——“賦權(quán)一限權(quán)”下行動(dòng)互構(gòu)的視角

一、引論

在 30 多年來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度改革進(jìn)程中，如何處理好國(guó)家和農(nóng)民的利益關(guān)系，始終是引發(fā)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)在于如何確立農(nóng)民對(duì)于農(nóng)地的權(quán)利邊界，即如何既賦予農(nóng)民愈益完整的農(nóng)地權(quán)利，又讓這種賦權(quán)不損及國(guó)家及各級(jí)地方和基層政府的權(quán)益。可以說(shuō)，所有關(guān)于農(nóng)地權(quán)益配置的爭(zhēng)論，皆圍繞此點(diǎn)展開(kāi)。典型的如“地權(quán)歸農(nóng)”論，認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)地制度不能解決土地資源有效配置及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，主張不斷增強(qiáng)農(nóng)民的土地權(quán)益，直至賦予其完全的地權(quán)（黨國(guó)英，2003；周其仁，2004；秦暉，2007；張曙光，2007；文貫中，2008）；而與之對(duì)壘的'集體地權(quán)”論，則認(rèn)為在中國(guó)嚴(yán)峻的土地與人口比例下，保存和維護(hù)集體所有制的實(shí)際權(quán)力十分重要，它是農(nóng)村公共品供給與鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和農(nóng)民社會(huì)保障的底線，也是中國(guó)現(xiàn)行城市化模式的“蓄水池”和'保險(xiǎn)箱”（溫鐵軍，2009；張路雄，2012；賀雪峰，2010a，2013）。這些爭(zhēng)論的焦點(diǎn)其實(shí)就在于改革究竟是以賦權(quán)為本，還是在賦權(quán)中也應(yīng)該對(duì)農(nóng)民的權(quán)益有所限制。

回溯實(shí)際的農(nóng)地改革歷程，我們發(fā)現(xiàn)，改革恰恰又是在一種既賦權(quán)又限權(quán)的制度框架中展開(kāi)的。一方面，1980年代以來(lái)，改革的基本趨勢(shì)是不斷增強(qiáng)農(nóng)民的土地權(quán)益，不僅農(nóng)民擁有的農(nóng)地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)越來(lái)越完備，土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也日益被重視；另一方面，改革又始終堅(jiān)持以土地的集體所有制為前提，這在一定程度和范圍內(nèi)限定著農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益，且因城鄉(xiāng)土地元分治格局的形成又限制著農(nóng)民對(duì)土地非農(nóng)收益的有效占有。而且，賦權(quán)與限權(quán)不僅指向農(nóng)民，還指向地方-基層政府，中央既通過(guò)賦予地方一定的土地用途轉(zhuǎn)變審批和收益處置權(quán)來(lái)激發(fā)地方發(fā)展的活力，又通過(guò)嚴(yán)格控制審批權(quán)限與層級(jí)、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督來(lái)加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理。盡管這兩類賦權(quán)與限權(quán)的指向與內(nèi)涵不同，前者屬于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，后者為央、地對(duì)土地資源管理的行政權(quán)劃分，但是，它們卻均反映了中央對(duì)不同土地利益主體在土地權(quán)力-權(quán)利配置體系中地位與收益份額的安排，從而使兩類制度在連帶與交匯中導(dǎo)致不同主體圍繞賦權(quán)與限權(quán)的多重糾集，并因此影響到制度變革。因此，賦權(quán)與限權(quán)的并置無(wú)疑是當(dāng)下農(nóng)地制度改革最為重要的特征，要深人理解改革，深入理解改革中土地利益相關(guān)各方圍繞農(nóng)地所產(chǎn)生的各種問(wèn)題與矛盾，深人理解新時(shí)期農(nóng)地改革的可能走向，就無(wú)法回避對(duì)“賦權(quán)-限權(quán)”框架的準(zhǔn)確把握，必須分析這一框架對(duì)改革績(jī)效與問(wèn)題的具體影響。然而，我們注意到，既有關(guān)于農(nóng)地改革的典型討論，或者強(qiáng)調(diào)賦權(quán)之于改革的趨勢(shì)性價(jià)值，或者堅(jiān)持限權(quán)之于改革的底線性意義，多未去深人討論實(shí)然的改革進(jìn)程中賦權(quán)與限權(quán)的內(nèi)在關(guān)系及其表現(xiàn)，更較少?gòu)?qiáng)調(diào)制度變革中中央、地方與農(nóng)民三者之間的復(fù)雜關(guān)系對(duì)于改革的影響，因而未能給我們提供能有效梳理農(nóng)地改革實(shí)然走向、優(yōu)劣、空間與界限的整體解釋，更無(wú)法在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)理論的發(fā)展。本文則力圖緊扣賦權(quán)與限權(quán)的雙重特性，討論這一特性對(duì)改革的相關(guān)方——國(guó)家、地方-基層政府、農(nóng)民和村集體以及其他利益群體——的行為塑造，探討它們作為社會(huì)行動(dòng)者（social actor）的行為互構(gòu)對(duì)具體改革路徑與空間的影響，以圖對(duì)改革的支配性機(jī)制和邏輯進(jìn)行理解；并在此基礎(chǔ)上延伸及社會(huì)學(xué)關(guān)于制度變遷理論的思考，討論中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性因素是如何嵌入到制度變革的具體進(jìn)程之中，并對(duì)其發(fā)生影響的。需要說(shuō)明的是，從行為互構(gòu)或博弈視角分析農(nóng)地改革的研究已經(jīng)不少，這在下文的研究梳理和分析中均可以見(jiàn)到，但將其置于“賦權(quán)-限權(quán)”的總體框架下進(jìn)行討論，分析結(jié)構(gòu)與行動(dòng)交互塑造下的互動(dòng)一博弈，并以此為核心來(lái)梳理農(nóng)地改革的實(shí)然路徑、空間、績(jī)效與問(wèn)題的則尚未有所見(jiàn)。

要完成上述工作，首先要理解什么是農(nóng)地制度、農(nóng)地制度在中國(guó)的所指，以及相關(guān)主體在該制度體系中的角色與作用。這看似常識(shí)，然而卻是既往研究并未深究的問(wèn)題。首先，對(duì)于農(nóng)地制度的理解，在中國(guó)國(guó)內(nèi)至少涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地資源管理學(xué)和土地法學(xué)三個(gè)學(xué)科的視角，三者對(duì)農(nóng)地制度討論的側(cè)重各有不同，但內(nèi)容互有交叉，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)主要討論農(nóng)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)安排，著重農(nóng)民之于農(nóng)地的權(quán)利關(guān)系（林毅夫，1994a；趙陽(yáng)，2007）；土地資源管理學(xué)討論土地，包括農(nóng)地作為國(guó)土資源的管理與利用，著重政府的管理（王萬(wàn)茂,2010）；土地法學(xué)則涉及到土地作為農(nóng)用與非農(nóng)用的法律安排與主體的法律權(quán)利關(guān)系（張軍連，2007）。綜合起來(lái)，我們大體上可以將農(nóng)地制度理解為包含了農(nóng)地的所有與使用、規(guī)劃與管理、征收與用途變更這三大環(huán)節(jié)在內(nèi)的制度集合。在中國(guó)，形塑這一制度集合的力量是國(guó)家，即國(guó)家依據(jù)對(duì)經(jīng)典社會(huì)主義公有制的理解所做的制度創(chuàng)設(shè)，以及在實(shí)踐中對(duì)制度的調(diào)整與改革。因此，本文將當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)地制度理解為國(guó)家圍繞農(nóng)地的所有、使用、規(guī)劃、管理及征收等事項(xiàng)的權(quán)力-權(quán)利配置所做的制度安排。

其次，中國(guó)當(dāng)代農(nóng)地制度體系中的主體主要指中央政府、地方-基層政府與農(nóng)民。三者均可作進(jìn)一步細(xì)分，如中央政府內(nèi)部存在不同的土地管理主體，地方-基層政府包括從省到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的序列，農(nóng)民則既包括作為地域性社區(qū)組織的行政村和自然村集體，也包括以家庭為組合單位的個(gè)體。它們之間因角色與位置差異，存在著不同的需求，但是從總體上看，其中每一方相對(duì)于其他兩方的共性更大，行為選擇的一致性也更強(qiáng)。因此，為分析方便，本文視中央、地方-基層政府與農(nóng)民為各自具有相對(duì)內(nèi)在一致行為特征的行動(dòng)主體，在賦權(quán)與限權(quán)的框架下整體性地探討他們之間圍繞土地制度變革發(fā)生的互動(dòng)。

我們還需要厘清本文與既有研究的關(guān)系。一般地講，強(qiáng)調(diào)從行動(dòng)者視角分析農(nóng)地制度改革與社會(huì)學(xué)的傳統(tǒng)有關(guān)，如張靜（2003）在研究農(nóng)地糾紛處理時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策、村干部決定、集體意愿以及當(dāng)事人約定等不同要素共同決定了具體情境下地權(quán)規(guī)則的實(shí)踐，她強(qiáng)調(diào)農(nóng)地使用權(quán)及其收益受相關(guān)方的力量對(duì)比及博弈影響。臧得順（2012）認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村集體地權(quán)實(shí)踐深嵌于特定的地方網(wǎng)絡(luò)中，受主體的社會(huì)資本、鄉(xiāng)規(guī)民約及地方“小傳統(tǒng)”等因素的影響?？梢?jiàn)，社會(huì)學(xué)在研究產(chǎn)權(quán)時(shí)，從來(lái)重視制度與行為的關(guān)系。不過(guò)，既往研究多為地方經(jīng)驗(yàn)的揭示，無(wú)法代替宏觀研究中同一視角的工作，但更為重要的，則在于他們并未著意于制度框架本身的特征及其對(duì)行為的特定影響，因而未能整體揭示由制度與行為的互塑所形成的改革邏輯，也未推進(jìn)到對(duì)一般性制度變遷理論的思考。

