農民工是伴隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和改革開放進程而產(chǎn)生和不斷發(fā)展的一個特殊社會群體，2023年全國農民工總量達到29753萬人。農民工為中國工業(yè)發(fā)展和城市建設貢獻了勞動和智慧，是城市繁榮、鄉(xiāng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設的重要貢獻者。農民或曰多數(shù)農民進入非農產(chǎn)業(yè)、進而城市化是一個大趨勢。同時，在城鄉(xiāng)二元體制的歷史影響下，農民工外出進城務工，在就業(yè)、培訓、子女上學、住房、社會保障等諸多方面還面臨一些實際問題。為了更好地發(fā)揮農民工在國家現(xiàn)代化建設中的作用，進一步保障好農民工的合法權益，黨和政府及社會有關方面經(jīng)過數(shù)十年的不斷探索和實踐，逐步形成了具有中國特色的農民工制度。中國農民工的產(chǎn)生、發(fā)展以及其身份的最后終結無疑具有典型的中國特色，其相關制度安排及完善也必然會體現(xiàn)出中國國情特點和國家未來的發(fā)展方向。這是中國式現(xiàn)代化進程中的一個顯著特點，也是一個客觀歷史過程。
一、中國特色農民工制度的形成過程
中國特色農民工制度形成的過程是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，也是在適應國家發(fā)展戰(zhàn)略、順應改革開放潮流、調適農民工政策、推動對農民工管理服務中形成的。在主動與被動探索中逐漸形成的中國特色農民工制度，是中國式現(xiàn)代化的特色與經(jīng)驗，本質上是我們黨和國家解決“三農”問題的一種實踐探索和制度性安排。這種制度性安排從中國獨特國情和所處發(fā)展階段出發(fā)，帶有明顯的過渡性、漸進性，具有明確的方向性。
（一）改革開放后，允許農民從事非農產(chǎn)業(yè)外出就業(yè)的制度初步形成（1978—1992年）
新中國建立后，很快實行了計劃經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟要求農民按計劃“車馬歸隊，勞力歸田”，農業(yè)發(fā)展的重要目標是為工業(yè)建設提供糧食和原料。為了緩解城市在就業(yè)、食品供應、住房、交通、公共服務、社會治安等方面面臨的壓力，國家開始出臺控制農村人口流動的政策，限制農民流入城市勞動就業(yè)，直至形成了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度、就業(yè)制度以及與之配套的糧食等重點農產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。1958年1月頒行的《中華人民共和國戶口登記條例》將全國居民分為“農業(yè)戶籍”和“非農業(yè)戶籍”。該條例的實行標志著城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟社會結構開始形成。農村人口向城市自由流動的大門關閉，大多數(shù)農民從此被束縛在了土地上。及至人民公社時期，農民外出打工、農村“五匠”外出攬活，被當作資本主義尾巴割掉。而人民公社內部，則由于“大鍋飯”“大幫轟”，出工不出力，大量農業(yè)富余勞動力被浪費掉了。中國的農民工現(xiàn)象以及由此引起的相關制度安排就是在這樣的歷史背景下發(fā)生和發(fā)展的。
1978年中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制形成“兩個剩余”為農民從事非農產(chǎn)業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造了制度上和產(chǎn)品生產(chǎn)上的條件。家庭承包經(jīng)營極大地解放了農村生產(chǎn)力，農業(yè)生產(chǎn)迅速得到恢復，農民在獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權同時也擁有了勞動力自由支配權。特別是隨著農業(yè)經(jīng)營狀況改善，農民在吃飽肚子的同時，有了剩余產(chǎn)品，繼而有了剩余勞動力，為農民工制度的產(chǎn)生奠定了重要的經(jīng)濟基礎。
長期計劃經(jīng)濟造成的短缺經(jīng)濟為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起創(chuàng)造了市場條件。輕工業(yè)品特別是日用品短缺為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)立發(fā)展、農民“洗腳上田”進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造了市場空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在缺少技術的條件下即使生產(chǎn)的產(chǎn)品不是優(yōu)質產(chǎn)品也有市場需要。缺少技術可以借用當時流行的“星期日工程師”，缺少資金和設備可以把停產(chǎn)關閉的國有企業(yè)廢舊的設備例如車床搬到農村，廠房用地不用批準，廢水排放不用交費。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力成本也非常低。毫無疑問，政府的改革和市場的需求促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，而農民工進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就順理成章了。
在國內資金技術短缺、國際上第三次產(chǎn)業(yè)轉移的大背景下，中國選擇了外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。農民工的出現(xiàn)可以有效地降低勞動力成本，從而提升出口部門的競爭力。當時，企業(yè)對農民工只需要支付相對低廉的工資，例如當時廣東的“三來一補”企業(yè)，農民工一個月20美元（給付外匯券）就是高工資。而且，企業(yè)無需支付與市民待遇相關的社會福利成本(例如住房、教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等)，這使得出口部門能夠擁有低成本的競爭優(yōu)勢，從而在國際貿易中獲得高市場占有率。農民工省吃儉用，把收入的絕大部分節(jié)余下來返回到鄉(xiāng)村，用于養(yǎng)家糊口、教育子女、建設房屋等，鄉(xiāng)村的生活因為有了外部收入來源而有了相當?shù)母纳啤医?jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生對農民工的需要，也與農民希望靠增加非農就業(yè)而增加收入的愿望同步吻合。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農村形成大量剩余勞動力，而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展使城鎮(zhèn)需要大量的勞動者，這使得農民進城打工成為必然。
