通常意義上所說的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指產(chǎn)生于1950年代農(nóng)業(yè)合作化運動、建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上具有中國特色的鄉(xiāng)村社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織。從政策理論研究上說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以從廣義和狹義兩個方面去理解和把握。廣義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括農(nóng)村社區(qū)型集體經(jīng)濟組織和非社區(qū)型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，具體涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作等各類具有綜合性合作與專業(yè)性合作的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織；狹義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特指以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織。本研究所指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為狹義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，即建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上具有中國特色的鄉(xiāng)村社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是個泛稱概括，它在不同時期有不同的具體名稱，在建立初期表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，當前主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟（股份經(jīng)濟）合作社等。[1]
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展歷程
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)端于1950年代我國農(nóng)業(yè)合作化運動時期，孕育于互助組、形成于初級社、定型于高級社、強化于人民公社時期。1978年改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生了許多重大變化，經(jīng)歷了人民公社解體初期農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展等階段。
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導廣大農(nóng)民進行社會主義革命與社會主義建設(shè)的產(chǎn)物，是黨組織農(nóng)民的歷史性結(jié)晶。1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”從1950年冬季開始，經(jīng)過三年暴風驟雨般的土改運動，到1952年底，除一部分少數(shù)民族地區(qū)及臺灣外，我國基本完成農(nóng)村的土地改革。在整個土改中，共沒收征收約7億畝（約合4700萬公頃）的土地，并將其分給了約3億無地和少地的農(nóng)民。占農(nóng)村人口92.1%的貧農(nóng)、中農(nóng)，占有全部耕地的91.4%；原來占有農(nóng)村人口7.9%的地主富農(nóng)，占有全部耕地的8.6%。[2]土地改革完成以后，一家一戶分散的小農(nóng)，迫切需要組織起來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。于是，將億萬農(nóng)民組織起來走社會主義道路，就成為黨的重大關(guān)切。繼土地改革運動后，黨大力開展農(nóng)業(yè)合作化運動。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是在農(nóng)業(yè)合作化運動中孕育、產(chǎn)生和形成的。具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的誕生主要走了三大步：第一步積極發(fā)展互助組，第二步大力發(fā)展初級社，第三步快速發(fā)展高級社。從1951年到1956年，在短短幾年之內(nèi)，農(nóng)業(yè)合作化運動跨越了三大步，從而形成和建立了我國歷史上從未有過的具有獨特性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
第一步積極發(fā)展互助組，互助組可以說孕育了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的萌芽。1951年9月，中國共產(chǎn)黨召開第一次農(nóng)業(yè)互助合作會議，作出了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，并于12月15日下發(fā)各級黨委試行。決議提出引導農(nóng)民走互助合作道路的三種形式，即臨時互助組、常年互助組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。臨時互助組也叫季節(jié)互助組，一般在農(nóng)忙季節(jié)實行簡單的換工互助，常年互助則是常年換工互助。[3]截至1952年底，全國參加互助組的農(nóng)戶達到4536.4萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的近40%；到1955年參加互助組的農(nóng)戶達到6038.9萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的50.7%[4]?；ブM是在農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，農(nóng)民以自愿互利為原則，實行勞動和生產(chǎn)資料之間的互換，不涉及農(nóng)戶土地及其他生產(chǎn)資料所有權(quán)的變更，是具有集體性質(zhì)的勞動組織和勞動形式?；ブM是初級農(nóng)業(yè)合作社（簡稱初級社）產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。
第二步大力發(fā)展初級社，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標志著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的正式誕生。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民在互助組的基礎(chǔ)上自愿組織起來的具有半社會主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟組織。[5]1953年2月，黨中央將1951年12月下發(fā)試行的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》作了個別修改后以正式?jīng)Q議《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》印發(fā)給各地施行。這個決議要求條件比較成熟的地區(qū)重點發(fā)展以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這是在土地私有基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，后來被稱為初級社。1955年11月9日全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，第一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織，是農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導和幫助下，按照自愿和互利的原則組織起來的；它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；它組織社員進行共同的勞動，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動的成果。”第三條規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的發(fā)展，分做初級和高級兩個階段。初級階段的合作社屬于半社會主義的性質(zhì)。隨著生產(chǎn)的發(fā)展和社員社會主義覺悟的提高，合作社就由初級階段逐步地過渡到高級階段，高級階段的合作社屬于完全的社會主義性質(zhì)。在這種合作社里，社員的土地和合作社所需要的別的生產(chǎn)資料，都已經(jīng)公有化了。該示范章程草案第一次明確提出逐步用生產(chǎn)資料的勞動群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制的農(nóng)村所有制變革目標，并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社明確界定為勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織。[6]該示范章程草案最后一條即第82條特別說明“本章程主要地適用于初級階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”。[7]有的研究認為初級社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“雛形”。[8]但據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》的明文規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已被明確定義為集體經(jīng)濟組織，初級和高級只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展的兩個階段。所以我們認為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立就已經(jīng)標志著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的正式誕生。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以土地入股為特點，其性質(zhì)，一方面是在私有財產(chǎn)基礎(chǔ)上，農(nóng)民有土地私有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的私有權(quán)，農(nóng)民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的報酬；另一方面是在共同勞動的基礎(chǔ)上，又有部分社會主義因素，如實行計工取酬，按勞分紅，并有某些公共的財產(chǎn)等。[9]1953年全國初級社發(fā)展到15053個，參加農(nóng)戶27.2萬戶。最多時的1956年1月達到139.4萬個，參加農(nóng)戶10668萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的90%。后來大量初級社轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壣?。?956年底，全國75.6萬個農(nóng)業(yè)合作社中，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社21.6萬個，到1957年銳減到3.6萬個。[10]
第三步快速發(fā)展高級社，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社標志著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的完成定型。從1955年夏季開始，根據(jù)毛澤東有關(guān)加快發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的講話精神，各地加速推進農(nóng)業(yè)合作化運動，并強力推進從半社會主義性質(zhì)的初級社向完全社會主義性質(zhì)的高級社轉(zhuǎn)變。1955年10月4日至11日，中共七屆六中全會（擴大）根據(jù)毛澤東《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告，討論通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，并要求有條件的地方有重點地試辦高級社，推動農(nóng)業(yè)合作化運動急速發(fā)展。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，第一條規(guī)定：“高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織?！?第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動?！钡谑龡l規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！盵11]高級社實行主要生產(chǎn)資料完全集體所有，社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報酬（土地分紅），耕畜和大型農(nóng)具作價入社等等。到1956年底，加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員總戶數(shù)已達全國農(nóng)戶總數(shù)的96.3%，其中初級社戶數(shù)占8.5%，高級社戶數(shù)占87.8%。[12]僅在一年之內(nèi)，我國就基本完成了高級形式的農(nóng)業(yè)合作化。農(nóng)業(yè)合作化運動的完成，標志著我國基本完成了對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造，實現(xiàn)了中國農(nóng)村土地的公有化即土地的集體所有制，在廣大農(nóng)村普遍建立了集體經(jīng)濟組織和集體所有制經(jīng)濟。
