摘要：在接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，探究縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取向與政策選擇，具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。文本在分析縣域新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化相關(guān)政策、我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化歷史和現(xiàn)實(shí)的分析，明確了縣域城鄉(xiāng)融合作為鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指向的重要地位，指明了鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的政策選擇。

關(guān)鍵詞：縣域城鎮(zhèn)化；縣域經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)融合；鄉(xiāng)村振興

當(dāng)前我國(guó)最突出的收入差距就是城鄉(xiāng)收入差距；最大的發(fā)展不充分，就是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。2017年，中共十九大做出了實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。2018年中央一號(hào)文件明確指出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)以及促進(jìn)共同富裕的重要意義。在全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，全面建成小康社會(huì)的今天，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，那么，在當(dāng)前城鄉(xiāng)差距依然很大的前提下，城和鄉(xiāng)究竟怎樣融合，十九大規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)怎樣才能實(shí)現(xiàn)？2021年中央一號(hào)文件明確指出：“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并明確提出：“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度性通道?！薄巴七M(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有條件的地區(qū)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城?！痹谶@一背景下，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮也在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸推開。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）、《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），指明了縣域城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，協(xié)同推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興正式提上了發(fā)展日程。縣域城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需，完善雙循環(huán)新發(fā)展格局必然要求。此外，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，有利于貫徹“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向，有利于緩解功能過載、環(huán)境污染等“大城市病”以及疫情等公共安全衛(wèi)生事件的威脅。更重要的是，我國(guó)大部分鄉(xiāng)村都分布在縣城，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要單元。在接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，探究縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取向與政策選擇，具有重要的理論意義與實(shí)踐意義。

一、鄉(xiāng)村振興背景下怎樣認(rèn)識(shí)縣域新型城鎮(zhèn)化

縣域新型城鎮(zhèn)化，從概念上來看應(yīng)當(dāng)是縣域內(nèi)部城鎮(zhèn)化人口占縣域總?cè)丝诒壤粩嗵岣叩倪^程。但縣域新型城鎮(zhèn)化并不單純是一個(gè)農(nóng)村人口去縣城定居，或者農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)換為縣城城市戶籍人口的過程。而是一個(gè)包含農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦木C合性過程，需要充分考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等各方面的需求，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化多方面協(xié)同推進(jìn)。而在當(dāng)前接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興這一背景下，根據(jù)《意見》的精神，對(duì)于縣域新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該有一個(gè)更高層次的認(rèn)知。

（一）《意見》對(duì)于縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵的概括

根據(jù)《意見》對(duì)于縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的有關(guān)論述，可將縣域新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵概括為：通過立足縣域特點(diǎn)、補(bǔ)全短板弱項(xiàng)、增強(qiáng)協(xié)同能力，實(shí)現(xiàn)的以人為核心的、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的縣域人口向縣城轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化過程。具體而言，《意見》對(duì)縣域新型城鎮(zhèn)化的要求具有以下五大特點(diǎn)。

1.堅(jiān)持立足縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。立足縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的基本方向。截至2020年底，全國(guó)共有縣級(jí)單位2844個(gè)，其中，市轄區(qū)973個(gè)，縣級(jí)市388個(gè)，縣1312個(gè)，自治縣117個(gè)。立足縣域推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，主要是指縣級(jí)市、縣和自治縣，總數(shù)為1817個(gè)。數(shù)量眾多的縣（市）在地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口基礎(chǔ)等各方面稟賦的不同決定了推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化不可能采用同一套方案。因此《意見》指出應(yīng)當(dāng)科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，并分別針對(duì)大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五大類不同的縣城提出了針對(duì)性的發(fā)展規(guī)劃。

2.堅(jiān)持夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的必然要求。縣域城鎮(zhèn)化歸根到底是一個(gè)人口向縣城轉(zhuǎn)移、定居的過程，這一過程的順利實(shí)現(xiàn)需要縣城具備足夠的吸引力，需要縣城補(bǔ)齊自身各方面的短板，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展?！兑庖姟穼?duì)于縣城各方面的發(fā)展均做出了明確要求。包括培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位；完善市政設(shè)施體系，夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐；強(qiáng)化公共服務(wù)供給，增進(jìn)縣城民生福祉等。

3.堅(jiān)持增強(qiáng)協(xié)同能力。增強(qiáng)協(xié)同能力是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑?？h城作為城鄉(xiāng)之間的“中轉(zhuǎn)站”，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必然需要提升協(xié)同能力。結(jié)合《意見》的表述，縣域城鎮(zhèn)化“向上”需要強(qiáng)化與中心城市的協(xié)同，積極融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移；“向下”需要強(qiáng)化與縣域內(nèi)農(nóng)村的協(xié)同，提高縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村能力，促進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村功能銜接互補(bǔ)，推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

4.堅(jiān)持以人為核心。以人為核心是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的根本立場(chǎng)。早在2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出了“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，《意見》也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”。堅(jiān)持以人為核心是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化的最大區(qū)別所在。從理論角度來看，只有以人為核心推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化，堅(jiān)持發(fā)展為了人民，才能夠真正增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感，提高居民對(duì)縣城的歸屬感，才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的縣域城鎮(zhèn)化。

5.堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的底線。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在城鎮(zhèn)化水平快速提高的同時(shí)也帶來了大量環(huán)境污染、大拆大建、違規(guī)用地、“大城市病”等問題，嚴(yán)重影響了人們的福利水平，也制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性。《意見》明確在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不得突破耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、歷史文化根脈、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等紅線。

