摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政府本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化所呈現(xiàn)出的過(guò)密化治理、壓力型治理以及規(guī)范化治理，加劇了村級(jí)治理的行政化和客體化，造成了治理體系與治理能力背道而馳的治理困境。研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)資源輸入、制度供給、治理單元?jiǎng)澐帧⒚癖妱?dòng)員、需求滿足、治理事務(wù)嵌入等體制機(jī)制創(chuàng)新，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化與精細(xì)化的同時(shí)保障了鄉(xiāng)村治理的主體性、集體性與先進(jìn)性，有效提升了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。其內(nèi)部蘊(yùn)含的治理資源輸入下的治能激活機(jī)制、治權(quán)下沉下的治理主體重構(gòu)機(jī)制以及彈性空間下的行政引領(lǐng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了行政與自治、治理體系與治理能力的均衡互動(dòng)，勾勒出了行政賦能下村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑。村社本位的治理邏輯對(duì)于理解現(xiàn)階段政村關(guān)系，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有一定的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村級(jí)治理；行政賦能；村社本位；資源輸入；制度供給；行政引領(lǐng)

一、問(wèn)題的提出

為了與時(shí)俱進(jìn)地回應(yīng)社會(huì)需求，引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展，黨和國(guó)家近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)治理變革。黨的十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，黨的十九大進(jìn)一步確立了“治理有效”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分統(tǒng)籌推進(jìn)。與城市社區(qū)治理不同，在中國(guó)歷史上的縱向治理結(jié)構(gòu)中，受國(guó)家基礎(chǔ)性能力的制約，鄉(xiāng)村長(zhǎng)期依賴地方精英等內(nèi)生性治理結(jié)構(gòu)，半正式治理屬性突出，由國(guó)家主導(dǎo)并推行的現(xiàn)代化的治理方式不可避免地會(huì)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則之間形成沖突，進(jìn)而給實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。由此，在治理現(xiàn)代化的必要性與治理方式的沖突性之間尋求推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行性路徑就成為亟需解決的基層治理命題。

學(xué)界對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的研究總體上圍繞著治理體制與治理機(jī)制關(guān)系演變持續(xù)深入，在此過(guò)程中，主流觀點(diǎn)經(jīng)歷了以治理體系現(xiàn)代化為中心的治理體制的制度化擴(kuò)張路徑到以鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理能力為核心的治理體制與治理機(jī)制動(dòng)態(tài)平衡路徑的發(fā)展轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究最初是期望通過(guò)治理體制的制度化擴(kuò)展來(lái)消除既有鄉(xiāng)村治理中的模糊空間和治理盲區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“在村治理”。其主導(dǎo)思想是通過(guò)運(yùn)用整體性治理范式，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的直接介入能力，化解農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在實(shí)踐層面主張構(gòu)建制度化的鄉(xiāng)村治理體制，用規(guī)范化和規(guī)則化治理體制替代人格化的傳統(tǒng)治理體制，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化、治理制度的理性化、治理方式的法治化、治理手段的文明化和治理技術(shù)的現(xiàn)代化。

然而，一味地強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化并未能有效地提升基層的治理能力，反而強(qiáng)化了村干部的行政化趨勢(shì)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)因而轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h鄉(xiāng)控制為框架的治理結(jié)構(gòu)，由此所造成的行政化下沉反而構(gòu)成了對(duì)村民自治的“對(duì)沖之勢(shì)”。之后，學(xué)者們逐漸認(rèn)識(shí)到對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行路徑的探索需要超越體制本位的思維，要在治理體制的基礎(chǔ)上探索以治理能力為核心的現(xiàn)代化治理機(jī)制，由此就形成了以政府端和鄉(xiāng)村端為核心的兩條鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑。路徑一主張以政府端為核心通過(guò)治理機(jī)制的創(chuàng)新提升現(xiàn)代化治理方式在鄉(xiāng)村社會(huì)的適應(yīng)性，相關(guān)研究包括通過(guò)體制與機(jī)制的靈活互動(dòng)并在政府與村社之間創(chuàng)建一線治理彈性空間、以現(xiàn)代化治理工具實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村智慧治理、通過(guò)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)技術(shù)的投入提升鄉(xiāng)村的數(shù)字化治理能力、通過(guò)構(gòu)建微機(jī)制進(jìn)而達(dá)成微共識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的精細(xì)化治理、通過(guò)駐村幫扶的常規(guī)化運(yùn)作推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化等。路徑二則主張以鄉(xiāng)村端為核心通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新來(lái)提升鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理能力，如，趙一夫等認(rèn)為應(yīng)以構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系為基礎(chǔ)，深化村民自治、優(yōu)化新鄉(xiāng)土秩序，提升鄉(xiāng)村治理效能；李三輝主張構(gòu)建“一核多元”主體治理格局，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平；馮雷等發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段仍存在體量豐富的非正式治理資源，認(rèn)為半正式治理對(duì)于緩解鄉(xiāng)村治理難題、提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平具有積極意義。

