黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年底，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，既是我國進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念的必然要求，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了基本思路。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)亟待破除

長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量推進(jìn)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變革，城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。1978年，我國城鎮(zhèn)人口為17245萬人，城鎮(zhèn)化率僅為17.92%。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2022年末，我國城鎮(zhèn)常住人口92071萬人，鄉(xiāng)村常住人口49104萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%。盡管城鎮(zhèn)化水平顯著提高，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的城鎮(zhèn)化水平仍有進(jìn)一步提升的空間。更為重要的是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量推進(jìn)，導(dǎo)致資源配置不均衡、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

一般而言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指發(fā)展中國家城市的工業(yè)部門與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)上的差異，是一個(gè)國家在工業(yè)化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象和一種特殊的城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)。世界各國在工業(yè)化、城市化不同階段都出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大部門在資本投入、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)效率、收入水平等方面存在著明顯區(qū)別，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門利用傳統(tǒng)方式進(jìn)行生產(chǎn)，其勞動(dòng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)者收入極低，而現(xiàn)代工業(yè)部門采用現(xiàn)代生產(chǎn)方式，勞動(dòng)生產(chǎn)率和工資水平相對(duì)較高。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，而現(xiàn)代工業(yè)部門工資相對(duì)較高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力會(huì)不斷地流到現(xiàn)代工業(yè)部門就業(yè)，導(dǎo)致現(xiàn)代工業(yè)部門規(guī)模不斷擴(kuò)大、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力收入不斷提高，傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的“二元經(jīng)濟(jì)”逐步向現(xiàn)代“一元經(jīng)濟(jì)”過渡。隨著城市化的推進(jìn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向現(xiàn)代工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸向城鄉(xiāng)一體化的結(jié)構(gòu)演進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的差距將逐步縮小。

中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有其自身的特點(diǎn)，表現(xiàn)為二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與二元社會(huì)體制的交織，即城市和農(nóng)村之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面同時(shí)存在巨大差異和不平衡。這既是長(zhǎng)期以來“三農(nóng)”支持工業(yè)化、城市化形成的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，又是“三農(nóng)”在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中發(fā)展滯后的根本原因。當(dāng)前的中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)則面臨著更為復(fù)雜的問題，即在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)還未根本突破的背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)一系列結(jié)構(gòu)失衡的基本特征：一是要素市場(chǎng)扭曲導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力、資本和土地的配置結(jié)構(gòu)不合理，各種資源要素難以在城鄉(xiāng)之間暢通流動(dòng)，資源利用效率低下；二是城鄉(xiāng)權(quán)益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的矛盾，在城鄉(xiāng)差距的基礎(chǔ)上，城市內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元“權(quán)利結(jié)構(gòu)”，其中農(nóng)民工與城市居民、外地人與本地人之間存在著不平等的待遇和權(quán)益差距；三是大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)，大城市過度發(fā)展與農(nóng)村城市化滯后并存，一些大中城市過度集聚了資源和人口，而小城鎮(zhèn)的發(fā)展相對(duì)滯后，亟待推動(dòng)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。

這種二元權(quán)利結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，城鄉(xiāng)分工不明確，城市的帶動(dòng)和輻射作用不明顯，限制了農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?。國民收入分配結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)嚴(yán)重的城市偏向，城市居民的收入增長(zhǎng)速度明顯快于農(nóng)村居民，特別是財(cái)產(chǎn)收入，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民收入差距成為我國實(shí)現(xiàn)共同富裕的最大短板，也給城鄉(xiāng)融合和社會(huì)穩(wěn)定帶來了挑戰(zhàn)。只有破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，才能縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕。

縣域城鎮(zhèn)化是“主戰(zhàn)場(chǎng)”和突破口

縣是我國行政區(qū)劃的基本單元，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有其必然性和必要性。從空間構(gòu)成看，縣域一般由縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊組成，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)區(qū)域。其中縣城是縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、行政中心，是帶動(dòng)轄區(qū)發(fā)展的增長(zhǎng)極核，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有較強(qiáng)的調(diào)控能力。從功能定位看，縣域?qū)Τ青l(xiāng)融合發(fā)展具有重要作用。作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化中心，縣城能夠提供豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)、教育資源、醫(yī)療服務(wù)和文化活動(dòng)，為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊帶來發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。從要素集聚看，縣城和中心鎮(zhèn)通常是中小城市和小城鎮(zhèn)，具備相對(duì)完備的公共設(shè)施和服務(wù)。相比于特大城市和大城市，縣城和中心鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口具有一種天然的吸引力，進(jìn)入城鎮(zhèn)的“門檻”較低，更容易促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從政策支持看，縣級(jí)政府具有相對(duì)完整的行政職能，能夠?qū)臻g布局、資源配置等進(jìn)行相對(duì)自主的操作。縣級(jí)政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況，制定適合縣域發(fā)展的政策措施，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支持。從文化認(rèn)同看，縣城、中心鎮(zhèn)與所轄農(nóng)村地域相連、習(xí)俗相似，有利于農(nóng)民進(jìn)城后更好地融入城鎮(zhèn)?！暗鼐壗咏薄叭司壪嘤H”使得農(nóng)民在縣城和中心鎮(zhèn)更容易融入城鎮(zhèn)生活，強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的交流和互動(dòng)。