（二）縣域新型城鎮(zhèn)化需要與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合

上個(gè)世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通先生提出“小城鎮(zhèn)，大問題”思想，后經(jīng)中央肯定上升為國(guó)家戰(zhàn)略。其目的是以小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，縣城城關(guān)鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)，主要原因就是縣城城關(guān)鎮(zhèn)對(duì)縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)能力較強(qiáng)。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，強(qiáng)調(diào)縣城為縣域城鎮(zhèn)化的重要載體，尤其是2021年中央一號(hào)文件明確指出有條件的縣城可以按照小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，其目的也主要在于以縣城為依托，促進(jìn)縣域鄉(xiāng)村振興?？梢?，兩辦在同一個(gè)月內(nèi)發(fā)布《意見》和《方案》，充分說明兩個(gè)文件具有較強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系性。《方案》強(qiáng)調(diào)將鄉(xiāng)村建設(shè)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)以及國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，更是對(duì)鄉(xiāng)村振興與縣域新型城鎮(zhèn)的緊密結(jié)合提出了明確要求。一方面，縣域新型城鎮(zhèn)化需要增強(qiáng)縣城的協(xié)同能力，提高縣城帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的效能，促進(jìn)縣城各項(xiàng)建設(shè)、各項(xiàng)服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，這一實(shí)現(xiàn)路徑不僅僅是縣域新型城鎮(zhèn)化的要求，也是完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的需要。因此，需要在實(shí)現(xiàn)縣域新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)注重縣城協(xié)同能力，在夯實(shí)縣城發(fā)展基礎(chǔ)的同時(shí)接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這就意味著縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)無法脫離鄉(xiāng)村振興。若在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的過程中片面追求速度，僅僅依靠農(nóng)村人口、資本向縣城的單向流動(dòng)，忽視城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展與人民福利提升，則會(huì)造成鄉(xiāng)村衰敗加速，勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本提高、基層治理問題增加等嚴(yán)重后果，阻礙鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。因而在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的過程中需要與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，充分發(fā)揮縣城帶動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)完善、帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、帶動(dòng)農(nóng)民收入增加的作用，不可單純以戶籍人口的城鎮(zhèn)化為指標(biāo)盲目推進(jìn)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，縣城作為我國(guó)最基本的功能齊備的行政單元，雖然屬于城鎮(zhèn)，但又具備貼近鄉(xiāng)村、貼近農(nóng)民、貼近基層的特點(diǎn)，是統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最佳場(chǎng)所，具有重要戰(zhàn)略地位。因此，在推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的過程中協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，具有充分的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二、縣域城鄉(xiāng)融合：鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指向

與接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合是縣域新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需要，而全面推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合則成為鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指向。作為連結(jié)城市與農(nóng)村的“中轉(zhuǎn)站”，縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城鄉(xiāng)融合的最前沿。相比于中心城市，縣城對(duì)于農(nóng)村人口流入的門檻更低，更適合與農(nóng)村進(jìn)行資金、土地、人才等要素的交換，更有利于立足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，因而縣域是城鄉(xiāng)融合的天然載體。同時(shí)，完善鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，而在推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的過程中也必然會(huì)涉及到縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間在各方面的均等化建設(shè)與融合發(fā)展，縣域城鄉(xiāng)融合不僅僅成為提升縣域新型城鎮(zhèn)化協(xié)同力的必然方式，也是新時(shí)期落實(shí)《方案》要求，完善鄉(xiāng)村建設(shè)，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。2021年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要地位，明確提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”?！吨腥A人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也強(qiáng)調(diào)了國(guó)家以及地方政府推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的責(zé)任。2019年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系做出了全方位闡述，提出了城鄉(xiāng)融合的五大方向，而縣域城鄉(xiāng)融合正是實(shí)踐這城鄉(xiāng)融合五大方向的關(guān)鍵。因此，縣域城鎮(zhèn)化的最大載體在于鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)村振興的最大動(dòng)力在于縣域?？h域城鄉(xiāng)融合不僅是將縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興連結(jié)起來的“紐帶”，更是鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指向。

（一）鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)要素合理配置

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)村地區(qū)面臨著大量青壯年勞動(dòng)力外流的問題，近年來農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”的出現(xiàn)難以緩解農(nóng)村“空心化”問題逐漸嚴(yán)重的現(xiàn)狀，農(nóng)村的“空心化”以及農(nóng)村人口的逐漸老齡化限制了鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)天然面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性、低附加值等特點(diǎn)都使得追逐利潤(rùn)的資本對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入不足，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興需要來自城市的人才、資金等各方面要素的支持。縣域新型城鎮(zhèn)化整體而言是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村人口集聚化的過程，這一過程需要農(nóng)村各方面要素的參與和轉(zhuǎn)化，需要農(nóng)村各方面要素的優(yōu)化配置，更好地發(fā)揮其價(jià)值。因而，城鄉(xiāng)要素的合理配置，是鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的必然要求。

（二）鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興過程中重要的主體，也是縣域新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵客體。鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要充分保障農(nóng)民的福利水平，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。當(dāng)前，廣大農(nóng)村在文化設(shè)施建設(shè)、最低生活保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等各方面公共服務(wù)上普遍落后于縣城，雖然這一差距也部分構(gòu)成了農(nóng)村居民通過向縣城轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，但顯然是對(duì)農(nóng)民主體、共享發(fā)展這一城鄉(xiāng)融合的基本原則的背離。推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面的平等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)提升，能夠直接提升農(nóng)村居民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，這不僅僅是《方案》的直接要求和接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然選擇，更是鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。

（三）鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展

我國(guó)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在著巨大差距。近年來我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)得到了較快推進(jìn)，2020年全國(guó)城市供水普及率、燃?xì)馄占奥?、污水處理率均已達(dá)到97%以上，縣城的供水普及率、燃?xì)馄占奥?、污水處理率也分別達(dá)到了96.66%、89.07%、95.05%，綠化率和人均公廁數(shù)量也在穩(wěn)步提升。而在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面還存在著明顯短板，《方案》中也大量強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村在道路建設(shè)、人居環(huán)境、綜合服務(wù)設(shè)施等方面建設(shè)的要求。推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，是落實(shí)《方案》要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間互聯(lián)互通，促進(jìn)縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)之間要素優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要方式，也是縣域城鄉(xiāng)融合的重要任務(wù)。