既有研究充分認(rèn)識(shí)到了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必要性和重要意義，實(shí)現(xiàn)了從治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)到治理能力的現(xiàn)代化提升的路徑轉(zhuǎn)變，為本研究提供了諸多啟發(fā)和借鑒。但是，在強(qiáng)政府弱村莊背景下如何真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，既有研究仍存在一些不足：首先，既有研究雖然認(rèn)識(shí)到了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的雙重現(xiàn)代化，但對(duì)于治理體系的擴(kuò)展和治理機(jī)制的創(chuàng)新遵循的是自上而下的研究邏輯，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的“政府本位”特征，因此，不可避免地混淆了研究的原問(wèn)題，將推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型異化為政府實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化治理，鄉(xiāng)村社會(huì)在此視角下被客體化了；其次，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)村治理早已溢出村莊社會(huì)范疇，既有研究雖然也主張從本土性出發(fā)關(guān)注到重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源、通過(guò)動(dòng)員社會(huì)組織力量實(shí)現(xiàn)科層制的組織嵌入等政村合力治理的實(shí)踐路徑，但在具體研究中卻忽視了對(duì)行政與自治邊界問(wèn)題的探討，進(jìn)而模糊了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中的治理主體。鑒于此，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上將村莊作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的治理主體，并將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)置于政村聯(lián)合的治理場(chǎng)域中加以考量，在村莊與政府的互動(dòng)實(shí)踐中探討村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于四川省成都市彭州市X鎮(zhèn)。2021年末，筆者及團(tuán)隊(duì)成員在D村及其所屬的X鎮(zhèn)開(kāi)展了為期20天的駐村調(diào)研，圍繞鄉(xiāng)村治理與基層干部、村干部和村民進(jìn)行了深度訪談，獲得了相對(duì)豐富的一線材料。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)資源、制度與組織輸入極大地激活了村莊治理，進(jìn)而使得村莊即使在面對(duì)高要求的人居環(huán)境整治這一現(xiàn)代化的治理任務(wù)時(shí)仍然能夠有效應(yīng)對(duì)。這構(gòu)成了本文問(wèn)題意識(shí)的來(lái)源。

二、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角下的鄉(xiāng)村治理

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題一直都是鄉(xiāng)村治理研究的經(jīng)典命題。中國(guó)的鄉(xiāng)村治理有著明顯的國(guó)家與社會(huì)二元合一的實(shí)踐特征，呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)威與鄉(xiāng)村成員共同參與、正式制度與非正式制度相結(jié)合的“半正式治理”形態(tài)。這一治理形態(tài)不僅使國(guó)家可以低成本、簡(jiǎn)約有效地維持鄉(xiāng)村治理秩序，還最大化地發(fā)揮了鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生秩序的治理作用，而其得以運(yùn)行的關(guān)鍵在于國(guó)家/政府與村社之間保持了治理邊界與治理權(quán)力的均衡互動(dòng)，從而取得了1+1>2的治理效能。隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，政府與村社的互動(dòng)均衡狀態(tài)被打破，鄉(xiāng)村逐漸在國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中“退場(chǎng)”。

（一）二元合一體制下鄉(xiāng)村社會(huì)的半正式治理

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理總體上保持著半正式治理的治理形態(tài)，費(fèi)孝通的“雙軌政治”、黃宗智的“第三領(lǐng)域”、李懷印的“實(shí)體治理”等研究都是對(duì)半正式治理的不同表述，對(duì)半正式治理的理解可以從治理形態(tài)、治理主體和治理規(guī)則等層面展開(kāi)。

1.簡(jiǎn)約化治理

在治理形態(tài)上，傳統(tǒng)社會(huì)中政府總體上對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)采取簡(jiǎn)約治理的模式，所謂“簡(jiǎn)約”指的是“治大不治小”，即國(guó)家除了稅收和重大糾紛事件如刑事案件之外，對(duì)鄉(xiāng)村總體上采取“聽(tīng)民自便”的治理模式。這種簡(jiǎn)約治理并非國(guó)家不得已而為之，而是一種有目的的制度設(shè)計(jì)。國(guó)家深度參與基層社會(huì)治理，一方面需要龐大的治理體系和財(cái)源支撐且會(huì)分散君主對(duì)官員的控制力；另一方面，受儒家觀念的影響，統(tǒng)治者遵循著“多一事就多一弊”的治國(guó)理念，盡量減少官府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的介入。換言之，在日常實(shí)踐中，鄉(xiāng)村社會(huì)保持著內(nèi)部自我治理的樣態(tài)，“民不告官不究”或者“有了控訴才介入”是官府行事的主要原則。隨著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)社會(huì)的簡(jiǎn)約治理模式雖然有所改變，但國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)在當(dāng)今社會(huì)一直得以保留，村民自治制度在一定程度上就是這一傳統(tǒng)的產(chǎn)物。

2.內(nèi)生性的治理主體

半正式的治理形態(tài)下，不是由國(guó)家任命的官員對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理，而是由經(jīng)村莊內(nèi)部推舉、國(guó)家批準(zhǔn)確認(rèn)的“準(zhǔn)官員”來(lái)進(jìn)行治理的，鄉(xiāng)紳、族老是這部分“準(zhǔn)官員”的主要來(lái)源。國(guó)家不會(huì)為“準(zhǔn)官員”們發(fā)放薪資，國(guó)家確認(rèn)和社會(huì)推舉所產(chǎn)生的榮譽(yù)激勵(lì)是其主要的行事動(dòng)力。國(guó)家與社會(huì)的雙重確認(rèn)使其雖無(wú)官員之名，卻有治理鄉(xiāng)村之實(shí)，除國(guó)家規(guī)定的大事之外，村民日常生活中的糾紛調(diào)解、利益協(xié)調(diào)乃至生產(chǎn)生活秩序等多由這一部分群體來(lái)維持的?！皽?zhǔn)官員”們本身就是鄉(xiāng)村社會(huì)的成員，其村莊利益面向突出，他們熟知本村的情況，能夠因人因事進(jìn)行靈活治理。這一群體不僅構(gòu)成了國(guó)家與社會(huì)之間的緩沖，而且是鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定器，并自下而上地保障著社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的有序。

3.地方性的治理規(guī)則

除了發(fā)掘并轉(zhuǎn)換村莊內(nèi)生的治理主體外，國(guó)家在對(duì)鄉(xiāng)村介入的過(guò)程中不是依據(jù)制度化、規(guī)范化的法律文件，而是通過(guò)地方性規(guī)則進(jìn)行非正式運(yùn)作。當(dāng)矛盾糾紛發(fā)生在社區(qū)內(nèi)部時(shí)，其主要依靠?jī)?nèi)部的調(diào)解機(jī)制，只有當(dāng)糾紛和申訴溢出村社內(nèi)部進(jìn)入政府的治理流程后，政府才會(huì)介入。盡管如此，政府仍然將社會(huì)治理機(jī)制和半正式的治理方式作為優(yōu)先選擇，只有當(dāng)這一機(jī)制失效時(shí)，政府才會(huì)讓矛盾糾紛進(jìn)入正式的治理流程。在此過(guò)程中，政府的治理制度讓位于社會(huì)的治理機(jī)制，其不僅在事項(xiàng)上有所分化，而且對(duì)社會(huì)治理機(jī)制具有補(bǔ)充與修復(fù)作用，二者最終共同保障了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

