摘要：封閉是集體產權的本質屬性，開放是集體經濟發(fā)展的必然路徑。新型農村集體經濟發(fā)展既要有穩(wěn)定的產權預期和清晰的產權邊界，又要堅持市場化運作思維和多元化發(fā)展路徑。城鄉(xiāng)關系的重塑，尤其是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加快推進，推動農村集體經濟組織的地域性、封閉性、功能復合性和股權靜態(tài)性等性質隨之發(fā)生變化，脫域性、開放性、功能清晰性和股權動態(tài)性逐漸成為其新的特征。但同時，新型農村集體經濟發(fā)展也面臨著認知突破性、經營制約性、治理有效性和政策適應性等多方面的挑戰(zhàn)。立足于建設農業(yè)強國和實現共同富裕等目標，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中發(fā)展新型農村集體經濟，要遵循從封閉到開放的思路，以市場化為導向，通過城鄉(xiāng)聯動式改革促進農村集體資源資產權利分置和權能完善，允許農村集體資源資產縣域內“跨村”配置，有序推進村級組織功能事務分離，走漸進式改革、融合式創(chuàng)新的發(fā)展路徑。

黨的二十大作出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的重大決策部署。中國式現代化的特征之一是全體人民共同富裕的現代化，而新型農村集體經濟是促進全體人民共同富裕的重要支撐。2016年12月26日，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，并首次提出“新型集體經濟”這一重要概念。根據該文件的部署要求，中央提出從2017年開始用3年左右時間基本完成清產核資任務，用5年左右時間基本完成經營性資產股份合作制改革。經過多年的努力，全國通過試點先行、壓茬推進的方式推進農村集體產權制度改革工作，為發(fā)展壯大新型農村集體經濟奠定了基礎。到2021年底，全國基本完成農村集體產權制度改革階段性任務，清查核實農村集體土地資源面積65.5億畝，集體賬面資產8.22萬億元，確認農村集體經濟組織成員約9.2億人，已經登記的農村集體經濟組織約96.6萬個。從總體上看，農村集體產權制度改革既明晰了產權關系、劃清了產權邊界，又摸清了集體資產家底、界定了集體經濟組織成員身份，為創(chuàng)新農村集體經濟發(fā)展路徑創(chuàng)造了條件。2023年中央一號文件進一步就發(fā)展新型農村集體經濟作出重要部署，并明確了新型農村集體經濟運行機制的政策內涵和發(fā)展途徑。從各地改革實踐看，經過多年試點探索，新型農村集體經濟的實現形式和發(fā)展路徑更加多元，市場化運行特征也更加明顯。與此同時，一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度較高地區(qū)的新型農村集體經濟組織資產規(guī)模逐漸壯大、權屬關系日益復雜，部分地區(qū)還開展了突破所有權邊界的資本化運作，農村集體經營性資產也產生了“三權分置”的現實訴求。這些新型農村集體經濟的發(fā)展形態(tài)和運行機制如何規(guī)范，以及擔負特殊使命的新型農村集體經濟如何得到有效扶持，已經成為理論界和實際工作部門迫切需要解答的重要命題。

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以后，鄉(xiāng)村振興在全國層面全面推進，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也進入加速推進的歷史新階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系逐步健全，城鄉(xiāng)要素雙向流動和平等交換機制逐步建立，為新型農村集體經濟發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。具體來看，一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進了城市和農村之間的勞動力、土地、資金、技術和數據等要素流動，既為城市資源要素下鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件，又使得農村資源要素在超越所有權邊界的空間內配置的可能性大大提高；另一方面，盡管農村集體產權制度改革解決了資源產權不清晰、主體地位不明確等問題，但是農村集體資產產權主體分散的公共產權性質并未發(fā)生根本改變，農村集體經濟組織的股權設置、成員管理的封閉狀態(tài)與市場競爭的開放要求之間仍存在特殊的問題和矛盾。當前和今后一段時期，城鄉(xiāng)融合發(fā)展呈現不可逆轉的歷史趨勢，城鄉(xiāng)關系的重塑為新型農村集體經濟帶來新動力，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展又進一步為新型農村集體經濟創(chuàng)新發(fā)展提供了現實可能性。那么，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中，新型農村集體經濟的政策內涵、基本特征及特殊屬性發(fā)生了哪些變化？新型農村集體經濟發(fā)展面臨怎樣的新挑戰(zhàn)和新趨勢？未來新型農村集體經濟應當如何從封閉走向開放，并通過創(chuàng)新運行機制進而實現高質量發(fā)展？回答好這些問題，對于發(fā)展壯大新型農村集體經濟及彰顯中國特色農村集體所有制的制度優(yōu)勢具有重要理論價值和現實意義。

一、新型農村集體經濟的內涵、特征及屬性

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展加快推進和農村集體產權制度改革階段性任務基本完成的背景下，農村集體經濟的政策內涵、基本特征和功能屬性都發(fā)生了新的變化。這些變化既反映了新型農村集體經濟發(fā)展的未來趨勢，也預示著新型農村集體經濟需要選擇開放式的發(fā)展路徑。