在這一時期，代表性的政策有以下幾個。為適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，對農民工的限制政策有所松動。1983年1月2日，中共中央印發(fā)《當前農村經(jīng)濟政策的若干問題》，即當年的“一號文件”指出：“改革農業(yè)經(jīng)濟結構，利用有限的耕地，實行集約經(jīng)營，并把大量的剩余勞動力，轉到多種經(jīng)營的廣闊天地中去?！?984年1月1日，中共中央發(fā)出《關于一九八四年農村工作的通知》（簡稱《通知》），這成為農村人口流動政策的轉折點?！锻ㄖ分赋觯瑧试S并鼓勵“農民自理口糧進城務工經(jīng)商”，標志著農民向城市遷徙的嚴格限制政策開始松動。1984年10月13日，國務院頒發(fā)《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許進入集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農民落戶；1985年7月13日，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款作了實質性的變動。這些政策的出臺，體現(xiàn)了國家順應社會發(fā)展變化的決心和導向，為農民工制度的形成和完善提供了有利的政策環(huán)境和法制保障。可以說,這些政策為后來農民工制度的全面確立和發(fā)展奠定了重要基礎。
（二）市場經(jīng)濟體制下以勞動就業(yè)制度為重點的制度形成（1993—2005年）
1992年春，鄧小平同志赴武昌、深圳、珠海和上海視察，發(fā)表“南方談話”，重申了深化改革、加快發(fā)展的必要性和重要性；同時提出“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別”，即社會主義也可以搞市場經(jīng)濟的觀點。1993年11月，中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。文件指出，改革勞動制度，逐步形成勞動力市場、鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產(chǎn)業(yè)轉移和地區(qū)間有序流動、發(fā)展多種就業(yè)形式，運用經(jīng)濟手段調節(jié)就業(yè)結構，形成用人單位和勞動者雙向選擇、合理流動的就業(yè)機制。這是我們國家實行改革開放后制定的第一個社會主義市場經(jīng)濟體制的文件，形成了社會主義市場經(jīng)濟框架。隨之，關于勞動力、勞動力市場的理論突破和政策創(chuàng)設就自然涌現(xiàn)出來了。市場經(jīng)濟為農民工的存在和發(fā)展，特別是制度方面的構建奠定了體制基礎。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，勞動力成為生產(chǎn)要素，作為要素就自然有價格，可以流動、交易，具有了商品屬性。勞動力作為商品可以自由流動，這在當時是理論上的一大突破。勞動力是商品，有價格、可自由流動，可由此形成勞動力市場。這為農民工進城就業(yè)，并逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場奠定了理論依據(jù)和政策基礎。
建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，農民工進城就業(yè)問題進入一個全新的階段，即市場在調節(jié)勞動力資源過程中發(fā)揮決定性作用，勞動力按照市場需求自由流動。相應地，國家對農民工的政策也逐漸發(fā)生變化，即由控制農民工的盲目流動到鼓勵、引導和宏觀調控下的有序流動，并開始實施以就業(yè)證卡管理為主的農民工跨地區(qū)就業(yè)制度。與此同時，公安、勞動部門放寬了戶籍管理、流動人口管理和勞動就業(yè)的一些規(guī)定，使農民工進城務工的人數(shù)逐漸增加。到1998年，進城農民工總數(shù)已達到1億人左右。這一時期，從中央到地方連續(xù)出臺了許多政策,逐步改革、取消農民工進城的制度和政策性障礙。農民工由自發(fā)、無序轉移變?yōu)樵谡慕M織、支持、指導下積極有序地轉移。當時，政府組織管理農民工持“三證”上崗——即身份證、暫住證、流動就業(yè)證，18歲到49歲的女性還須提供計劃生育證明（為了防止“超生游擊隊”）。2003年1月，國務院發(fā)出了《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》，提出對農民工要“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”。當年10月，原農業(yè)部、勞動和社會保障部等六部委還制定了《2003—2010年全國農民工培訓規(guī)劃》，著眼提高農民工的文化素質和就業(yè)技能，提高農村勞動力向非農產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移就業(yè)的能力。2003年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出勞動力成為商品，農民工充分進入市場，進一步推動了農民工勞動就業(yè)制度的發(fā)展。
（三）2006年后以解決農民工權益保障為重點的制度形成階段（2006—2012年）
隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，龐大的農民工市場逐漸形成，大量農民工進城，城市農民工已經(jīng)形成了一定規(guī)模。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，自1978年改革開放至2000年，中國農村累計向非農產(chǎn)業(yè)轉移勞動力1.3億人，平均每年增加591萬人。2003年中國農村已有1.7億人轉移出農業(yè)領域，其中外出務工的勞動力有1.1億人，2004年外出務工的勞動力則增長為1.2億人。農民工已經(jīng)脫離開農業(yè)，進入城里以二、三產(chǎn)業(yè)為基本職業(yè)。農民工已經(jīng)蛻變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，成為工人階級一部分。在這個階段，盡管農民工也會回家過年，也會回家收麥子，但是留在農村的時間很短。農民工非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不斷擴大的趨勢日益增強。