半正式治理具有兩面性，從國(guó)家層面來(lái)講，其是為實(shí)現(xiàn)兼顧國(guó)家治理和社會(huì)治理有效性而采取的治理策略；從鄉(xiāng)村社會(huì)層來(lái)講，其是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的自我治理，這種自我治理不是封閉的，國(guó)家在從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的同時(shí)也承擔(dān)了保障鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的治理責(zé)任，因此，其是國(guó)家與社會(huì)合力下的自我治理。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的鄉(xiāng)村“退場(chǎng)”

半正式治理不僅存在于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，在中國(guó)歷史相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，半正式治理一直具有較強(qiáng)的治理效能。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)化工業(yè)化進(jìn)程的加快，如何回應(yīng)社會(huì)在自身發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的現(xiàn)代性訴求就逐漸成為國(guó)家治理的主要目標(biāo)，隨之而來(lái)的治理變革從治理形態(tài)、治理面向以及治理規(guī)則等層面改變了鄉(xiāng)村治理的整體面貌。

1.過(guò)密化治理

隨著國(guó)家現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，政府實(shí)現(xiàn)了從管控型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，如何推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成為政府治理的重中之重，其主要工作分為兩部分：一是通過(guò)資源輸入改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的局面，以項(xiàng)目制為主要形式的專項(xiàng)資金大量涌入鄉(xiāng)村社會(huì)；二是以城市現(xiàn)代化的生活范式為標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，戶改廁、人居環(huán)境整治等生活性事務(wù)被納入鄉(xiāng)村治理范疇，鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理進(jìn)入繁忙期。密集型的資源和事務(wù)輸入使得鄉(xiāng)村社會(huì)延續(xù)至今的簡(jiǎn)約治理形態(tài)被打破。為了保障項(xiàng)目資源的規(guī)范化使用，大量的制度設(shè)計(jì)和組織設(shè)置也幾乎同步進(jìn)入鄉(xiāng)村；為了推行治理的現(xiàn)代化，大量的生活性事務(wù)被卷入到治理領(lǐng)域，鄉(xiāng)村治理由此進(jìn)入資源過(guò)密、制度過(guò)密、事務(wù)過(guò)密的過(guò)密化治理階段。

2.壓力型治理

在鄉(xiāng)村社會(huì)半正式治理階段，除了稅收外，國(guó)家很少介入村莊的治理，村莊的日常治理是由內(nèi)生性“準(zhǔn)官員”主導(dǎo)的回應(yīng)型治理，具有低成本、高效能的治理特征。而在現(xiàn)代化的治理場(chǎng)域中，鄉(xiāng)村治理處于過(guò)密化的治理階段，大量的治理事務(wù)具有非內(nèi)生性特征，國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將村干部納入科層化的行政體系內(nèi)部，這就使得科層體系內(nèi)部的行政力量可以層層轉(zhuǎn)移延伸到鄉(xiāng)村場(chǎng)域。過(guò)密的項(xiàng)目與治理任務(wù)通過(guò)壓力型體制傳導(dǎo)給村干部，并以責(zé)任考核、一票否決等形式落到村干部身上。其結(jié)果是，村干部關(guān)注的重點(diǎn)既不是鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部需求，也不是反思治理任務(wù)與鄉(xiāng)村社會(huì)匹配與否，而是思考如何去完成上級(jí)政府下達(dá)的治理任務(wù)，由此造成行政化的治理系統(tǒng)在政府與村干部之間的高頻度空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)代化治理場(chǎng)域中基層治理的懸浮。

3.規(guī)范化治理

衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)包括公共權(quán)力運(yùn)行的制度化與規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)等五個(gè)方面。國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的首要目的就是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化，政府治理體系的擴(kuò)展和制度輸入不僅要求鄉(xiāng)村治理按規(guī)矩辦事，還要對(duì)鄉(xiāng)村治理的流程進(jìn)行精準(zhǔn)考核和控制。實(shí)踐中，鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和制度化對(duì)提升治理效能并不明顯，一方面是因?yàn)閲?guó)家主導(dǎo)的制度下沉屬于外部規(guī)則性治理，半正式治理與規(guī)則性治理最大的不同在于前者是自己人治理自己人的邏輯，換言之，其可以在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部構(gòu)建情境化的治理機(jī)制，而后者則取決于規(guī)則的適用性和執(zhí)行力；另一方面是因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)事務(wù)本身就具有微小性、多樣性和衍生性等特點(diǎn)，而制度化規(guī)范化的治理嚴(yán)重?cái)D壓了既有的鄉(xiāng)村治理的靈活空間，其最終的結(jié)果就是“照章辦不了事”，由此，鄉(xiāng)村治理在一定程度上被國(guó)家治理所替代，鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中“消失”了。