縣域的獨(dú)特地位使其扮演著城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可替代的角色，讓其成為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和突破口，推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化具有特殊的戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義。

縣域以縣城為核心，通過以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以增強(qiáng)縣城對(duì)周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改善公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的不平衡配置?？h域城鎮(zhèn)化使得城市化發(fā)展所帶來的紅利惠及廣大農(nóng)民，改善農(nóng)民的生活條件；通過城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村增長(zhǎng)潛力，促進(jìn)各類要素資源在更大范圍暢通流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

縣城作為城與鄉(xiāng)的連接樞紐，承擔(dān)著“外聯(lián)內(nèi)暢”的重要交通功能，不僅從物理上縮短城鄉(xiāng)間的時(shí)空距離，便利人員和物資的流動(dòng)，而且也推進(jìn)數(shù)字化和信息化在城鄉(xiāng)間的應(yīng)用發(fā)展，打破城鄉(xiāng)、區(qū)域、市場(chǎng)間的信息壁壘、消弭“數(shù)字鴻溝”。通過以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以有效推進(jìn)城鄉(xiāng)間土地、勞動(dòng)力和資本等要素在城鄉(xiāng)間互換流動(dòng)，促進(jìn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。

縣域在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，形成縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，從而帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以推進(jìn)縣域上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕。

如何推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化

推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化首先要處理好三對(duì)關(guān)系。

一是要處理好農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移與跨區(qū)域流動(dòng)的關(guān)系。我國已經(jīng)是中等收入經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正逐步從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新資源將進(jìn)一步向大城市集中，而產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)則向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這為大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了基礎(chǔ)。因此，我們一方面要加大公共資源配置向縣域的傾斜力度，提高縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)的人口吸引力，推動(dòng)農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移。另一方面，也要為跨區(qū)域流動(dòng)農(nóng)民工創(chuàng)造更好的條件，推動(dòng)要素全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，各地要在子女入學(xué)、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面給予外地農(nóng)民工同等待遇。最終實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更低成本、更為均衡、更加可行的城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)各得其所，讓他們?cè)诔擎?zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活。

二是要處理好縣域城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系。城市和鄉(xiāng)村是組成區(qū)域系統(tǒng)的兩大子系統(tǒng)，我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，引起了鄉(xiāng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間結(jié)構(gòu)的劇烈重構(gòu)，在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也帶來了城鄉(xiāng)矛盾。在縣域城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要全方位推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。要以縣域城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制改革為動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)地位平等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源均衡配置；要通過縣域聯(lián)系城鄉(xiāng)的“橋梁”作用，帶動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)；要以生態(tài)環(huán)境共建共治為手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗城鎮(zhèn)建設(shè)相互促進(jìn)；要以城鄉(xiāng)文化融合發(fā)展為紐帶，推動(dòng)城鄉(xiāng)文化相互浸潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明與人文城鎮(zhèn)化的相互促進(jìn)。

三要處理好城鎮(zhèn)化過程中政府干預(yù)與市場(chǎng)主體的關(guān)系。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要前提。要推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由行政推動(dòng)為主向市場(chǎng)主導(dǎo)、行政引導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變，疏解中心城區(qū)非核心功能，將勞動(dòng)密集型、資源密集型產(chǎn)業(yè)向具有稟賦優(yōu)勢(shì)的縣域轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提升縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)縣域就業(yè)承載力。要不斷深化城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革，激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。要著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市，讓其“愿落戶、能落戶、敢落戶”，有效提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化還要把握好“五條路徑”。

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。通過優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育發(fā)展具有區(qū)域特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣域和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)縣域居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施條件，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高城鄉(xiāng)居民的基本生活保障和公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)居民的福利差距。

三是加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，注重傳承縣域的歷史文化遺產(chǎn)。修復(fù)和保護(hù)具有歷史和文化價(jià)值的建筑和景觀資源，增強(qiáng)縣域的文化吸引力和獨(dú)特魅力，促進(jìn)特色文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四是深化農(nóng)村制度改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能。探索“三塊地”改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

五是強(qiáng)化縣域治理，提高政府服務(wù)能力。優(yōu)化政府職能和服務(wù)模式，提高政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)效能，加強(qiáng)對(duì)縣域發(fā)展的規(guī)劃和引導(dǎo)，推動(dòng)縣域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

(作者錢文榮系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教授； 趙宗胤系浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院博士生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《大眾日?qǐng)?bào)》2023年7月18日)

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