黨的二十大報告指出，在堅持為民造福這一立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求的同時，也要鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。這一論述不僅明確了我國政府治理的目標(biāo)追求，也指明了我國治理現(xiàn)代化的價值要求。

基層治理是國家治理的基石，實現(xiàn)人民對美好生活的向往這一治理目標(biāo)，需要通過基層治理得以貫徹和實現(xiàn)。2021年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。該《意見》指明了基層治理的兩大層面及其在治理現(xiàn)代化中的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)組織的最低層級，城鄉(xiāng)社區(qū)治理屬于基層社會自我治理的范疇，二者作用的發(fā)揮及其相互關(guān)系，決定了我國基層治理的結(jié)構(gòu)樣態(tài)及其治理效能。

一、科層化：基層社會治理中反復(fù)出現(xiàn)的“新變化”

科層制是現(xiàn)代國家普遍采取的一種行政管理體制。依托科層制的行政管理體制，國家將其權(quán)力和意志輸入社會，實現(xiàn)國家的治理意志和能力?；鶎又卫碇械摹翱茖踊笔侵竾也⑽丛诨鶎由鐣⒄降男姓芾眢w制，基層社會治理并不通過正式的行政組織體制和人員進(jìn)行，但遵循科層式的方式，執(zhí)行國家意志，承接國家治理事務(wù)的一種現(xiàn)象。

基層社會治理中的科層化具有如下特征：國家對基層社會的治理通過外在于國家政權(quán)的組織體系進(jìn)行；國家與基層社會治理之間存在事實上的科層關(guān)系；基層社會治理組織中的人員位于政府行政組織體制之外；基層社會組織的治理工作并未實現(xiàn)專門化和職業(yè)化，其治理人員并不脫離社會生產(chǎn)勞動，也不獲得專門化的薪酬。村委會的工作人員仍依據(jù)其所屬集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份占有農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料，并作為自己的收入來源。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國基層治理結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化。從農(nóng)村來看，大體而言，改革開放前以政府科層化的治理方式為主，改革開放后以基層社會的自我治理為主，實行社會自我管理和服務(wù)的村民自治。在當(dāng)下，基層治理發(fā)生了一些新變化。

一是干部報酬“財政化”。村干部報酬納入政府財政預(yù)算。如湖北一個村主職干部的工資每年4萬元左右，副職干部2.5萬左右。二是班子選拔“行政化”。表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)村三級換屆同步推進(jìn)，換屆工作流程由政府組織部門主抓，且在人員選拔上更多執(zhí)行政府意志。三是村治事務(wù)“政務(wù)化”。村委會的工作任務(wù)更多向代行政府行政職能傾斜，如代辦政務(wù)，履行政府管理所需要的信息采集、核對、證明等職能，以及接待政府部門的專項工作檢查。四是社會治理“標(biāo)準(zhǔn)化”。如村委會辦公地點和辦公時間集中化、專門化，許多地方甚至出現(xiàn)坐班制；工作內(nèi)容根據(jù)政府管理要求實行臺賬化。

這些“新變化”可稱為基層治理中的科層化?？茖踊F(xiàn)象并不陌生，在傳統(tǒng)時期即已存在，且在現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)程中反復(fù)出現(xiàn)。傳統(tǒng)時期，中國的鄉(xiāng)村社會一直外在于國家政權(quán)，國家的稅役等職能依托鄉(xiāng)約、里約、保甲等組織實現(xiàn)，這些組織體制本身并未納入國家的政權(quán)組織體系，并非出于國家政權(quán)體系內(nèi)部的行政管理體制，但是遵循科層化的方式承擔(dān)國家賦稅和兵役等管理職能。新中國成立后，在農(nóng)村地區(qū)建立人民公社政社合一的體制，“公社”是一級政權(quán)組織，但“隊”是外在于國家政權(quán)的組織體系，“社”和“隊”之間仍然是一種科層化的“命令—服從”關(guān)系。公社體制解體后，農(nóng)村實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村委會組織體系，實行村民的自我管理和服務(wù)，但是國家的行政管理職能仍然依托村委會等非行政組織進(jìn)行。村委會又被稱為“行政村”，這一話語背后實際上體現(xiàn)的是科層化的關(guān)系。