（四）鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的必然要求。同時(shí)，縣域新型城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)化縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的構(gòu)建離不開縣域內(nèi)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，規(guī)范化提升。從城鄉(xiāng)融合的角度來看，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)融合的重要部分，縣域內(nèi)鄉(xiāng)村和縣城在產(chǎn)業(yè)上的融合，成為提升縣域新型城鎮(zhèn)化協(xié)同力與帶動(dòng)力的重要手段，這一融合方式可采取特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、觀光旅游、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等形式，但上述形式除了需要具有地區(qū)特色的資源稟賦外，也對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)提出了要求。因而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展既成為鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，同時(shí)也可以推動(dòng)縣域新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步提升，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（五）鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化需要切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)

農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)作為鄉(xiāng)村振興的主要方面，也是鄉(xiāng)村振興“生活富?！笨傄蟮募畜w現(xiàn)。農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)是縣域新型城鎮(zhèn)化得以不斷推進(jìn)的基本動(dòng)力。農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的過程需要成本，包括購(gòu)置住房、子女教育成本、社會(huì)保險(xiǎn)成本等等，農(nóng)民收入不足以支撐城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的成本成為阻礙縣域城鎮(zhèn)化的重要因素，農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)，是消除不完全城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的根本方式，也是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的、高質(zhì)量的縣域城鎮(zhèn)化的要求。只有農(nóng)民收入有了實(shí)質(zhì)性提高，部分農(nóng)民才有可能逐漸在縣城定居，農(nóng)村的土地才可以更穩(wěn)定地托管、入股，甚至最終退出。一些在農(nóng)村就業(yè)（包括流轉(zhuǎn)土地或者為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展提供社會(huì)化服務(wù)）的農(nóng)民也可以充分利用交通便利的條件，采取“城市居住、農(nóng)村上班”模式。在江蘇、山東、浙江等發(fā)達(dá)省份，很多農(nóng)民已經(jīng)選擇了這樣的居住模式。只有這樣，縣域城鎮(zhèn)化才有可能得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展。此外，農(nóng)村作為縣域產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)在擴(kuò)大縣域內(nèi)部消費(fèi)需求，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境中起到重要作用。因此，鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化必然需要城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小和農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。

三、我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)困境

從歷史角度來看，我國(guó)的縣域城鎮(zhèn)化之路并非一帆風(fēng)順，而是經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程；而立足當(dāng)下，我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化依然存在不少困難和問題，制約著發(fā)展速度和水平。探究我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的歷史脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)困境，分析其中的變化過程與內(nèi)在動(dòng)因，對(duì)于在鄉(xiāng)村振興下推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化具有重要理論與實(shí)踐意義。

（一）新中國(guó)以來我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

改革開放前，是我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的停滯階段。在新中國(guó)成立初期，全力推進(jìn)工業(yè)化成為國(guó)家的主要任務(wù)，農(nóng)業(yè)主要承擔(dān)保障勞動(dòng)力再生產(chǎn)需要，以及通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為工業(yè)發(fā)展提供剩余的任務(wù)。這一時(shí)期我國(guó)整體城鎮(zhèn)化發(fā)展陷于停滯，城鄉(xiāng)二元割據(jù)成為城鎮(zhèn)化的主要特征。1958年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，對(duì)城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格管制，促進(jìn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，制約著城鎮(zhèn)化包括縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

改革開放以來到新世紀(jì)初期，是我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的快速起步階段。我國(guó)的改革開放率先從農(nóng)村開始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推進(jìn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起使得政策層面開始重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，旨在消化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一城鎮(zhèn)化模式對(duì)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)開始了比較強(qiáng)有力的突破。1980年召開的全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議明確“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”，1994年《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善和強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的綜合作用，增強(qiáng)輻射力和吸引力”，均體現(xiàn)了這一時(shí)期政策上對(duì)于優(yōu)先推進(jìn)中小城市內(nèi)部城鎮(zhèn)化的側(cè)重。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)依然需要經(jīng)濟(jì)的積累作為支撐，沒有一定程度的工業(yè)化基礎(chǔ)，就難以談得上大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，從這一角度來看，改革開放初期縣域城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不僅僅是政策側(cè)重的結(jié)果，也是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的必然選擇。

新世紀(jì)初以來，我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化整體而言處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)。隨著我國(guó)工業(yè)化的不斷發(fā)展，推進(jìn)工業(yè)化要求的資本、人口等要素的集聚對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提出了更高的要求。以小城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)化面臨著規(guī)模化程度不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高受限的問題，大城市的集聚效應(yīng)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變得越來越重要。因此這一時(shí)期我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向推進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展，并在實(shí)際上形成了持續(xù)至今的“大城市偏好”型城鎮(zhèn)化道路。2000 年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》已經(jīng)開始將推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策重心逐步轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)推進(jìn)大中城市和小城市發(fā)展，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以人的城鎮(zhèn)化為核心”。1993年，我國(guó)尚沒有市區(qū)人口規(guī)模在1000萬人以上的大城市，人口規(guī)模在500-1000萬人的城市只有3個(gè)，而到了2020年，我國(guó)人口規(guī)模超過1000萬人以上的大城市已經(jīng)有8個(gè)，人口規(guī)模在500-1000萬人的城市也有12個(gè)，充分說明了這一階段城鎮(zhèn)化過程中人口主要向大城市流動(dòng)的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象也導(dǎo)致了該階段我國(guó)的縣域城鎮(zhèn)化整體而言發(fā)展速度緩慢的后果。表1反映了2006年來我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的基本情況，其中縣域城鎮(zhèn)化率采用了“（縣城人口+縣城暫住人口）/（縣人口+縣暫住人口）的方法進(jìn)行計(jì)算。從整體來看，2006年以來我國(guó)縣城個(gè)數(shù)由于撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)等原因有所減少，雖然縣城平均人口在不斷增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)速度落后于整體上城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度，縣域城鎮(zhèn)化水平整體而言處于緩慢發(fā)展階段，2006-2020年14年間縣域城鎮(zhèn)化水平僅由16.07%增長(zhǎng)到23.59%。

