——基于435份地方政策文本的量化分析

摘要：數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手。本文借助政策文本量化分析等方法，對435份建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的地方政策文本進行分析。結(jié)果表明：地方政府偏好使用供給型和環(huán)境型政策工具，且所使用的政策子工具數(shù)量不均衡，存在明顯的注意力分配差異；從時間視角看，不同時期地方政府注意力分配特征不同；從地區(qū)視角看，不同地區(qū)地方政府的注意力分配差異較大，且政策存在區(qū)域擴散；從內(nèi)容視角看，政府會將數(shù)字鄉(xiāng)村與其他議題疊加形成綜合政策。政府注意力分配差異驅(qū)動政策擴散的政策邏輯為“雙維擴散－議題疊加”：政策環(huán)境與政策體系相互影響；政府層級維度存在政策“壓力－反饋”的“垂直效應(yīng)”；空間區(qū)域維度存在政策“學(xué)習(xí)－擴散”的“鄰近效應(yīng)”；在政策議題維度，地方政府會將多種議題協(xié)同推進，追求“疊加效應(yīng)”。文章從加大數(shù)字惠農(nóng)政策力度、優(yōu)化工具使用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化激勵機制和增強政策協(xié)同度四方面提出優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：數(shù)字鄉(xiāng)村  政府注意力分配  政策邏輯  政策文本量化分析

一、研究背景和選題價值

近年，黨中央、國務(wù)院對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策注意力高度集中，政策目標(biāo)不斷擴展，政策方案逐漸具體化、時代化。中央提出數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略后，地方各級政府結(jié)合本地實際，投入基礎(chǔ)設(shè)施、提供財政支持、建設(shè)示范試點，對中央政策作了不同程度的回應(yīng)。本文通過對地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策文本量化分析和對具體政策文本的實例剖析，揭示并解釋地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村中的注意力分配差異，深入分析了地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策擴散邏輯，為政府進一步優(yōu)化數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供決策參考。

二、主要內(nèi)容和邊際貢獻

（一）本文的主要內(nèi)容

1.理論基礎(chǔ)與分析框架：數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是一個內(nèi)容較為豐富的議題領(lǐng)域，包含的政策目標(biāo)較多，相關(guān)政策執(zhí)行所需時間較長，因此，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)這一領(lǐng)域，地方政府可關(guān)注的事項較多，注意力分配極有可能存在較大差異。根據(jù)傳統(tǒng)的政策擴散理論和現(xiàn)有對政府注意力分配的研究，本文認(rèn)為政府注意力分配能影響政府的行為選擇，而政府的行為選擇體現(xiàn)為政策工具的使用情況，但政府注意力分配差異化驅(qū)動政策擴散，這種擴散形態(tài)常體現(xiàn)在時間、地域、內(nèi)容策略等維度。

2.數(shù)據(jù)來源和研究設(shè)計：本文數(shù)據(jù)來源于省、市級地方政府及其職能部門公開發(fā)布的關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本。首先，在北大法寶數(shù)據(jù)庫和各地方政府官網(wǎng)，以“數(shù)字鄉(xiāng)村”為檢索詞；其次，剔除各類行政批復(fù)、函等回復(fù)性或重復(fù)文本；最后，進行篩選比對，剔除只提到宏觀內(nèi)容的文本。最終得到435份有效政策作為數(shù)據(jù)樣本。

研究方法上，本文主要采用政策文本量化分析方法。研究過程上，首先，對435份政策文本進行編碼，提取到55個關(guān)鍵詞。其次，將同類關(guān)鍵詞編入同一范疇，得到10個主要范疇。最后，將10個范疇編為政策子工具。

3.地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村注意力分配差異的實證分析：對政策文本的編碼進行統(tǒng)計分析。在政府行為選擇方面，即政策工具整體使用策略上，地方政府偏好使用供給型政策工具多于使用環(huán)境型政策工具，更多于使用需求型政策工具，政策子工具使用亦不均衡。可以看出地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的過程中，行為選擇具有不均衡性，明顯存在注意力分配差異。時間視角下，在局部探索期（2007－2017年）地方政策的特點是存在較強的自主性。中央尚未提出數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，只有個別地方政府對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進行了探索。在規(guī)范發(fā)展期（2018－2020年），地方政策的特點是波動式發(fā)展。數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出后，各地方自主探索結(jié)束，地方政策進入規(guī)范發(fā)展時期，三類政策工具的使用數(shù)量都開始快速上升，各地開始加速制定有關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策。在深化應(yīng)用期（2021年至今），地方政策特點是地方政策逐漸結(jié)構(gòu)化。數(shù)量上，地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策思路和行動模式基本定型，基本呈現(xiàn)“供給型＞環(huán)境型＞需求型”的固定局面，內(nèi)容上，數(shù)字鄉(xiāng)村的目標(biāo)應(yīng)用場景得到拓展，政策措施亦更加深入?？臻g視角下，不同地區(qū)的地方政府對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的注意力分配差異較大，而地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村存在空間上的擴散現(xiàn)象。內(nèi)容視角下，政府在出臺數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)有關(guān)政策時，注意力并非只分配給數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。各地方政府在同一政策中，會將注意力分配給數(shù)字鄉(xiāng)村之外的政策議題也具有較高趨同性。