作為農(nóng)地制度研究的主流，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、土地資源管理學(xué)對(duì)農(nóng)地制度變遷中不同主體間互動(dòng)關(guān)系的強(qiáng)調(diào)給我們提供了借鑒。如農(nóng)經(jīng)界影響甚大的“誘致性變遷”（induced change）與“強(qiáng)制性變遷”（compulsive change）的解釋范式（林毅夫，1994b：371-440），就是或者突出農(nóng)民為追求原有制度框架下無(wú)法獲得的利潤(rùn)，以各種方式推進(jìn)變革（姚洋，1998；張紅宇，2002；蔡昉，2008），或者強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)制度變遷的主導(dǎo)（周其仁，1995；Liuetal．,1998）。最近十多年土地法學(xué)以及土地資源管理學(xué)的研究則揭示出農(nóng)民與政府及政府間的多重博弈是中央政府在２０世紀(jì)９０年代后期逐漸加強(qiáng)對(duì)土地管控的重要原因，如認(rèn)為中央基于糧食戰(zhàn)略安全要嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，地方則追求以土地謀發(fā)展（張曙光，2011：32－35）；有學(xué)者還指出了中央、地方、農(nóng)民、村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的利益張力，強(qiáng)調(diào)各方圍繞土地權(quán)益配置所展開(kāi)的制定與利用規(guī)則的“明爭(zhēng)暗斗”，由此凸顯多重交織型利益博弈與土地管理制度變革之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)（榮志，2010：193－205；程雪陽(yáng)，2013）。在社會(huì)學(xué)有關(guān)征地制度的研究中，也能夠找到關(guān)于農(nóng)民、地方、中央之間多重博弈的研究，在研究中發(fā)現(xiàn)不同主體的選擇與行為應(yīng)對(duì)對(duì)他方的影響及引發(fā)的反應(yīng)（周飛舟，2007；趙德余,2009）。然而，這些有關(guān)農(nóng)地制度不同主體間的互動(dòng)或博弈研究多從利益沖突的視角著眼，尚未進(jìn)一步去深挖構(gòu)成沖突的制度性腳本——既賦權(quán)又限權(quán)的改革框架及其背后的支配性社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)主體間互動(dòng)或博弈的特殊影響，更未揭示由根本上相互內(nèi)在對(duì)沖的“賦權(quán)-限權(quán)”框架所塑造的主體自身利益的相互消解和主體間利益的相互消解，因而也就未能準(zhǔn)確描畫(huà)出互動(dòng)和博弈的具體機(jī)制與邏輯，以及由此鋪陳的改革路徑。且經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和土地資源管理學(xué)多各自為戰(zhàn)，未及整合，又以時(shí)點(diǎn)性和片斷性研究為主，這也制約了我們從總體和大時(shí)段上去把握影響改革進(jìn)程的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)間關(guān)系的機(jī)理。

基于此，本文擬整體性和長(zhǎng)時(shí)段地考察改革以來(lái)農(nóng)地制度的賦權(quán)-限權(quán)取向在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、管理和征收等領(lǐng)域的表現(xiàn)，考察相關(guān)行動(dòng)主體受改革框架及背后的支配性社會(huì)結(jié)構(gòu)影響在上述三個(gè)領(lǐng)域的交互作用，深究其互動(dòng)邏輯對(duì)改革的制約和進(jìn)一步深化改革的影響。

所謂整體性，就是既將農(nóng)地制度體系視作一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的整體，又充分注意在這一整體中存在著位置、權(quán)力和需求各不相同的利益主體。首先，農(nóng)地的所有、使用、規(guī)劃、管理和征收，各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)何在，賦權(quán)-限權(quán)呈何特征，關(guān)系到改革的總體布局。其次，農(nóng)地制度改革是一個(gè)涉及各權(quán)益相關(guān)方行為選擇及其交互作用的過(guò)程，其中，中央政府如何權(quán)衡公共利益，在哪些方面賦權(quán)，哪些方面限權(quán)，地方-基層政府如何在政策執(zhí)行中擴(kuò)大賦權(quán)和限權(quán)的收益，減少或轉(zhuǎn)嫁賦權(quán)和限權(quán)的損失，農(nóng)民又如何取其所需，避其所失地理解和運(yùn)用賦權(quán)與限權(quán)，三者在賦權(quán)-限權(quán)框架下對(duì)得失損益的認(rèn)同與異議、行為選擇的呼應(yīng)與對(duì)沖，都是整體考察農(nóng)地制度改革時(shí)必須要注意的。因此，整體性視角其實(shí)就是全面考察賦權(quán)與限權(quán)在農(nóng)地農(nóng)用和非農(nóng)用安排中的體現(xiàn)及所誘發(fā)的主體行為互構(gòu)。

所謂長(zhǎng)時(shí)段，即將農(nóng)地改革中各主體的互動(dòng)納入賦權(quán)-限權(quán)式改革的歷史維度中考察。改革中原初的賦權(quán)-限權(quán)因何而起，指向何在，產(chǎn)生了何種績(jī)效和問(wèn)題，又給各行為方建構(gòu)了哪些新的結(jié)構(gòu)，并使其在互動(dòng)中能動(dòng)地鋪陳改革路徑，這本身就構(gòu)成一個(gè)連續(xù)的問(wèn)題譜系。因此，對(duì)于主體在特定改革理路中行為交互影響的歷時(shí)性分析，既是在理解既往農(nóng)地變遷的邏輯，更是在把握新一輪改革的路徑與空間。因此，本文將在“賦權(quán)-限權(quán)”改革的框架下梳理當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地制度改革的歷史軌跡，并以此來(lái)理解深化改革的路徑、空間與限制。

二、歷史梳理：賦權(quán)-限權(quán)下的三方互動(dòng)

中國(guó)農(nóng)地改革30多年來(lái)一以貫之的思路是“賦權(quán)讓利”，即中央以原有高度計(jì)劃和控制為特征的土地制度為基礎(chǔ)，不斷將土地的權(quán)利與收益賦予農(nóng)民和地方-基層政府。但是，以何種方式賦予，賦予多少，取決于中央，即是中央對(duì)農(nóng)民和地方的“賦”與“讓”。由此，便鑄成了賦權(quán)與限權(quán)并置的改革框架。具體而言，在國(guó)家與農(nóng)民方面，國(guó)家在保留農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過(guò)對(duì)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的權(quán)利賦予，讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的承包權(quán)從債權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)；在央、地方面，中央在保留土地宏觀調(diào)控主導(dǎo)地位的前提下，通過(guò)對(duì)土地管理、征收審批權(quán)限的下放及收益分成讓渡，賦予地方越來(lái)越多的利益。這種改革模式是既確保基本制度連續(xù)性，維系土地宏觀調(diào)控，又調(diào)動(dòng)農(nóng)民和地方-基層政府積極性的低成本、高收益選擇。但是，其自身也內(nèi)含著悖論，即一方面賦權(quán)與限權(quán)之間存在對(duì)沖，賦權(quán)取向構(gòu)成對(duì)限權(quán)要求的擠壓，限權(quán)要求構(gòu)成對(duì)賦權(quán)取向的限制；另一方面，國(guó)家與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民各取所需地運(yùn)用這一框架，又構(gòu)成了各方在賦權(quán)與限權(quán)要求上的相互消解，從而形構(gòu)出在賦權(quán)與限權(quán)的拉扯中各方對(duì)立性需求不斷博弈的改革路徑。我們發(fā)現(xiàn)，以1998年《土地管理法》的修訂為界，農(nóng)地改革可以分為兩個(gè)階段，其中賦權(quán)-限權(quán)的悖論都有清晰的顯現(xiàn)。

（一）賦權(quán)讓利與以地增利：20世紀(jì)80年代初至90年代末

大集體時(shí)代的農(nóng)地制度以國(guó)家通過(guò)三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)、政社合一的集體組織全面控制土地為特征，土地與勞動(dòng)者權(quán)益配置分立所導(dǎo)致的生產(chǎn)低效率，是這一時(shí)期農(nóng)村積貧致困的主因，改革以還權(quán)賦能為核心，實(shí)為破解集體化的困境。不過(guò)，土地制度屬于當(dāng)代中國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度，所以，在20世紀(jì)80年代初期，改革者所能嘗試的就是不動(dòng)所有權(quán)，盤活使用權(quán)。由此，也便形構(gòu)出以賦權(quán)為主，限權(quán)為輔的改革模式，并迅速形成以賦予農(nóng)民越來(lái)越多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益為核心的制度創(chuàng)新慣性。

賦權(quán)讓利同樣延及地方-基層政府，但內(nèi)容有所不同，主要表現(xiàn)在當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使土地的非農(nóng)用價(jià)值凸顯時(shí)，中央以寬松的政策允許基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)地從事非農(nóng)建設(shè)，促成“以地興企”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新戰(zhàn)略（楊帥、溫鐵軍，2010）；并且在國(guó)有土地有償出讓收入逐步成為地方各級(jí)政府重要的資金來(lái)源后，又讓利于地方，借此充實(shí)地方稅源，扶持地方發(fā)展。以前者論，1986年，《土地管理法》出臺(tái)，明確省、市、縣等各級(jí)政府對(duì)不同限額的土地使用具有相應(yīng)審批權(quán)，這對(duì)此時(shí)各地方興未艾的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)產(chǎn)生了極大的推動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，1985－1997年農(nóng)村每年集體建設(shè)用地量超過(guò)了國(guó)有建設(shè)用地量（劉守英等，2012：37），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也蓬勃發(fā)展，1987年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值首次超過(guò)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期最顯著的亮點(diǎn)。以后者論，改革開(kāi)放以后，隨著土地市場(chǎng)價(jià)值的凸顯，國(guó)家對(duì)土地的使用逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布《耕地占用稅暫行條例》，開(kāi)征耕地占用稅，地方與中央在耕地占用稅上的分成比例開(kāi)始是五五，到1993年，則全部劃歸地方。而與農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用收益相關(guān)的國(guó)有土地有償出讓收入，在1989年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》中即規(guī)定地方與中央六四分成，之后地方分成比例進(jìn)一步遞增，1994年分稅制改革后，則全部留于地方。