隨著國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理形態(tài)由簡(jiǎn)約治理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)密化治理；治理面向由“準(zhǔn)官員”構(gòu)成國(guó)家與社會(huì)的緩沖帶進(jìn)而“顧上又顧下”轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家通過(guò)科層化和行政化的村干部實(shí)現(xiàn)在村治理，在高密度嚴(yán)考核的治理任務(wù)驅(qū)動(dòng)下其“顧上而很難顧下”；治理規(guī)則由地方性規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化制度化的政府規(guī)則。由此，一個(gè)相對(duì)明顯的事實(shí)逐步凸顯出來(lái)，即在現(xiàn)代化進(jìn)程的具體實(shí)踐中，國(guó)家通過(guò)規(guī)則輸入、主體轉(zhuǎn)換以及任務(wù)驅(qū)動(dòng)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化治理，其關(guān)注到了鄉(xiāng)村治理的“國(guó)家性”內(nèi)涵卻忽視了鄉(xiāng)村治理的“社會(huì)性”成分。這種國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不僅壓縮了鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)性空間，更將既有的通過(guò)內(nèi)生性主體實(shí)現(xiàn)整體性治理的治理模式異化為通過(guò)科層化體系實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體的治理，反而加重了基層治理成本與治理負(fù)擔(dān)。如何在現(xiàn)代化進(jìn)程中保持國(guó)家與社會(huì)的均衡互動(dòng)，提升鄉(xiāng)村本身的現(xiàn)代化治理能力，就成為破解以上困境的關(guān)鍵所在。

三、政村合力下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐創(chuàng)新

國(guó)家自上而下推行的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化通過(guò)密集的資源與制度輸入有效改善了鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施不足的局面，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化；但與此同時(shí)，國(guó)家力量也隨著資源與制度一同進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)而在具體的治理實(shí)踐中不斷壓縮鄉(xiāng)村治理的社會(huì)性空間，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平提升與鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力衰落同步并行的差異化樣態(tài)。為了有效緩解這一治理困境，成都市以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)該市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，通過(guò)普惠性的資源輸入、規(guī)范化的制度供給、社會(huì)化的單元?jiǎng)澐帧⒗婊拿癖妱?dòng)員、組織化的需求滿足以及引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入等舉措，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的同時(shí)賦予并激活了村集體現(xiàn)代化的治理能力，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家治理任務(wù)與村莊治理需求的雙向回應(yīng)。

（一）普惠性的資源輸入

稅費(fèi)改革之后，集體性資源不足成為制約村社治理能力提升的關(guān)鍵要素，雖然國(guó)家通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源匱乏的短板，但項(xiàng)目資源輸入的相對(duì)稀缺性和項(xiàng)目資源管理的制度化并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)資源下鄉(xiāng)激活基層治理的制度目標(biāo)，反而一定程度上加劇了村社干部的行政化趨勢(shì)，進(jìn)一步弱化了村社的自治能力。為了有效緩解這一治理困境，成都市自2011年起規(guī)定各級(jí)政府要將村級(jí)基本公共服務(wù)資金納入政府預(yù)算，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平逐年調(diào)整對(duì)社會(huì)治理資金的支持力度。在具體實(shí)行過(guò)程中，政府根據(jù)行政村的面積與人口進(jìn)行按比例供給。以筆者調(diào)研的X鎮(zhèn)為例，其下轄的13個(gè)村社每年都可以獲得30萬(wàn)～50萬(wàn)元左右的社會(huì)治理資金（以下簡(jiǎn)稱社治資金）。與項(xiàng)目制下的資源下鄉(xiāng)不同，社治資金具有以下運(yùn)行特征：一是改變了村社資源的供給模式，通過(guò)普惠式的分配方式形成對(duì)村社資源的均等化供給；二是在資源下鄉(xiāng)的同時(shí)將資源的決策使用權(quán)下放給村社集體，由此改變了下鄉(xiāng)資源的運(yùn)作模式，下鄉(xiāng)資源成為村社集體可以相對(duì)靈活使用的“活錢”和治理能力的有效保障。

（二）規(guī)范化的制度供給

如何推進(jìn)社治資金使用的公共性和有效性是政府在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中需要考慮的首要問(wèn)題，為此，政府創(chuàng)設(shè)了與資源輸入相配套的規(guī)范化的使用制度。規(guī)范化的制度供給包括規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)和規(guī)范化的制度監(jiān)督兩部分。在制度創(chuàng)設(shè)方面，政府設(shè)立了“民主工作六步法”和村民議事會(huì)制度?！懊裰鞴ぷ髁椒ā敝饕ㄐ麄鲃?dòng)員、收集民意、梳理討論、決議公示、實(shí)施監(jiān)督、評(píng)議整改六個(gè)部分，涵蓋了從村民需求的提出到集體化滿足的全過(guò)程。在“民主工作六步法”的運(yùn)作過(guò)程中，議事會(huì)制度發(fā)揮了關(guān)鍵作用。議事會(huì)由小組議事會(huì)和村級(jí)議事會(huì)兩級(jí)組成，其產(chǎn)生過(guò)程是：先由村民自發(fā)選出3～5名代表組成小組議事會(huì)，然后再在小組議事會(huì)的基礎(chǔ)上選出2～3名代表組成村級(jí)議事會(huì)。議事會(huì)的主要工作是對(duì)村民的需求進(jìn)行發(fā)掘、篩選、審議與表決等。規(guī)范化的制度監(jiān)督指的是政府不介入“民主工作六步法”的具體流程，但會(huì)發(fā)揮外部性審核監(jiān)督功能。例如，在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，政府會(huì)依據(jù)公共性和公益性的原則對(duì)村社上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行審核；在項(xiàng)目評(píng)議環(huán)節(jié)，明確規(guī)定要由議事會(huì)成員、村務(wù)監(jiān)督小組以及受益群眾代表三方簽字才可通過(guò)驗(yàn)收。通過(guò)制度創(chuàng)設(shè)與制度監(jiān)督，政府極大地提升了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的規(guī)范化水平。