4.政府注意力如何推動“雙維擴散－議題疊加”政策邏輯：政策擴散規(guī)律的研究可以從政策過程的理論視角切入。借助具有中國特色的“上下來去”政策過程模型的理念，認(rèn)為地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策邏輯，是政策環(huán)境影響下政府注意力分配存在差異，這種差異推動政策在政府層級、空間區(qū)域兩個維度發(fā)生擴散，并在政策議題維度發(fā)生疊加，可總結(jié)為“雙維擴散－議題疊加”邏輯。整個數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的地方政策體系與政策環(huán)境相互影響，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過程是實事求是地關(guān)注社會實踐和現(xiàn)實情境。政府層級上，上級政府釋放政策壓力、下級政府反饋效果與創(chuàng)新，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過程中的上下級政府間互動；空間區(qū)域上，由于地方政府存在“晉升錦標(biāo)賽”，各地會學(xué)習(xí)先進地區(qū)的政策，先進地區(qū)政策也會通過各種渠道擴散至鄰近地區(qū)，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過程中一般與個別地區(qū)間的互動；政策議題上，地方政府將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和其他相關(guān)議題疊加形成政策并協(xié)同推進。

（二）本文的邊際貢獻

本文的邊際貢獻和特色體現(xiàn)在三個方面：其一，分析和檢視大量與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的政策文本，把握地方政府在建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村時出臺政策的規(guī)律，用豐富的樣本探究政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的制度安排邏輯；其二，將政府注意力分配和政策擴散相聯(lián)系，提出政府的注意力分配差異是導(dǎo)致政策擴散的重要原因，為探究政策擴散的內(nèi)在機理提供新思考；其三，從公共政策視角出發(fā)研究數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“政策擴散”“政策過程”“政策環(huán)境”等傳統(tǒng)公共政策命題進行闡釋。

三、主要結(jié)論和政策建議

（一）本文主要結(jié)論

地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村時存在明顯注意力分配差異。地方政府更偏向于使用供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，政策子工具的使用亦不均衡。從時間視角來看，地方政府注意力分配在三個時期分別存在自主性、波動式、結(jié)構(gòu)化的特征；從空間視角來看，不同地區(qū)的地方政府對數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的注意力分配差異較大，且政策會發(fā)生區(qū)域擴散；從內(nèi)容視角來看，政府會將數(shù)字鄉(xiāng)村與其他議題一同疊加形成綜合政策。注意力分配差異影響政策擴散的邏輯可總結(jié)為：政策環(huán)境與政策體系相互影響為前提；政府層級維度對應(yīng)時間視角的注意力分配差異，高層級政府對低層級政府釋放政策壓力，低層級政府向上反饋政策執(zhí)行效果與政策創(chuàng)新，存在“垂直效應(yīng)”；空間區(qū)域維度對應(yīng)空間視角的注意力分配差異，地方政府會學(xué)習(xí)與自身條件相似的鄰近地區(qū)政策，先行地區(qū)的政策與理念也會主動擴散到其他地區(qū)，存在“鄰近效應(yīng)”；政策議題維度對應(yīng)內(nèi)容視角的注意力分配差異，地方政府會將多種政策議題一體推進，實現(xiàn)協(xié)同，追求“疊加效應(yīng)”。這種政策邏輯可以總結(jié)為“雙維擴散－議題疊加”。

（二）本文的政策啟示

第一，加大數(shù)字惠農(nóng)政策力度，滿足農(nóng)民數(shù)字需求。政府出臺相關(guān)政策要堅持需求導(dǎo)向，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中以惠農(nóng)為根本，對“三農(nóng)”的發(fā)展環(huán)境進行改造，把握好政策環(huán)境與政策體系相互影響的規(guī)律。第二，優(yōu)化工具使用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮工具組合運用效果。各級政府應(yīng)做好政策設(shè)計，使政策工具結(jié)構(gòu)合理，確保政策工具組合運用效果的發(fā)揮。第三，優(yōu)化激勵機制，增強數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動力。要充分運用多項激勵手段，優(yōu)化評價激勵，增強農(nóng)民和農(nóng)村基層自治組織、地方政府等主體建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力第四，增強各領(lǐng)域政策協(xié)同度，放大政策疊加效應(yīng)。數(shù)字鄉(xiāng)村與數(shù)字中國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等戰(zhàn)略聯(lián)系緊密。政府要強化政策協(xié)同配合度。

(作者李燕凌系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院二級教授，博士生導(dǎo)師；蘇健系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2024年第1期)

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