（一）新型農村集體經濟的政策內涵

農村集體經濟是在社會主義改造過程中形成的，由集體經濟組織成員共同占有生產資料的一種公有制經濟。新型農村集體經濟則是指建立在現代產權制度基礎之上的，能夠在社會主義市場經濟條件下利用集體所有的資源要素，開展多種形式聯合與合作以實現共同發(fā)展的一種社會主義公有制經濟形式。相較于傳統(tǒng)農村集體經濟，新型農村集體經濟既保持了合作性、社區(qū)性、成員封閉性等內在規(guī)定，又拓展了對外合作的空間和要素聯合的范圍，秉承了開放包容的發(fā)展理念。近年來，從實現形式來看，新型農村集體經濟具有集體主導、市場運行、股份合作的特征，包含“獨立經營”“合作經營”“租賃經營”“參股經營”等多種經營模式。從基本功能來看，新型農村集體經濟不僅具有促進集體資產保值增值、優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)布局、實現農民就業(yè)增收的經濟功能，還具有支持鄉(xiāng)村建設、服務集體成員、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的社會功能。從制度設計來看，新型農村集體經濟以集體所有制為基礎、以現代產權制度為底色、以股份合作為紐帶，更加契合社會主義市場經濟的發(fā)展要求。

2014年7月24日，國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》從農村轉移人口市民化的視角，對推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了改革要求，并明確指出要“推進農村集體經濟組織產權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財產權和收益分配權”。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，新型農村集體經濟呈現出對內封閉性與對外開放性并存的特征。中共中央、國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》明確了農村集體經濟的政策內涵，即“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發(fā)展的一種經濟形態(tài)，是社會主義公有制經濟的重要形式”。不難看出，國家層面將農村集體經濟界定為具有一定地域邊界和成員邊界的封閉性經濟形態(tài)。但從實踐來看，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，農村集體經濟事實上已經在某些方面突破了地域邊界和成員邊界，呈現出開放性的發(fā)展態(tài)勢。一些中央政策文件和基層實踐探索也在圍繞農村集體經濟的開放性尋求邊際突破。例如，2019年4月15日中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，“創(chuàng)新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式”，鼓勵基層通過股份制、合作制、公司制等現代企業(yè)形式發(fā)展集體經濟。同時，在一些相對發(fā)達地區(qū)的農村，已經有不少農村集體經濟在發(fā)展空間、產權配置和經營管理上突破集體邊界，實現從封閉性發(fā)展向開放性經營轉變?？梢灶A見，未來新型農村集體經濟將在產權歸屬上保持相對封閉性，而在產權利用及資產經營上進一步擴大開放性。

（二）新型農村集體經濟的基本特征

與傳統(tǒng)農村集體經濟相比，新型農村集體經濟具有四個方面的突出特征：一是產權關系明晰化。新型農村集體經濟建立在清產核資和成員界定的基礎上，通過將集體經營性資產以股份形式量化到本集體成員，明晰集體產權歸屬，變共同共有為按份共有，為集體經濟市場化運營奠定了基礎。二是內部治理有序化。傳統(tǒng)農村集體經濟組織的所有權主體缺位，經營管理由少數干部決定，集體成員參與集體經濟治理的空間有限。新型農村集體經濟發(fā)展要求下的法人治理結構較為完善，集體成員能夠有效參與經營決策與民主管理。三是經營形式多樣化。傳統(tǒng)農村集體經濟實行單一的“集體所有、統(tǒng)一經營”形式，具有封閉性和排他性。新型農村集體經濟的市場權能更加完整，不僅可以自主經營，還可以依法成立或參股企業(yè)等市場主體，甚至可以聯合外來資本、技術、管理要素實行混合經營。四是分配制度靈活化。傳統(tǒng)農村集體經濟主要采取按勞分配的制度。新型農村集體經濟則以按勞分配為主，實行按生產要素分配、按勞動成果分配與按股份分配等多種分配方式相結合，以不同分配方式融合為牽引，構建集體經濟運行及分配新機制?？傮w來看，新型農村集體經濟既體現生產要素的組合方式又涵蓋所有制的實現方式，是集體所有制經濟的一種形式，屬于廣義上合作經濟的一種特殊形態(tài)。