農民工進城就業(yè)以及連帶的生活保障等問題日益突出，其經(jīng)濟、政治、文化權益得不到有效保障，引發(fā)了不少社會矛盾和糾紛。進一步做好農民工工作對于穩(wěn)定改革發(fā)展的全局和順利推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都具有重大意義。如何確立農民工的政治、社會的定位，如何保障農民工的權益問題，需要黨和政府健全相關政策框架體系。2006年1月31日，國務院制定下發(fā)了《關于解決農民工問題的若干意見》（即“農民工40條”），第一次從國家層面全面系統(tǒng)地研究回答了農民工問題，提出了農民工的概念，明確了該群體的社會地位，就切實解決農民工工資偏低，特別是拖欠問題、保護農民工勞動權益、搞好農民工就業(yè)服務和培訓、解決農民工社會保障、為農民工提供相關公共服務等問題提出了具體的要求和政策措施。該文件是在國家層面出臺的第一個全面系統(tǒng)的農民工文件。該文件的出臺為之后國家部委及地方政府一系列農民工相關文件確立了政策框架和依據(jù)。2008年，受國際金融危機影響，很多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，很多農民工返鄉(xiāng)，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不小的壓力。為此，2008年12月22日，國務院頒發(fā)《關于切實做好當前農民工工作的通知》，要求確保農民工工資按時足額發(fā)放，提出完善工資保證金制度，建立勞動保障、建設、公安、工商、金融、工會等有關部門對企業(yè)拖欠農民工工資行為的聯(lián)動防控機制，及時掌握企業(yè)拖欠工資的情況。此后一段時期，為農民工“討工資”成為政府保障農民工權益的一項重點工作，國務院每年出臺文件、下發(fā)通知，嚴禁拖欠農民工的“血汗錢”，各級政府加大監(jiān)督力度，集中清欠，打擊克扣、拖延欠發(fā)行為。
（四）黨的十八大以來以推進市民化為重點的制度形成階段（2013年至今）
改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。在此過程中，國家出臺了一系列戶籍制度改革的政策措施，在解決農業(yè)轉移人口及其他常住人口城鎮(zhèn)落戶方面取得了明顯成效。但是，許多長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農業(yè)轉移人口及其他常住人口還沒有落戶，許多農業(yè)轉移人口還未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面享受城鎮(zhèn)基本公共服務，平等融入城市成為農民工的主要訴求，這些都對戶籍制度及城鄉(xiāng)二元制度提出了改革要求。為此，需要圍繞農民工市民化這一核心問題加快建立完善各種制度，包括就業(yè)、社保、戶籍、基本公共服務、社會融合等，進一步完善政府與社會共同推動解決問題的管理服務制度，并切實推動轉移人口城鎮(zhèn)化、市民化。這是發(fā)展中提出的問題，也是一種邏輯必然。
2012年11月，黨的十八大召開，標志著中國特色社會主義進入了新時代。中國農民工制度發(fā)展進入了一個新的階段，即由解決農民工勞動就業(yè)等權益保障問題拓展到農民工市民化新階段。習近平總書記強調指出，中國城鎮(zhèn)化正在推進，農民進城還是大趨勢。要大力推進農民工市民化，這方面有很多事情要做，當務之急是讓符合條件的農業(yè)轉移人口在城市落戶安居，加快實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。通過制度保障，讓進城的進得放心，讓留在農村的留得安心，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相得益彰。
2014年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議《政府工作報告》提出，要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。圍繞解決“三個1億人”，國家出臺了許多配套的政策措施和制度規(guī)定。中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出要以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。當年7月30日，國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，確定到2020年基本建立與全面建成小康社會相適應的、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶目標。主要政策包括：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、居住證制度；以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制等；結合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，隨遷子女逐步享有在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。2014年9月，國務院頒發(fā)了《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，進一步提出要著力維護農民工的勞動保障權益、著力推動農民工逐步實現(xiàn)平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務和在城鎮(zhèn)落戶、著力促進農民工社會融合等，可以說是對當年“農民工40條”的補充和發(fā)展。