（二）農(nóng)村人民公社時期
1958年開始的農(nóng)村人民公社化運動，直接起因于大搞農(nóng)田水利建設(shè)的需要，從而推動高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社由小社并成大社。1958年4月8日，中央政治局會議批準了成都會議于3月20日通過的《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟罚岢霭研⌒偷霓r(nóng)業(yè)合作社有計劃合并為大型的合作社。此后各地在短時間內(nèi)廣泛開展了并社工作。1958年8月17日，中央政治局擴大會議做出《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級為大規(guī)模、政社合一的人民公社。1958年8月29日，北戴河會議通過了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，提出把規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并和改變成為規(guī)模較大的、工農(nóng)商學兵合一、政社合一、集體化程度更高的人民公社。從1958年8月到1958年10月底，全國74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成26000多個人民公社，入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的99%以上。在不到兩個月的時間內(nèi)，全國農(nóng)村建立不到兩年的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社多數(shù)被人民公社所代替，全國農(nóng)村高速實現(xiàn)了人民公社化。[13]1958年12月10日，中共八屆六次全會通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》提出，人民公社實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，公社的管理機構(gòu)一般分為公社管理委員會、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊）、生產(chǎn)隊三級。[14]至此，我國農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織體系開始形成。[15]人民公社的主要特征是“一大二公”“政社合一”。
“一大二公”是人民公社的基本特點。毛澤東在1958年8月中央政治局擴大會議上最早提出人民公社的特點是一曰大，二曰公。所謂“大”，就是規(guī)模大。全國原有74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，每社約有一二百個農(nóng)戶，基本上是一村一社。而人民公社則平均每社由原來的28個合作社組成，有農(nóng)戶四五千個到一兩萬個，基本上是一鄉(xiāng)一社，甚至數(shù)鄉(xiāng)一社。所謂“公”，就是生產(chǎn)資料公有化程度高。[16]
“政社合一”是人民公社的體制安排。人民公社既是一級政權(quán)機構(gòu)，又是一個經(jīng)濟組織，將政權(quán)機構(gòu)與經(jīng)濟組織合二為一。1962年9月27日，中共八屆十次全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《農(nóng)業(yè)六十條》）第一條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。農(nóng)村人民公社是適應生產(chǎn)發(fā)展的需要，在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上聯(lián)合組成的。它在一個很長的歷史時期內(nèi)，是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織，實行各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞動者不得食的原則?！比嗣窆缂鶎诱?quán)組織、經(jīng)濟組織和社會組織于一體，兼具基層行政管理、社會生產(chǎn)經(jīng)營職能的復合體。農(nóng)村改革前的1978年，全國共有52731個人民公社，69萬個生產(chǎn)大隊，481.8萬個生產(chǎn)隊（小隊）。到撤社建鄉(xiāng)前的1982年，全國共有人民公社 56331個、生產(chǎn)大隊75萬個、生產(chǎn)隊589萬個，比1978年分別增長了6.83%、8.70%和22.25%。[17]
我國農(nóng)村人民公社一般實行三級管理、三級所有制。人民公社在建立初期，在全社范圍內(nèi)實行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配，但由此引發(fā)了“一平二調(diào)”(平均主義、無償調(diào)撥)現(xiàn)象。1962年2月13日，中共中央發(fā)出《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，明確生產(chǎn)隊為人民公社基本核算單位，并指出在我國絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村人民公社以生產(chǎn)隊為基本核算單位，實行以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的三級集體所有制。 農(nóng)村基本核算單位改變?yōu)樯a(chǎn)隊以后，人民公社仍然是一個完整的集體經(jīng)濟組織，公社內(nèi)部仍然實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理，生產(chǎn)隊仍然是生產(chǎn)大隊這一級經(jīng)濟組織的組成部分。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二條進一步明確：“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊，也可以是三級，即公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。”“三級所有、隊為基礎(chǔ)”成為人民公社生產(chǎn)資料所有制形式的簡明概括?！叭壦小笔侵皋r(nóng)村生產(chǎn)資料分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級組織所有?！瓣牉榛A(chǔ)”是指生產(chǎn)隊作為人民公社的基本核算單位。1975年修訂的《中華人民共和國憲法》第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟，一般實行三級所有、隊為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有?！?/span>
（三）人民公社解體初期農(nóng)村集體經(jīng)濟組織
農(nóng)村人民公社自1958年正式建立到1984年基本結(jié)束，在我國存在了26年。1978年黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放的新時期。為解決人民公社的體制弊端，各地開始探索政社分開、撤社建鄉(xiāng)改革。1980年6月18日，四川省廣漢縣向陽公社在全國第一個摘掉人民公社的牌子，換上鄉(xiāng)人民政府的牌子，邁開了改革人民公社管理體制的第一步。[18]1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！?983年1月2日，中共中央印發(fā)《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》（即改革以來中央第二個關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件）提出：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設(shè)。 政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設(shè)，準備好一批改變一批。在政社尚未分設(shè)以前，社隊要認真地擔負起應負的行政職能，保證政權(quán)工作的正常進行。在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立?！盵19]1983年10月12日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號），提出“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委”。并要求此項工作大體上在1984年底以前完成。到1984年底，全國共建鄉(xiāng)84340個，建制鎮(zhèn)7280多個，新建村民委員會82.2萬個。[20]1985年，全國共設(shè)立鄉(xiāng)（包括民族自治鄉(xiāng)和鎮(zhèn)）人民政府91590個，設(shè)立村民委員會94.9萬個，村民小組588萬個。[21]
在撤社建鄉(xiāng)中如何處理和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)〔1983〕35號）明確了兩條：一是要根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織；二是有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。1984年中央一號文件《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出，政社分設(shè)后，農(nóng)村經(jīng)濟組織應根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式；一般應設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織，這種組織可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱，可以以村（大隊或聯(lián)隊）為范圍設(shè)置；也可以以生產(chǎn)隊為單位設(shè)置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。[22]在實踐中，各地具體做法不同，致使集體經(jīng)濟組織的形態(tài)、集體所有權(quán)的主體存在很大的差異。四川省廣漢縣向陽公社進行人民公社改革時的做法是成立工業(yè)公司管理企業(yè)，改社辦工業(yè)為社隊集資聯(lián)辦，干部群眾投資入股；在農(nóng)機站的基礎(chǔ)上成立農(nóng)業(yè)技術(shù)服務公司；在供銷社的基礎(chǔ)上成立商業(yè)公司。這三個公司聯(lián)合成立農(nóng)工商聯(lián)合公司，系統(tǒng)管理原人民公社的生產(chǎn)經(jīng)營和服務工作。[23]陜西省一般是將公社黨委改建為鄉(xiāng)黨委，將公社管委會分建為鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟組織。鄉(xiāng)經(jīng)濟組織的名稱不統(tǒng)一，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合公司，有的叫農(nóng)工商聯(lián)合社，有的叫經(jīng)濟委員會或經(jīng)濟管理委員會，有的仍叫人民公社，一般下設(shè)農(nóng)工商各公司或者管理站等，名稱雖然各異，但都是按行政地域?qū)⑥r(nóng)工商各業(yè)統(tǒng)一在一起進行管理的，基本上維持了人民公社的經(jīng)濟體制。[24]北京市于1984年11月底前完成了人民公社政社分設(shè)體制改革，在原263個人民公社基礎(chǔ)上建立了350個鄉(xiāng)政府、4個區(qū)所，新建1個鎮(zhèn)，建立了4423個村民委員會；原公社級經(jīng)濟組織大部分組建為農(nóng)工商聯(lián)合總公司。[25]廣東省在原生產(chǎn)隊或聯(lián)隊（自然村）一級設(shè)置經(jīng)濟合作社，在原大隊（管理區(qū)）一級設(shè)置經(jīng)濟聯(lián)合社，在原公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級設(shè)置經(jīng)濟聯(lián)合總社。[26]