（三）社會(huì)化的單元?jiǎng)澐?/span>

村莊的社會(huì)分化和個(gè)體的多元發(fā)展使得鄉(xiāng)村治理很難延續(xù)既有的整體式治理模式，精細(xì)化治理成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。實(shí)踐中，X鎮(zhèn)政府及其下轄的D村通過(guò)基礎(chǔ)治理單元的重構(gòu)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民需求的有效回應(yīng)。而單元?jiǎng)澐值臉?biāo)準(zhǔn)，一是在村民小組的基礎(chǔ)上往下延伸，以10～15戶為一個(gè)基礎(chǔ)的組織單元，由村民自發(fā)推舉產(chǎn)生村民代表，這些代表一定是在村的社會(huì)性權(quán)威，其在日常生產(chǎn)生活中與村民密集互動(dòng)，成為個(gè)體與集體之間的聯(lián)結(jié)紐帶。二是按照需求重構(gòu)農(nóng)民的組織單元，社治資金本身要求的公共性使得其決議通過(guò)的事項(xiàng)必須有一個(gè)量的基礎(chǔ)，這就會(huì)使一部分村民的需求不能被識(shí)別出來(lái)，為此，當(dāng)?shù)卣衷凇懊裰鞴ぷ髁椒ā钡幕A(chǔ)上設(shè)立了“十戶聯(lián)名制”，其運(yùn)作模式是十戶村民組織起來(lái)可以形成提案，議事會(huì)成員可以對(duì)提案進(jìn)行表決。如，D村4組的劉阿姨是廣場(chǎng)舞領(lǐng)隊(duì)，其與廣場(chǎng)舞隊(duì)員共同提議獲得了社治資金購(gòu)置的廣場(chǎng)舞設(shè)備；D村5組的李叔叔和其鄰居通過(guò)這種方式為自己家門口的小道上爭(zhēng)取安裝了一桿路燈。

（四）利益化的民眾動(dòng)員

通過(guò)公共品供給實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的組織化進(jìn)而重塑基層治理效能，是學(xué)界和政府一直期望的資源下鄉(xiāng)的實(shí)踐效能，其預(yù)設(shè)的運(yùn)作邏輯是通過(guò)需求滿足來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，然而，自上而下的決策機(jī)制和定制化的項(xiàng)目運(yùn)作無(wú)法在公共利益與個(gè)體需求之間建立有效的聯(lián)結(jié)機(jī)制，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民有效的組織動(dòng)員。據(jù)D村的村支書反映，政府雖然早在2015年之前就主張將資源使用的決策權(quán)下放給普通村民，但是所下發(fā)的民意征集表都是列好的事項(xiàng)，村民只有同意和不同意的權(quán)利，而沒(méi)有自主決策的權(quán)利，因而，村民參與的積極性不高。隨著改革的持續(xù)深入，2015年之后政府將民意征集表改為空白表，且要求村民對(duì)自己所提意見(jiàn)通過(guò)按手印和簽字方式予以確認(rèn)，由此，村民參與社治資金決策的積極性大大提升。訪談中，5組種了幾十年地的李阿姨就說(shuō)：“以前填寫表格的時(shí)候覺(jué)得這是政府的事情，自己寫不寫不重要，所以也不記得那個(gè)時(shí)候自己同意了啥，否決了啥，現(xiàn)在的表格可以自己填了，而且填了確實(shí)有用，我自己種菜，對(duì)于澆水有很大的需求，所以我每年都填寫修溝渠，去年挨著我村西邊的那個(gè)溝渠修了一下，現(xiàn)在每年的大隊(duì)門口的公示欄我都會(huì)去看看?！庇纱丝梢钥闯觯ㄟ^(guò)資源決策權(quán)的實(shí)質(zhì)性下放，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民的利益動(dòng)員，極大地提升了村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的關(guān)注度與參與度。

（五）組織化的需求滿足

資源決策權(quán)的下放使得每個(gè)村民都可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)表達(dá)自己的利益訴求，由此呈現(xiàn)出強(qiáng)大的動(dòng)員效能。在此基礎(chǔ)上，政府主要通過(guò)需求的組織化生產(chǎn)與組織化的需求滿足來(lái)保障治理的集體性與公共性。民意征集表規(guī)定每一戶可以提10條意見(jiàn)，以D村為例，該村有1200戶，戶籍總?cè)丝跒?100人，有限的社治資金根本無(wú)法應(yīng)對(duì)如此巨大的提案量，而議事會(huì)制度在此過(guò)程中就發(fā)揮了關(guān)鍵作用。議事會(huì)成員會(huì)對(duì)村民的意見(jiàn)按照社治資金使用章程進(jìn)行篩選，而后進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，通過(guò)召開(kāi)議事會(huì)或村民代表大會(huì)的方式對(duì)符合規(guī)定的需求進(jìn)行表決，從而實(shí)現(xiàn)了需求的組織化生產(chǎn)。項(xiàng)目確定下來(lái)后，議事會(huì)可以對(duì)30萬(wàn)元以下的項(xiàng)目自由招標(biāo)，議事會(huì)成員根據(jù)不同公司上報(bào)的成本與工期自由行使表決權(quán)，得票最高的公司獲得承包實(shí)施權(quán)。施工過(guò)程中，村莊集體具有充分的介入權(quán)，每個(gè)項(xiàng)目都成立了項(xiàng)目監(jiān)督小組，對(duì)工程的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，施工后期再由受益群眾審核，超過(guò)90%的通過(guò)率項(xiàng)目才算達(dá)標(biāo)。由此，通過(guò)集體性的民主程序?qū)崿F(xiàn)了組織化的需求生產(chǎn)，通過(guò)集體的高度在場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了需求的組織化滿足。