2015年12月，中央城市工作會議召開，這是時隔37年后中央再次召開的專門針對城市發(fā)展問題的會議。在此次會議講話中，習近平總書記把農村和農民工問題作為一個重點，提出一些重要的思想和意見。為貫徹落實此次會議精神，2016年2月6日，國務院發(fā)布了《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，就解決好“三個1億人”城鎮(zhèn)化問題作出具體部署。其主要內容有：促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，保障居住證持有人在居住地享有國家規(guī)定的基本公共服務。實施財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，實施城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，中央在預算內投資安排向吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜等。作為配套政策，2016年9月30日，國務院印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（簡稱《方案》）?！斗桨浮诽岢隽诉M一步拓寬落戶通道、制定實施配套政策?！斗桨浮诽岢鋈娣砰_放寬重點群體落戶限制，建立財政性建設資金對吸納農業(yè)轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制，建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制?！斗桨浮返牧咙c之一是將進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，落實進城落戶農民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險政策、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策等。
二、中國特色農民工制度的體系及特點
中國農民工制度的構建旨在保障農民工的權益，改善他們的工作和生活條件，促進城鄉(xiāng)勞動力市場的穩(wěn)定和社會的可持續(xù)發(fā)展。這一制度包含了一系列的政策、法規(guī)和管理制度，并形成了自身的特點。
（一）中國特色農民工制度的內涵及體系
中國特色農民工制度是在中國特有的政治、經(jīng)濟、社會背景下形成的。以工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家制度為中國農民工的身份奠定了政治基礎；以公有制為基礎的、多種所有制并存的經(jīng)濟制度為中國農民工制度奠定了經(jīng)濟基礎；以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步和城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展的方向目標為中國農民工制度的發(fā)展奠定了戰(zhàn)略基礎；以政府為主導、多方聯(lián)合共舉的管理體制為中國農民工制度的形成和完善奠定了管理基礎。
目前，中國農民工制度已初步形成了較為完整的制度體系，該體系既包括政策體系、管理體系、法律體系等宏觀制度體系，也包括有關農民工的具體制度，例如勞動就業(yè)制度、土地制度、戶籍制度、社會保障制度、公共服務制度、醫(yī)療、教育、住房制度等。其具體包括：（1）就業(yè)制度。中國農民工勞動就業(yè)制度主要涉及農民工的就業(yè)機會、勞動條件、就業(yè)培訓、勞動合同、工資支付、勞動保護以及訴訟維權等方面的政策和規(guī)定。（2）土地制度。農村的土地制度涉及土地承包、土地托管、土地流轉、農民土地權益保護等方面。土地流轉政策可以影響農民工的就業(yè)選擇和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。（3）戶籍制度。中國的戶籍制度分為城市戶籍和農村戶籍。戶籍制度對農民工在城市就業(yè)、社會保障等方面產(chǎn)生影響，也影響他們在城市定居和享受公共服務的權利。（4）社會保障制度。社會保障制度包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險以及殘疾農民工保障制度等。這些保險制度對農民工提供了一定的社會保障，保護他們的基本權益。（5）公共服務制度。公共服務制度包括農民工子女的義務教育、基本醫(yī)療保障以及住房等公共服務制度。這些制度旨在提供基本的教育、醫(yī)療和住房保障，改善農民工及其家庭的生活條件。（6）農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度。該制度為有意愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工提供財政支持、創(chuàng)業(yè)培訓、適度規(guī)模經(jīng)營等政策，促進他們在家鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟。（7）農民工權益監(jiān)督制度。以監(jiān)督機制和舉報渠道的建立和實施加強對農民工權益的監(jiān)督和保護，打擊侵害農民工權益的違法行為。需要注意的是，這些制度和政策的實施和具體內容可能因時間、地區(qū)和政策變化而有所不同。較為完整的農民工制度體系，為中國農民工權益提供了全方位的保障，也為未來中國農民工事業(yè)不斷發(fā)展，最終實現(xiàn)農民工市民化戰(zhàn)略目標創(chuàng)造了條件。
（二）中國特色農民工制度的特點
通過系統(tǒng)梳理中國農民工發(fā)展的時代背景和政策舉措可知，中國把解決農民工問題作為建設中國特色社會主義的重大任務，作為實現(xiàn)國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展目標的重要一環(huán)，具有鮮明的特點。
1.以人為本的制度安排。以人為本是中國共產(chǎn)黨治國理政、踐行為人民服務宗旨的集中體現(xiàn)，一切為了人民是中國國家各項制度設定的出發(fā)點和落腳點。中國農民工制度安排核心是以人為本，這也是中國農民工制度的特色基因和底色。這具體體現(xiàn)在：（1）對農民工“不拔根”。保留農民工在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，有“根”有“本”，立足根本，保障生活。農民工既可以在城市長期就業(yè)生活，也不喪失其在農村的各種權利；既從城市獲得收入，也能從農村獲得收入，雙份保障，可進可退。這種制度安排為他們提供了較為充足的安全感。（2）身份自由，相對獨立。農民工可進城、可回鄉(xiāng)，“有進有退，自愿選擇”；農民既進得了城又回得了鄉(xiāng)，能夠在城鄉(xiāng)間“實現(xiàn)雙向流動、吃到兩頭紅利”；既可以在城市化過程中成為城里人，也可以回鄉(xiāng)繼續(xù)當農民，亦可以在城里做工，在鄉(xiāng)下居住。通過這種制度安排，使其擁有“來去自由”的能力和“從心所欲”的選擇。（3）適應農民工的愿望，堅持問題導向。從農民工進城務工的需要出發(fā)，制度著眼解決他們在城市就業(yè)遇到的問題，不斷健全、完善有關農民工的各項制度，努力保障農民工的合法權益，并把市民化作為國家解決農民工問題的推進目標，這在幾十年的農民工政策逐步完善中有鮮明體現(xiàn)。中國的農民工制度安排，充分保障農民工的權益，包括基本形成企業(yè)和勞動者依法構建和諧勞動關系的法律框架。同時，中國城市化以自身的突出特色和巨大成就，包容了農民工，又使城里人的利益得到了實現(xiàn)，使中國沒有發(fā)生在一些發(fā)達國家發(fā)生的原居民同新移民的嚴重對立和一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“貧民窟”等嚴重社會問題。