由于認識不清等原因，一些地方在機構(gòu)改革中撤銷了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。1998年我國開始以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡機構(gòu)為重點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，不少地方撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來直接管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)和事務。例如北京市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)“三改二”改革，即保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，撤銷農(nóng)工商聯(lián)合總公司，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)置集體資產(chǎn)管理委員會。2012年北京市印發(fā)《關(guān)于進一步建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 全面加強登記管理工作的通知》（京政農(nóng)發(fā)〔2012〕12號），對集體經(jīng)濟組織進行了規(guī)范，一些改制后的集體經(jīng)濟組織又重新建立了村合作社和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社。據(jù)統(tǒng)計，2019年我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)36082個，但建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的卻很少；總村數(shù)583573個，其中村集體經(jīng)濟組織413370個，占總村數(shù)的70.8%；村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村共有170203個，占總村數(shù)29.2%；村民小組集體經(jīng)濟組織數(shù)為759321個，占全國村民小組總數(shù)4838482個的15.7%。[27]
（四）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與新型集體經(jīng)濟組織
隨著改革的不斷深入，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國特大城市郊區(qū)和東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始率先探索以社區(qū)股份合作制為主要形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，在實踐創(chuàng)新中將傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展為新型集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織在市場化改革中的再生與重塑。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，全國58.9萬個村級集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額（不含土地等資源性資產(chǎn)）2.2萬億元，村均369.3萬元。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還擁有62.0億畝農(nóng)用地等土地資源，其中耕地面積13.9億畝（承包合同記載面積）、草地23.8億畝、林地18.8億畝。大城市郊區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量更加龐大，廣東、山東、浙江、北京、江蘇等5省份的村級集體資產(chǎn)總額高達13172.1億元，占全國村集體資產(chǎn)總額的60.5%，村均865.4萬元。[28]如何保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法財產(chǎn)權(quán)利，已成為農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大問題，而積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就成為維護和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員財產(chǎn)權(quán)利、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求和有效途徑。自1980年代中后期以來，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要分為兩個方面推進：一方面是地方層面的率先改革探索，另一方面是國家層面的統(tǒng)一規(guī)范指導。
一方面，在地方層面率先改革探索上。20世紀80年代末90年代初，廣州市天河區(qū)沙河鎮(zhèn)揚箕村、登峰村，上海市普陀區(qū)長征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等地，在全國率先實行了村級集體經(jīng)濟股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，按股權(quán)進行收益分配，建立完善現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。[29]1992年，廣東省佛山市南海區(qū)掀起了農(nóng)民變股東、辦工廠的新浪潮，南海地區(qū)村民將土地交給村集體成立經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟合作聯(lián)社，利用區(qū)位優(yōu)勢將土地集合對外出租獲取租金。[30]1991年1月22日，北京市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)村合作社建設(shè)，鞏固發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的決定》（京發(fā)〔1991〕2號），提出村級集體經(jīng)濟組織為村合作社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作經(jīng)濟聯(lián)合社，簡稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)社”。當時北京市有293個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社（同時保留農(nóng)工商聯(lián)合總公司的牌子），村經(jīng)濟合作社4159個（同時保留農(nóng)工商聯(lián)合公司的牌子），村合作社內(nèi)部以原生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)組建分社（農(nóng)工商分公司）3080個。[31]1993年北京市豐臺區(qū)南苑鄉(xiāng)果園村、東羅園村和右安門村啟動了社區(qū)股份合作制改革試點，積極探索走“撤村不撤社、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革之路。[32]到2019年底，北京市完成3952個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革任務，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級27個，村級3925個，村級完成比例為99.5%；全市335.7萬農(nóng)民當上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級成員股東2.48萬個，村級成員股東333.23萬個；全年股金分紅57.8億元，其中村級分紅53.7億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級分紅4.1億元。[33]
另一方面，在國家層面統(tǒng)一規(guī)范指導上。2007年10月9日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導意見》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作提出規(guī)范的指導意見，強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革要以股份合作為主要形式，以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容。2014年11月22日，農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦、國家林業(yè)局印發(fā)經(jīng)黨中央、國務院審議通過的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，重點圍繞保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，在賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)等方面開展試點。2016年12月26日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，強調(diào)“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向”，提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的功能作用”。[34]2017年3月15日，十二屆全國人大五次會議通過《民法總則》，首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為“特別法人”。2018年十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的立法列為第三類項目。2018年中央組織部、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于堅持和加強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導扶持壯大村級集體經(jīng)濟的通知》，計劃到2022年在全國范圍內(nèi)扶持約10萬個行政村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。2020年5月28日十三屆全國人大三次會議通過《民法典》第96條進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為“特別法人”，第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名稱、集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟組織職能、成員及成員權(quán)利、組織機構(gòu)及內(nèi)部治理、資產(chǎn)經(jīng)營和財務管理、變更及注銷等相關(guān)事宜做了明確規(guī)定。
2015年至2019年，全國組織開展了4批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，共有15個省、89個地市、442個縣整建制開展試點，覆蓋全國73%左右的縣級單位。2019年全國已有59.5萬個單位完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其中鎮(zhèn)級380個、村級36.86萬個、組級22.56萬個，全國1.05%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，63.2%的村完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，4.7%的村民小組完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2019年全國共確認集體經(jīng)濟組織成員6.06億人，其中鎮(zhèn)級成員592.8萬人，村級集體經(jīng)濟組織成員5.64億人，組級集體經(jīng)濟組織成員3677.3萬人。2019年全國共有46.5萬個完成產(chǎn)權(quán)制度改革的單位取得登記證書，占完成產(chǎn)權(quán)制度改革單位的78.1%，其中，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記賦碼單位共有45.2萬個，包括鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織有257個，村級集體經(jīng)濟組織有33.6萬個，組級集體經(jīng)濟組織有11.6萬個；在市場監(jiān)督管理部門登記的單位數(shù)有12668個，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織126個，村級集體經(jīng)濟組織10029個，組級集體經(jīng)濟組織2513個。[35]分區(qū)域來看，東、中、西部地區(qū)各有19.97萬個、11.92萬個、4.96萬個村完成產(chǎn)權(quán)制度改革，分別占各地區(qū)村數(shù)的83.8%、66.6%和29.9%，占全國完成產(chǎn)權(quán)制度改革村數(shù)的54.2%、32.3%和13.5%。東、中、西部地區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組分別為3.25萬個、1.72萬個和17.6萬個，分別占各地區(qū)村民小組的2%、1%和12.5%，占全國完成產(chǎn)權(quán)制度改革組數(shù)的14.4%、7.6%和78%。[36]中央明確要求到2021年底基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務。從各地改革試點來看，大規(guī)模清產(chǎn)核資工作基本結(jié)束，已進入建立集體經(jīng)濟組織、深化股份合作制改革的攻堅期。 [37]