圍繞農(nóng)地使用與收益的賦權(quán)讓利，可以說(shuō)是推動(dòng)20世紀(jì)80至90年代中后期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力。不過(guò)，這樣的改革難免不產(chǎn)生它的另一極效應(yīng)：面對(duì)新的政策環(huán)境，長(zhǎng)期飽受政策限制與發(fā)展饑渴的地方、基層和農(nóng)民必然產(chǎn)生將政策用足、用活，直至突破的沖動(dòng)。于是，我們看到，無(wú)論農(nóng)民、基層組織還是政府，皆出于利益驅(qū)動(dòng)，充分利用賦權(quán)式改革，大量占用農(nóng)地從事各種非農(nóng)生計(jì)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，結(jié)果，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇的同時(shí)，也導(dǎo)致大量農(nóng)地被占用的非意圖性后果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年至1985年“全國(guó)耕地凈減3680多萬(wàn)畝，年均減少700多萬(wàn)畝，尤其是1985年，這一數(shù)據(jù)史無(wú)前例地超過(guò)了1500萬(wàn)畝”（張傳玖，2006）。耕地的流失，加上1985年糧食連續(xù)幾年持續(xù)增長(zhǎng)之后突然減產(chǎn)，甚至引發(fā)了中央高層的震動(dòng)與緊張。

改革伊始農(nóng)民、基層及地方政府濫用土地的現(xiàn)象，也許可以用哈丁的“公地悲劇”理論來(lái)解釋（Hardin，1968），即集體所有制在產(chǎn)權(quán)歸屬上難以避免的模糊不清，實(shí)際上意味著只要有機(jī)會(huì)，土地就會(huì)成為各利益相關(guān)方人皆想動(dòng)，且人皆可動(dòng)的“公共奶酪”。但是，就當(dāng)時(shí)的情況而言，我們覺(jué)得用農(nóng)民、基層和地方政府想利用中央的賦權(quán)政策盡快擺脫長(zhǎng)期存在的生存和發(fā)展困境來(lái)解釋更加貼近事實(shí)。正是因?yàn)槊摾谕麖?qiáng)烈，所以，逐步放開(kāi)、仍然設(shè)限的制度沒(méi)有完全滿足期望，卻成為引發(fā)更高期望的誘因，促成期望對(duì)制度的沖擊與突破，“公地悲劇”不過(guò)恰好是這種突破的具體表現(xiàn)。就農(nóng)民而言，多年的貧困積壓了改善生活的強(qiáng)烈需求，政策變化讓他們終于有條件以惟一可用的土地來(lái)追求致富，改革初期政策邊界的模糊，則為其提供了突破規(guī)制、濫占土地的機(jī)會(huì)。在宅基地使用上，同樣面臨龐大需求對(duì)制度規(guī)范的沖擊。面對(duì)因生活改善而出現(xiàn)的大規(guī)模建房中的違規(guī)用地，政府的規(guī)制可說(shuō)是左右為難，難收實(shí)效?？梢?jiàn)，政策既要放又不可能完全放開(kāi)，結(jié)果導(dǎo)致賦權(quán)過(guò)程中需求對(duì)設(shè)限的沖擊。

如果說(shuō)農(nóng)民是因生計(jì)邏輯占用土地，那么，地方和基層政府對(duì)土地的占用則受發(fā)展邏輯的支配。在中央賦權(quán)讓利的政策激勵(lì)下，地方，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，抱有很大的熱情去經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)，這即是學(xué)界所說(shuō)的“廠商化”趨勢(shì)（Oi，1992）。政府的類企業(yè)化特征勢(shì)必導(dǎo)致其因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要而利用權(quán)力圈占土地。盡管中央一再下發(fā)通知，制定法律、成立專門的土地用途管理機(jī)構(gòu)，甚至展開(kāi)全國(guó)范圍的土地整治，試圖遏制這股勢(shì)頭，但是，像中國(guó)這種集權(quán)型超大國(guó)家所難以避免的權(quán)力層層分解和過(guò)高的監(jiān)督成本，還有中央留給地方的政策執(zhí)行空間，都足以讓下級(jí)政府，尤其是直接面對(duì)土地的縣、鄉(xiāng)政府能夠選擇性地執(zhí)行中央的政策。所以，我們不難看到，一方面是自80年代中后期開(kāi)始中央不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)土地的管理，另一方面卻是利益驅(qū)動(dòng)下地方各級(jí)政府加速占用農(nóng)地，違規(guī)占用農(nóng)地現(xiàn)象的繼續(xù)層出不窮，農(nóng)地的非農(nóng)化濫用日益成為非常突出的問(wèn)題。而且，相對(duì)于農(nóng)民，地方-基層政府對(duì)土地的濫用更加難以治理。

可見(jiàn)，農(nóng)地改革中農(nóng)民、基層組織和地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)地的濫用，其實(shí)正是賦權(quán)-限權(quán)悖論的初期呈現(xiàn)。即作為改革主導(dǎo)方的中央通過(guò)賦權(quán)讓利逐步松梆，改善農(nóng)民生計(jì)、激勵(lì)地方發(fā)展，但此一過(guò)程卻激發(fā)了后兩者抓住機(jī)遇，充分利用改革初期的制度模糊，“放縱”侵占和使用農(nóng)地。中央此時(shí)強(qiáng)化土地管理主要是針對(duì)用地亂象的再平衡，并非簡(jiǎn)單的重新收緊，但這種隨改革而始的互動(dòng)，卻開(kāi)啟了此后中央對(duì)農(nóng)民和地方-基層政府的農(nóng)地利益賦權(quán)及后者對(duì)賦權(quán)的利用、中央對(duì)農(nóng)民和地方-基層政府的農(nóng)地利益限權(quán)及后者對(duì)限權(quán)的突破的相互拉扯。這種賦權(quán)與限權(quán)的拉扯和各方對(duì)賦權(quán)與限權(quán)的各取所需，其實(shí)構(gòu)成了與農(nóng)地改革理論論爭(zhēng)并行，且實(shí)際上更能影響制度變遷之實(shí)然路徑與形貌的力量。

（二）制度分利與尋機(jī)擴(kuò)益：20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)10年代初

20世紀(jì)90年代以后，賦權(quán)讓利繼續(xù)主導(dǎo)改革，其分別作用于農(nóng)民和地方-基層政府兩個(gè)方面。

在農(nóng)民方面，一方面，繼續(xù)強(qiáng)化其對(duì)土地使用的權(quán)益，直至將使用權(quán)提高到用益物權(quán)的程度。這種趨勢(shì)性努力貫穿于從2002年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、收益、流轉(zhuǎn)、征用及占用補(bǔ)償?shù)馁x權(quán)，到2007年頒布的《物權(quán)法》將農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)均視作“用益物權(quán)”。提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償也是中央在新時(shí)期為緩解逐漸加劇的征地矛盾，向農(nóng)民賦權(quán)讓利的重要舉措。從1998年《土地管理法》修訂，將土地征收補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)總和的上限提至土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，到2012年國(guó)務(wù)院提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議的《土地管理法修正案（草案）》刪除30倍上限的規(guī)定，都體現(xiàn)了這一意圖。盡管后一草案迄今未付諸表決，但結(jié)合中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)諸多惠農(nóng)決議的出臺(tái)，可以預(yù)見(jiàn)今后農(nóng)民將分享更多的土地發(fā)展收益。

但是，如果說(shuō)政學(xué)兩界已經(jīng)較多強(qiáng)調(diào)使用權(quán)用益物權(quán)化與所有權(quán)的近似，那么，對(duì)使用權(quán)用益物權(quán)化與所有權(quán)的區(qū)別則是他們不太愿意正視的問(wèn)題。其實(shí)，使用權(quán)物權(quán)化無(wú)論具有多大的效用，仍然存在限制，盡管這種限制在農(nóng)地農(nóng)用時(shí)可能不那么明顯—尤其在以法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方（村集體）不得收回、調(diào)整承包地之后，但是，在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地時(shí)這種限制就會(huì)表現(xiàn)出來(lái)了。此時(shí)，農(nóng)地集體所有制與城市土地國(guó)有制的交互作用，會(huì)讓農(nóng)民對(duì)農(nóng)地享有的用益物權(quán)戛然而止。我們知道，農(nóng)村土地集體所有緣自大集體，城市土地國(guó)有緣自82憲法，前者產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的集體化運(yùn)動(dòng)，后者承襲“文革”時(shí)期城市私有土地被收歸國(guó)有的基礎(chǔ)，因應(yīng)改革以來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中加強(qiáng)土地管理的需要，可是，兩者的交互效應(yīng)，即農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)必先經(jīng)政府征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的規(guī)定，卻導(dǎo)致包括所有權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地權(quán)利束的失效。此時(shí)，無(wú)論作為所有者的農(nóng)村社區(qū)集體，還是作為使用者的農(nóng)民個(gè)體，均無(wú)法享有對(duì)土地出讓的定價(jià)權(quán)和收益的完全獲得權(quán)，無(wú)法有效參與到土地非農(nóng)化升值收益的分配中去。正是在此時(shí)，所謂使用權(quán)無(wú)限豐富的物權(quán)效用便終止于所有權(quán)的缺失。