這一階段，在全國(guó)范圍內(nèi)縣域城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于整體城鎮(zhèn)化水平。結(jié)合圖1內(nèi)容可以看出，2006年以來我國(guó)總體城鎮(zhèn)化率快速上升，而縣域城鎮(zhèn)化率雖然也有增長(zhǎng)，但與總體城鎮(zhèn)化率之比呈緩慢下降趨勢(shì)。進(jìn)一步將縣城人口與總城鎮(zhèn)人口進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)縣城人口占總城鎮(zhèn)人口的比例不斷下降。盡管由于縣城數(shù)量的逐年減少，這一計(jì)算結(jié)果可能存在一定誤差，但并不影響我們得出我國(guó)的縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程長(zhǎng)期以來滯后于整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程的結(jié)論。這一滯后也反映了我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中人口過度集中于大城市的特點(diǎn)。

（二）影響我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的因素分析

縱觀我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展歷史，可以總結(jié)出縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和質(zhì)量的影響因素。第一，國(guó)家政策指向是影響縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。改革開放前長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制下，縣域城鎮(zhèn)化沒有發(fā)展的空間。只有從政策上重視縣域城鎮(zhèn)化，明確縣域城鎮(zhèn)化的目標(biāo)、方向，為縣域城鎮(zhèn)化做好各方面的支持和保障，才能高質(zhì)量地推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。近年來我國(guó)出臺(tái)了一系列推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策。除2021年一號(hào)文件之外，“十四五”規(guī)劃明確提出“推進(jìn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”；2020年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快開展縣域城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，明確了推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)；2022年5月《意見》的出臺(tái)更是為我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。第二，縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要各方面的積累。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化不是一個(gè)憑空的過程，需要工業(yè)化的拉動(dòng)、農(nóng)業(yè)剩余的積累以及人口的集聚。就每一個(gè)縣而言，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的基本條件在于自身強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第三，縣域城鎮(zhèn)化的過程中不可避免地存在與其他城市的競(jìng)爭(zhēng)，城鎮(zhèn)化過程是一個(gè)城市吸引人口的過程，而人口是有限的，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不可避免地會(huì)遭遇與大中城市的“人口爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，新世紀(jì)以來我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化水平長(zhǎng)期滯后于整體城鎮(zhèn)化水平，一定程度上就是縣城面對(duì)大中城市在城鎮(zhèn)化的人口競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的結(jié)果。

（三）當(dāng)前我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不足。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)和發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。而由于行政區(qū)劃的限制，縣域往往土地規(guī)模和人口規(guī)模偏小，決定了自身產(chǎn)業(yè)規(guī)模和市場(chǎng)規(guī)模的有限性。較小規(guī)模的人口和市場(chǎng)注定了縣城難以形成“大而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，難以進(jìn)行規(guī)?；?、多樣化生產(chǎn)并構(gòu)建相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施也不夠健全，既直接阻礙了技術(shù)、資金等要素的流入，也推高了企業(yè)的生產(chǎn)成本和運(yùn)輸成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致大部分縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不足。另外大部分縣域在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也存在先天不足。由于我國(guó)農(nóng)村大都分布在縣域內(nèi)，因而縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)比重必然遠(yuǎn)大于全國(guó)平均水平。2019年我國(guó)縣域第一產(chǎn)業(yè)增加值總和為3.68萬億元，占縣域地區(qū)生產(chǎn)總值的17.32%，而2019年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重僅為7.11%。這說明當(dāng)前大多數(shù)縣城城關(guān)鎮(zhèn)還是以農(nóng)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)層次較低，難以提供足夠的有吸引力、有成長(zhǎng)性的工作，對(duì)于外來人口缺乏吸引力。

2.公共服務(wù)水平有待提高。公共服務(wù)水平是影響居民獲得感和幸福感的重要因素?？h城人口規(guī)模的不斷增長(zhǎng)對(duì)公共服務(wù)水平提出了更高的要求。而現(xiàn)實(shí)情況是當(dāng)前縣城的公共服務(wù)水平還有待進(jìn)一步提高。借鑒已有研究，本文選取人均固定電話數(shù)、人均衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)作為評(píng)價(jià)縣城公共服務(wù)水平的指標(biāo)。根據(jù)計(jì)算，2019年我國(guó)能夠取得數(shù)據(jù)的1442個(gè)縣人均衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為每萬人41.21張；而全國(guó)城鎮(zhèn)平均為每萬人51.29張，考慮到全國(guó)層面的數(shù)據(jù)可能會(huì)由于遺漏而低估真實(shí)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)，這一差距只可能會(huì)更大。2019年我國(guó)縣域人均固定電話數(shù)為每百人5.99部，而全國(guó)平均水平為13.64部。綜合來看，縣城的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)城鎮(zhèn)的平均水平。