二、科層化和社會性：基層治理的結(jié)構(gòu)性困境及表現(xiàn)

科層化現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)，是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)及其治理職能的必然結(jié)果。

從國家政權(quán)來看，現(xiàn)代國家不同于傳統(tǒng)國家的特點是實現(xiàn)了對國民的直接統(tǒng)治，與國民之間建立起直接聯(lián)系。因此，政權(quán)持續(xù)不斷地下沉和滲透，使得自身意志和能力直達(dá)每一處地域和每一個國民，是現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的一般規(guī)律。政權(quán)進(jìn)入社會，需要建立一套由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政組織體制，政權(quán)依靠行政組織體制傳遞意志。這套行政管理體制及其運(yùn)作方式被稱為科層制。因其專業(yè)性和專門化等特點，科層制具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復(fù)雜的行政管理任務(wù)的獨特能力。對于現(xiàn)代國家來說，采取科層制的方式執(zhí)行國家管理社會的職能非常普遍，科層制已經(jīng)成了現(xiàn)代政治生活中不可或缺的要素。

進(jìn)入現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)程，隨著國家向基層社會持續(xù)不斷地輸入其權(quán)力和意志，國家加大了對基層社會的治理。但是在這一進(jìn)程中，一方面，基層社會的治理組織仍然處于政府行政組織體制之外。無論是人民公社體制時期的“隊”建制，還是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“村”建制，這些組織并非國家政權(quán)的行政管理體制，與國家政權(quán)組織之間并非一種科層制的關(guān)系。另一方面，隨著國家的行政管理職能日益豐富，愈加需要依靠科層化的方式將其職能輸入基層社會。尤其在當(dāng)下，隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，國家要實現(xiàn)建設(shè)一個現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的意志，針對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展戰(zhàn)略越來越多，治理事務(wù)越來越多，這些意志、戰(zhàn)略、事務(wù)，都要沿著國家治理的縱向體系，通過科層化的方式向下傳遞。基層社會治理的任務(wù)越來越重，基層社會治理的重要性越來越多地得到強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)一行政的迫切需求推動科層化的方式在基層治理中越來越多地得到體現(xiàn)。

但是，從治理結(jié)構(gòu)來說，無論是傳統(tǒng)時期，還是當(dāng)下的基層治理，基層社會是位于政府行政管理體制之外的一個結(jié)構(gòu)要素。國家意志按照“命令—執(zhí)行”的科層關(guān)系向下傳遞，到達(dá)直接面對社會的基層政府層級，就面臨一個“社會性”的問題。政府按照科層化運(yùn)行的行政管理體制，對外在于這個體制的“基層社會”并不具有體制所賦予的“強(qiáng)制力”。相對于具有精確性、明晰性、連續(xù)性和穩(wěn)定性等優(yōu)勢特征的科層制行政管理體制而言，一個處于快速現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會卻往往表現(xiàn)出流動性、復(fù)雜性、分化性和變化性等相反的特征。由此形成科層化的治理方式與具有社會性特點的治理對象之間的張力，從而產(chǎn)生一個“反功能”的治理結(jié)果。

從當(dāng)下的基層治理來看，這一反功能的治理結(jié)果表現(xiàn)出兩方面的困境。

一是過度回應(yīng)。提供基本公共服務(wù)、保障人民福祉是政府的“基礎(chǔ)性責(zé)任”。黨的二十大報告再次強(qiáng)調(diào)，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，黨和國家應(yīng)該緊緊圍繞這個社會主要矛盾推進(jìn)各項工作。脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略正是圍繞這一矛盾而實施的具體戰(zhàn)略。尤其對于基層政府而言，這一具有高度行政壓力和“責(zé)任意識”的治理行為，在社會中卻存在反向治理效果。如國家在道路交通、鄉(xiāng)村環(huán)境治理等方面投入了大量的建設(shè)項目和資金，但由于未能充分考慮和吸納村民的意愿，項目從“進(jìn)村”到“退出”缺乏群眾參與，呈現(xiàn)“項目空轉(zhuǎn)”而難以得到村民認(rèn)同的窘境。負(fù)責(zé)“創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市”的某地基層政府官員，將“創(chuàng)文”中高度的政府責(zé)任感和冷漠的群眾回應(yīng)之間的對比表述為“一群人在創(chuàng)，一城人在看”。雖然科層化的行政管理體制可以建構(gòu)出一個具有高度負(fù)責(zé)意識的“責(zé)任政府”，但科層化的“責(zé)任政府”難以“治理出”一個具有同樣的內(nèi)生責(zé)任意識的“責(zé)任社會”。