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征與問題
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本特征
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，有其鮮明的特征，主要體現(xiàn)在性質(zhì)上的政治性、范圍上的社區(qū)性、地域上的唯一性、產(chǎn)權(quán)上的封閉性、成員上的身份性、功能上的綜合性等方面。
1.性質(zhì)上的政治性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然從名稱上看屬于經(jīng)濟組織，但卻完全不同于一般的經(jīng)濟組織，而具有明顯的政治性質(zhì)。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后從政治上將農(nóng)民組織起來最重要的組織載體，承載著黨的馬列主義意識形態(tài)基因與公有制信仰，體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導農(nóng)民實現(xiàn)執(zhí)政目標的價值追求。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既是我國實行社會主義土地公有制改造的產(chǎn)物，也是我國農(nóng)村土地公有制即土地集體所有制的所有權(quán)行使主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表抽象的“農(nóng)民集體”行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是我國除國家以外唯一合法擁有土地所有權(quán)的特別組織（在沒有建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村由村委會代行集體土地所有權(quán)）。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國任何其他組織都無法比擬的特殊政治屬性。[38]再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期以來承擔農(nóng)村社區(qū)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務供給的部分公共職責。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他經(jīng)濟組織不同之處，還在于目前不能適用《破產(chǎn)法》實行破產(chǎn)倒閉。[39]
2.范圍上的社區(qū)性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在農(nóng)村特定社區(qū)范圍內(nèi)以集體土地所有制為基礎(chǔ)，以一個自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為覆蓋范圍建立起來的社區(qū)型經(jīng)濟組織，這與供銷合作社、信用合作社、專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟組織以及各類企業(yè)組織有明顯的不同。社區(qū)性是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要特征之一。
3.地域上的唯一性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個以自然村（組）、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體所有土地為邊界建立的地域性組織，在同一層級的鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，一般來說只能建立一個代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，不存在與之并列競爭的另一個同一層級的代行集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織。在特定的社區(qū)地域范圍內(nèi)的同一層級，代行集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有唯一性。也就是說，在某個特定的鄉(xiāng)村社區(qū)地域范圍內(nèi)，同一層級只能建立一個具有法律上承認的代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟組織。一些地方通過對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的股份經(jīng)濟合作社，并不涉及土地等資源性資產(chǎn)，因而不能代表“農(nóng)民集體”行使集體土地所有權(quán)，但可以代表“農(nóng)民集體”行使相關(guān)集體資產(chǎn)所有權(quán)，股份經(jīng)濟合作社并不具有唯一性。
4.產(chǎn)權(quán)上的封閉性。建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟組織的集體產(chǎn)權(quán)具有明顯的封閉性特征，只有集體經(jīng)濟組織成員才享有集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益，且土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟組織成員以外的任何個人和組織都無權(quán)獲得土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等。集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的集體所有制性質(zhì)不同于共有制（不管是共同共有還是按份共有），集體資產(chǎn)只能由集體成員共同占有，可以明確集體成員的股份或份額，但不可將集體資產(chǎn)分割到個人。[40]有的認為集體所有制類似總有制，但也并不等同總有制。[41]傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)還具有模糊性、虛置性特征，呈現(xiàn)所謂“人人都有，人人都沒有”的狀態(tài)。[42]
5.成員上的身份性。集體經(jīng)濟組織成員具有明顯的身份特征，其身份界定主要基于農(nóng)業(yè)合作化歷史、農(nóng)業(yè)戶籍、現(xiàn)實情況等因素。一般來說，集體經(jīng)濟組織成員身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途徑。例如，《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》界定的集體經(jīng)濟組織成員身份，一是原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的；二是實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時起，集體經(jīng)濟組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的；三是戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格等。[43]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份具有唯一性，任何人不得同時作為同一層級兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。擁有集體經(jīng)濟組織成員身份的，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)享有平等的財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。
6.功能上的綜合性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅具有經(jīng)濟功能，還具有基本公共服務供給、社區(qū)治理等綜合性功能。2016年12月26日中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，要“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面的功能作用”。2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》第6條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等職能，具體開展如下業(yè)務：（1）保護利用本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的農(nóng)村土地等資源，并組織發(fā)包、出租、入股，以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等；（2）經(jīng)營管理本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的經(jīng)營性資產(chǎn)，并組織轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等；（3）管護運營本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)；（4）提供本社成員生產(chǎn)經(jīng)營所需的公共服務；（5）依法利用本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的資產(chǎn)對外投資，參與經(jīng)營管理等。除此之外，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實上還承擔農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給、社區(qū)治理以及文化傳承服務等公共性職責。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的主要問題
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織誕生于1950年代農(nóng)業(yè)合作化運動時期，有近70年的發(fā)展歷史。雖然在不同時期、不同地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在不同領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，但從總體上看，由于種種原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革與建設(shè)明顯滯后，存在的問題也比較突出。
1.地位不明。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然與基層黨組織、村民自治組織構(gòu)成我國當代村莊社會最重要的組織網(wǎng)絡(luò)，但長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位并不明確。一是法律地位不明。改革以來，《憲法》《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，比如《憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！钡覈两袢狈Α掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等專門法律明確集體經(jīng)濟組織的地位和作用。直到2020年6月，我國才召開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草領(lǐng)導小組第一次全體會議，正式啟動起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法相關(guān)工作?？梢哉f，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有憲法地位但缺乏專門的法律地位。二是市場地位不明。自1978年市場化改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期缺乏法人地位，雖然《憲法》第十七條規(guī)定“集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)”。但由于相關(guān)立法的缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏進入市場的法人資格，在社會主義市場經(jīng)濟中缺乏應有的市場主體地位。直到2017年3月通過的《民法總則》才首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定為“特別法人”。2020年5月通過的《民法典》進一步規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為“特別法人”，并依法取得法人資格。但涉及具體實施落實特別法人的專門法律法規(guī)尚未跟上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以市場主體身份進入市場的一些具體障礙并未消除。三是現(xiàn)實地位不明。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位也很不明確，大多數(shù)集體經(jīng)濟組織依附于基層黨組織和村民自治組織，不能正常獨立運行，其職能和作用常常被基層黨組織和村民自治組織取而代之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主性闕如。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，一些集體經(jīng)濟組織同時成立公司，且以公司的名義進入市場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。