進(jìn)而言之，中央對(duì)農(nóng)地資源的加強(qiáng)管控也限制著只享有使用權(quán)益的農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)益的占有。1998年的《土地管理法》規(guī)定只有省一級(jí)政府擁有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途審批的權(quán)利，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不再擁有之前使用土地的便利。更重要的是，該法還規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地不得進(jìn)行市場(chǎng)交易，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用必須先申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，這就等于將農(nóng)民排除在土地的市場(chǎng)化交易之外。該法又將農(nóng)民的宅基地歸為建設(shè)用地，受建設(shè)用地指標(biāo)管制，規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)不能對(duì)外轉(zhuǎn)讓。這樣一來(lái)，宅基地具有的用益物權(quán)地位就被弱化了。這些規(guī)定雖然都意在禁絕地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下包括農(nóng)民利用農(nóng)地從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，但其在賦權(quán)與限權(quán)并置的地權(quán)安排及土地分治的城鄉(xiāng)新二元結(jié)構(gòu)交疊作用下，卻限制了農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)益的享有。因此，我們看到，在近年來(lái)的土地征收中，雖然一些地方的農(nóng)民通過(guò)與政府討價(jià)還價(jià)獲得了比規(guī)定更高的補(bǔ)償，但總體而言，相對(duì)于農(nóng)民為城市化所作的貢獻(xiàn)，農(nóng)民所得實(shí)在太少。

農(nóng)地的限權(quán)性規(guī)定和在此基礎(chǔ)上國(guó)家對(duì)土地管理放-亂效應(yīng)的治理，未必就是要有意擠壓農(nóng)民的利益，但是在城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益深化的背景下卻一定會(huì)產(chǎn)生與原初的賦權(quán)讓利宗旨相反的結(jié)果，進(jìn)而形成與賦權(quán)式改革的對(duì)沖，讓農(nóng)民圍繞土地與政府產(chǎn)生越來(lái)越尖銳的矛盾。

首先是征地補(bǔ)償?shù)拿?。由于城鄉(xiāng)土地分治導(dǎo)致農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用后的價(jià)格相差極大，讓征地成為一個(gè)既讓農(nóng)民期盼——在農(nóng)產(chǎn)品比較效益極低的情況下土地被征意味著生計(jì)轉(zhuǎn)變的可能，又誘發(fā)其抗?fàn)幍母唢L(fēng)險(xiǎn)行為——農(nóng)民擔(dān)心不多的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法確保失地后的生活。所以，農(nóng)民在征地中無(wú)一例外會(huì)利用一切手段，在既有制度和政策框架內(nèi)為自己爭(zhēng)得盡可能多的利益。也就是說(shuō)，面對(duì)只有征地補(bǔ)償而不允許買賣的限制，農(nóng)民雖然無(wú)法從根本上抵制，但仍然會(huì)充分利用現(xiàn)行制度和政策所提供的空間與征地者進(jìn)行從合法到非法的周旋。即便是村干部，也往往會(huì)左右逢緣，游走于政府、開(kāi)發(fā)商、村民和他們自身利益的考量之間（吳毅，2007a）。總之，各種觀察和研究顯示，在圍繞征地而展開(kāi)的維權(quán)、抗?fàn)幓驙?zhēng)利中，農(nóng)民發(fā)揮了“非凡”的智慧，采取了各種法內(nèi)法外的行動(dòng)，這些智慧和行動(dòng)雖然仍不能根本改變自身的不利，卻也給征地者造成麻煩，使他們陷入要么面對(duì)沖突，要么讓渡部分利益的兩難。而由各地農(nóng)民的行動(dòng)所匯聚起來(lái)的影響，更構(gòu)成了對(duì)地方施政和髙層決策的壓力。所以，征地中的官民糾紛和群體性事件，在本質(zhì)上是在表達(dá)農(nóng)民對(duì)缺失權(quán)利的不滿，無(wú)論行動(dòng)者是否自覺(jué)，行動(dòng)本身都放大了賦權(quán)-限權(quán)式改革的內(nèi)在張力，也沖擊著國(guó)家的征地政策，成為塑造改革進(jìn)程與特征的重要因素。

包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地也構(gòu)成矛盾的焦點(diǎn)。雖然存在著對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的限制，但農(nóng)民仍會(huì)利用一切機(jī)會(huì)以合法或非法手段擴(kuò)張權(quán)利邊界。如農(nóng)民個(gè)人設(shè)法多占宅基地建房或?qū)Ψ羌w戶籍者出讓房屋，村組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新農(nóng)村建設(shè)和村鎮(zhèn)規(guī)劃等名義用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，由此造成的“小產(chǎn)權(quán)房”等難題，實(shí)際上已經(jīng)讓中央陷入了在取締與合法化之間既無(wú)法抉擇又難以折衷的兩難。此外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地違規(guī)出讓用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象也屢禁不絕。可見(jiàn)，“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，在國(guó)家土地執(zhí)法的邊緣地帶，農(nóng)民甚至村組織往往會(huì)以各種“反行為”尋機(jī)擴(kuò)張權(quán)利，突破限制，讓改革的“賦”與“限”皆處于失序狀態(tài)。

如果說(shuō)，農(nóng)民在處理與村莊之外的土地分利關(guān)系上傾向于利用賦權(quán)來(lái)擴(kuò)利、沖破限權(quán)來(lái)爭(zhēng)利，那么，在處理村莊內(nèi)部的土地權(quán)益關(guān)系上，他們則又傾向于利用現(xiàn)行制度的限權(quán)性設(shè)置來(lái)維系村莊成員間的平等。堅(jiān)持集體所有制前提下的土地承包，無(wú)形中讓原來(lái)的大集體演化為實(shí)質(zhì)上的“村莊份地制”，即每一個(gè)村莊成員平均享有村莊土地的使用權(quán)及相等的社區(qū)福利。如果新的改革動(dòng)搖了平均占有土地的格局，如不斷深化的土地經(jīng)營(yíng)賦權(quán)趨勢(shì)影響到村莊新生成員的“成員權(quán)”，讓他們無(wú)地可包，就可能會(huì)遭遇反對(duì)或阻力。如1980年代初貴州湄潭率先試點(diǎn)推行土地承包“生不增死不減”政策，但是20多年后有實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的意愿仍然強(qiáng)烈。93％的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”（劉守英、邵夏珍，２2012）。湄潭并非個(gè)案，一些村莊在新增人口的壓力下仍然會(huì)選擇調(diào)地。村莊集體土地平均配置的新傳統(tǒng)被希望享有土地的農(nóng)民借用，又構(gòu)成了對(duì)賦權(quán)邏輯的限制。其實(shí)，新世紀(jì)以來(lái)各地農(nóng)村內(nèi)部的諸多土地糾紛大抵與此有關(guān)，結(jié)果讓想要繞開(kāi)價(jià)值之爭(zhēng)，既獲賦權(quán)之利又得限權(quán)之益的制度創(chuàng)新在執(zhí)行中不時(shí)陷入進(jìn)退失據(jù)和左右為難。

相較于國(guó)家對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)與限權(quán)，此一時(shí)期中央對(duì)地方的賦權(quán)與限權(quán)則主要表現(xiàn)在對(duì)土地資源管理、處置及收益的權(quán)利配置上，地方-基層政府則充分利用城鄉(xiāng)分治與分利體系，借用國(guó)家對(duì)農(nóng)民限權(quán)所導(dǎo)致的農(nóng)村征地補(bǔ)償與城市土地價(jià)格相差巨大的市場(chǎng)來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，擴(kuò)張利益。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中央繼續(xù)延續(xù)對(duì)地方的讓利政策。1998年《土地管理法》修訂之后，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30％上繳中央財(cái)政，70％留地方。盡管中央又重新介入分成，但地方仍然占據(jù)大頭。地方政府還能夠向用地企業(yè)、單位收取耕地占用稅、契稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)等稅費(fèi)，并向與土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，總之，地方政府獲得了土地非農(nóng)化后的大部分收益。在90年代初中央啟動(dòng)分稅制改革，地方財(cái)權(quán)受到一定約束的情況下，中央對(duì)地方的土地讓利以及后者收入中大部分未受預(yù)算約束，自然會(huì)刺激地方將經(jīng)營(yíng)土地作為擴(kuò)充財(cái)源的重要方式，由此，便逐步形成后來(lái)為學(xué)界所熱議的“土地財(cái)政”模式。

地方政府以城市發(fā)展和工業(yè)建設(shè)之名大規(guī)模地征地、圈地。為了規(guī)避制度限制，一些市縣甚至巧立名目，以公益項(xiàng)目為名征工商用地，又或者以變通行為應(yīng)對(duì)土地審批，如對(duì)超出地方審批權(quán)限的征地?cái)?shù)額以拆分的形式分次報(bào)批，或者干脆將農(nóng)地長(zhǎng)期“以租代征”，用于非農(nóng)活動(dòng)，造成事實(shí)上的用途改變。甚至還出現(xiàn)越權(quán)非法批地、未批先用，或在征地指標(biāo)之外又自行增加征地面積等違規(guī)行為（周飛舟，2007；趙德余，2009；許德林，2011：33－34）。如此，我們便不難發(fā)現(xiàn)近20年來(lái)征地面積的大幅增長(zhǎng)，以至于可被視作是又一次“圈地運(yùn)動(dòng)”。為了最大限度地占有征地利益，地方政府在征地過(guò)程中往往利用中央對(duì)農(nóng)地的限權(quán)性設(shè)置壓低補(bǔ)償，“城占鄉(xiāng)利”，以犧牲農(nóng)民利益來(lái)確保高額土地利潤(rùn)。為處置由此激化的農(nóng)民抗?fàn)幓驙?zhēng)利，作為征地執(zhí)行者的基層政府往往是正規(guī)治理和非正規(guī)治理手段并用，公權(quán)與私權(quán)齊上：或者施以強(qiáng)壓，濫用公權(quán)，甚至不惜借用黑社會(huì)來(lái)對(duì)付農(nóng)民，導(dǎo)致強(qiáng)征強(qiáng)拆、隨意改變土地承包關(guān)系、強(qiáng)迫農(nóng)民接受補(bǔ)償條件、違規(guī)挪用、截留和拖欠補(bǔ)償款、不按政策落實(shí)安置、對(duì)上訪農(nóng)民或置之不理或反復(fù)彈壓等現(xiàn)象屢禁不絕；或者以各種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”“擺平”農(nóng)民，對(duì)抗?fàn)庮I(lǐng)袖或“難纏”者進(jìn)行收買，花錢買穩(wěn)定，對(duì)一般民眾以人情手段、小恩小惠進(jìn)行分化，各個(gè)擊破（張永宏、李靜君，2012；祝天智，2014；馮耀云，2013）。