（三）新型農村集體經濟的功能屬性

第一，新型農村集體經濟組織具有“特別法人”屬性。2017年10月《民法總則》頒布實施后，農村集體經濟組織的特別法人地位在法律上得到明確。這意味著農村集體經濟組織可以獨立承擔民事責任，享有民事權利。具體來看，新型農村集體經濟組織作為特別法人，與一般法人的主要區(qū)別在于：一是組織形式不同。一般法人主要有獨資、合伙和公司制等組織形式，自然人或其他市場主體均可投資成為股東；新型農村集體經濟的基本組織形式主要有組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級三類，其成員組成與農民集體具有唯一對應性。二是經營目的不同。一般法人以盈利為經營目的，利潤最大化是其主要的價值追求；新型農村集體經濟組織的經營目的更加多元，不僅包括實現合理利潤，還注重發(fā)展集體福利事業(yè)以及為村莊公共物品提供支持等。三是決策機制不同。對于一般法人而言，投資人的表決權多與其持股比例成正比；新型農村集體經濟組織則采取更加民主的決策機制，集體成員享有“一人一票”或“一戶一票”的平等投票權，不完全與其出資額、所占股份比例、貢獻大小等因素掛鉤。不難看出，新型農村集體經濟組織雖然取得特別法人資格，但并非一般意義的市場主體，這是由農村集體所有制的制度特性所決定的，這也導致其無法直接平等地參與市場經營。第二，新型農村集體經濟具有“特殊產權”屬性。農村集體產權是指在一個特定地理區(qū)域內，具有成員資格的共同體對集體所有財產的對外排他性享有，具有不完整性、共有性和公益性等特點。農村集體產權的核心要件是集體資源產權和集體成員權。從集體資源產權來看，農村集體資產的所有權屬于成員集體。其中，大部分土地等資源性資產的承包經營權、資格權、使用權按照法律和章程規(guī)定確權到戶；非經營性資產由集體經濟組織統(tǒng)一安排使用和運行管護；經營性資產收益權折股量化到集體成員，并對個人（家庭）持股比例有嚴格上限限制。從集體成員權來看，其一，集體成員權是一種身份區(qū)分和利益分配機制。集體成員權資格的取得和喪失均有嚴格的條件和程序，成員與非成員間的界限具體體現在集體中所分配的特定利益。其二，集體成員權表現為特定的成員身份以及由此衍生的各項綜合性身份利益和合法性權利。其三，集體成員權蘊含著以身份為紐帶的資源分配功能和以集體為邊界的鄉(xiāng)村治理功能?？傊r村集體產權的特殊之處在于，集體經濟組織成員資格是判定農民是否具有集體成員權的身份要素，由集體成員組成的成員集體享有集體資源所有權，集體成員憑借其成員權和一定分配規(guī)則享有除所有權以外的他項權能，這既體現了集體共同利益，也兼顧了個人利益。相較于私有產權，農村集體產權以農村集體所有制為基礎，與中國特色社會主義所秉持的價值追求相契合。第三，新型農村集體經濟具有“特殊功能”屬性。新型農村集體經濟的特殊功能主要依靠農村集體經濟組織的運作具體體現，并表現為經濟社會等多重功能。第一，新型農村集體經濟組織的兜底保障功能長期存在。新型農村集體經濟組織在保障農民住有所居、幼有所育、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，防止農民致貧返貧等方面發(fā)揮著基礎性作用。第二，新型農村集體經濟組織的經濟發(fā)展功能更加健全。新型農村集體經濟組織具有更完整的市場權能，可以通過構建市場化運行機制促進自身的發(fā)展壯大。第三，新型農村集體經濟組織的社會服務功能不斷提升。新型農村集體經濟組織肩負著服務集體成員的天然職責，具有明顯的“公共性”和“社會性”，并集中體現在村莊公共品供給層面。此外，新型農村集體經濟組織還可以促進村莊民主制度供給。新型農村集體經濟組織能夠以共同利益為紐帶將日益社會原子化的農民聯結起來，通過形塑治理權威、強化治理資源、推動治理形式多樣化等方式，增強農民的集體認同感和歸屬感，激發(fā)農民參與村莊公共事務治理的積極性和主動性，提升鄉(xiāng)村治理現代化水平。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中新型農村集體經濟的重要轉變

城鄉(xiāng)融合發(fā)展在為農村經濟帶來強勁動力的同時，也使農村人口結構、經濟結構、社會結構和空間布局發(fā)生巨大變化，并推動新型農村集體經濟的組織形態(tài)、運行模式、功能定位和股權管理等發(fā)生重要轉變。這些變化是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展進入新階段的必然反映，是不以人的意志為轉移的，也是新型農村集體經濟發(fā)展中需要正視并加緊應對的基本形勢。

（一）組織形態(tài)從地域性向脫域性轉變

傳統(tǒng)農村集體經濟組織根據村莊地理邊界劃分集體資源和集體成員管轄權，集體成員與村莊居民身份高度重疊，成員的權利義務相對一致，具有明顯的地域性特征。然而，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，一方面，由城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等多重力量共同塑造的鄉(xiāng)村建設項目——“村改居”“合村并居”“集中居住”等使部分村莊地域邊界和存在形態(tài)發(fā)生變化。另一方面，在農村人口大量向城市轉移的同時，城市人員下鄉(xiāng)、農民跨村流動的現象也越來越普遍，大量村莊人口流失嚴重，有的村莊外來人口數量甚至超過原住居民。因此，隨著城鄉(xiāng)空間布局加速變化和人口加速流動，集體成員和村莊居民的重合度越來越低，新型農村集體經濟組織作為成員權利的“集合體”，其組織形態(tài)也由地域性向脫域性轉變。