2.產(chǎn)權(quán)不清。自從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織誕生以來，其產(chǎn)權(quán)的模糊性就始終存在。農(nóng)村改革以前，“一大二公”的人民公社“一平二調(diào)”和“共產(chǎn)風”盛行，導致集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利損失巨大。改革以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責不明確、流轉(zhuǎn)不順暢、保護不嚴格等問題相當突出，嚴重損害了集體經(jīng)濟組織及其成員的財產(chǎn)權(quán)利。一是集體所有土地與國有土地權(quán)屬不清。《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鄙鲜觥稇椃ā窏l文只是原則性的規(guī)定，而集體土地與國有土地的邊界往往比較模糊，比如各類自然資源的邊界、各個城市與農(nóng)村的邊界都比較模糊，而相關(guān)精細化的土地確權(quán)工作則長期滯后，致使集體土地所有權(quán)的強度就明顯弱于國有土地所有權(quán)。長期的征地模式又造成大量集體土地的國有化。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他組織的產(chǎn)權(quán)邊界不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會的產(chǎn)權(quán)邊界不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會隨意占有、使用集體資產(chǎn)的現(xiàn)象比較普遍。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展以及村莊撤并等沖擊，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的產(chǎn)權(quán)也存在不少模糊與糾紛之處。三是集體所有權(quán)主體界定不清。《憲法》和《土地管理法》等相關(guān)法律強調(diào)集體土地和其他集體資產(chǎn)歸農(nóng)民群眾集體所有，但農(nóng)民群眾集體都是比較抽象的概念，缺乏具體的所有權(quán)主體的規(guī)定，從而造成了集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬主體的模糊性。比如《土地管理法》明確規(guī)定國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使，但沒有規(guī)定集體所有土地的所有權(quán)由哪個主體代表農(nóng)民集體行使。相關(guān)法律只規(guī)定集體所有的土地屬于農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民集體只是一個抽象的概念集合，并不是一個具體的組織機構(gòu)。此外，源于人民公社“三級所有”的歷史傳統(tǒng)，集體土地所有權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、自然村（組）的界定也比較模糊。特別是一些地方強行推行撤鄉(xiāng)并村運動，進一步加劇了集體產(chǎn)權(quán)歸屬的混亂與矛盾。四是集體經(jīng)濟組織與集體經(jīng)濟組織成員之間的產(chǎn)權(quán)不清。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革以前，集體經(jīng)濟組織成員身份不明確，集體資產(chǎn)家底不清楚，集體資產(chǎn)股份沒有量化到戶到人，集體資產(chǎn)監(jiān)管不到位等問題突出，致使集體資產(chǎn)名義上“人人都有”，但實質(zhì)上“人人都沒有”，集體資產(chǎn)往往被村干部等少數(shù)人控制、少數(shù)人侵吞。
3.政經(jīng)不分。由于受人民公社“政社合一”體制的深刻影響，至今農(nóng)村政經(jīng)不分現(xiàn)象比較普遍。目前許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)經(jīng)營管理工作主要由村兩委成員兼管，集體經(jīng)濟組織與村委會的賬戶混用，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分開設(shè)立賬戶。據(jù)北京市農(nóng)研中心課題組的調(diào)查，到2015年底，在北京市195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織中就存在著三種主要類型：一是實行政社分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)賬目單獨設(shè)置、有獨立經(jīng)營活動的有20個（包括豐臺區(qū)5個、海淀區(qū)7個、朝陽區(qū)8個），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的10%。二是建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集體資產(chǎn)管理委員會或辦公室、賬目單獨設(shè)置的有94個（包括順義、通州、門頭溝、房山、密云5個區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及朝陽區(qū)13個鄉(xiāng)、石景山1個鎮(zhèn)），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的48.2%。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖實行賬目單設(shè)，但集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營收益仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配使用。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)、賬目等并入政府賬目的有81個（包括昌平、大興、懷柔、延慶、平谷5個區(qū)的全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)），占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41.5%。[44]
4.名實不符。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然有《憲法》和其他法律的規(guī)定，在政策上也得到不斷的強調(diào)與重視，但在許多地方，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可謂有名無實，或名不副實。有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門進行管理，集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有，有的地方取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織機構(gòu)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅有集體資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)，而沒有集體經(jīng)濟組織實體。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的理事長不是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員，但因有黨政機關(guān)干部不準在社會團體兼職的要求，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社的理事長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時聘用人員擔任的現(xiàn)象。很多地方的村級集體經(jīng)濟組織更是名存實亡，“有牌子，沒組織?！庇械拇暹B集體經(jīng)濟組織的牌子也沒有。不少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理不規(guī)范、運轉(zhuǎn)不暢，沒有開展正常的經(jīng)營、管理業(yè)務。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面上除了已經(jīng)承包給農(nóng)戶的承包土地數(shù)據(jù)外沒有其他經(jīng)營性資產(chǎn)，除了上級有關(guān)部門撥付的建設(shè)資金外也沒有任何集體經(jīng)營性收入。
5.履職不全。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員”等職能，承擔著社區(qū)綜合性服務管理的多重職責。但長期以來，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有充分履行有關(guān)法律和章程賦予和明確集體經(jīng)濟組織的職責，沒有充分發(fā)揮應有的功能作用。一是在集體資產(chǎn)管理上不到位。許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身缺乏對集體資產(chǎn)進行管理的動力和機制，造成“小官巨貪”現(xiàn)象，導致集體資產(chǎn)的驚人流失。二是在集體資源開發(fā)上不充分。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，所以凡是有集體所有土地的地方都有集體土地資源，凡是有集體土地資源的地方都有開發(fā)利用的空間和潛力。但不少集體經(jīng)濟組織在集體資源開發(fā)利用上缺乏思路和辦法，要么放任自流，要么束手無策，要么開發(fā)無方而破壞有術(shù)。三是在集體經(jīng)濟發(fā)展上不謀劃。在改革進程中之所以產(chǎn)生一些農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼村”和“薄弱村”，雖然有多種因素所致，但缺乏健全的集體經(jīng)濟組織和有能力的集體經(jīng)濟組織帶頭人去謀劃與推動集體經(jīng)濟發(fā)展有很大關(guān)系。四是在集體成員服務上不作為。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是改革以來我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營體制，是黨的農(nóng)村政策的基石。但許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織幾乎完全放棄了有關(guān)法律和章程規(guī)定的為集體經(jīng)濟組織成員提供生產(chǎn)生活服務的職責。這突出體現(xiàn)在集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能缺位上。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營即“分”是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，集體統(tǒng)一經(jīng)營即“統(tǒng)”是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的關(guān)鍵。集體統(tǒng)一經(jīng)營最重要的是要增強集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶的服務功能。而有的地方不但沒有增強對農(nóng)戶的服務功能，反而以“統(tǒng)”的名義去削弱乃至取消“分”的錯誤認識與實踐誤區(qū)。