（六）引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入

雖然成都市通過(guò)制度設(shè)計(jì)將資源使用權(quán)完全賦予了村社集體，但其治理現(xiàn)代化的步伐卻絲毫不落后于全國(guó)其他地區(qū)。X鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，政府通過(guò)引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入能夠在黨政引領(lǐng)與村民自治之間取得平衡，進(jìn)而呈現(xiàn)出合力式的治理樣態(tài)。每年4月份政府都會(huì)對(duì)村干部進(jìn)行社治資金使用的宣講培訓(xùn)，在社治資金的使用方向上達(dá)成共識(shí)，D村的村干部稱之為社治資金的“規(guī)定動(dòng)作”，如人居環(huán)境整治、安全生產(chǎn)等都屬此類。與項(xiàng)目制不同，這些“規(guī)定動(dòng)作”只定方向不定項(xiàng)目。對(duì)此，D村劉副書記說(shuō)道：“規(guī)定動(dòng)作對(duì)我們是有幫助的，我們得和政府治理同步，另外老百姓自發(fā)填寫的意見(jiàn)太多，不好把握，就如我們需要政府的引導(dǎo)，老百姓也需要集體進(jìn)行引導(dǎo)?！?組的菜農(nóng)曹某也說(shuō)：“填民意征集表的時(shí)候小組長(zhǎng)會(huì)引導(dǎo)，要不我們哪能填夠十個(gè)，再說(shuō)人家也確實(shí)給我們修了溝渠，剩下的事情咱也愿意配合?！?020年的民意征集表中很多不是5組的村民都填寫了“修5組的路”，這一意愿便是集體統(tǒng)籌引導(dǎo)的結(jié)果。政府通過(guò)柔性引導(dǎo)，最大程度地發(fā)揮了村集體的統(tǒng)籌功能，實(shí)現(xiàn)了治理現(xiàn)代化與治理有效性之間的高度平衡。

綜上，政府通過(guò)資源決策權(quán)下放，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的利益化動(dòng)員，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的民主化；通過(guò)規(guī)范化的制度設(shè)計(jì)與制度供給，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的制度化；通過(guò)社會(huì)化單元?jiǎng)澐?，重建個(gè)體與集體的聯(lián)結(jié)紐帶，提升了鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化水平。在具體的實(shí)踐中，政府不是替代村莊進(jìn)行直接治理，而是通過(guò)普惠性的資源輸入彌補(bǔ)村社治理資源不足的短板，同時(shí)賦予村社集體靈活的資源使用分配權(quán)，從而激發(fā)了村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性；通過(guò)組織化的制度運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民需求的組織化生產(chǎn)與滿足，集體性在此過(guò)程中被重建起來(lái)；通過(guò)引導(dǎo)性的事務(wù)嵌入，政府將現(xiàn)代化的治理目標(biāo)與村級(jí)治理相結(jié)合，保障了村級(jí)治理的先進(jìn)性。由此，政府不僅推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，而且通過(guò)賦能集體實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，理順了個(gè)體、集體與國(guó)家這三者之間的治理關(guān)系，呈現(xiàn)出村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)踐邏輯。

四、行政賦能：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐機(jī)制

鄉(xiāng)村治理的溢出性是一個(gè)相對(duì)明確的社會(huì)事實(shí)，因而，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理很大程度上要置于政府與鄉(xiāng)村互動(dòng)的場(chǎng)域內(nèi)去考量。從D村的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化運(yùn)作過(guò)程和實(shí)踐效果來(lái)看，行政賦能是其取得成效的關(guān)鍵所在。下文將從治理資源、治理主體和治理空間三個(gè)層面對(duì)行政賦能這一機(jī)制展開(kāi)論述。

（一）治理資源輸入下的治理激活

衡量村社治理能力的一個(gè)顯著要素是其能否有效地組織動(dòng)員農(nóng)民，而制度與資源是組織動(dòng)員農(nóng)民的關(guān)鍵要素，其中，制度是組織動(dòng)員農(nóng)民的環(huán)境準(zhǔn)則，資源是組織動(dòng)員農(nóng)民的動(dòng)力支撐。隨著治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家對(duì)村社的制度化建設(shè)和資源輸入體量達(dá)到了前所未有的程度，然而，村社集體的組織能力與治理能力卻并未隨著外部資源投入力度的加大而增強(qiáng)，反而呈現(xiàn)出“資源消解自治”、“村莊社會(huì)自主性缺失”等負(fù)治理效應(yīng)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)階段制約鄉(xiāng)村治理能力提升的關(guān)鍵不僅僅在于資源輸入的數(shù)量，更重要的是資源輸入的方式，輸入方式?jīng)Q定了資源能否為集體所用。而成都市就通過(guò)普惠性的資源輸入與資源分配權(quán)的下放，極大地激活了村社集體的治理能力。

首先是資源分配方式的創(chuàng)新。稅費(fèi)改革之后，項(xiàng)目制逐漸成為國(guó)家向農(nóng)村輸入公共品資源的主要方式。項(xiàng)目制的主要特征：一是專項(xiàng)使用，即中央部委在進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)明確規(guī)定了資金的使用方向和使用方式；二是競(jìng)爭(zhēng)分配，即項(xiàng)目資源分配不是均等化的，而是遵從自下而上的競(jìng)爭(zhēng)邏輯。以上兩點(diǎn)特征匯聚于鄉(xiāng)村的治理實(shí)踐就會(huì)造成村莊公共品供給的碎片化和村莊間公共品供給的分化。成都市則通過(guò)制度整合的方式將村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算，按照人口與村域面積進(jìn)行普惠性的供給，由此改變了村莊“跑項(xiàng)目”“爭(zhēng)項(xiàng)目”“無(wú)項(xiàng)目”等復(fù)雜局面，保障了村級(jí)公共品資源的常態(tài)化供應(yīng)。其次是在普惠性的輸入方式基礎(chǔ)上，將資源的使用分配權(quán)下放給村社，來(lái)到村里面的“死錢”變成了“活錢”，這就改變了資源的屬性，即將國(guó)家高度控制的財(cái)政資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭捎纱迳珈`活使用的集體性資源。資源分配權(quán)的下放高度形塑了村社干部的治理行為，項(xiàng)目制下的村干部只是作為合同上的“乙方”存在，其不具備實(shí)質(zhì)的審核管理權(quán)，導(dǎo)致村干部的參與積極性不高。成都市則將資源和資源分配權(quán)一并下放給村莊，村社集體再次成為公共服務(wù)的責(zé)任主體。正如D村村書記所說(shuō)：“有了錢好辦事，但是有了錢也不能亂辦事，每個(gè)村的錢都差不多，每個(gè)村都在看誰(shuí)錢用得好，再說(shuō)了你不干事錢用不完是要上交的?！庇纱丝梢?jiàn)，資源輸入與資源分配權(quán)的下放，不僅彌補(bǔ)了村社自主資金的不足，而且激活了村社的治理責(zé)任，使如何更好地建設(shè)村莊成為村社集體的治理重心。