3.中心城市虹吸效應(yīng)強(qiáng)。長(zhǎng)三角、珠三角等特大城市群以及新一線城市等大型中心城市對(duì)人口的吸引力較大，縣城在“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中并不占優(yōu)勢(shì)，面臨嚴(yán)重的人口流失壓力。以安徽省桐城市、山東省諸城市、江蘇省宜興市三個(gè)縣級(jí)市為例，2011年-2020年十年間，桐城市常住人口減少了7萬人，降低了10.66%；即便是位于東部地區(qū)的發(fā)達(dá)縣級(jí)市諸城市，十年間常住人口也降低了0.74%，而雖然宜興市十年間常住人口增加了4%，但還是落后于同期我國(guó)總?cè)丝谠鏊?.38%，縣級(jí)市尚且如此，縣城人口凈流出現(xiàn)象只會(huì)更加嚴(yán)重。已有研究指出地區(qū)生產(chǎn)總值以及在崗人員平均工資均會(huì)顯著地正向影響人口流入意愿。中心城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)或政治中心，憑借其發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系，有競(jìng)爭(zhēng)力的工作崗位，高水平的公共服務(wù)、教育資源、文化環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和平均工資方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于絕大部分縣城，因而對(duì)人口吸引力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于縣城。近年來高校畢業(yè)生向一線城市集聚的現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)明顯，我國(guó)長(zhǎng)久以來的傳統(tǒng)觀念中也往往將在大城市工作視作“有本事”的表現(xiàn)。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金要素缺乏。自分稅制改革后，我國(guó)財(cái)稅方面呈現(xiàn)“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的趨勢(shì)?？傮w來看稅收收入初次分配越來越集中到中央政府，而公共支出卻主要由地方政府財(cái)政加上轉(zhuǎn)移支付來負(fù)擔(dān),以社會(huì)保險(xiǎn)為代表的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任大部分在縣級(jí)地方政府。而轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)支付的管理體制又削弱了縣級(jí)地方政府因地制宜統(tǒng)籌安排資金的能力。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政困境。以上文提到的縣級(jí)單位為例，宜興市作為財(cái)力最發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市之一，2020年一般公共預(yù)算收入與支出分別為127.59億元、172.44億元，一般公共預(yù)算收支比為1:1.35，諸城市為1: 1.32，成都市郫都區(qū)為1:1.47，地方財(cái)力最差的桐城市的一般公共預(yù)算收支比為1: 1.75，財(cái)政壓力可見一斑。財(cái)政收支壓力直接影響了城市公共服務(wù)供給。許多地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障水平不一，2020年諸城市農(nóng)村最低生活保障月人均標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的75%，甚至低于山東省的76.5%。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國(guó)地方政府的財(cái)政自給率只有55%左右，地方財(cái)政赤字需要依靠土地使用權(quán)出讓收入來彌補(bǔ)。而隨著農(nóng)村土地制度改革的深入，特別是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革，都將會(huì)縮小土地征收的范圍，擠壓縣級(jí)政府“土地財(cái)政”的空間，進(jìn)而影響縣級(jí)財(cái)政收入和用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)縣城一般公共預(yù)算收入總額為7343.14億元，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入總額（126630億元）的5.8%。縣城建設(shè)維護(hù)資金支出總額為2941.9億元，約占預(yù)算收入的40.06%；城市維護(hù)建設(shè)資金支出總額為10804.74億元，約占預(yù)算收入的8.53%。縣城建設(shè)維護(hù)資金支出占縣財(cái)政收入的比例已經(jīng)數(shù)倍于全國(guó)平均水平，給縣級(jí)財(cái)政造成了巨大壓力。2019年，我國(guó)縣城一般公共預(yù)算收入總額為13161.76億元，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入總額（192500億元）的6.84%，雖有增長(zhǎng)，但依然是一個(gè)相當(dāng)?shù)偷谋壤?，城?zhèn)化建設(shè)資金要素缺乏的現(xiàn)狀并沒有從根本上得到緩解。

四、鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的政策選擇

《意見》全面系統(tǒng)地提出了縣域新型城鎮(zhèn)化的根本出發(fā)點(diǎn)和重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化的根本出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好地滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要；重點(diǎn)任務(wù)是抓好產(chǎn)業(yè)、市政設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。推進(jìn)高質(zhì)量的縣域新型城鎮(zhèn)化，需要緊緊圍繞《意見》的要求，結(jié)合縣域城鄉(xiāng)融合這一鄉(xiāng)村振興背景下縣域新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指向、《方案》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)以及我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)困境，堅(jiān)持從鄉(xiāng)村振興中汲取縣域城鎮(zhèn)化動(dòng)力，著力做到縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的互補(bǔ)發(fā)展。結(jié)合2021年5-7月作者在山東省諸城市、江蘇省宜興市、安徽省桐城市、四川省成都市郫都區(qū)四個(gè)縣級(jí)單位的專題調(diào)研成果，本文提出如下政策選擇：

（一）堅(jiān)持縣域城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略指向，以城鄉(xiāng)融合強(qiáng)化縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，整體籌劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展”。我國(guó)一半左右人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村振興背景下的縣域城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持縣域城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略指向，提高縣城輻射、帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力。

1.全面推進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合。按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》和2021年中央一號(hào)文件精神，強(qiáng)化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合水平，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。例如諸城市不斷強(qiáng)化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)，根據(jù)濰坊市人民政府關(guān)于印發(fā)《濰坊市支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)稅政策30條》（濰政發(fā)〔2015〕10號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)較為集中、產(chǎn)業(yè)特色突出的地區(qū)，探索發(fā)行專項(xiàng)中小微企業(yè)集合債券、公司債券，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，進(jìn)一步提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融可獲得性，加大對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持和服務(wù)力度。郫都區(qū)探索“共享田園”發(fā)展模式，以農(nóng)用地認(rèn)養(yǎng)為基礎(chǔ)，引入城市客群到鄉(xiāng)村體驗(yàn)、生產(chǎn)、生活及消費(fèi)，成為“新農(nóng)人”，重點(diǎn)招引現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等8類緊缺人才，經(jīng)2/3 以上村民（村民代表）同意后簽約成為“新村民”，共享農(nóng)用地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等權(quán)利，在吸引人才入鄉(xiāng)的實(shí)踐上做出了良好示范。