6.經(jīng)營不善。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總體經(jīng)營效益不佳。截至2019年底，在全部55.43萬個村中，沒有經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的“空殼村”有32萬個，占總村數(shù)的57.7%，經(jīng)營收益5萬元以上的村23.5萬個，占總村數(shù)的43.3%。其中，有15.96萬個村沒有集體經(jīng)營性收入，占28.8%；16.01萬個村的經(jīng)營性收入低于5萬元，占28.9%；9.98萬個村的經(jīng)營收入在5萬元至10萬元之間，占18%；9.37萬個村的經(jīng)營收入在10萬元至50萬元之間，占16.9%；1.87萬個村的經(jīng)營收入在50萬元至100萬元之間，占3.4%；約2.25萬個村的經(jīng)營收入在100萬元以上，占4.1%。[45]據(jù)調(diào)查，2019年北京市有1982個村級集體經(jīng)濟組織收不抵支，占村級集體經(jīng)濟組織的50.3%；全市村級集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)負債率為59.6%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)負債率為82.5%，村級集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)負債率為55.3%。[46]
三、新時代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重構(gòu)
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織一道，構(gòu)成當代中國基層村莊社會最重要的組織架構(gòu)。在中國特色社會主義新時代，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從多方面重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，重點是要實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的價值重構(gòu)、組織重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、功能重構(gòu)、治理重構(gòu)。
（一）價值重構(gòu)
在中國特色社會主義新時代，回顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)合作化運動、人民公社化運動中的經(jīng)驗教訓，總結(jié)改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的成敗得失，直面農(nóng)村集體經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織在理論、政策、法律和現(xiàn)實中一個不能漠視的巨大現(xiàn)實存在，必須重新認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要價值，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的價值地位。
首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是堅持集體所有制的重要組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，同時又是除國家以外唯一擁有土地所有權(quán)即集體土地所有權(quán)的特別組織，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅持農(nóng)村土地集體所有制，就必須堅持和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，不斷探索創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式。
其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。一方面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，必須實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的振興。要徹底改變一段時期以來高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和村民自治組織建設(shè)而忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)現(xiàn)象，改變重視農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)而忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的做法，要像重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)那樣重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，像重視村民自治組織建設(shè)那樣重視集體經(jīng) 濟組織建設(shè)，像重視農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)那樣重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織振興與農(nóng)村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展相得益彰。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要基礎(chǔ)，必須在新形勢下將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體系、功能發(fā)揮、治理機制全面建設(shè)好、發(fā)展好。
再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的重要依托。實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。共產(chǎn)黨執(zhí)政后在農(nóng)村進行社會義改造，推行農(nóng)業(yè)合作化運動，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實現(xiàn)全體農(nóng)民的共同富裕。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要堅持不忘初心使命，最根本的就是要全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，切實保障集體經(jīng)濟組織成員土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)以及參與集體經(jīng)濟組織管理的民主權(quán)利，著力促進共同富裕，使每一個集體經(jīng)濟組織成員在集體經(jīng)濟組織中都切身感受到獲得感、幸福感、安全感。
（二）組織重構(gòu)
20世紀80年代在人民公社解體、政社分設(shè)中，由于對集體經(jīng)濟組織認識比較模糊，致使農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織的建設(shè)明顯滯后，許多地方?jīng)]有建立相應的集體經(jīng)濟組織。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經(jīng)濟組織的413370個，占70.8%；村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村170203個，占29.2%。在全國4838482個村民小組中，建立組集體經(jīng)濟組織的759321個，僅占15.7%。在36082個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的就更少了，因為數(shù)量過小而沒有納入統(tǒng)計表中。[47]目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織。如果要真正堅持農(nóng)村集體所有制，維護和發(fā)展農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民的組織化程度，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須高度重視并著力推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織體系。
一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。基于人民公社三級所有的歷史背景，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級形成和積累了一定規(guī)模的集體資產(chǎn)。但在撤社建鄉(xiāng)以及歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，由于忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)長時期的重大流失和農(nóng)民集體權(quán)益的嚴重損失。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中，要像各級組織部門抓基層黨組織建設(shè)、民政部門抓村民自治建設(shè)那樣，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門必須著力抓好集體經(jīng)濟組織建設(shè)。應當總結(jié)北京、上海、廣東等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的基本經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)加快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上改變絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織缺失的狀況，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)的工作重點，就是要落實1984年中央一號文件就已經(jīng)提出的“地區(qū)性合作經(jīng)濟組織應當把工作重點轉(zhuǎn)移到組織為農(nóng)戶服務的工作上來”的要求，[48]發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)一服務”的重要功能?？梢越梃b東亞地區(qū)農(nóng)會組織建設(shè)的有益做法，著力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)成為類似于東亞農(nóng)會組織性質(zhì)的全方位服務于農(nóng)民生產(chǎn)生活的區(qū)域服務中心。
二是建立健全村級集體經(jīng)濟組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體系建設(shè)中，目前村級集體經(jīng)濟組織建設(shè)的成效相對較好一些。截至2019年，全國70.8%的村建立有村集體經(jīng)濟組織，63.2%的村完成了村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但仍有29.2%的村由村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能。[49]尚未建立村級集體經(jīng)濟組織的村，應當加快建立村集體經(jīng)濟組織機構(gòu)，推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，摸清集體資產(chǎn)家底，界定集體成員身份，保障成員權(quán)利，加強股權(quán)管理，強化服務職責。對于已建立集體經(jīng)濟組織的村，應當進一步建立健全符合特別法人要求的治理結(jié)構(gòu)，依照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴格規(guī)范運行。
三是建立健全組級集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村人民公社建立以后確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的根本制度，生產(chǎn)隊是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產(chǎn)大隊改為村民委員會，生產(chǎn)隊改為村民小組，絕大部分組一級的集體經(jīng)濟組織開始萎縮甚至消失，但仍有部分組級集體經(jīng)濟組織得到堅持和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，全國建立有組級集體經(jīng)濟組織的75.9萬多個，占村民小組總數(shù)的15.7%；以組為單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村民小組22.56萬個，占村民小組總數(shù)的4.7%。[50]在有條件但尚未建立集體經(jīng)濟組織的村民小組，應當加快建立健全集體經(jīng)濟組織；在沒有必要建立集體經(jīng)濟組織的村民小組，應當堅持實事求是，不必“一刀切”地建立組級集體經(jīng)濟組織，但必須加強村級集體經(jīng)濟組織建設(shè)，使村級集體經(jīng)濟組織能夠有效維護村民小組成員的正當權(quán)益。
（三）產(chǎn)權(quán)重構(gòu)