二是回應(yīng)不足。在過度回應(yīng)的同時，科層化照章辦事、照命令辦事的特點，又可能催生出對“規(guī)章”和“命令”之外的社會需求回應(yīng)不足的問題。如政府在疫情治理中，雖然通過網(wǎng)格員等建立了直達(dá)樓棟和家戶的“縱向到底”無縫隙銜接的治理體制，但面對社會民眾個性化、多樣性的防疫和生活需求，科層化遵循自上而下的命令和規(guī)則的精細(xì)化治理行為讓民眾感受到的卻是僵化和冷漠的面孔。還有一些位于政府行政命令之外的社會需求，如農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守老人等三留人員的關(guān)愛服務(wù)，則成為政府公共服務(wù)供給不足而社會需求迫切的空白問題。

因此，科層化的治理方式如何面對社會性的治理問題，是基層治理面臨的結(jié)構(gòu)性困境。構(gòu)建一種能夠不斷容納和回應(yīng)內(nèi)生于現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷變化和多樣化的社會需求的結(jié)構(gòu)性治理方式，是破解基層治理結(jié)構(gòu)性困境的思路。

三、結(jié)合式治理：破解結(jié)構(gòu)性困境的思路

國家治理現(xiàn)代化需要一個穩(wěn)固的基層基礎(chǔ)，形成一個能夠積極促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程同時又具有更廣泛社會基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。在治理方式上，需要將“基層社會”納入基層治理體系，實現(xiàn)科層化和社會性的有機(jī)結(jié)合。

一是在治理理念上，實現(xiàn)政府主導(dǎo)和群眾主體的結(jié)合。政府是治理資源的權(quán)威分配者，居于主導(dǎo)地位，通過資源分配主導(dǎo)國家政策意圖的實現(xiàn)。但資源分配的指向是社會大眾。尤其在民生領(lǐng)域，國家投入大量治理資源，但如果資源的配置和運(yùn)用缺乏群眾的主體性地位，難以體現(xiàn)群眾意愿，或難以滿足群眾需求，則資源分配難以形成治理效應(yīng)，達(dá)到治理目標(biāo)。公共物品由國家供給，社會沒有“退貨”能力，但有負(fù)面評價的權(quán)利。斯科特指出，即使擁有強(qiáng)大的國家意志，但如果“無視國民的價值、希望和目標(biāo)”，改造社會的美好愿望終將成為烏托邦式的夢想，這一論述對于如何尊重和發(fā)揮社會大眾的主體作用仍有警示意義。

二是在治理體系上，實現(xiàn)“縱向到底”與“橫向到邊”的結(jié)合。構(gòu)建“縱向到底”與“橫向到邊”相結(jié)合的基層治理結(jié)構(gòu)，需要將社會多層次的自我治理納入基層治理體系。這個治理體系的軌道，一方面，實現(xiàn)政權(quán)意志按照科層化的方式自上而下地運(yùn)行和傳遞，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，進(jìn)入村黨支部和村委會等基層組織，并不斷向下延伸，直達(dá)每一個家戶和個體，暢通政府意志和民眾意愿之間的傳遞和溝通軌道；另一方面，以“家戶”為中心，在社會成員之間構(gòu)建多樣化的橫向聯(lián)系，豐富功能性的治理組織、經(jīng)濟(jì)組織等，將多樣化、差異化的民眾需求匯聚在不同的社會組織體系內(nèi)，提升社會自我服務(wù)和實現(xiàn)需求的能力，以彌補(bǔ)政府“縱向到底”的科層化治理能力的不足。