（二）治權(quán)下沉與治理主體重構(gòu)

由政府主導(dǎo)的治理現(xiàn)代化所遵循的一般路徑是通過(guò)治理體系的建設(shè)來(lái)提升鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化水平，實(shí)現(xiàn)從人治權(quán)力到制度權(quán)力的過(guò)渡。但在具體實(shí)踐中，政府力量也會(huì)隨著制度下沉進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，進(jìn)而出現(xiàn)制度治理和政府替代治理的現(xiàn)象，在此過(guò)程中，村社內(nèi)生治理主體的治理空間和治理權(quán)力被高度壓縮，進(jìn)而影響了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐效能。成都市通過(guò)制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)作將治理權(quán)歸還給村莊社會(huì)，通過(guò)資源決策權(quán)下放激活個(gè)體與集體的關(guān)聯(lián)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上將農(nóng)民組織起來(lái)，使其成為與行政化治理主體不同的社會(huì)性治理主體、鄉(xiāng)村治理的中流砥柱。

首先，通過(guò)資源決策權(quán)激活村民的利益需求與權(quán)利意識(shí)。由于自上而下的項(xiàng)目制供給無(wú)法與農(nóng)民建立有效的關(guān)聯(lián)介質(zhì)，因而出現(xiàn)了農(nóng)民不理解、不配合的現(xiàn)象。成都市通過(guò)“民主工作六步法”以及民意征集表將公共品供給項(xiàng)目決策權(quán)賦予村民，每個(gè)村民都可以根據(jù)自己的需求提出資源的分配方案。在普惠性的資源輸出基礎(chǔ)上，村民對(duì)于需求滿足的預(yù)期大大提升，由此形成了對(duì)村民的有效激勵(lì)。圍繞集體性資源的分配，每個(gè)村民都被動(dòng)員起來(lái)了，并激活了集體與個(gè)體的關(guān)聯(lián)機(jī)制。其次，通過(guò)組織化的制度運(yùn)作生產(chǎn)出公共意志并激活了社會(huì)治理。在這里，村民的需求不是被直接滿足的，而是經(jīng)過(guò)組織化的生產(chǎn)過(guò)程實(shí)現(xiàn)的，議事會(huì)在這一過(guò)程中發(fā)揮著重要功能。如前文所述，議事會(huì)成員本身就是農(nóng)村的社會(huì)性權(quán)威，他們會(huì)對(duì)村民的個(gè)體性需求進(jìn)行識(shí)別、篩選、審議與表決。議事會(huì)成員的權(quán)力是經(jīng)由民眾賦權(quán)和政府認(rèn)可的，其表決與審議都是在高度民主化的程序中進(jìn)行的，并由其對(duì)村民的需求進(jìn)行篩選，這樣不僅可以生產(chǎn)出公共需求，更是在公平博弈下達(dá)成公共意志的過(guò)程，這一代表大多數(shù)人的公共意志在實(shí)踐過(guò)程中具有強(qiáng)大的治理效能?？梢?jiàn)，圍繞著社治資金的使用和公共服務(wù)的供給，政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)賦權(quán)于民，由社會(huì)性權(quán)威組建起來(lái)的議事會(huì)成為村級(jí)事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，一種不同于以村干部為治理主體的社會(huì)性治理模式由此也被建構(gòu)起來(lái)。

（三）彈性空間下的行政引領(lǐng)

行政賦能自治蘊(yùn)含著行政與自治的平衡，要求政府與村社之間在職能與組織邊界上保持一定的彈性空間，尤其在規(guī)范化、過(guò)密化治理的背景下，這一彈性空間尤為重要。其一方面可以形塑內(nèi)部調(diào)整的結(jié)構(gòu)空間，將行政與自治的沖突內(nèi)部化，從而實(shí)現(xiàn)相互之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化；另一方面可以為村級(jí)治理保留自由裁量空間，使得現(xiàn)代化的治理任務(wù)可以進(jìn)行社會(huì)化轉(zhuǎn)換并運(yùn)用地方性規(guī)則進(jìn)行情景化治理，從而保證其可以低成本、高效率地在村莊社會(huì)落地。成都市的創(chuàng)新之處就是通過(guò)在政府與村莊社會(huì)之間保留并激活彈性空間，使得二者之間能夠形成治理合力，從而有效地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，其具體體現(xiàn)在政策類型、資源性質(zhì)與治理策略三個(gè)方面。在政策類型方面，成都市整體上保持著彈性的政策制訂，雖然政府在對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)提出了“規(guī)定動(dòng)作”，但這些“規(guī)定動(dòng)作”一是只規(guī)定方向、不規(guī)定具體項(xiàng)目，這就使得“規(guī)定動(dòng)作”本身也具有了很大的彈性空間；二是規(guī)定動(dòng)作所占據(jù)的只是社治資金總量的一部分，還有一部分社治資金村干部可以充分靈活使用。在資源性質(zhì)方面，雖然輸入鄉(xiāng)村的社治資金屬于政府財(cái)政撥款，但政府將資源分配權(quán)和資源決策權(quán)都下放給村社，這就改變了社治資金的性質(zhì)，使其成為可由村社靈活使用的集體性資源，為村社進(jìn)行自我治理奠定了穩(wěn)定的資源基礎(chǔ)。在治理策略方面，政府主要通過(guò)正式規(guī)則的嵌入輔助村社進(jìn)行規(guī)范化的社會(huì)治理，促進(jìn)了正式權(quán)力與非正式權(quán)力的有機(jī)結(jié)合。如，X鎮(zhèn)政府對(duì)D村的人居環(huán)境整治考核不是剛性的問(wèn)責(zé)式的考核，而是以結(jié)果為導(dǎo)向的聯(lián)動(dòng)式考核，D村的村書記就說(shuō)：“政府考核基本和我們工作進(jìn)度差不多，我們這次整了這個(gè)小組，上面下來(lái)考核一下就行，有什么問(wèn)題會(huì)當(dāng)場(chǎng)指出，不會(huì)扣分或者啥的，只要你最終整好就行?！笨梢?jiàn)，彈性的政策制定、靈活的資源使用以及聯(lián)動(dòng)式的治理考核在鎮(zhèn)村之間形塑了彈性的治理空間，政府推行的現(xiàn)代化治理任務(wù)、鄉(xiāng)村社會(huì)自我治理能力以及鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平都可經(jīng)此空間進(jìn)行整合，從而形成了行政引領(lǐng)自治、自治回饋行政的有機(jī)循環(huán)。