2.全面推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)一體化。推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水、氣、暖等基本生活資源供給一體化以及城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的垃圾、污水處理系統(tǒng)。結(jié)合《方案》要求，堅(jiān)持建管并重、長(zhǎng)效運(yùn)行，推動(dòng)建設(shè)城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運(yùn)行機(jī)制。實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程，大力發(fā)展鄉(xiāng)村“新基建”，推進(jìn)城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。結(jié)合2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的要求，深化農(nóng)村光纖網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字電視和下一代互聯(lián)網(wǎng)覆蓋，進(jìn)一步提升農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量和覆蓋水平。如桐城市建立了全市統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，凡涉及群眾的公共服務(wù)事項(xiàng)，全部納入電子政務(wù)平臺(tái)集中辦理，同時(shí)建立了“智慧社區(qū)”數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)行“市級(jí)統(tǒng)籌+鎮(zhèn)街管理+社區(qū)個(gè)性化呈現(xiàn)”模式，將各項(xiàng)文化服務(wù)通過廣電網(wǎng)絡(luò)送進(jìn)千家萬戶。

3.全面推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和農(nóng)民增收。一方面應(yīng)充分挖掘鄉(xiāng)村在環(huán)境、物種資源、文化等方面的特色，大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。在堅(jiān)持以農(nóng)民增收為目標(biāo)，利潤(rùn)主要留給農(nóng)民的前提下，通過延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、擴(kuò)展農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村功能等方式推進(jìn)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。另一方面應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工程，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)深度融合。構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)體系，深入實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進(jìn)城工程和“數(shù)商興農(nóng)”行動(dòng)，打造智慧農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。例如宜興市圍繞白塔村得天獨(dú)厚的生態(tài)資源，打造了白塔生態(tài)、白塔旅游、白塔文化、白塔農(nóng)業(yè)和白塔味道等一系列產(chǎn)品，形成了五大園區(qū)、七大展館、八大高效農(nóng)業(yè)和“觀光旅游”“休閑采摘八小時(shí)”“吃住白塔三天”的旅游模式?？赏瑫r(shí)接待游客1000人，年均接待量達(dá)80萬人次，2020年白塔村人均收入突破5萬元，村級(jí)可支配收入達(dá)800多萬元。諸城市惠發(fā)食品利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，推行中央廚房團(tuán)餐定制模式，建設(shè)餐飲食材供應(yīng)鏈平臺(tái)。在食品供應(yīng)鏈上游打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。

（二）強(qiáng)化縣城經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)縣城競(jìng)爭(zhēng)力

我國(guó)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)離不開縣城吸引力的增強(qiáng)，離不開縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，為此需要采取針對(duì)性措施，針對(duì)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱的問題進(jìn)行重點(diǎn)突破，增強(qiáng)縣域新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。

1.強(qiáng)化縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。堅(jiān)持突出特色，錯(cuò)位發(fā)展，立足本地資源稟賦優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力構(gòu)建集中化的產(chǎn)業(yè)集群，打造特色縣城。對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大的縣，一方面應(yīng)當(dāng)充分挖掘當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)建設(shè)，著力增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益，充分挖掘“糧頭食尾”的利潤(rùn)空間。另一方面應(yīng)當(dāng)著力培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，充分延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)三產(chǎn)融合，充分發(fā)揮“農(nóng)頭工尾”的帶動(dòng)作用。對(duì)于文化旅游資源豐富的縣城，應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展旅游觀光、休閑康養(yǎng)、特色民宿等產(chǎn)業(yè)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度，通過簡(jiǎn)化審批程序、稅收優(yōu)惠、政策信貸等手段扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力、就業(yè)承載力。比如山東省諸城市在上個(gè)世紀(jì)90年代就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)源地，近年來諸城市更是不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提升企業(yè)集聚水平和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園為重要載體，重點(diǎn)發(fā)展以肉雞、生豬、板栗、糧油、蔬菜五大產(chǎn)業(yè)為特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，獨(dú)特的發(fā)展模式使諸城長(zhǎng)期處于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之列。

2.著力完善縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)財(cái)政對(duì)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，根據(jù)需要進(jìn)行研發(fā)中心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、員工宿舍等配套基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)先規(guī)劃優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效。著力提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能，鼓勵(lì)、支持具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提質(zhì)增效。健全縣域商貿(mào)物流設(shè)施建設(shè)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場(chǎng)，合理規(guī)劃用地。完善縣域倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、通用基礎(chǔ)制造設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)廠房等設(shè)施與場(chǎng)地建設(shè)。堅(jiān)持低碳發(fā)展、綠色發(fā)展，完善污水處理、廢氣處理裝置配套，控制產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的環(huán)境污染、噪音污染等問題，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造。作者調(diào)研的山東省諸城市等四市（區(qū)）都是通過提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，集聚了越來越多的高質(zhì)量企業(yè)，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。比如山東省諸城市推進(jìn)全市“智慧物流”及物流信息化平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)可追溯的集農(nóng)產(chǎn)品交易、物流、增值加工、物流金融、市場(chǎng)信息等于一體的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品物流產(chǎn)業(yè)體系。實(shí)施冷鏈物流企業(yè)園區(qū)提升工程，培育得利斯、華寶、外貿(mào)等一批龍頭供應(yīng)鏈服務(wù)企業(yè)，建設(shè)華寶智能冷鏈物流等一批重點(diǎn)項(xiàng)目，完善預(yù)冷分級(jí)、交易大廳、加工包裝、倉(cāng)儲(chǔ)保鮮、物流配送等基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)城鄉(xiāng)冷鏈物流集聚發(fā)展。發(fā)達(dá)便利的基礎(chǔ)設(shè)施供給是該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高和產(chǎn)業(yè)化模式不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

3.著力完善縣城消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施。消費(fèi)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。應(yīng)當(dāng)圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和居民消費(fèi)升級(jí)需求，同時(shí)充分考慮到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承擔(dān)能力，多層次改善縣城消費(fèi)環(huán)境。結(jié)合縣城功能區(qū)規(guī)劃、人口布局和自身特色，打造商業(yè)步行街、城市綜合體、主題公園等綜合消費(fèi)場(chǎng)所?；诰W(wǎng)絡(luò)數(shù)字技術(shù)的新業(yè)態(tài)新模式，大力推進(jìn)新型消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)等對(duì)縣城內(nèi)核心商圈、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通樞紐等的全覆蓋。如郫都區(qū)堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為載體，結(jié)合人文要素打造消費(fèi)場(chǎng)景。建設(shè)成都川菜產(chǎn)業(yè)園、成都影視城、鄉(xiāng)村振興博覽園、電子信息功能區(qū)、文化時(shí)尚功能區(qū)等五大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，挖掘“風(fēng)水林田園”稟賦，系統(tǒng)梳理大田景觀、林盤院落等自然資源，依托“風(fēng)水林田園”等生態(tài)要素，打造環(huán)生態(tài)商業(yè)街區(qū)，充分激活生態(tài)資源與文化資源的商業(yè)價(jià)值。