（二）運行模式從封閉性向開放性轉變

傳統(tǒng)農村集體經濟具有明顯封閉運行的特征，集體資源只能在村域范圍內配置。在這種農村集體產權相對封閉的情況下，集體經濟難以平等對接市場，資本、技術、管理等現代要素也相對缺乏。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，封閉性的集體產權結構與開放性的集體經濟發(fā)展需求顯得越來越不相適應。一些農村集體經濟組織以集體產權制度改革為契機，通過出資組建或參與組建有限責任公司、股份有限公司或農民合作社，與國有資本以及個體、私營和外資等非公有資本進行開放合作，實現對外部資本、技術、管理等要素的吸納；一些農村集體經濟組織通過制定特殊成員資格條件和認定程序，吸引有能力、有資本、有奉獻精神的外來人口管理運營集體經濟，并賦予其特殊成員身份；一些農村集體經濟組織還通過依法吸納或恢復認定為集體經濟組織成員等方式，吸引鄉(xiāng)賢、退休人員等反哺家鄉(xiāng)，有效彌補了經營管理人才不足的短板。從實踐來看，新型農村集體經濟組織在堅持集體所有制基礎上適度擴大集體產權開放性，有利于實現對外合作經營，并能夠與市場平等對接，從而克服集體內部資源要素不足的困境。

（三）功能定位從復合性向單一性轉變

在改革開放以來的相當長一段時期，農村基層黨組織、村委會和農村集體經濟組織等實行“多位一體”的治理模式，各類農村基層組織產權不清、機構混淆、職能交叉等現象突出。其中，農村集體經濟組織不僅要發(fā)展集體經濟，還要承擔兜底保障、村莊治理和公共服務等社會職能，這不僅使其獨立性和自主權受到諸多限制，還削弱了其自主開展市場化運作的能力。自農村集體產權制度改革推行以來，不少村莊在推進股份合作制改革的過程中，探索實施村級組織功能分離改革，有效理順了農村集體經濟組織的多維功能。改革后，新型農村集體經濟組織從“多位一體”的基層組織架構中分離出來，獲得了邊界清晰的集體資源產權和功能完整的經濟治理權能。新型農村集體經濟組織也實現了對村“兩委”的“去依附化”，不再直接承擔村莊行政事務和村民自治事務，轉而聚焦于以市場化手段開展經營活動，同時按照合法程序為鄉(xiāng)村治理和公共服務提供資金支持，實現了經濟功能與社會功能的協(xié)調互促。

（四）股權管理從靜態(tài)性向動態(tài)性轉變

集體資產股權管理主要由股權分配和股權流轉兩大部分組成。從股權分配來看，農村集體經濟組織股權管理經歷了由“確權到人，固化不變”到“固化到戶，動態(tài)調整”的發(fā)展。傳統(tǒng)“確權到人，固化不變”的股權分配制度的目的是減少利益沖突和交易費用，降低經營風險和不確定性。但在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，一些新型農村集體經濟組織為適應人口自然增減以及城鄉(xiāng)人口流動的趨勢，推行“固化到戶、動態(tài)調整”的股權分配制度，其核心是通過家庭內部的利益調節(jié)功能實現農村集體股權制度的相對穩(wěn)定。從股權流轉來看，為順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，部分新型農村集體經濟組織的股權管理更加注重股權的價值實現與流動性。例如，一些經濟實力較強的村集體設置存量股和增量股兩種股份，針對集體存量資產設置的股權是封閉式的，單獨規(guī)定持股比例與分配方式，具有保護農民集體財產所有權的功能；針對集體增量資產設置的股權則是開放式的，對于這一部分股權則完全按照市場化對待，鼓勵股權流轉和自由交易?？傮w而言，隨著城鄉(xiāng)要素流動性不斷加大，集體資產股權管理逐漸從靜態(tài)性向動態(tài)性轉變，這為農村集體資產與外部優(yōu)質資產、技術等相結合，進而破解集體資源要素內部約束提供了可能。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下新型農村集體經濟面臨的新挑戰(zhàn)及新趨勢

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，新型農村集體經濟組織面對的不再是村莊內部的小場域，而是逐漸發(fā)展起來的全國統(tǒng)一大市場。這種內外部環(huán)境的改變?yōu)樾滦娃r村集體經濟發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)，也使集體經濟發(fā)展呈現出一些新趨勢。

（一）新型農村集體經濟發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

  1.認知突破性挑戰(zhàn)