其實(shí)，針對(duì)前一時(shí)期地方發(fā)展中的擴(kuò)地沖動(dòng)，中央已經(jīng)強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)地資源的管控力度，如1998年《土地管理法》的修訂就將之前的分級(jí)審批制度收縮，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地的審批權(quán)從縣上收到省，強(qiáng)調(diào)在征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)500畝、其他土地超過(guò)1000畝時(shí)，需由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并確立土地用途管制。同期，國(guó)家土地管理部門由國(guó)土資源局升級(jí)為國(guó)土資源部，半垂直型的土地資源管理體制也逐漸形成：在省級(jí)以上層面，從2006年起實(shí)行國(guó)家土地督察制度，在國(guó)土資源部下設(shè)立9個(gè)國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。

在省級(jí)以下層面，從2004年起實(shí)行省級(jí)直管制度，即省級(jí)以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級(jí)政府。國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，初步形成“土地宏觀調(diào)控體系”。但是，這一系列措施似乎仍未能有效遏制地方的用地沖動(dòng)。由于對(duì)土地的需求強(qiáng)烈，在征地之外，一些地方的政府還千方百計(jì)尋找機(jī)會(huì)變相突破建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大用地面積。比如2004年開(kāi)始提出并在之后被試點(diǎn)推廣的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”（簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）政策，本意在于賦予地方一定的靈活用地空間，但是在新時(shí)期中央對(duì)土地控制愈益嚴(yán)格的情況下，卻反而成為一些地方乘機(jī)擴(kuò)大建設(shè)用地來(lái)源的一個(gè)機(jī)會(huì)。一些地方通過(guò)撤村并居、將農(nóng)民集中遷人高層樓房等方式，將宅基地復(fù)墾為農(nóng)地，以置換城郊地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)。有的地方還以“變通”的方式把通過(guò)增減掛鉤得來(lái)的征地指標(biāo)調(diào)出縣級(jí)范圍，拿到大中城市使用，而一些不屬于增減掛鉤試點(diǎn)的地區(qū)甚至也違規(guī)效仿（陳錫文、涂重航，2010；葉敬忠、孟英華，2012；譚明智，2014）。

凡此種種，都最終體現(xiàn)為各種土地違法。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1999－2011年土地違法的案件總數(shù)達(dá)1302795件，涉及土地面積612882．2公頃，其中以地方政府為主體和涉及地方政府的涉案土地面積占違法用地面積的79．1％，平均涉案耕地面積占違法用地面積的47．6％（饒映雪，2013：1）。屢禁不止的土地違規(guī)違法，當(dāng)然是中央在既賦予地方發(fā)展空間又加強(qiáng)對(duì)土地資源管控所引發(fā)的地方反應(yīng)，看似土地管理中的央、地博弈，但從根本上看，仍然只有在納入土地改革的賦權(quán)-限權(quán)邏輯后才能得到更加深刻的理解。在城鄉(xiāng)土地存在巨大價(jià)差的二元型市場(chǎng)環(huán)境下，很難想象地方-基層政府不利用國(guó)家對(duì)農(nóng)民的制度限權(quán)去爭(zhēng)取自身利益的最大化，由此，央、地博弈便與國(guó)家與農(nóng)民的博弈相聯(lián)系。

三、邏輯歸納：賦權(quán)-限權(quán)下的行動(dòng)抵牾

綜上，30多年農(nóng)地制度改革與同一時(shí)期的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)改革一樣，具有“雙軌制”的特點(diǎn)，即在保留既有基本制度外殼的前提下，通過(guò)對(duì)其中某些結(jié)構(gòu)性要素的調(diào)整來(lái)增加新的激勵(lì)變量。對(duì)農(nóng)地使用權(quán)和地方適度用地權(quán)的賦權(quán)就是這樣的變量，而對(duì)農(nóng)地集體所有制的堅(jiān)守及中央主導(dǎo)土地資源配置，則構(gòu)成了對(duì)這一變量的節(jié)制。由此便為我們理解改革中各相關(guān)行為主體的選擇及互動(dòng)提供了結(jié)構(gòu)性的背景，它讓我們得以通透原本被切分在中央與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民三個(gè)領(lǐng)域的類屬性矛盾行為的共通制度根源，找到了分析原本被分割在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地資源管理學(xué)領(lǐng)域中相關(guān)研究的連接點(diǎn)。

必須要注意這些互動(dòng)中存在著行為相互抵牾的一面，這樣講不是說(shuō)各主體間沒(méi)有相向而行的一面，而是說(shuō)除了正向互動(dòng)外，還有農(nóng)民與地方政府在既定制度空間內(nèi)為追求利益最大化對(duì)改革的借用和反行為，正是這些借用和反行為構(gòu)成了主體間的行動(dòng)張力及賦權(quán)與限權(quán)的相互抵消。我們注意到，中央在對(duì)農(nóng)民和地方政府分別進(jìn)行內(nèi)容不同，但同樣具有賦權(quán)-限權(quán)特性的操作時(shí)，想要兼得“混合型改革”的收益，卻不得不面對(duì)賦權(quán)與限權(quán)的相互拉扯給農(nóng)民與地方-基層政府的各取所需所留下的空間，即他們各自基于自身在改革中的位置與利益所做出的與中央預(yù)期相反的選擇。中央既想通過(guò)賦權(quán)式改革調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，又想通過(guò)限權(quán)式約束維系集體所有制在改革以來(lái)的衍生價(jià)值；既想通過(guò)賦權(quán)讓利調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性，又想控制后者借地謀利的沖動(dòng)。而農(nóng)民則既借賦權(quán)不斷擴(kuò)張自身利益，構(gòu)成對(duì)限權(quán)底線的沖擊，又借限權(quán)維系村莊內(nèi)部的土地平分機(jī)制，構(gòu)成對(duì)賦權(quán)式改革的掣肘。地方-基層政府則借中央對(duì)地方的賦權(quán)與對(duì)農(nóng)民的限權(quán)經(jīng)營(yíng)土地，構(gòu)成對(duì)土地管理和農(nóng)民權(quán)益的沖擊。雖然這種國(guó)家一農(nóng)民和中央一地方的互動(dòng)并非在同一軌線上展開(kāi)，卻因制度運(yùn)作的相互連帶與交匯而傳至第三方，并導(dǎo)致三者的行為張力。

（一）“賦權(quán)-限權(quán)”張力下國(guó)家與農(nóng)民的對(duì)沖

國(guó)家與農(nóng)民需求的抵晤主要表現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)賦權(quán)和限權(quán)利益的追求恰恰構(gòu)成對(duì)國(guó)家行為的損耗，即國(guó)家向農(nóng)民的不斷賦權(quán)，客觀上刺激農(nóng)民去沖擊制度的限權(quán)底線，而農(nóng)民對(duì)限權(quán)的借用，又會(huì)構(gòu)成對(duì)國(guó)家賦權(quán)式改革的拉扯，結(jié)果形成了雙方需求的對(duì)沖。

不斷深化的賦權(quán)式改革是通過(guò)激發(fā)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的不斷增長(zhǎng)，從而刺激他們對(duì)國(guó)家限權(quán)底線的沖擊的。因?yàn)橘x權(quán)以建構(gòu)承包地與宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)地位為目標(biāo)，而不斷硬化的使用權(quán)遲早會(huì)積累出農(nóng)民對(duì)土地愈益完整的權(quán)屬意識(shí)。這最為典型地表現(xiàn)為農(nóng)民所獲得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)利越大、征地補(bǔ)償越多，其對(duì)土地的權(quán)利訴求也相應(yīng)越高，直至沖擊城鄉(xiāng)分治與分利格局。有“三農(nóng)”研究者據(jù)此認(rèn)為是中央的政策和知識(shí)分子的呼吁導(dǎo)致了農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)上升（賀雪峰，2010b），這種說(shuō)法雖然在本質(zhì)上不免倒果為因——因?yàn)殡S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)遲早會(huì)恢復(fù)，政策和社會(huì)呼吁不過(guò)是在響應(yīng)這一趨勢(shì)，但也的確揭示了兩者的過(guò)程相關(guān)性?？梢?jiàn)，隨著賦權(quán)的愈益深化，繼續(xù)限制農(nóng)民參與農(nóng)地非農(nóng)化升值收益分配的制度和政策基礎(chǔ)勢(shì)必會(huì)被削弱。也就是說(shuō)，農(nóng)民獲益的“政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”的確與賦權(quán)式改革的不斷深化有關(guān)，后者的確有助于他們不斷提高土地維權(quán)的意識(shí)和價(jià)碼。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的累積可以說(shuō)也十分典型地體現(xiàn)了賦權(quán)與限權(quán)的張力，可視作是土地非農(nóng)利益顯化背景下農(nóng)民尋求對(duì)自身的權(quán)利限制進(jìn)行突破的“集體行動(dòng)”?？傊圆粩嗟馁x權(quán)激活農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)時(shí)又想繼續(xù)以限權(quán)來(lái)維持不利于農(nóng)民的分利格局，將變得越來(lái)越困難。