2.與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的制度安排?？v觀中國農民工制度發(fā)展歷程，一個鮮明的特點是中國農民工制度的安排始終與中國經(jīng)濟社會發(fā)展相配套，與國家經(jīng)濟發(fā)展目標相一致，與客觀條件和經(jīng)濟環(huán)境相符合。從限制農民離開土地到允許農民“洗腳上田”進社隊企業(yè)從事非農勞動；從允許農民進城務工，到出臺各種法規(guī)有秩序保障農民工流動；從加大對農民工權益維護到推進農民工市民化，這一切都在國家大戰(zhàn)略調控范圍之內，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。作為農業(yè)人口大國，中國農民工數(shù)量龐大。解決好龐大數(shù)量農民工的遷徙、就業(yè)及其各種社會保障問題，需要龐大的物質基礎以及與之相配的制度保障。但與此同時，中國又是一個工業(yè)發(fā)展相對落后、城市發(fā)展不充分的國家。在一個一時“供給巨大”，一個短時“容納有限”的情勢下，農民工大量進城必然給城市就業(yè)、治安、衛(wèi)生、管理、社保、教育等都帶來前所未有的挑戰(zhàn)。1989年1月15日《人民日報》報道，春節(jié)期間輸送旅客人次預計達8億，其中最大量的是“民工潮”，嚴重超出鐵路運輸能力。當時，國民經(jīng)濟處于“三年治理整頓”。于是地方政府采取措施嚴格管理農民工進城，限制農民工“盲目流動”。1992年后隨著城市經(jīng)濟大發(fā)展，城市容納性問題得到合理解決，各地積極動員組織農民工外出務工。隨著大量農民工進城就業(yè)，農民工權益保障問題也提到議事日程，此后，市民化的提出也在中國經(jīng)濟持續(xù)向好、農民工獲得相對穩(wěn)定就業(yè)機會和社會保障的基礎上逐漸推進。與經(jīng)濟發(fā)展相適應的農民工制度安排，既避免了農民工盲目流動，在城里找不到工作，無法獲得穩(wěn)定的收入而引發(fā)社會問題，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟，有序推動國家經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了條件；既從國家經(jīng)濟基礎出發(fā)，為農民工提供廣闊市場，吸引農民工適時進入城市，也使億萬農民工在城鄉(xiāng)之間長時間、大范圍有序有效轉移，成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。
3.與改革發(fā)展進程相吻合的制度安排。中國在引導農民工進入城市的過程中，其制度設計既發(fā)揮國家的宏觀調控，采取政策引導，又發(fā)揮市場經(jīng)濟的調節(jié)作用，是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化以及全球化改革和發(fā)展而不斷形成的。在此過程中，中國農村勞動力向城市和非農就業(yè)的轉移變化，與之相伴隨的是中國土地制度和戶籍制度的不斷改革以及國家對于人口流動政策的調整。隨著農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農村涌現(xiàn)出了大量的剩余勞動力，成為農民工的主體。而之后一系列改革措施的實施，例如糧票制度廢除、農業(yè)稅取消、農村土地“三權”分置等，為農民外出務工進城開辟了道路。農村土地“三權”分置適應了兩方面的需要，一方面進城農民工不想種田又不想放棄承包地，一方面留在村里的農民想多種地、規(guī)模經(jīng)營，為兩方面都提供了契機和制度保障。此后，中央又根據(jù)城市和農村發(fā)展，尤其農民工發(fā)展面臨的權益問題及時作出調整和跟進，進一步改變城鄉(xiāng)關系、市場規(guī)則中存在的不合理結構、不平衡局面和不公正因素，例如在城市方面，伴隨城市對外開放，設立特區(qū)、開發(fā)區(qū)引進外資，發(fā)展個體私營企業(yè)，放開城市戶籍等政策舉措，為農業(yè)轉移人口產(chǎn)業(yè)工人化、市民化不斷奠定政策基礎，使農民工在合理的制度演進完善中逐步完成身份演變。
4.符合國情的漸進式制度發(fā)展。中國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是中國的發(fā)展目標，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不可能一步到位、一蹴而就，這決定了游走于城鄉(xiāng)之間的農民工群體只能伴隨城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，而不斷提高融入城鎮(zhèn)的水平，這也決定了中國農民工制度發(fā)展的方向是放活農村勞動力和支持農民城市化，但該過程只能是一個較長的、漸進式的、有時還要雙軌制的過渡過程，其最終目標的實現(xiàn)需要具備各種社會條件。由此我們看到，中國農民工進入城市的過程是漸進性的，從最初的數(shù)量上適當控制，到最后全面放開。中國在農村勞動力管理領域進行了多次的體制改革，對農村勞動力流動的限制程度不斷降低，農村勞動力向城市和非農業(yè)就業(yè)轉移的數(shù)量大幅度地增加。農民工外出務工的區(qū)域漸進性擴大，從社隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本省、跨省到出國經(jīng)歷了一個不斷擴大的過程。建立和維護農民工的保障制度也是漸進性的，并伴隨著過渡性，從基本的勞動就業(yè)制度、到社會保障制度、再到公共服務制度等。這種穩(wěn)步推進方式保證了農民工進入城市的數(shù)量與城市發(fā)展的需要相適應，即供給與需求同頻率發(fā)展；保障農民工的就業(yè)能力與城市就業(yè)發(fā)展需要相適應，二者相得益彰。由此避免了城市出現(xiàn)流浪者，避免了生存困難的人口聚集于城市形成“貧民窟”導致社會動蕩等問題。該策略保證了國家城市化戰(zhàn)略的健康推行，也契合國家經(jīng)濟長期快速發(fā)展、社會長期保持穩(wěn)定的整體戰(zhàn)略目標。