當前，我國經濟社會體制加快變革，城鄉(xiāng)間、群體間利益格局深刻調整，不同村集體成員、社區(qū)成員身份交叉重合，凝聚改革共識難度越來越大。從現有文獻來看，對于農村集體經濟的未來方向，特別是農村集體所有制是否應長期堅持、混合所有制經濟如何發(fā)展等問題，理論界與實務界一直存在爭議。從農村集體所有制層面來看，有部分學者認為私有產權更有效率，因而我國農村集體產權也應當私有化；也有不少學者提出相反觀點，他們認為私有產權也存在效率缺失的問題，集體所有制則因其可以發(fā)揮“統(tǒng)分結合”的雙重作用而具有明顯的制度優(yōu)勢。事實上，無論是從理論層面看還是從歷史經驗看，農村集體所有制均與中國特色社會主義的價值目標高度統(tǒng)一，并在實踐中展現能夠容納不同層次生產力的制度優(yōu)勢。農村集體所有制既照顧了集體化時期遺留的所有權主體混合配置的客觀現實，又兼顧了制度穩(wěn)定性與產權設置靈活性，能夠降低農村制度運行成本，進而提高農村經濟社會整體運行效率。因此，應當在堅持農村集體所有制的基礎上，將關注重點從產權歸屬轉移到產權利用和實施上來，通過細化農村產權權利束、激活農村產權經濟功能，不斷提高新型農村集體經濟運營效率。

從混合所有制經營模式層面看，政府和學界對于混合經營是否為新型農村集體經濟發(fā)展的有效路徑仍然心存疑慮。一方面，混合經營把公有和非公有這兩種不同的所有制形式聯結起來，有利于農村集體經濟與市場平等對接，可以提高市場競爭力。另一方面，混合經營模式下集體資產所有權和經營權分離，集體成員和管理者利益目標不一致可能出現集體資產流失、農民利益受損等風險。然而，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程加快，混合經營模式的優(yōu)勢更加突出，不僅有利于集體經濟組織引進外部資金、管理、技術等要素，還有利于實現內外部要素的組合生產與優(yōu)化配置。同時，混合所有制的產權安排有利于發(fā)揮產權激勵作用，能有效調動各方主體發(fā)展集體經濟的積極性，提升集體經濟運營能力。但目前關于農村集體所有制及混合所有制的理論認知還需要進一步加強，對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展條件下農村集體經濟實現形式與發(fā)展路徑的認識還需要進一步深化。

  2.經營制約性挑戰(zhàn)

從現實情況來看，新型農村集體經濟在實際經營中面臨市場主體地位不健全、物質資本和人力資本匱乏、發(fā)展途徑有待拓寬等諸多困境：其一，農村集體經濟組織的特別法人地位與一般法人地位仍然具有較大區(qū)別。實踐中，農村集體經濟組織破產、清算、重組不具有可操作性，從而導致新型農村集體經濟組織難以參與競爭性較強的領域。出于對各種風險的考量，一般性市場主體參與集體經濟經營的積極性并不高。其二，雖然農村集體產權制度改革已經基本完成，但農村集體產權和集體成員權仍然相對封閉，農村集體資源僅能在有限范圍內配置，外部要素進入的渠道也未完全打通。其三，從發(fā)展路徑來看，雖然2023年中央一號文件提出探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發(fā)展新型農村集體經濟，但不論是資源發(fā)包、物業(yè)出租還是居間服務，均算不上真正意義上的新型農村集體經濟。新型農村集體經濟的“新”應當體現在其現代化產權結構和市場化運行機制上。農村集體經濟組織可以圍繞“資產參股”這一途徑，通過出資設立或參與設立公司等市場主體，突破“特別法人”限制，間接獲得完整的市場地位。這些在理論上是可行的，但在實際運行過程中農村集體經濟組織仍然面臨經營能力不足、管理水平不高、權責不相匹配等諸多方面的挑戰(zhàn)。

  3.治理有效性挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展使集體成員管理及其由此衍生的社區(qū)治理問題變得更加復雜。在集體成員管理方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的村莊人口結構和空間分布日趨復雜化。以“村籍”為邊界，農村形成了外來居民與世居居民兩類群體；以集體經濟組織成員資格為邊界，農村又形成了集體成員與非集體成員兩類群體。同時，隨著要素市場化配置不斷深化，集體成員權與集體資產股權分化趨勢明顯。以集體資產股權為劃分依據，農村又形成了股東成員、非股東成員、非成員股東等不同類型群體。村莊各類身份及群體權益交織，導致復雜的身份認同沖突和利益糾紛，集體成員權利保障難度越來越大。部分村莊呈現出集體經濟“空殼化”和人口“空心化”的雙重演化態(tài)勢，并進一步導致集體經濟治理和社區(qū)治理主體的對象缺失。少數村莊因地理區(qū)位和產業(yè)優(yōu)勢集聚了大量外來人口，同樣給集體經濟治理和社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，社區(qū)治理和公共服務的排他性成本較高，社區(qū)公共開支不可避免地由外來人口所共享，導致集體經濟組織及其成員的利益受損；另一方面，集體成員權與村民福利和集體收益密切相關，出于收益和福利可能被“稀釋”的擔憂，本地居民難以形成對外來居民的社區(qū)認同，導致外來居民事實上被排除在社區(qū)治理之外。

  4.政策適應性挑戰(zhàn)