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，而國(guó)家治理的現(xiàn)代化就是制度現(xiàn)代化。因而，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化遵循的是國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯，即通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，將鄉(xiāng)村治理實(shí)踐納入制度化、規(guī)范化、專業(yè)化的軌道。然而，國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化通過(guò)制度下沉與機(jī)制創(chuàng)新提升了鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，但卻無(wú)法促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，反而導(dǎo)致輸入型的治理體系侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)原有的治理能力的治理困境。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提下如何在治理體系與治理能力之間構(gòu)建均衡化的互動(dòng)機(jī)制進(jìn)而合力提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，是本文想要回應(yīng)的核心問(wèn)題。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府通過(guò)資源輸入和制度供給等方式為村莊賦能，進(jìn)而使得村莊能夠作為治理主體來(lái)完成內(nèi)生的治理訴求和外輸?shù)闹卫砣蝿?wù)，有效地提升了鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化水平。具體而言，一是政府通過(guò)普惠性的資源輸入和資源分配權(quán)的下放，將國(guó)家輸入的財(cái)政資源轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳缈梢造`活分配的集體性資源，借助治理資源的常態(tài)化供給激活并強(qiáng)化了村社的治理能力。二是政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)重建村民個(gè)體與集體的利益關(guān)聯(lián)，激活了村民的民主觀念和權(quán)利意識(shí)；通過(guò)議事會(huì)與“民主工作六步法”的制度運(yùn)作生產(chǎn)出公共需求并將其轉(zhuǎn)化為公共意志，由此建立了村民個(gè)體—議事會(huì)的組織體系，并使其成為村社公共事務(wù)的治理主體。三是政府通過(guò)定方向不定項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)、輸資源不輸規(guī)定的資源供給以及督結(jié)果不督過(guò)程的治理策略重構(gòu)了政村之間彈性的治理空間，政府的治理任務(wù)可以在這一彈性空間內(nèi)結(jié)構(gòu)化地轉(zhuǎn)化為社會(huì)性的治理事務(wù)。

政府為村莊賦能的根本目的是通過(guò)激活村社的內(nèi)部治理，實(shí)現(xiàn)村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：一是保持了行政與自治的治理邊界，政府無(wú)須直接進(jìn)入村社的治理場(chǎng)域，而是通過(guò)資源與制度輸入搭建民主化的治理平臺(tái)與規(guī)范化的治理環(huán)境。村級(jí)組織不介入具體的決策過(guò)程，而是借助“村內(nèi)人”與“代理人”的雙重角色優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮在地化的政府服務(wù)與集體性的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，二者合力構(gòu)建村社成員進(jìn)行自我治理的治理空間。二是重建了社會(huì)治理共同體，以集體性資源分配和公共性需求滿足為契機(jī)，撬動(dòng)了民主化程序的實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)。在社治資金的使用過(guò)程中，不僅個(gè)體被拉進(jìn)集體的場(chǎng)域中，實(shí)現(xiàn)了民主化的利益協(xié)調(diào)與組織化的需求滿足，更重構(gòu)了以村民議事會(huì)為載體的社會(huì)治理共同體。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的諸多研究仍然圍繞著“制度現(xiàn)代化”這一中心展開(kāi)，并經(jīng)歷了從整體性的治理范式到類型化的治理范式的轉(zhuǎn)變。整體性的治理范式將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化依附于國(guó)家治理現(xiàn)代化，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理體系制度化建設(shè)進(jìn)程中的諸多問(wèn)題是治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可避免的，其會(huì)隨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型逐步得到克服。類型化的治理范式則注意到了整體性治理范式的不足，認(rèn)為規(guī)范化的治理體制與傳統(tǒng)社會(huì)之間存在錯(cuò)位，主張要深刻理解當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村，并形成與之匹配的鄉(xiāng)村管理體制。雖然從管理體制與村莊類型的匹配性出發(fā)能夠克服國(guó)家主導(dǎo)的治理體系與鄉(xiāng)村社會(huì)水土不服的現(xiàn)實(shí)困境，但我國(guó)的區(qū)域差異無(wú)疑又會(huì)加劇鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性，從而極大地提高了制度設(shè)計(jì)的成本。本文試圖跳出“制度中心論”和“政府本位”的研究路徑，立足于鄉(xiāng)村治理溢出性和鄉(xiāng)村治理主體性這兩大基礎(chǔ)性條件，從政府和村莊即行政與自治的關(guān)系視角探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的可行性路徑。從這個(gè)意義上講，成都市X鎮(zhèn)D村所展現(xiàn)出來(lái)的通過(guò)行政賦能實(shí)現(xiàn)村社本位的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，對(duì)于我們理解在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有一定的借鑒意義。

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（作者楊華系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；楊麗新系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實(shí)》2023年第1期）

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