5.政府與社會共同參與的管理服務體制。中國農民工數(shù)量龐大，農民工問題涉及范圍廣，解決農民工問題有賴于各級政府與社會共同參與，政府和市場“兩只手”共同用力。中國農民工管理制度是政府主導、全社會共同參與的舉國一致制度。中央政府為解決農民工問題提供的宏觀指導和政策供給，為各級政府相關施政提供了方向和政策保證，使中國農民工制度的發(fā)展始終沿著正確的方向前進。在各級政府牽頭下，政府各部門、社會各有關方面共同參與，研究建立相關落實機制，參加的黨政部門和群團組織有幾十家，保證了政策的執(zhí)行力度和政策效果的實現(xiàn)。例如針對拖欠農民工工資等問題，國務院每年專門召開全國性的會議推動問題解決。地方各級政府在執(zhí)行中央決策的同時，推出具有地方特點的政策，并發(fā)揮監(jiān)督職能，全方位維護農民工的利益。中國農民工人數(shù)雖然眾多，勞動爭議時有發(fā)生，但勞動關系總體穩(wěn)定；進城農民工數(shù)量巨大，但社會關系總體和諧，這得益于黨的統(tǒng)一領導的政治優(yōu)勢，得益于政府主導、多方參與、綜合施策、協(xié)同處置的獨特高效的治理機制，得益于同時發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府主動作為的重要作用?？梢哉f，這是中國獨有的體制優(yōu)勢。
三、完善中國特色農民工制度的基本思路及措施
中國政府一直在努力改善農民工的待遇和權益保障，推出了一系列政策和措施來提高農民工的工資水平、改善工作條件、擴大社會保障制度覆蓋面。然而，由于城鄉(xiāng)差距和戶籍制度等結構性問題的存在，農民工問題仍然是中國社會面臨的挑戰(zhàn)之一，其具體表現(xiàn)為農民工的收入還不高、農民工的職業(yè)技能水平較低、農民工的公共服務享有不均、農民工的政治參與較弱、農民工的社會認同較差等一系列問題。解決農民工問題將伴隨中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的始終，是一個長期的歷史過程，也是一個長期的戰(zhàn)略任務。
面對農民工生產(chǎn)生活以及市民化過程中遇到的新情況和突出問題，我們需要有明確的思路，采取進一步措施，構建適應時代要求、更加完善的中國農民工制度框架。
（一）解決農民工問題的基本思路
解決農民工問題是一個復雜的任務，需要綜合考慮經(jīng)濟、社會和政策等多個方面。（1）解決農民工問題的方向是讓他們融入城市。要堅持城市化導向，引導農民工向城市合理流動，有序進城。著眼農民工市民化，城鎮(zhèn)制定政策要向農民工傾斜，關心關愛新市民，引導培育新市民，使他們的思想文化素質與城市發(fā)展的方向一致，努力消除、絕對不制造城市里新的二元結構。（2）要發(fā)揮縣域力量，讓農民工就近城市化。農民工不可能都到大城市，在縣城就近就地就業(yè)安家，是一種成本較低、更為現(xiàn)實的選擇。要堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面，努力改善進城農民工的就業(yè)和居住環(huán)境，建立適合農民工的社會保障體系，讓一部分農民進城務工，并逐步市民化。另一方面，要全面推進鄉(xiāng)村振興，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加大縣城建設，發(fā)展縣域經(jīng)濟，引導農民向縣城及小城鎮(zhèn)轉移和就業(yè)，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)就近城市化。（3）充分發(fā)揮市場和政府兩種力量的作用。通過體制改革和政策創(chuàng)新構建解決農民工問題的社會支持體系，解決農民外出務工的現(xiàn)實問題，消除深層次問題。一方面，政府要提供政策保障，重點解決農民工面臨的突出問題，例如權益保護、就業(yè)環(huán)境以及子女上學等問題。另一方面，要堅持用好市場的力量，充分發(fā)揮市場在勞動力資源、就業(yè)崗位資源等要素配置上的決定性作用。（4）把長遠目標和解決當前問題結合起來，保持歷史耐心，不能等也不能急。一方面，要解決當前急需解決的農民工念茲在茲的問題，例如農民工的住房問題、隨遷子女上學待遇同城化等問題。另一方面，要解決深層次二元結構的問題，尤其是附著在戶籍上的醫(yī)療、社保等基本公共服務問題，讓他們徹底擁有同城鎮(zhèn)居民同等的權利和機會。
（二）完善農民工制度的主要措施
完善農民工制度建設對于保障農民工權益、促進社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟發(fā)展以及推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。圍繞市民化完善政策和制度，其基本措施包括以下方面。
1.就業(yè)制度的完善。就業(yè)制度的完善是農民工獲得合理收入，擁有更好的教育、醫(yī)療、生活條件和社會地位，提升勞動技能以及實現(xiàn)城市化的基本條件。完善農民工就業(yè)制度方面包括：（1）提高農民工就業(yè)能力。2008年底因為金融危機導致2000萬農民工提前返鄉(xiāng)以及近年新冠肺炎疫情沖擊造成3000萬農民工回流農村，反映了農民工就業(yè)的脆弱性和不穩(wěn)定性。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，近年來農民工數(shù)量總體繼續(xù)增加，部分城市不時出現(xiàn)“用工荒”，表明農民工的短缺并非是農村剩余勞動力供給不足，而是結構性短缺。一方面，掌握一技之長的農民工供不應求；另一方面，沒有技術專長的農民工則面臨無人問津的尷尬局面。今后要把提高就業(yè)競爭力和增強就業(yè)穩(wěn)定性放在突出位置，采取多渠道措施促進農民工轉移就業(yè)。（2）消除城鄉(xiāng)就業(yè)歧視。修訂完善相關法律法規(guī),明確禁止對農民工的就業(yè)歧視；強化執(zhí)法監(jiān)督，確保各類用人單位公平對待農民工；健全投訴舉報機制,及時處理農民工遭受的就業(yè)歧視問題。（3）健全靈活就業(yè)支持政策。出臺支持農民工靈活就業(yè)的相關政策措施，完善靈活用工、項目制等新就業(yè)形式的社會保障制度，為農民工靈活就業(yè)提供必要的培訓、信息服務等支持。（4）優(yōu)化職業(yè)培訓體系建設。擴大培訓覆蓋面，增加農民工參訓的便利性；提升培訓質量，注重將培訓內容與企業(yè)實際需求相結合；探索建立職業(yè)技能等級認定制度，提高農民工技能水平。（5）拓寬就業(yè)信息服務渠道。加強公共就業(yè)服務在縣鄉(xiāng)村三級的延伸覆蓋，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，提升就業(yè)信息的觸達能力；加強與用人單位的溝通協(xié)作，全面滿足各方就業(yè)需求。（6）規(guī)范勞動合同簽訂及權益維護。健全勞動合同簽訂登記制度，確保農民工與用人單位簽訂正式勞動合同，加強對農民工權益的監(jiān)察執(zhí)法，切實維護其合法權益；完善勞動爭議仲裁和訴訟機制，為農民工維權提供有力保障等。