目前，針對農村集體經濟的政策支持體系尚未根據集體產權制度變革及城鄉(xiāng)關系轉型的變化進行適應性調整，呈現出不配套、不匹配、不銜接等突出問題。例如，在經營人才方面，多數新型農村集體經濟組織負責人由村黨組織書記或村委會主任兼任，集體經濟的“育人、選人、用人”體系相對滯后，經營管理人才隊伍薄弱。即便一些經濟實力相對較好、經營業(yè)務相對較廣的村集體經濟組織，也在引入職業(yè)經理人運營集體經濟方面趨于謹慎。在稅收政策方面，與新型農村集體經濟發(fā)展相關的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺，多數農村集體經濟組織與產權制度改革前相比稅收負擔明顯變重；同時，稅務部門未將新型農村集體經濟組織納入稅務系統(tǒng)，導致新型農村集體經濟組織在開展業(yè)務時無法在稅務部門取得合法票據。在資產管理方面，近年來，國家財政投入巨額資金支持農業(yè)農村發(fā)展，許多村莊由此形成大量集體資產，但與之相匹配的集體資產管理機制尚不健全。新型農村集體經濟組織賬務處理不及時、程序手續(xù)不規(guī)范、賬面管理混亂、財務信息不透明等問題比較普遍?？傮w而言，原有的政策體系已經無法滿足城鄉(xiāng)融合背景下發(fā)展新型農村集體經濟的現實需求，迫切需要加快構建新的政策支持體系。

（二）新型農村集體經濟發(fā)展的新趨勢

  1.全國統(tǒng)一大市場建設為集體產權變革指明方向

全國統(tǒng)一大市場建設要求農村集體產權制度改革朝著市場化、開放化方向推進。改革開放以來的相當長一段時期，我國市場化改革聚焦于城市，導致農村市場化發(fā)展長期滯后。農村市場化的滯后不僅阻塞了城市要素下鄉(xiāng)渠道，也阻礙了全國統(tǒng)一大市場的形成。新時代以來，農村改革進入全面深化的歷史時期，農村市場化步伐明顯加快。2020年和2022年，中共中央、國務院先后印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，旨在打破城鄉(xiāng)要素自主流動面臨的制度障礙，提高資源要素配置效率，為構建新發(fā)展格局提供基礎支撐。從現實情況來看，建設全國統(tǒng)一大市場的薄弱環(huán)節(jié)在農村，關鍵短板在于農村要素市場化程度不高。發(fā)展新型農村集體經濟，需要在全國統(tǒng)一大市場建設背景下，通過進一步賦權與市場化改革，構建起適度開放、包容性強的集體產權制度架構，建立起符合市場經濟要求的運行機制，賦予農村集體經濟組織及其資源資產更加充分的發(fā)展權能。

  2.縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展為集體經濟發(fā)展開拓空間

新時代以來，國家著眼于經濟社會發(fā)展階段及主要任務的變化，適時將城鄉(xiāng)融合作為城鄉(xiāng)關系演進的新目標，推動農村改革與發(fā)展向縱深推進。2017年，黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。2021年中央一號文件首次就加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行專門部署。2022年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，“要順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內破除城鄉(xiāng)二元結構”。從現實情況來看，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推動農村集體產權制度加速重構的同時，也為新型農村集體經濟發(fā)展提供了重要機遇。一方面，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展有利于農村集體經濟突破行政區(qū)劃限制，推動縣域內不同農村集體經濟組織聯合與合作，可以實現發(fā)展空間的有效拓展。另一方面，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展為城市工商資本、先進技術、管理人才等進入農村提供了通道，有利于促進資源要素在縣域范圍內優(yōu)化配置和合理利用。此外，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展還可以促進縣域內產業(yè)合理分工，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)布局，增進縣城與鄉(xiāng)村的利益聯結和收益分享，使縣域城鄉(xiāng)之間形成相互依存、相互促進的產業(yè)循環(huán)。

  3.深化農村綜合改革為集體經濟發(fā)展提供保障

新時代以來，國家堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，并通過深化農村綜合改革賦能農業(yè)農村現代化和鄉(xiāng)村全面振興。在農村集體所有制框架下，我國農村改革實現了從以所有權為中心的賦權體系向以產權為中心的運作體系轉變。農村改革聚焦“賦權、強能、搞活”，在土地、資產、成員等農村集體產權的多個領域實現了實踐突破和理論創(chuàng)新。系統(tǒng)化的改革推動了農村產權秩序重構、鄉(xiāng)村治理規(guī)則重塑和城鄉(xiāng)關系轉型，農村經濟秩序、社會秩序和治理模式也發(fā)生了重大變化。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)、國家農村改革試驗區(qū)、國家鄉(xiāng)村振興示范縣等試點地區(qū)在國家制度框架下進行多元創(chuàng)新探索，為促進新型農村集體經濟開放式發(fā)展積累了許多寶貴經驗。近年來，國家以農村綜合改革為引領，以試點試驗為支撐，不斷強化政策體系和體制機制創(chuàng)新，為新型農村集體經濟發(fā)展提供了重要制度保障。