（三）堅(jiān)持以人為核心，提升縣域公共服務(wù)水平

縣域新型城鎮(zhèn)化，“新”就“新”在以人為核心, 以人為核心推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化是《意見》的明確要求，這也就意味著推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)注重提升人民，特別是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的獲得感。

1.完善縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)縣級(jí)醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)提升和設(shè)施改造，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，調(diào)節(jié)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，保證居民各方面的醫(yī)療需求。推進(jìn)縣級(jí)疾控中心建設(shè)，完善疾病檢測(cè)設(shè)施，增強(qiáng)對(duì)于傳染病疫情等重大醫(yī)療衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)能力和處理能力。強(qiáng)化與中心城市的醫(yī)療合作，建立健全中心城市三甲醫(yī)院對(duì)于縣級(jí)醫(yī)院的幫扶機(jī)制，通過專家交流、院系聯(lián)建等方式帶動(dòng)縣級(jí)醫(yī)院醫(yī)療水平提升。完善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系，持續(xù)推進(jìn)村衛(wèi)生室建設(shè)，增強(qiáng)村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)覆蓋范圍，優(yōu)化醫(yī)療資源縣域配置，支持建設(shè)縣域醫(yī)療共同體。比如安徽省桐城市開展“縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)聘村用”醫(yī)療人才模式，通過人才在縣域醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部的流動(dòng)有效解決了基層醫(yī)療人員的不足。該市的基層12所衛(wèi)生院、4個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及所轄206個(gè)村衛(wèi)生室都可以通過建設(shè)遠(yuǎn)程心電、遠(yuǎn)程影像診斷系統(tǒng)等接受遠(yuǎn)程服務(wù)系統(tǒng)，促進(jìn)了基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)的提升。

2.完善社會(huì)保障體系建設(shè)。以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面，全面落實(shí)企業(yè)為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任，合理引導(dǎo)靈活就業(yè)農(nóng)民工按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高對(duì)于低收入人群的包容度。擴(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面，建立針對(duì)殘障救助、疑難病癥、特殊教育的專項(xiàng)救助機(jī)制。完善以公租房、廉租房為主體的住房保障體系，適當(dāng)提高農(nóng)村的最低生活保障水平，進(jìn)一步保障低收入人口生存條件。如宜興市早在2010年就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保并軌，于2020年將特困人員供養(yǎng)基本生活標(biāo)準(zhǔn)由城鎮(zhèn)每人1470元/月、農(nóng)村1300元/月并軌提高至每人1525元/月。2019年，宜興市重新細(xì)分深度救助困難家庭類型，將低保、特困家庭的救助比例從50%提高到了80%，將低保邊緣戶及低收入戶的救助比例從40%提高到了50%，將深度救助最高限額從15萬元提高到了20萬元，從源頭上著力解決深度救助面上覆蓋較少、救助比例較低等問題。

3.推進(jìn)縣城公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面。完善縣域養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大養(yǎng)老床位供給，鼓勵(lì)、支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，健全老年人專用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善文化體育設(shè)施建設(shè)。推進(jìn)縣城體育中心、文化活動(dòng)中心、圖書館、音樂廳等規(guī)范化運(yùn)行與高質(zhì)量提升，促進(jìn)室外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地建設(shè)，充分保證市民文體需求。完善縣域社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)，保障福利院、收養(yǎng)中心、殘障人士康復(fù)中心等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，充分發(fā)揮作用，對(duì)于設(shè)施陳舊、功能落后的要及時(shí)加以改造。如安徽省桐城市在2011年就啟動(dòng)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，著力建設(shè)三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心設(shè)施，全市相繼建設(shè)成3個(gè)街道養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，11個(gè)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心和20個(gè)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，125個(gè)村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)站，結(jié)合農(nóng)村敬老院升級(jí)改造三年行動(dòng)，改造后護(hù)理型床位共3360張，占比45.4%；每千名老人擁有床位數(shù)為72.8張。

（四）推進(jìn)縣城與周邊大中城市協(xié)同發(fā)展，提高縣城吸引力

中心城市對(duì)人口的“虹吸效應(yīng)”成為縣域城鎮(zhèn)化水平提高的重要制約因素，由于縣城在資源、經(jīng)濟(jì)、人口上均處于相對(duì)劣勢(shì)，而在環(huán)境、生活成本等方面具備優(yōu)勢(shì)，因而應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)與中心城市、鄰近縣城的協(xié)同發(fā)展，在保持自身固有優(yōu)勢(shì)的同時(shí)補(bǔ)全自身短板，提高縣城吸引力。

1.推進(jìn)城市群建設(shè)。受限于自身規(guī)模，縣城更應(yīng)該優(yōu)先培植自身優(yōu)勢(shì)，這一發(fā)展戰(zhàn)略固然有利于形成縣城獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)力，但也會(huì)導(dǎo)致縣城難以形成“大而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的后果。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化區(qū)域布局，推動(dòng)以大城市為中心，以縣城為主體的城市群建設(shè)。鼓勵(lì)中心城市增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力，逐步建設(shè)多中心互補(bǔ)、多層次互促的城市群格局,并完善相應(yīng)的配套政策，支持、引導(dǎo)縣城融入城市群發(fā)展，推動(dòng)縣城與中心城市、周邊城市加強(qiáng)互聯(lián)互通，在區(qū)域協(xié)調(diào)布局中實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，形成發(fā)展合力。