賦權(quán)與限權(quán)的矛盾也在村莊內(nèi)部產(chǎn)生了“非意圖性后果”。即當(dāng)集體所有制變化為以行政村（或自然村）為單位平均發(fā)包土地，并以此為基礎(chǔ)平均配置福利時(shí)，賦權(quán)式改革遲早會(huì)動(dòng)搖這種村莊平均主義的運(yùn)行。因?yàn)槠骄值卦诰S系村莊內(nèi)部公平性的同時(shí)，也造成了因村莊人口增減而致的土地配置愈益細(xì)零化，導(dǎo)致土地效益的日益下降以及承包關(guān)系不穩(wěn)定，從而使平均主義模式不可能長(zhǎng)期延續(xù)。不斷增強(qiáng)的賦權(quán)式改革對(duì)改革初始格局持續(xù)沖擊的結(jié)果，就是村組織對(duì)土地的發(fā)包從經(jīng)常性行為變?yōu)橐淮涡孕袨?，并最終越來(lái)越不擁有根據(jù)村莊人口的增減適時(shí)進(jìn)行土地調(diào)整的權(quán)力。這樣，愈益具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就構(gòu)成了對(duì)村莊成員平均享有土地承包權(quán)原則的實(shí)際瓦解。這一趨勢(shì)顯然有可能激發(fā)那些新增加的村莊成員從心理到行為的抵觸，因?yàn)樵谛碌恼呔裣?，他們將可能因?yàn)樵僖矡o(wú)地可包而使自己的成員權(quán)資格落空。由此，賦權(quán)便可能遭遇限權(quán)的抵制，而抵制所能借用的武器，正是集體所有制所彰顯的村莊成員權(quán)原則。所以，盡管80年代至今以穩(wěn)定土地承包關(guān)系為宗旨的土地確權(quán)一直在強(qiáng)化，但這一過(guò)程卻在一些人口壓力不減，人地關(guān)系緊張的地方難以得到認(rèn)同?？梢赃@樣說(shuō)，只要兩權(quán)并置的改革模式繼續(xù)延續(xù)，賦權(quán)與限權(quán)的相互掣肘就難以避免。

總之，國(guó)家想通過(guò)賦權(quán)與限權(quán)的平衡來(lái)獲得包容性改革的好處，避免單面取向可能造成的負(fù)效應(yīng)，可農(nóng)民也持有同樣的心理與行為，只不過(guò)兩者的取向剛好相反。土地新政本身所存在著的雙向性和相應(yīng)法理性話語(yǔ)的同時(shí)存在，就這樣讓國(guó)家在取其所需的同時(shí)，也讓農(nóng)民取其所需，結(jié)果反致制度內(nèi)部?jī)煞N取向下的行為互動(dòng)相互牽絆、自相解構(gòu)。

（二）“賦權(quán)-限權(quán)”張力下央地行為的反差

賦權(quán)與限權(quán)的并置也同樣影響中央與地方的互動(dòng)，特別是形塑地方-基層政府對(duì)中央的行為應(yīng)對(duì)。本來(lái)，中央對(duì)地方的權(quán)利賦予屬于中央與地方之間的行政權(quán)配屬，問(wèn)題在于它同時(shí)又與國(guó)家對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置交匯，即中央對(duì)農(nóng)地的賦權(quán)-限權(quán)要由地方來(lái)落實(shí)，而這一過(guò)程又與地方-基層政府的利益分享相關(guān)聯(lián)，即國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地賦權(quán)份額的大小一定意義上與地方-基層政府獲益的多少呈反相關(guān)關(guān)系，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置越完整，政府，特別是地方-基層政府從農(nóng)地非農(nóng)化中的制度化獲益空間就越被壓縮，所以，如果說(shuō)中央對(duì)農(nóng)地賦權(quán)與限權(quán)的考量存在著經(jīng)濟(jì)與政治等多重因素，那么，將經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為主要目標(biāo)的地方-基層政府則天然會(huì)選擇以堅(jiān)守甚至擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民的限權(quán)性設(shè)置來(lái)為自身增利。由此，央地關(guān)系便也受到國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置的影響，與國(guó)家一農(nóng)民的關(guān)系攬拌在一起，甚至表現(xiàn)為地方讓中央無(wú)法有效平衡對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)與限權(quán)。由此，圍繞土地的賦權(quán)與限權(quán)，央地之間的結(jié)構(gòu)化抵悟也表現(xiàn)出來(lái)，這主要體現(xiàn)在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和土地治理方面。

土地開(kāi)發(fā)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是必然要遭遇的問(wèn)題，其制度性根由就是城鄉(xiāng)分治與分利格局。由于給予農(nóng)民的是土地征收補(bǔ)償與安置補(bǔ)助，而非買賣土地的交易費(fèi)用，因此，無(wú)論如何保護(hù)，都很難讓農(nóng)民享有農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值中的合理份額，更無(wú)法滿足其不斷增高的心理預(yù)期。而這種無(wú)法彌平的矛盾恰又與地方-基層政府需要通過(guò)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的限定來(lái)擴(kuò)利的需求相糾集，因此，圍繞土地分利而發(fā)生的國(guó)家與農(nóng)民的矛盾也主要表現(xiàn)為地方政府，尤其是基層政府，與被征地農(nóng)民的矛盾。中央是既希望將農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用過(guò)程中產(chǎn)生的巨大價(jià)值投人城市公共建設(shè)和其他公益事業(yè)，又希望不要讓農(nóng)民在此過(guò)程中降低生活水平、積壓負(fù)面情緒，但是，經(jīng)由賦權(quán)式改革所調(diào)動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的期望和征地補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民利益有限滿足的反差，尤其是地方-基層政府在政策實(shí)施中對(duì)這一反差的放大，卻讓中央的平衡操作成為一個(gè)難以兩全的愿望，且不付出巨大代價(jià)甚至都無(wú)法完成征地。這個(gè)代價(jià)就是地方-基層政府與農(nóng)民的關(guān)系，即前者的低成本補(bǔ)償與后者從維護(hù)權(quán)益到“漫天要價(jià)”之間的尖銳對(duì)立。這無(wú)疑讓中央陷入了鼓勵(lì)地方發(fā)展與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益孰先孰后的兩難。

地方各級(jí)政府天然地希望以低價(jià)征地，他們也有政策依據(jù)這樣做。即便各級(jí)政府代表中央承擔(dān)著保護(hù)農(nóng)民利益的職責(zé)，但地方發(fā)展的壓力以及由此而生的競(jìng)爭(zhēng)“錦標(biāo)賽機(jī)制”，無(wú)疑會(huì)在更大程度上影響其行為偏好。因此，從邏輯上講，只要對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合規(guī)定，與地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)水平相似地區(qū)大體相當(dāng)，地方各級(jí)政府一般不會(huì)有更大的動(dòng)力去主動(dòng)提高補(bǔ)償，這即是由限權(quán)所塑造出來(lái)的行政邏輯。這樣，由賦權(quán)與限權(quán)所塑造的國(guó)家與農(nóng)民的行為對(duì)沖在這里就轉(zhuǎn)換成了地方-基層政府與農(nóng)民的行為對(duì)沖。一方面，除非中央政策調(diào)整，地方不會(huì)有主動(dòng)提升征地補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力，反而具有維持低補(bǔ)償?shù)睦頁(yè)?jù)；另一方面，農(nóng)民盡可能利用賦權(quán)設(shè)計(jì)及其話語(yǔ)，不斷向政府提高補(bǔ)償?shù)囊?，由此形成政府以限?quán)為依據(jù)和農(nóng)民以賦權(quán)及生存理性為依據(jù)的復(fù)雜博弈?？梢哉f(shuō)，制度設(shè)計(jì)及其話語(yǔ)闡釋的可選擇性，正是博弈加劇、官民沖突頻發(fā)的誘因，并由此讓地方-基層政府站到了中央與社會(huì)期望的對(duì)立面。

針對(duì)農(nóng)民的限權(quán)也影響到農(nóng)地資源管理上地方行為與中央要求之間的距離。中央希望地方合理有效地利用土地，但雙向性的制度設(shè)計(jì)卻直接或間接地導(dǎo)致地方土地執(zhí)法不力，且強(qiáng)化了地方-基層政府濫用農(nóng)地的行為。

表面上看，農(nóng)地濫用是地方-基層執(zhí)法不力所致，但從深層分析卻能看到制度設(shè)計(jì)內(nèi)在張力的影響。從理論上講，針對(duì)賦權(quán)與限權(quán)的設(shè)計(jì)圈劃出各行為方關(guān)于土地權(quán)利與義務(wù)的界線，可一旦進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程，卻容易遭遇各方選擇性利用規(guī)則的問(wèn)題，即鄉(xiāng)村基層和農(nóng)民總是會(huì)有意無(wú)意擴(kuò)大賦權(quán)的邊界，縮小限權(quán)的范圍。結(jié)果一方面是農(nóng)民違規(guī)用地屢禁不絕，基層執(zhí)法部門窮于應(yīng)付（吳毅，2007b：110－118），另一方面是一些基層鄉(xiāng)村因追求發(fā)展而違規(guī)用地，權(quán)力部門睜只眼閉只眼，予以默認(rèn)甚至共謀（邢幼田，2009：255－270）。也就是說(shuō)，在利益親和及執(zhí)法成本高的情況下，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣市，若沒(méi)有上一級(jí)政府的壓力，極容易出現(xiàn)選擇性治理土地濫用的問(wèn)題，這種政策執(zhí)行的“趨利避害”，難免不讓治理的力度打折扣。