  4.集體產權權能完善為鄉(xiāng)村發(fā)展提供平臺支撐

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下的農村集體產權制度改革不僅推動了集體產權權能完善，而且強化了新型農村集體經濟組織作為政府項目承接平臺、區(qū)域資源整合平臺、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展平臺和生態(tài)資源資產化平臺的功能作用。具體表現在：第一，新型農村集體經濟組織能夠承接和實施來自各級政府的惠農支農項目，推動中央和地方支農惠農政策落地轉化，促進“小農戶”與“大政府”有效聯結，節(jié)約了政府制度執(zhí)行成本。第二，新型農村集體經濟組織具有明顯的資源整合優(yōu)勢，能夠把閑置、低效使用的集體資源通過多種形式盤活，并通過市場化運作獲得收益。第三，新型農村集體經濟組織擁有對接產業(yè)下鄉(xiāng)的組織優(yōu)勢，可以成為產業(yè)招引平臺，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)布局，促進鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。第四，新型農村集體經濟組織還能通過深入挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)資源，將山水林田湖草沙等生態(tài)資源轉化為富民資產，將農村的生態(tài)優(yōu)勢轉化為農民就業(yè)增收的發(fā)展優(yōu)勢。

四、新型農村集體經濟的發(fā)展方向與實現路徑

封閉是農村集體產權的本質屬性，開放是新型農村集體經濟發(fā)展的必然路徑。發(fā)展新型農村集體經濟，必須在堅持農村集體所有制的基礎上，遵循從封閉到開放的思路，堅持市場化方向和漸進式改革路徑，加快推進城鄉(xiāng)聯動式改革，積極創(chuàng)新發(fā)展路徑和運行機制，不斷強化農民主體作用，健全政策支持體系。

（一）推進城鄉(xiāng)聯動改革，深化集體資源要素賦能

長期以來，城鄉(xiāng)改革各自為戰(zhàn)、缺乏有效聯動的問題突出，不僅降低了改革綜合績效，還制約了改革紅利的釋放。邁入縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段，要以完善產權制度和促進要素市場化配置為重點，聚焦一些中觀層面的綜合改革領域，加快對改革關聯性的分析研判，增強改革措施的協(xié)調性，深化城鄉(xiāng)聯動式改革，尤其是要重點推進農村集體資源權利分置和權能完善。在土地制度改革方面，要瞄準宅基地制度改革、集體經營性建設用地入市改革和征地制度改革等重點領域推動改革取得新進展、新成效。要重點完善農戶宅基地資格權保障機制、使用權流轉和退出機制，探索集體經營性建設用地入市的具體方式，規(guī)范農村集體經營性建設用地入市活動，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在集體經營性資產方面，要進一步激活股份權能，建立健全集體資產股權有償退出、抵押、擔保和繼承等機制。在“三資”管理方面，要搭建縣域集體資產監(jiān)管運營平臺，在集體資產決策程序、股權管理、財務管理、合同管理、審計監(jiān)管、章程修改等方面加強規(guī)范化建設，重構集體資產監(jiān)管運營體系，推進縣域內集體經濟聯動發(fā)展。在集體成員管理方面，針對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的人口，要加快研究制定集體成員權退出方案。針對村集體引入的職業(yè)經理人、企業(yè)家、鄉(xiāng)賢等人才，可以創(chuàng)新制定集體經濟組織特殊成員認定程序與資格條件，建立“有進有出”的動態(tài)成員管理機制。

（二）創(chuàng)新集體發(fā)展路徑，推進集體經濟融合發(fā)展

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，發(fā)展新型農村集體經濟要樹立開放式思維，在村級融合、抱團發(fā)展和村企共建等方面加快步伐。第一，支持村級融合。對于有一定經濟基礎的村莊，要在經營形式、產業(yè)業(yè)態(tài)、生產要素等方面提高融合發(fā)展程度。首先，要鼓勵新型農村集體經濟組織通過自辦企業(yè)和合作社等方式直接參與市場運作，同時積極引導家庭經營、集體經營、合作經營和企業(yè)經營等多元混合發(fā)展。其次，要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)功能布局，實現鄉(xiāng)土產業(yè)、農創(chuàng)服務、文旅觀光等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。最后，要創(chuàng)新土地、人才、資本和技術等生產要素整合手段，推動集體資產利用效率不斷提高。第二，鼓勵抱團發(fā)展。要以集體產權為紐帶，促進村域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)片高效聯合、抱團發(fā)展，促進縣鄉(xiāng)村三級聯動發(fā)展，以“跨村聯營”“區(qū)域共營”“飛地抱團”等方式打破行政分割局面。要通過跨村域、跨鎮(zhèn)域乃至跨縣域的聯合與合作，完成更大范圍內的資源集聚和調配，形成“產權在村、產業(yè)出村、收益惠村”的新局面。第三，深化村企共建。要加快構建村企對接長效推進機制，鼓勵新型農村集體經濟組織以資產參股的形式與市場主體展開合作，發(fā)展混合所有制經濟；要注重完善新型農村集體經濟組織、企業(yè)與農戶利益聯結機制，通過“股份合作＋保底分紅”“土地流轉＋優(yōu)先雇用”等多種形式促進集體經濟發(fā)展和農民增收。