2.社會保障制度的完善。目前，農民工社會保障制度不斷完善，農民工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的轉移接續(xù)問題基本得到解決，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療保險也可以實現(xiàn)轉移接續(xù)。目前存在的主要問題是：覆蓋范圍不足，農民工社會保險參保率較低，很多農民工缺乏基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。城鄉(xiāng)保障差異大，城鄉(xiāng)之間的社會保障標準存在明顯差距,農民工在城市享受的保障水平往往低于當?shù)爻擎?zhèn)居民?？蓴y帶性和連續(xù)性差，農民工工作不穩(wěn)定，轉換工作時往往難以將社會保險關系轉移，造成權益損失。保障機制不健全，部分地區(qū)缺乏完善的農民工工傷保險、生育保險等制度，保障水平有待提高。管理體制不完善，跨地區(qū)的社會保險關系銜接和資金調劑問題仍然存在。因此需要繼續(xù)作出下述努力:（1）擴大社會保險覆蓋面。繼續(xù)推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險全覆蓋，確保農民工參保率穩(wěn)步提高；大幅提高農民工醫(yī)療保險參保率，縮小與城鎮(zhèn)居民的保障差距；完善失業(yè)保險制度,為農民工提供失業(yè)期間的基本生活保障。（2）提高保障水平。逐步提高基本養(yǎng)老金、醫(yī)療保險報銷比例，使其與城鎮(zhèn)居民持平；健全工傷保險保障體系，確保工傷農民工得到及時救治和補償。加大農民工工傷保險政策落實力度，簡化農民工工傷認定、鑒定和糾紛處置程序；建立生育保險制度，為女性農民工提供產(chǎn)假工資補貼等待遇。（3）增強制度的連續(xù)性和可攜帶性。推進跨地區(qū)社會保險關系的轉移接續(xù)，確保農民工權益不受影響；建立全國統(tǒng)一的社會保險信息系統(tǒng),提高管理效率和服務便利性；探索靈活就業(yè)農民工的社會保險參保機制,照顧其流動性。（4）健全多元籌資機制。逐步增加政府在農民工社會保險中的投入比重，鼓勵用人單位積極為農民工繳納各項社會保險費用，探索動員農民工本人參與繳費的新模式。（5）完善政策配套措施。出臺相關法律法規(guī)，明確農民工社會保障權利和義務；加強監(jiān)督執(zhí)法力度,確保政策落實到位；提高農民工的社會保障意識和參保積極性，鼓勵農民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或者城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，引導和鼓勵農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。
3.公共服務制度的完善。農民工公共服務制度包括農民工子女的義務教育、基本醫(yī)療保障以及住房等制度。在完善農民工公共服務制度方面,目前存在的主要問題是:公共服務資源供給不足，農民工聚集地的基礎設施和公共服務設施較為缺乏，教育、醫(yī)療等公共服務供給不能滿足農民工的需求；公共服務政策體系不夠完善，農民工享受的公共服務與城鎮(zhèn)居民存在較大差距、部分地區(qū)缺乏針對農民工的專門公共服務政策；公共服務管理機制不夠健全，跨部門、跨地區(qū)的公共服務協(xié)同配合還需加強等；農民工參與公共服務決策缺乏渠道，農民工很少能參與到公共服務的決策制定和監(jiān)督過程中，缺乏反映農民工訴求和需求的有效機制。要進一步完善農民工公共服務制度:（1）增加公共服務資源投入。加大對農民工聚集地的基礎設施和公共服務設施建設力度，在教育、醫(yī)療等重點領域提高對農民工的公共服務供給。其中解決農民工子女教育問題和住房問題是重點。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2023年，農民工隨遷兒童受教育情況繼續(xù)改善，但在許多地區(qū)仍然不能滿足農民工子女教育需求。要落實好“同城化”政策，有序擴大城鎮(zhèn)學位供給，提高民辦教學資源水平，讓接受“農民工子弟”的學校享受與公辦學校同等的財政扶持政策；逐步分離學籍和戶籍，完善流動人口子女異地升學考試制度，讓農民工子女在父母就業(yè)地享有參加中考、高考的權利等。積極解決住房問題。目前大部分農民工集中在“城中村”、城鄉(xiāng)結合部租房，配套設施不完善，居住條件較差。這方面，地方政府也進行了一些探索。例如重慶市參照經(jīng)濟適用房政策，鼓勵企業(yè)在工業(yè)園區(qū)為農民工建設集體宿舍或經(jīng)濟公寓；通過適當補貼，鼓勵街道、社會單位和集體將存量房、閑置房改建為適合農民工租住的“陽光公寓”；允許符合條件的進城務工農村家庭購買一套經(jīng)濟適用房。（2）健全公共服務政策體系?？s小農民工與城鎮(zhèn)居民之間的公共服務獲得差距，制定針對性的農民工公共服務專項政策。（3）優(yōu)化公共服務管理機制。完善跨部門、跨地區(qū)的公共服務協(xié)調機制，提高公共服務供給的效率和針對性。（4）拓寬農民工參與公共服務的渠道。建立農民工代表參與公共服務決策的機制，健全農民工訴求表達和監(jiān)督的反饋機制。