三是在治理能力上，實現(xiàn)政府能力與社會活力的結(jié)合。政府來自社會、高于社會，是一種公權(quán)力，主要處理公共事務(wù)?，F(xiàn)代國家政府的資源分配能力和強(qiáng)制能力越來越強(qiáng)大，前者為其治理能力提供資源保障，后者為國家意志的實現(xiàn)提供強(qiáng)制力的保障。但是一方面，政府不是萬能的，尤其面對社會日益多樣化且快速變化的公共服務(wù)需求，總是存在難以滿足的能力不及和空白領(lǐng)域；另一方面，依靠強(qiáng)大的政府能力所提供的保姆式服務(wù)也會扼殺社會活力，一個能力不足、活力不夠的嬰兒式社會所具有的治理能力難以構(gòu)建一個穩(wěn)固的治理結(jié)構(gòu)和基層基礎(chǔ)。實現(xiàn)政府能力和社會活力的結(jié)合，要求政府一方面理清責(zé)任邊界，另一方面轉(zhuǎn)變治理角色，從“立項目、出資金”的直接管理向“建平臺、出機(jī)制”的引導(dǎo)式治理轉(zhuǎn)變，提供更多有利于發(fā)揮和展現(xiàn)社會活力的平臺。

四是在治理技術(shù)上，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和多樣性的結(jié)合。政府主導(dǎo)的科層化治理強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，旨在實現(xiàn)國家各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)政府行政管理與公共服務(wù)事事有標(biāo)準(zhǔn)可依、崗崗有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但社會的存在具有多樣性。中國社會在長期歷史上自我發(fā)展，并依據(jù)長期自我發(fā)展而形成基于地方性風(fēng)俗的自我治理，較少受到政府統(tǒng)一規(guī)范治理的影響，形成了豐富的地域差異性。而現(xiàn)代化的過程也帶來了社會個體更加全面和充分的發(fā)展，由此增加了社會的多樣性和復(fù)雜形態(tài)。標(biāo)準(zhǔn)化和多樣性的結(jié)合，既需要在工作中創(chuàng)新群眾工作方法，充分收集、整理群眾意愿，了解多樣化、差異性的群眾需求，也需要發(fā)揮協(xié)商治理的技術(shù)優(yōu)勢，在多樣性和差異化的治理需求之間尋找最大公約數(shù)，以協(xié)商共識實現(xiàn)社會多樣性與政府標(biāo)準(zhǔn)化在治理目標(biāo)和治理技術(shù)上的統(tǒng)一。

五是在治理方式上，實現(xiàn)專門化和綜合性的結(jié)合。專門化是政府治理的特點，科層制的重要特點就是專門化、專業(yè)化。如農(nóng)村發(fā)展可分為水利、農(nóng)田等不同的專門性事務(wù)，國家對不同事務(wù)有相應(yīng)的負(fù)責(zé)部門及配置專項資金，“打醬油的錢不能買醋”。但是，農(nóng)村發(fā)展往往具有綜合性和復(fù)雜性的特點，需要系統(tǒng)性治理，打醬油和買醋的錢如何合理配置，需要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況和治理需求而定。這就要求來自不同部門的治理資源實現(xiàn)整合式、系統(tǒng)性的使用，構(gòu)建一種能夠打破專門化部門壁壘的協(xié)調(diào)機(jī)制，既能滿足專門化治理的要求，又能夠通過綜合治理、系統(tǒng)治理實現(xiàn)治理的最大效益。實現(xiàn)專門化和綜合性的結(jié)合，一方面需要優(yōu)化基層政府的行政管理體制，實現(xiàn)有利于直接面對綜合性社會事務(wù)治理的簡化的部門體制，或者構(gòu)建能夠破解專門化壁壘的協(xié)調(diào)性治理機(jī)制；另一方面，在社會治理層面，面對專門化的政府體制，需要探索建立有利于發(fā)揮綜合、系統(tǒng)效應(yīng)的社會治理機(jī)制，將專門化的治理資源和技術(shù)綜合運(yùn)用和實踐于具體的治理事務(wù)。

(作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院教授、博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭鳴》2023年第1期)

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