（三）優(yōu)化內部治理機制，提高集體經濟運營效率

發(fā)展新型農村集體經濟，必須構建與社會主義市場經濟體制相適應的，既能體現集體優(yōu)越性又能調動個人積極性的市場化治理機制。第一，加強新型農村集體經濟組織人才隊伍。加大力度培養(yǎng)新型農村集體經濟組織經營管理人才，包括經濟帶頭人、職業(yè)經理人以及財務、信息化、審計等人員。有條件的地區(qū)可探索選舉有經營能力的村民、聘請本村的民營企業(yè)家、外聘職業(yè)經理人等方式，培養(yǎng)選拔新型農村集體經濟組織高級管理人員。要完善集體資產所有權和經營權分離下的激勵約束機制，督促集體資產管理者按照集體利益最大化原則開展經營活動。第二，規(guī)范新型農村集體經濟組織“三會”建設。建立健全董事會、監(jiān)事會、股東（代表）大會“三會”組織，規(guī)范“三會”運作程序，切實發(fā)揮“三會”組織功能作用，保障集體成員在集體經濟治理中的決策權、監(jiān)督權。第三，有序推進農村“政經分開”改革。穩(wěn)步擴大“政經分開”試點范圍，理順集體經濟組織和村委會的職能關系，建立村級公共服務和公益事業(yè)費用分擔機制。第四，推進新型農村集體經濟組織信息化建設，完善農村集體“三資”管理，推動管理系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、審計系統(tǒng)、統(tǒng)計系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)的標準化建設，提升新型農村集體經濟組織的信息化水平和運營管理效率。

（四）強化農民主體作用，賦予農民更多財產權益

發(fā)展新型農村集體經濟必須重視強化農民主體作用，將培育、提升和發(fā)揮農民主體性作為一項重要任務。第一，拓寬農民參與集體經濟發(fā)展的渠道。著力構建公平、高效和保障集體成員權益的集體經濟發(fā)展機制，培育提升集體成員自我發(fā)展能力、主體意識和實干精神，鼓勵集體成員廣泛參與集體經濟經營決策。第二，建立激勵約束相容的動力機制。以新型農村集體經濟組織為載體，抓住多數農民最關心、最直接、最現實的共同利益，制定符合客觀實際的集體經濟發(fā)展目標，以正向激勵和負面約束為手段，通過制度建設、政策激勵、教育引導，強化農民發(fā)揮在集體經濟發(fā)展中的主體作用。第三，建立更加緊密的利益聯結機制。通過統(tǒng)籌收益分配與集體積累、兼顧集體福利與成員增收等途徑，形成既保護集體和成員權益，又調動其他市場主體參與積極性的利益分配格局。要從利益聯結視角拓展農民主體性功能與內涵，完善集體經濟收益積累和分配機制，處理好集體利益和個體利益、集體積累和收益分配的關系。

（五）完善政策支持體系，優(yōu)化集體經濟發(fā)展環(huán)境

城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下發(fā)展新型農村集體經濟，必須進一步強化法律保障、制度供給、基層創(chuàng)新和政策支持。第一，完善法律保障。盡快出臺和實施《農村集體經濟組織法》，以法律的形式明確農村集體經濟組織“特別法人”地位和法律賦予的權利義務，為新型農村集體經濟發(fā)展提供方向性指導。特別是，法律應當明確新型農村集體經濟組織出資設立或參與設立公司的權利，為破解其平等對接市場的制度障礙，實現開放性發(fā)展提供法律支撐。第二，強化制度供給。要深化農村集體產權制度改革，圍繞監(jiān)督管理機制和激勵考核機制等進行創(chuàng)新，健全集體資源資產管理制度，完善集體產權交易市場體系，為新型農村集體經濟發(fā)展保駕護航。同時，要注重平衡政策要求與市場邏輯之間的沖突，構建風險防范機制，有效隔離集體資產保值增值中的各類風險。第三，鼓勵基層創(chuàng)新。鼓勵集體經濟組織進行差別化探索，提升基層在實踐探索中解決現實難題的能力，推動頂層設計與基層創(chuàng)新良性互動，把集體經濟發(fā)展中的有效經驗總結好、推廣好。第四，落實配套政策。要正視基層實踐中面臨的難點問題，在人才、土地、財政、金融和稅收等方面強化系統(tǒng)性支持，構建適應新型農村集體經濟發(fā)展需求的配套政策支持體系。

（作者高強系南京林業(yè)大學經濟管理學院教授、博士生導師，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心南京林業(yè)大學基地研究員；崔文超系南京林業(yè)大學經濟管理學院碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2023年第五期）

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