4.戶籍制度的完善。戶籍限制了農民工在城市享有基本公共服務。許多城市的教育、醫(yī)療、住房等公共服務只對本地戶籍人員開放，農民工子女上學、就醫(yī)等受到諸多限制。戶籍制度降低了農民工的社會地位和權利。沒有城市戶籍，農民工往往難以參與城市的社會福利、公共政策制定等,缺乏發(fā)聲和謀求權益的渠道。戶籍制度也限制了農民工的流動性和就業(yè)機會。完善戶籍制度主要包括：（1）進一步改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，在縣城落戶已全面放開、中小城市落戶也已基本放開的基礎上，加快大城市戶籍制度放開步伐，少數(shù)超大特大城市也應實行漸進式改革，例如完善落實積分落戶制度，提高就業(yè)、居住、社保繳納、經(jīng)營納稅年限積分所占比重，擴大積分落戶數(shù)量，并逐步放開戶籍限制。（2）要把農民工納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理，服務一視同仁，盡量避免大批農民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面。（3）推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,讓農村發(fā)展與城市發(fā)展互促互補，縮小城鄉(xiāng)差距，增強農民工的獲得感。總之，完善農民工戶籍制度需要多管齊下，既要放寬戶籍限制，也要改善公共服務供給，努力實現(xiàn)農民工與城市居民的平等權利。
5.權益監(jiān)督制度的完善。農民工權益監(jiān)督制度的建立旨在確保他們的勞動權益及公民權益得到保障，并提供有效的機制來解決糾紛和維權問題。未來制度建設的基本方向是：（1）法律法規(guī)。政府制定和完善相關法律法規(guī)，明確農民工的權益和保護措施，規(guī)定用人單位的義務和責任。（2）監(jiān)督機構。設立專門的監(jiān)督機構，負責監(jiān)督農民工權益的保護和執(zhí)行情況。這些機構可以是政府部門、工會組織、勞動監(jiān)察機構等。建立農民工投訴渠道，使他們能夠方便地舉報和投訴違法侵權行為。這包括熱線電話、在線平臺、投訴郵箱等多種形式，地方政府可以考慮開通農民工專門熱線。（3）檢查和執(zhí)法。加強對用人單位的檢查和執(zhí)法力度，確保他們遵守相關法律法規(guī)，保護農民工的權益。對于違法用工、欠薪、工作條件惡劣等問題，要及時進行處罰和整改。（4）培訓和宣傳。加強農民工的法律知識普及和職業(yè)技能培訓，提高他們的法律意識和維權能力。同時，通過宣傳活動和媒體報道，提高社會對農民工權益保護的關注度。（5）維權機制。建立快速、有效的維權機制，為農民工提供法律援助和糾紛解決服務，包括設立法律援助中心、專門的仲裁機構或維權法廳等。
6.返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度的完善。目前，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持方面存在的主要問題包括:政策支持力度不足，現(xiàn)有的政策支持在資金、稅收、培訓等方面覆蓋較窄，力度不夠；金融服務供給不足，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款渠道較為有限，金融機構對農民工創(chuàng)業(yè)缺乏足夠的了解和風險偏好；城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務資源分布不平衡，農村地區(qū)資源相對匱乏，創(chuàng)業(yè)培訓、信息咨詢等服務體系建設還有待加強；創(chuàng)業(yè)環(huán)境和社會支持相對薄弱，農村地區(qū)創(chuàng)業(yè)基礎設施和公共服務支撐不足；政策執(zhí)行力度和針對性有待加強，一些地方政策落實不到位，針對不同需求的農民工群體缺乏差異化的支持措施。未來完善農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持制度的重點應包括:（1）進一步加大政策支持力度，擴大各類扶持政策的覆蓋面和力度，針對不同類型農民工需求提供個性化支持；（2）強化金融服務供給，多渠道拓展農民工創(chuàng)業(yè)貸款融資渠道；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務資源配置，加強農村地區(qū)創(chuàng)業(yè)服務體系建設，提升創(chuàng)業(yè)培訓、信息咨詢等服務質量；（3）營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，持續(xù)改善農村基礎設施和公共服務水平，促進基層創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡的形成；（4）提升政策執(zhí)行力度和針對性，確保各項政策措施落實到位，根據(jù)不同農民工群體需求實施差異化支持等。
7.相關土地制度的完善。土地政策是農村政策的基石，農村現(xiàn)有土地制度既符合改革方向和農村實際，也符合廣大農民，包括農民工的愿望，將長期堅持和保持穩(wěn)定。涉及農民工權益的土地政策主要有三項：一是土地承包權益；二是土地流轉權益；三是宅基地取得和使用權益。此外，還有一項是作為集體經(jīng)濟組織成員的集體經(jīng)濟收益分配的權益。
目前，在保障農民工的農村土地權益方面還有一些問題需要注意。例如有些地方農民工外出后，其土地使用權和集體成員權利沒有得到有效保障，容易引發(fā)糾紛；由于土地流轉機制不夠順暢，一些農民工外出后，難以及時將土地流轉，甚至發(fā)生棄耕、撂荒，影響了土地的有效利用；還有的土地被村集體越俎代庖、“反租倒包”，形同收回，農民工在城里失去工作時無法回鄉(xiāng)耕種土地。因此，首先要堅守“留根”底線。依據(jù)現(xiàn)行政策，農民工進城落戶不能以交出在農村的土地承包權、宅基地的資格使用權和集體經(jīng)濟收益分配權為前提，這三項權利實質上也是農民工的資產(chǎn)權益，仍要保留，給他們留一條后路，不拔“根”。其次，只要農民工本人有意愿，就應參加二輪土地延包，并參加承包土地權屬登記和確權，明確土地的所有權和使用權，保障農民的土地權益。三是完善土地流轉機制，鼓勵農民工將土地利用起來，可以短期、長期流轉，可以進行土地托管、代耕代種，增加收入來源，確保土地不被閑置。四是逐步探索建立舉家進城落戶、有穩(wěn)定就業(yè)的農民工自愿有償退出土地承包的機制。這是一個需要研究的問題，但也不能急，尤其不能搞行政推動、一刀切。
農民工制度體系的建立和完善是全新的、全方位的、較長期的，中國的實踐、探索和積累是首創(chuàng)的、獨特的，有益于億萬人的。伴隨著推進中國式現(xiàn)代化的歷史進程，中國農民工制度安排一定會為億萬農民的現(xiàn)代化，為整個國家的現(xiàn)代化提供有益的制度保障。
（作者系原農業(yè)農村部部長，現(xiàn)任中國鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會會長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)經(jīng)濟問題》2024年第9期）
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