城市規(guī)模的無(wú)節(jié)制擴(kuò)張更是難以根治的頑疾。城市化的本意是“人口城市化”，其中當(dāng)然會(huì)涉及城市規(guī)模的擴(kuò)大，然而由針對(duì)農(nóng)民限權(quán)所帶來(lái)的征地成本低下卻推動(dòng)各地普遍走上“土地城市化”的道路，城市發(fā)展普遍以攤大餅方式向周邊農(nóng)村迅速擴(kuò)張。這種以土地?cái)U(kuò)張為特征的城市化造成了用地結(jié)構(gòu)的失衡，城市用地中工業(yè)用地規(guī)模過(guò)大，各種工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)林立，導(dǎo)致城市周邊地區(qū)的農(nóng)地急劇減少。且許多開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用效率低下，大量農(nóng)地被圈占后因?yàn)榻ㄔO(shè)資金不到位而長(zhǎng)期被閑置和拋荒，造成土地資源的極度浪費(fèi)。這種被地方政府號(hào)稱為“土地儲(chǔ)備”的行為，其實(shí)正是緣于征地成本的低廉?？梢哉f(shuō)，對(duì)農(nóng)地限權(quán)性制度安排的一大后果，即是其在對(duì)土地價(jià)格潛力進(jìn)行計(jì)劃控制的同時(shí)，也使市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置效用難以發(fā)揮，進(jìn)而強(qiáng)化了地方政府在城市建設(shè)中普遍濫用土地的行為。由此，地方粗放式的“土地城市化”與中央節(jié)約土地并推進(jìn)“人口城市化”的本意大相徑庭。

總之，中央和地方都希望從復(fù)合型的制度設(shè)計(jì)中獲得賦權(quán)與限權(quán)的綜合績(jī)效，但各自角色與位置的不同，其需求差別也幾如國(guó)家與農(nóng)民。只不過(guò)，由于地方政府居于中央與農(nóng)民之間，因此，向中央爭(zhēng)取制度實(shí)施的自由裁量空間，利用對(duì)農(nóng)民的限權(quán)擴(kuò)利，就構(gòu)成了地方-基層政府的獨(dú)有行為特色。其結(jié)果，可能是制度對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)取向被打折扣，限權(quán)取向被強(qiáng)化，從而加大了征地矛盾和土地治理的難度。更重要的是，由于地方將官民沖突及土地資源浪費(fèi)的后果甩給國(guó)家，作為決策者的中央獲得制度綜合績(jī)效的期望勢(shì)必部分落空，其不得不面對(duì)既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、又要加強(qiáng)土地管理，還要顧及農(nóng)民權(quán)益等多項(xiàng)對(duì)立性需求的巨大張力，不得不在制度激勵(lì)與管控之間反復(fù)游弋。激勵(lì)有可能加劇土地濫用，管控又會(huì)壓縮地方必須具備的自由裁量權(quán)，并進(jìn)一步刺激其對(duì)規(guī)制的突破，從而進(jìn)一步凸顯央地之間的角色與行為張力。

還必須要強(qiáng)調(diào)，正因?yàn)閲@農(nóng)地制度而產(chǎn)生的國(guó)家與農(nóng)民、中央與地方的矛盾相互傳導(dǎo)與強(qiáng)化，又使制度運(yùn)作面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜。一方面，正因?yàn)檗r(nóng)民需求與制度設(shè)計(jì)的張力容易導(dǎo)致執(zhí)行難題，地方或基層政府面對(duì)農(nóng)民的回應(yīng)便往往以變通形式處置，從而造成制度規(guī)定難以落實(shí)，另一方面，正因?yàn)榈胤脚c中央的目標(biāo)存在錯(cuò)位，地方往往有意無(wú)意地限制賦權(quán)，強(qiáng)化限權(quán)，結(jié)果造成激烈的官民沖突，進(jìn)一步加劇執(zhí)行難題。因此，在這種兩難困境中，任何只顧及一種需求的制度創(chuàng)新都難有施展的空間，中央、地方和農(nóng)民的各種利益取向相互交織，共同構(gòu)成制約改革的復(fù)雜因果鏈條。

四、余論

通過(guò)構(gòu)建“賦權(quán)-限權(quán)”的分析框架，筆者得以對(duì)30多年來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度改革的基本邏輯及這一邏輯下土地利益相關(guān)方的多重互動(dòng)模式進(jìn)行分析。本文發(fā)現(xiàn)，具有賦權(quán)-限權(quán)特性的改革內(nèi)含自身的悖論，即賦權(quán)與限權(quán)的對(duì)沖以及由此而來(lái)的中央、農(nóng)民與地方-基層政府在賦權(quán)-限權(quán)上的需求錯(cuò)位：中央既通過(guò)不斷強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，又堅(jiān)持農(nóng)地的集體所有制限定農(nóng)民的權(quán)利邊界，既向地方賦權(quán)讓利以調(diào)動(dòng)后者的積極性，又控制后者借地謀利的沖動(dòng)；農(nóng)民既利用賦權(quán)擴(kuò)張利益，構(gòu)成對(duì)限權(quán)的沖擊，又借助限權(quán)維系村內(nèi)土地平權(quán)機(jī)制，形成對(duì)賦權(quán)的約制；地方-基層政府則借中央對(duì)地方的賦權(quán)與對(duì)農(nóng)民的限權(quán)經(jīng)營(yíng)土地，不僅壓縮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)益，還構(gòu)成對(duì)中央宏觀土地管理的沖擊，從而導(dǎo)致三方在賦權(quán)與限權(quán)需求上的相互消解甚至抵梧。這一由對(duì)沖的結(jié)構(gòu)引致的復(fù)雜的行動(dòng)互構(gòu)，實(shí)際上成為形塑整個(gè)改革路徑、空間與界限的重要機(jī)制。

應(yīng)該說(shuō)，這一發(fā)現(xiàn)具有理論和實(shí)踐的雙重意義。從理論上看，它將改革以來(lái)國(guó)家與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民圍繞農(nóng)地的所有與使用、規(guī)劃與管理、征收與用途變更所發(fā)生的種種矛盾及其原因置于一個(gè)統(tǒng)一的解釋框架內(nèi)，讓人們明晰農(nóng)地制度改革不同領(lǐng)域問(wèn)題與矛盾的共同根源，進(jìn)而理性透析現(xiàn)有改革框架的優(yōu)劣。由此延伸，又能夠更加深人地理解我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中制度變遷與社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。我們知道，制度變遷是本文展開(kāi)的理論平臺(tái)，關(guān)于制度變遷的理論人們多從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去討論，但是，社會(huì)學(xué)在思考這一問(wèn)題時(shí)有自己的獨(dú)特視角，如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)主要圍繞經(jīng)濟(jì)績(jī)效與制度設(shè)置的關(guān)系來(lái)討論制度變遷，那么，社會(huì)學(xué)無(wú)疑更加重視社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)制度變遷的時(shí)空影響。如果以此來(lái)定位“賦權(quán)-限權(quán)”的研究框架，這一框架所對(duì)應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)即是影響和制約改革的一些恒定性的結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)可以大致簡(jiǎn)約地表述為支配農(nóng)地制度建構(gòu)的意識(shí)形態(tài)因素、“強(qiáng)國(guó)家一弱社會(huì)”性質(zhì)的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系及承襲自傳統(tǒng)帝國(guó)、成熟于“全能政治”時(shí)代的中央集權(quán)治理體制，以及顯現(xiàn)于改革年代，具有“財(cái)政聯(lián)邦主義”色彩的央地分權(quán)關(guān)系。因此，雖然傳統(tǒng)大集體的無(wú)效益是農(nóng)地制度改革的基礎(chǔ)性動(dòng)因，但是，如何改革，改革的路徑如何確立，結(jié)果又如何，則不能不受制于滲透于農(nóng)地制度變遷中的上述社會(huì)性結(jié)構(gòu)。首先，改革不得從根本上妨礙既有意識(shí)形態(tài)體系的維系。農(nóng)地制度作為支撐現(xiàn)行社會(huì)制度的基礎(chǔ)性制度，是相應(yīng)意識(shí)形態(tài)制度化的結(jié)果，盡管改革以來(lái)意識(shí)形態(tài)自身不斷演進(jìn)，但改革被框定在集體所有制的框架內(nèi)卻是其獲取意識(shí)形態(tài)合法性的基礎(chǔ)。其次，盡管農(nóng)地的集體所有制并非只為了滿足國(guó)家對(duì)農(nóng)地的支配，但它的確讓國(guó)家能夠以較少的成本實(shí)施土地管理及獲得土地收益配置決定權(quán)，因此，確保這一制度與利益慣性的延續(xù)無(wú)疑是改善農(nóng)民土地權(quán)益時(shí)必須要考慮的因素。第三，雖然地方依靠土地謀發(fā)展并非時(shí)刻與國(guó)家的宏觀利益相一致，但國(guó)家利益必須依靠地方利益去實(shí)現(xiàn)也同樣確定無(wú)疑，可見(jiàn)，制度改革同樣無(wú)法排斥地方的利益訴求。總之，在基本意識(shí)形態(tài)剛性和國(guó)家一社會(huì)總體性關(guān)系不變的情況下，我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為改革進(jìn)程中國(guó)家、地方與農(nóng)民的利益訴求在任何情況下都呈正相關(guān)關(guān)系，應(yīng)該說(shuō)特定時(shí)空下的此多彼少，以及不可避免的利益排序是更加常態(tài)的現(xiàn)象。這既是漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)，更由當(dāng)下中國(guó)特定的國(guó)家一社會(huì)關(guān)系格局所塑造。由此便決定了由中央所設(shè)計(jì)的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)兩頭兼顧、國(guó)家、地方與農(nóng)民三方顧及，在兼顧中先國(guó)家，次地方，后農(nóng)民的利益排序方案，以及在此一方案下由中央、地方、農(nóng)民三者作為利益行動(dòng)者所施展出來(lái)的復(fù)雜互動(dòng)實(shí)際鋪就的改革路徑。應(yīng)該說(shuō)“賦權(quán)-限權(quán)”的解釋框架以及由此展開(kāi)的對(duì)國(guó)家、地方、農(nóng)民三者復(fù)雜關(guān)系的動(dòng)態(tài)化解釋，不僅精準(zhǔn)地描摹出特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)如何嵌入到制度變遷的實(shí)際過(guò)程，更讓人們進(jìn)一步把握到中國(guó)特色的改革過(guò)程中經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度設(shè)置之間的復(fù)雜關(guān)系，進(jìn)而豐富了有關(guān)經(jīng)典社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)型的制度變遷理論，即在漸進(jìn)改革中，原生的社會(huì)結(jié)構(gòu)將對(duì)制度演進(jìn)繼續(xù)發(fā)揮影響，并在結(jié)構(gòu)演進(jìn)的路徑依賴中生產(chǎn)出不損及傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)利益主體的新的制度配置。這種配置未必在經(jīng)濟(jì)績(jī)效上最優(yōu)，但可能為各方利益的妥協(xié)性共存提供新的空間，并由此形成新的制度績(jī)效、主體間關(guān)系與利益博弈。以此而論，本文的理論意義就不僅限于農(nóng)地制度改革，也能深化對(duì)中國(guó)其他領(lǐng)域改革的認(rèn)識(shí)。