農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的主要財產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋等經(jīng)營性資產(chǎn)，用于公共服務等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，就是要分類推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，增強農(nóng)民對集體的認同感、歸屬感、自豪感。對于重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的總體要求是，對土地等資源性資產(chǎn)進行確權(quán)登記頒證，對集體公益設(shè)施等非經(jīng)營性資產(chǎn)建立健全運行管護機制，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)著力推進確權(quán)到戶和股份合作制改革。
一是在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來國家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）按照農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”的要求，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。（2）土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。（3）賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。（4）保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。（5）嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。重構(gòu)農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”辦法，同等保護所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，解決市場經(jīng)濟條件下承包土地的產(chǎn)權(quán)封閉性，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的人和組織可以依法流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，維護農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
二是在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來國家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）探索實行宅基地“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。（2）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。對歷史形成的宅基地面積超標和“一戶多宅”等問題，按照有關(guān)政策規(guī)定分類進行認定和處置。（3）鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，租賃合同期限不得超過二十年。（4）對進城落戶的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵其自愿有償退出宅基地。（5）充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)。不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。（6）嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。重構(gòu)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”辦法，改變長期以來對農(nóng)村宅基地過度控制、對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴格限制的管控思維方式和習慣做法，必須適應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，突破農(nóng)村宅基地管控的傳統(tǒng)窠臼，發(fā)揮市場在農(nóng)村宅基地資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的封閉性與開放性的有機統(tǒng)一，維護和發(fā)展農(nóng)民宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興開辟利國利民的新道路。
三是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來國家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。（3）通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。（4）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。（5）集體建設(shè)用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過、2020年1月1日起實施的新《土地管理法》，最大亮點是允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這是重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)最重要的法律突破。[51]重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實新《土地管理法》有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度體系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地發(fā)展權(quán)，維護和發(fā)展農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)。
四是在農(nóng)村經(jīng)營性集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上。近年來國家已經(jīng)明確的政策制度安排主要有：（1）清產(chǎn)核資，對集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，摸清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織家底。（2）明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。（3）確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，解決成員邊界不清的問題。（4）以股份合作制為改革基本方式，將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。（5）股權(quán)設(shè)置應以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。（6）保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利，改革探索賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從地方率先探索到全國統(tǒng)籌安排，這是我國重構(gòu)集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)極為重要的制度創(chuàng)新。重構(gòu)農(nóng)村經(jīng)營性集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵就是要貫徹落實中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策規(guī)定，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，全面完成和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。
（四）功能重構(gòu)
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織，具有多重功能。中共中央、國務院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》以及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》都明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等職能。
一是管理集體資產(chǎn)。首先，集體經(jīng)濟組織肩負履行管理集體資產(chǎn)的主體責任。集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，要堅持民主和公開原則，保障集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，建立健全集體產(chǎn)權(quán)登記等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性制度。其次，各級黨委政府負有管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的領(lǐng)導職責。在工作上要將集體資產(chǎn)管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產(chǎn)管理納入法制建設(shè)軌道，在體制機制上不斷深化集體資產(chǎn)管理改革，創(chuàng)新管理機制。再次，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔農(nóng)村集體資產(chǎn)的指導和監(jiān)督職責。重點是要推進集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、程度化、公開化、精細化、信息化等工作，指導、監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織貫徹落實章程，維護和發(fā)展集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。
二是開發(fā)集體資源。農(nóng)村集體資源十分豐富，集體資源開發(fā)利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)。集體經(jīng)濟組織應當結(jié)合實際，因地制宜利用集體土地資源開展農(nóng)業(yè)觀光和鄉(xiāng)村體驗活動，建設(shè)田園綜合體，建設(shè)農(nóng)樂園，創(chuàng)建戶外課堂等休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目，為人們提供鄉(xiāng)村體驗。其次，合理開發(fā)利用閑置農(nóng)宅發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村民宿。集體經(jīng)濟組織既可以單獨開發(fā)利用閑置農(nóng)宅，也可以與社會資本合作開發(fā)利用閑置農(nóng)宅。再次，積極開發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。充分利用新修訂的《土地管理法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的新契機，加強對集體建設(shè)用地利用的規(guī)劃和開發(fā)等工作，立足實際，發(fā)展鄉(xiāng)村自身特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。
三是發(fā)展集體經(jīng)濟。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要職能，也是各級黨委和政府高度重視與大力推動的重要工作。特別是近些年來，各級黨委和政府制定和出臺了一系列發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策措施，取得了一定的成效。但由于多種因素的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的深層次問題不少，集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力不足比較明顯，應當在戰(zhàn)略認識上和體制機制上有所新突破。首先，要像重視國有經(jīng)濟發(fā)展那樣重視集體經(jīng)濟發(fā)展，像抓國有企業(yè)改革發(fā)展那樣抓集體企業(yè)改革發(fā)展。要改變長期以來在思想觀念和政策制度安排上重國有、輕集體的傾向，構(gòu)建集體經(jīng)濟與國有經(jīng)濟、集體企業(yè)與國有企業(yè)同等重要、平等對待的政策制度體系。其次，加快集體經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)立法工作，改變集體經(jīng)濟發(fā)展立法嚴重滯后的局面，盡快制定有關(guān)集體經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)。再次，改革制約集體經(jīng)濟發(fā)展的體制機制，營造有利于集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的制度環(huán)境。一要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)封閉性與開放性的有機統(tǒng)一；二要加快破除城鄉(xiāng)二元體制，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動和平等交換，發(fā)揮市場在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用；三要保障集體經(jīng)濟組織成員的民主管理權(quán)和集體收益分配權(quán)，使集體經(jīng)濟發(fā)展的成果由集體成員共享。
