóng)村戶籍成員7.7億人，村改居等城鎮(zhèn)戶籍成員1億多人）；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級共建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織96萬個，均按照2018年發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門注冊登記，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場經(jīng)營活動提供了組織保障。

我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍存在短板。第一，“統(tǒng)”的力量不足，導(dǎo)致“統(tǒng)”和“分”很難有機結(jié)合。目前，仍然存在集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營收益為零或在5萬元及以下的行政村，而且部分擁有一定集體資產(chǎn)的村的產(chǎn)權(quán)名義上是集體的，但尚未明晰化，存在少數(shù)人控制和獲益的問題。第二，雙層經(jīng)營中“分”得過于分散。小規(guī)模農(nóng)業(yè)依然是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的主體，加之近年經(jīng)營性收入在農(nóng)村居民純收入構(gòu)成中比重有所提高，農(nóng)業(yè)收益比重逐漸降低，農(nóng)戶采納新技術(shù)的積極性也越來越低，如何在超小經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)上建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是在這一基本經(jīng)營制度下不得不面對的最大問題。第三，新世紀(jì)以后，外出打工者數(shù)量逐年增加，2021年農(nóng)民外出務(wù)工數(shù)量已達(dá)17 172萬人，同比增長1.3%。大規(guī)模的人口流動量對土地流轉(zhuǎn)及基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定性提出了更高的要求。

鑒于此，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度要重點推進(jìn)以下幾方面工作。第一，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。近年，各地均探索出行之有效的發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗，如貴州省六盤水市的“三變”改革模式、北京市海淀區(qū)的物業(yè)模式、山東省東平縣的混合經(jīng)濟(jì)模式等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革使傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)煥發(fā)了生機。在改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，首先，應(yīng)通過立法確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，使之在市場交易過程中具有合法地位；其次，鼓勵和支持集體經(jīng)濟(jì)組織利用資金、資產(chǎn)和資源，以入股、合作、租賃、專業(yè)承包等形式，與農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場等進(jìn)行聯(lián)合與合作，實現(xiàn)多元化、多層次、多形式經(jīng)營，發(fā)展農(nóng)村混合經(jīng)濟(jì)，增強集體經(jīng)濟(jì)組織實力；再次，在當(dāng)前縣域?qū)用嬉呀?jīng)形成比較明確的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的前提下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，從而既能促進(jìn)自身的發(fā)展，又能為更多的農(nóng)民提供服務(wù)。第二，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。進(jìn)入新時代，隨著中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，一些新的組織形式不斷涌現(xiàn)，如農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦合作社、“三位一體”農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、集體產(chǎn)權(quán)制度改革后（股份）經(jīng)濟(jì)合作社與其他市場主體合作經(jīng)營后產(chǎn)生的新組織形態(tài)等，既能提高土地流轉(zhuǎn)水平，又能提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平，應(yīng)在政策層面予以支持，在法律層面賦予地位并予以規(guī)范。第三，突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系三個重點。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)橫向拓展和縱向延伸的水平，重點在于提高生產(chǎn)要素配置水平和農(nóng)產(chǎn)品供給效率，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的標(biāo)志。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，就要在生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系健全的基礎(chǔ)上，不斷延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，合理調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上的利益關(guān)系，盡可能使農(nóng)民得到利益。從國際經(jīng)驗看，合作生產(chǎn)經(jīng)營即圍繞某一種或某一類農(nóng)產(chǎn)品組成全國或地區(qū)性合作社（聯(lián)合社），是農(nóng)民分享產(chǎn)前、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)收益的最佳組織形式。農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系建立的重要支撐，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的體現(xiàn)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體共同構(gòu)成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)。

四、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議講話中指出：“要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域?！睆氖澜绺鲊慕?jīng)驗看，適度的支持和保護(hù)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必不可少的條件。這是因為，弱質(zhì)性是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的普遍特點。在現(xiàn)代社會，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)一般首先應(yīng)用于工業(yè)產(chǎn)業(yè)，然后才會應(yīng)用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。因此，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也會對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。例如，在歐盟的共同政策中，農(nóng)業(yè)政策是最重要、最核心的部分。從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來看，首先，新中國成立后我國采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，即使經(jīng)過40多年的改革開放，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展、自我積累的能力仍然較弱。其次，我國的農(nóng)業(yè)處于超小規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)，戶均7.5畝地，距離世界銀行界定的30畝（2公頃）小規(guī)模農(nóng)場標(biāo)準(zhǔn)還有很大距離。在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)強國，需要進(jìn)一步加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。再次，我國建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的首要任務(wù)就是確保糧食安全，這是農(nóng)業(yè)公益性特征的表現(xiàn)之一。而糧食是比較收益最低的產(chǎn)業(yè)之一，需要政府的相關(guān)支持與保護(hù)才能盡快實現(xiàn)糧食安全目標(biāo)。最后，改革開放以來，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲取的收入比重越來越低，從而兼業(yè)化特征日益凸顯，在此背景下建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的難度很大，需要政府實施一系列強有力的支持和保護(hù)政策，提高農(nóng)業(yè)的比較收益。