不過(guò)，本文更加關(guān)心上述分析框架對(duì)未來(lái)農(nóng)地制度改革的預(yù)測(cè)空間?；谝陨险J(rèn)識(shí)，前瞻進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革的可能走向，不能不承認(rèn)，改革方案的設(shè)計(jì)既要視其從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看是否有利于發(fā)展，還要看其能否包容與彌合由既往改革所積淀出的國(guó)家一農(nóng)民、中央一地方的利益錯(cuò)位。因此，未來(lái)可視時(shí)間段內(nèi)實(shí)際可操作的方案，就不是由理想的農(nóng)地制度應(yīng)該如何設(shè)計(jì)來(lái)決定，而是由理想與既往改革所建構(gòu)出的改革空間與路徑的適應(yīng)性來(lái)決定，受國(guó)家一農(nóng)民、中央一地方圍繞農(nóng)地而形成的需求競(jìng)爭(zhēng)與結(jié)構(gòu)性博弈所影響。以此，我們便得以探析中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)新一輪制度變革的走向與限制。

毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)農(nóng)民的土地利益賦權(quán)仍然是改革的核心指向，其在操作上接近“地權(quán)歸農(nóng)”論所強(qiáng)調(diào)的保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)地農(nóng)用和非農(nóng)用權(quán)益的主張，并因此影響到土地關(guān)系中的國(guó)家一農(nóng)民、中央一地方利益的調(diào)整。但是，新政顯然又不會(huì)只著眼于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的需求，它仍會(huì)繼續(xù)承載國(guó)家的超農(nóng)業(yè)需求，而既有制度對(duì)各級(jí)政府的衍生性利益也將繼續(xù)是需要考慮的問(wèn)題。因此，既賦權(quán)又限權(quán)仍然是下一階段土地改革不會(huì)放棄的基本方略。新政希望進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)民的土地權(quán)益，更明確了農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民同地同權(quán)的目標(biāo)，如中共十八屆三中全會(huì)改革決議繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，允諾“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，允許“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)＇“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”等，都是既往賦權(quán)式改革的進(jìn)一步深化。但是，這些深化卻又都繼續(xù)在農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)“兩權(quán)分離”，甚至所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的思路上展開(kāi)，仍然保留著限權(quán)的底線。如此，前文所分析的“賦權(quán)-限權(quán)”模式下土地各相關(guān)利益主體得失損益的對(duì)應(yīng)與錯(cuò)位狀態(tài)也將繼續(xù)存在。雖然農(nóng)民的權(quán)益可望增加，但制度設(shè)計(jì)錯(cuò)綜復(fù)雜，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與基層政府、農(nóng)地承包戶與土地承接者之間在土地“交易”——包括出租或出讓——中的環(huán)節(jié)繁復(fù)，它們將造成哪些新的制度成本，是否會(huì)給農(nóng)民權(quán)益帶來(lái)新的不確定因素、給地方-基層政府提供新的謀利空間雖未可知，但權(quán)利分離式改革中農(nóng)民在獲得短暫滿足后再度陷入新的不滿足，卻是可以預(yù)知的事實(shí)?？傊x權(quán)與限權(quán)的雙向互制仍將約束著相關(guān)主體的行為，農(nóng)民、中央及地方-基層政府在新格局下的土地利益博弈不會(huì)停止。

就農(nóng)用地和宅基地制度設(shè)計(jì)而言，“三權(quán)分離”狀態(tài)下的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和經(jīng)營(yíng)權(quán)放活，尤其是允許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保，雖然完善了農(nóng)地使用權(quán)的用益物權(quán)鏈條，但在實(shí)施中卻有可能導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)、疊床架屋、各種權(quán)利相互嵌套甚至抵牾，致使農(nóng)地的規(guī)劃、管理、發(fā)包、承包、使用、出租與轉(zhuǎn)讓愈益復(fù)雜，及至可能影響三權(quán)，甚至也包括抵押和擔(dān)保權(quán)的兌現(xiàn)與實(shí)施。在允許農(nóng)民住房合法抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的同時(shí)又禁止宅基地抵押、擔(dān)保和向非本集體戶籍者轉(zhuǎn)讓，很可能讓住房的抵押和擔(dān)保遭遇困境，如若沒(méi)有政府運(yùn)作，住房的抵押和擔(dān)保究竟會(huì)有多大的實(shí)際操作空間，實(shí)難預(yù)估，即使依靠政府推動(dòng)做成，恐怕也會(huì)對(duì)地方金融市場(chǎng)的健康發(fā)展造成新的不確定因素。

在農(nóng)地非農(nóng)化領(lǐng)域類似的矛盾同樣可能繼續(xù)存在。擴(kuò)大農(nóng)民的土地非農(nóng)化收益必然減少各級(jí)政府的所得，沖擊現(xiàn)有的土地財(cái)政格局。在地方發(fā)展繼續(xù)倚重土地，國(guó)強(qiáng)民弱的總體性國(guó)家一社會(huì)關(guān)系又暫時(shí)難以改變的情況下，地方-基層政府是否會(huì)有主動(dòng)配合的積極性，或者是否會(huì)拓展新的利益空間，皆未可知。雖然中央要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市試點(diǎn)，以打破傳統(tǒng)征地模式對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍深度介入農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用和利益配置的情況下，其入市是否能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的有效增收及農(nóng)村公共服務(wù)的有效增進(jìn)，無(wú)法預(yù)測(cè)。已有學(xué)者擔(dān)憂一些地方利用增減掛鉤政策，通過(guò)合村并居，農(nóng)民上樓等動(dòng)作，搶先加快對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)，以至于這些地方是否還有集體土地可供入市，也成疑問(wèn)（汪暉、陶然，2013：170）?？傊荣x權(quán)又限權(quán)的改革深化究竟會(huì)遭遇哪些新的“明碉暗堡”，地方-基層政府會(huì)以何種策略確保自己對(duì)土地利益的支配，而農(nóng)民集體和個(gè)體在依然很難占據(jù)土地收益分配主導(dǎo)地位的情況下是否會(huì)增加了利益卻仍然不滿，都屬未定之?dāng)?shù)。而可以預(yù)知的是，農(nóng)地和非農(nóng)地賦權(quán)-限權(quán)相互纏繞的基本格局仍然會(huì)繼續(xù)塑造中央與農(nóng)民、中央與地方及地方與農(nóng)民三者之間的利益與行為對(duì)沖。可見(jiàn)，以深化不變所有權(quán)，強(qiáng)化承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)與發(fā)展權(quán)為核心的土地改革在現(xiàn)階段雖然具有繼續(xù)增益的空間，但是在仍然存在的城鄉(xiāng)二元土地制度-利益的互構(gòu)與糾結(jié)下，也仍難徹底避免各利益主體間的利益與行為抵悟，因此，要真正有效解決國(guó)家與農(nóng)民、中央與地方的利益平衡，還有許多問(wèn)題需要研究。

由此一來(lái)，前述“地權(quán)歸農(nóng)”論與“集體地權(quán)”論的爭(zhēng)論便不會(huì)結(jié)束，各方會(huì)繼續(xù)沿著自己的固有理路對(duì)中央的精神做出有利于己方的解釋，前者高抬賦權(quán)的意義，后者則一如既往地強(qiáng)調(diào)限權(quán)的必要性，從而讓改革的操作仍然伴隨著不同理論的拉扯。由于改革目前仍然不能很好解決賦權(quán)與限權(quán)的張力，所以，土地新政究竟會(huì)如何做，做到哪一步，很大程度上仍然取決于決策者和政策執(zhí)行者對(duì)各種反向性需求與言說(shuō)的反復(fù)權(quán)衡與平衡，取決于改革者和改革執(zhí)行者如何取舍各方的利益，當(dāng)然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也取決于農(nóng)民對(duì)新政的持續(xù)性態(tài)度及行為應(yīng)對(duì)。由此也就決定了下一步的改革在很大程度上仍然將沿著既有的軌道前行，并受到既有邏輯的支配?？梢哉J(rèn)為，只有那些既得到農(nóng)民擁護(hù)，又同時(shí)獲得決策者和政策執(zhí)行者認(rèn)同的措施，才可能順利推進(jìn)。這即是現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)地改革的特點(diǎn)和界限。

（作者吳毅系華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院暨中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師；陳頎系華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院講師、副研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究》2015年第5期）

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