四是服務集體成員。為集體成員提供生產(chǎn)生活各方面的服務，是集體經(jīng)濟組織建立與發(fā)展的根本目的。應當充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能，強化統(tǒng)一服務職能，重點將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村樞紐型農(nóng)民服務中心。2020年10月29日中共十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心。2021年4月29日十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興法》第二十一條規(guī)定“國家采取措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展，為本集體成員提供生產(chǎn)生活服務”。第四十一條規(guī)定“地方各級人民政府應當加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會管理和服務能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟中心”。[52]鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心和農(nóng)村服務中心，至少應在如下兩個方面著力：一方面，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務提供。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設(shè)的意見》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務能力建設(shè)作了明確規(guī)定。另一方面，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營服務提供。可以借鑒臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會組織的有益經(jīng)驗，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)作為重點，制定《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織服務能力建設(shè)的意見》，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)社為主導、以鄉(xiāng)帶村的服務新機制，全方位加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型集體經(jīng)濟組織建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部設(shè)立生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作、文化旅游、農(nóng)業(yè)教育、對外聯(lián)絡(luò)等服務部門，實現(xiàn)生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作，為集體成員的生產(chǎn)經(jīng)營提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后全方位社會化專業(yè)化服務?？梢詫⒂嘘P(guān)部門分散提供的農(nóng)資、農(nóng)技、信息、金融、流通等農(nóng)業(yè)社會化服務整合到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個服務平臺向社員提供統(tǒng)一整地、統(tǒng)一供應種子、統(tǒng)一規(guī)范使用化肥農(nóng)藥、統(tǒng)一利用高科技設(shè)備、統(tǒng)一開展技術(shù)培訓、統(tǒng)一聘請專業(yè)團隊進行田間管理、統(tǒng)一信息服務、統(tǒng)一金融服務、統(tǒng)一市場銷售服務等。鼓勵和規(guī)范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為主體，承接農(nóng)村交通、水利、基礎(chǔ)設(shè)施維護、道路養(yǎng)護、綠化環(huán)衛(wèi)管護等社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞務服務和政策工程項目，加強和提升相關(guān)服務質(zhì)量，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成為農(nóng)業(yè)社會化服務的主力軍，成為服務農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要組織力量。
（五）治理重構(gòu)
推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，必須實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的治理重構(gòu)，加快構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理體系，提升集體經(jīng)濟組織的治理能力和治理效能。
一是加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織系列立法工作，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)管理納入法治化體系。按照《民法典》確定的集體經(jīng)濟組織作為特別法人類型，加快推進國家《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》以及地方《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》的立法進程。2020年6月，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草領(lǐng)導小組第一次全體會議在京召開，標志著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法起草相關(guān)工作正式啟動。2020年8月21日，黑龍江省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過、10月1日起施行《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，明確了集體經(jīng)濟組織的市場經(jīng)濟主體地位、管理主體、股份合作體制和資產(chǎn)運營機制以及監(jiān)督管理等一系列核心制度，對產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以法規(guī)形式進行了固化。黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方立法走在全國前列，相關(guān)立法經(jīng)驗做法值得借鑒。在制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體法律法規(guī)的同時，也要加強相關(guān)輔助法律法規(guī)以及配套法律法規(guī)建設(shè)，形成集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系。
二是完善與落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機構(gòu)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理納入規(guī)范化軌道。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)，貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，加強集體經(jīng)濟組織的章程制定和修訂工作，盡快實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理的制度化、規(guī)范化、程序化，形成集體經(jīng)濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現(xiàn)和保障每一個集體經(jīng)濟組織成員的主人翁地位，確保集體成員權(quán)利得到有效保障，集體成員意志得到充分體現(xiàn)。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織落實章程情況的指導與監(jiān)督檢查，確保章程規(guī)定的成員大會或成員代表大會、董事會、監(jiān)事會等治理機制得到有序運行，確保實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主管理、規(guī)范經(jīng)營，保障集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
三是不斷深化改革擴大開放，營造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織振興的體制環(huán)境。首先，在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，建立健全有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的特別法人財稅制度。使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同等享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各項財政優(yōu)惠政策，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶動農(nóng)民共同富裕，減免集體股份分紅的個人所得稅等相關(guān)稅費。其次，建立健全有利于集體經(jīng)濟組織發(fā)展的金融制度。在戰(zhàn)略上加強農(nóng)村合作金融建設(shè)，積極探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為主體發(fā)展農(nóng)村合作金融，農(nóng)村信用合作社可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建立信貸部門和服務窗口，滿足集體經(jīng)濟組織及其成員多方面的金融服務需求。再次，建立健全鼓勵優(yōu)秀人才到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度。建立集體經(jīng)濟組織吸引外部人才的體制機制，在集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)實行開放式用人制度，加快建立健全職業(yè)經(jīng)理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，促進人力資源向集體經(jīng)濟組織合理流動。推動城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度接軌，使在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員能夠享受到與在國有企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障待遇。最后，積極推進政經(jīng)分離。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間、村集體經(jīng)濟組織與村黨支部、村委會之間的職能關(guān)系和權(quán)責邊界，實行黨務、村務、社務分離，各類組織賬戶分開，加強基層黨組織的領(lǐng)導，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品供給職責，保障村民自治，剝離集體經(jīng)濟組織所承擔的農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務職能，使農(nóng)村基層各類組織依法依規(guī)各司其職，相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展。
（張英洪系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員； 王麗紅系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員；劉偉系華北科技學院教授。本報告刪節(jié)版載于《農(nóng)村經(jīng)營管理》2021年第7期、8期、9期，此系未刪全文。）
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