我國的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度構(gòu)建較晚，一般以2004年實施良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)機具購置補貼為開端。2006年，實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼，至此我國的農(nóng)業(yè)補貼體系基本健全。2004年，針對糧食產(chǎn)量連續(xù)多年下滑的局面，國家對早秈稻、中秈稻和粳稻實行最低收購價格政策。2006年，對所有稻谷、小麥品種均實行了最低收購價格政策，并一直延續(xù)至今。2008年，對玉米實行臨時收儲政策，旨在保護(hù)糧農(nóng)利益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。但糧價是百價之基，糧食價格上漲必然導(dǎo)致其他農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的攀比性上漲，從而很快抵消價格上漲給糧農(nóng)帶來的收益增加。因此，從這一政策實施的歷史看，僅僅依靠提高收購價格很難維持糧食種植的基本利潤水平，必須尋找其他更加有效的途徑。2016年，財政部和農(nóng)業(yè)部在2015年試點的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。此外，還推出其他農(nóng)業(yè)支持政策，如設(shè)立小型農(nóng)田水利建設(shè)專項資金、測土配方和科技入戶補貼及森林、草原、水土保持等生態(tài)效益補償基金等。

從發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的發(fā)展趨勢看，政府的直接補貼逐步減少以至退出，取而代之的是金融支持政策。金融支持除了金融產(chǎn)品的便利性、低利率等優(yōu)惠政策外，最重要的是保險政策。為此，自2007年起，國家就開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策并不斷擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，逐漸形成覆蓋三大糧食作物、天然橡膠、油料作物等16個大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險體系。但這些險種的保障水平主要以直接物化成本為主，約為生產(chǎn)總成本的40%，滿足不了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)避風(fēng)險的要求。2018年中央一號文件提出：“探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險體系?！蓖辏瑑?nèi)蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北6個糧食主產(chǎn)省份的24個產(chǎn)糧大縣開展了為期3年的試點工作。試點發(fā)現(xiàn)完全成本保險或種植收入保險的保障水平可以達(dá)到相應(yīng)品種種植收入的80%，能夠有效保障糧農(nóng)的基本收益。2019年，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。2020年、2021年中央一號文件都提出推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。2021年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，要求2021年保險覆蓋河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣60%以上，2022年實現(xiàn)全覆蓋。2022年中央一號文件明確提出：“實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋?！?/span>

我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的框架已基本建立，這是2004年以來農(nóng)業(yè)快速發(fā)展尤其是糧食“十八連豐”的最重要原因。但由于我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的建立不足20年，還存在一些問題需要進(jìn)一步解決。第一，我國主要是以糧食和主要畜產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，在國家財政能力有限的情況下很難兼顧其他目標(biāo)，如生態(tài)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展、與國際規(guī)則接軌等。而且我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的水平較低，與發(fā)達(dá)國家相比差距較大，這是我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上競爭力低下的重要原因之一。第二，我國的很多農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策屬于世界貿(mào)易組織規(guī)定的“黃箱”范圍，多數(shù)特定產(chǎn)品AMS突破上限，價格支持政策尤其是目標(biāo)價格政策很難持久，必須在WTO框架下，根據(jù)我國的實際情況進(jìn)行調(diào)整。第三，在我國的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系中，屬于“綠箱”政策的內(nèi)容比較少，屬于“藍(lán)箱”的更少，而且尚未形成體系，如實用技術(shù)推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理、休耕補貼等，需要根據(jù)國家財力逐步擴(kuò)大范圍，形成有計劃的政策體系。第四，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)（包括生產(chǎn)經(jīng)營類和服務(wù)類）等新型經(jīng)營主體對資金的需求十分強烈，而金融機構(gòu)的供給嚴(yán)重不足。因此，應(yīng)改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，為建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國奠定基礎(chǔ)。

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度應(yīng)從以下方面入手：第一，逐步完善財政支農(nóng)體系。在提高農(nóng)業(yè)補貼和價格政策支持力度的同時，根據(jù)世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則調(diào)整支持方向，即“黃變綠”，逐步收縮“黃箱”政策范圍，擴(kuò)大“綠箱”政策支持范圍。在存量不變的前提下，新增補貼主要向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體傾斜，支持規(guī)模經(jīng)營、耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。第二，農(nóng)機具購置補貼對于農(nóng)業(yè)機械的購置和利用發(fā)揮了巨大作用，下一步改革的方向首先應(yīng)兼顧數(shù)量主攻服務(wù)，重點對農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社等為農(nóng)民提供社會化服務(wù)的組織提供補貼。其次，對于“關(guān)鍵地區(qū)”“關(guān)鍵作物”“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”進(jìn)行有針對性的支持，其中“關(guān)鍵地區(qū)”主要是丘陵和淺山區(qū)，支持開發(fā)適合此類地形的小型實用機械；“關(guān)鍵作物”指目前機械化水平較低的作物，如油菜、甘蔗等，要大力支持這類作物迅速提高機械化水平；“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”指對某些作物的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行支持，如水稻的育秧、插秧環(huán)節(jié)等，以提升這類作物的整體機械化水平。再次，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)的機械化水平，如溫室、大棚的機械化水平，尤其是比較低矮的拱棚的機械化水平。第三，創(chuàng)新適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品，滿足家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對貸款、保險等方面的需求。繼續(xù)選擇重要的非糧食作物開展完全成本保險和收入保險試點并逐步推廣，確保農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基本收益水平。

（作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國合作社研究院院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2022年第12期）

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