2.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)協(xié)作。一方面，縣城應(yīng)充分利用自身比較優(yōu)勢(shì)，在立足自身規(guī)模和承載能力的前提下，依托地域資源稟賦，占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的有利位置，通過縣城之間產(chǎn)業(yè)鏈的分工合作充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，逐步形成分工明確、錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展格局，減少縣城之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，避免形成“小而全”的同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另一方面，縣城可以充分利用勞動(dòng)力成本、土地成本更低的長(zhǎng)處，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)、人口、功能轉(zhuǎn)移，支持地理位置優(yōu)越、有條件的縣城發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

3.推動(dòng)城市群基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。統(tǒng)一而完善的基礎(chǔ)設(shè)施是提高城市群競(jìng)爭(zhēng)力、助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)、要素充分流動(dòng)的前提，也是縣城充分融入城市群發(fā)展的必要條件。應(yīng)當(dāng)充分完善縣城與周邊城市、中心城市的交通網(wǎng)絡(luò)，著力強(qiáng)化綜合性交通樞紐建設(shè)，完善縣城間、縣城與中心城市間城際鐵路專線、客運(yùn)專線等多層次聯(lián)運(yùn)體系，有效連結(jié)城市群內(nèi)各大城市，促進(jìn)客運(yùn)、物流全面對(duì)接。統(tǒng)籌推進(jìn)城市群內(nèi)部統(tǒng)一云數(shù)據(jù)、信息港等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過打造統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)、信息服務(wù)平臺(tái)等，促進(jìn)城市群內(nèi)部信息、技術(shù)、知識(shí)等要素自由流動(dòng)。

（五）緩解城鄉(xiāng)建設(shè)資金困境，為縣域城鎮(zhèn)化提供保障

縣域公共服務(wù)均等化以及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)縣級(jí)財(cái)政提出了更多的要求，若縣城的公共財(cái)政壓力得不到緩解，很可能會(huì)影響縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平，從而影響城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)性。應(yīng)充分評(píng)估城鎮(zhèn)化建設(shè)給縣級(jí)財(cái)政帶來的壓力，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金要素緊張的困境，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.健全財(cái)政投入保障機(jī)制。拓寬縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略資金來源，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向縣域傾斜，既要推動(dòng)存量調(diào)整，也要在增量分配上創(chuàng)新施策，確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的力度不斷增強(qiáng)。強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的投入，將鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)作為中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)予以支持，并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。進(jìn)一步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，做好與相關(guān)政策的銜接，尤其是建立市縣留用為主、中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，賦予縣級(jí)政府合理使用資金自主權(quán)，緩解縣級(jí)財(cái)政壓力。同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持《方案》提出的尊重規(guī)律、穩(wěn)扎穩(wěn)打的原則，防止超越發(fā)展階段搞大融資、大拆建、大開發(fā)，堅(jiān)決防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 提高財(cái)政資金配置效率和使用效率。在城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方面，應(yīng)當(dāng)完善項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)估和支出預(yù)測(cè)制度，結(jié)合城市規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、功能區(qū)建設(shè)、人口規(guī)模等進(jìn)行中長(zhǎng)期規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃利用預(yù)算內(nèi)資金。對(duì)于公益性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)量力而行，側(cè)重總量控制；對(duì)于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)綜合其預(yù)期收入情況對(duì)支出進(jìn)行平衡。在項(xiàng)目建設(shè)方面，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目要及時(shí)進(jìn)行“回頭看”，進(jìn)一步完善財(cái)政資金使用、收益分配、績(jī)效評(píng)價(jià)等，確保把財(cái)政資金用好、用出最大效益。如桐城市在項(xiàng)目選擇時(shí)認(rèn)真做好市場(chǎng)分析與項(xiàng)目前期調(diào)查論證工作，對(duì)年收益低于6%、綜合評(píng)分低于90分的項(xiàng)目不得立項(xiàng)，確保項(xiàng)目選得優(yōu)、效益好、資金安全。

3.多方面運(yùn)用外部資本進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)。一方面充分利用社會(huì)資本進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)“萬企興萬村”行動(dòng)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)力量投入鄉(xiāng)村建設(shè)。通過引入市場(chǎng)機(jī)制、創(chuàng)新項(xiàng)目設(shè)計(jì)，利用PPP模式等手段撬動(dòng)社會(huì)資金，引導(dǎo)社會(huì)資金參與縣域公共設(shè)施建設(shè)。另一方面拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)，合理運(yùn)用地方債券、政策性銀行融資、城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券等融資方式緩解資金壓力。開展金融科技賦能鄉(xiāng)村振興示范工程，支持金融機(jī)構(gòu)針對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)際情況創(chuàng)新鄉(xiāng)村建設(shè)金融服務(wù)，合理擴(kuò)展農(nóng)村建設(shè)抵押物范圍，拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)融資方式。如山東省諸城市積極爭(zhēng)取各類資金，用于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合示范園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮平安銀行產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、合作互助資金及示范園3家銀行機(jī)構(gòu)、1家小額貸款公司、1家擔(dān)保公司和濰坊銀行15個(gè)社區(qū)金融服務(wù)站作用，推廣“誠(chéng)富通”、“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶+擔(dān)保公司+銀行”的“4+1”產(chǎn)業(yè)鏈、“專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等貸款模式，向農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶擔(dān)保貸款。江蘇省宜興市丁山養(yǎng)護(hù)院是全國(guó)第一批列入“城企聯(lián)動(dòng)”的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，總投資26629.64萬元，采用PPP模式中的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）運(yùn)作方式，即由社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，合作期滿（合作年限30年，其中建設(shè)期3年、運(yùn)營(yíng)期27年）后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等無償移交給政府。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及公共服務(wù)建設(shè)具有重要借鑒意義。

【作者孔祥智系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；何欣瑋系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》第43卷第6期】

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