編者按：2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)，扎實推動高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革，并提出了2025年要重點做好的九個方面具體工作。2024年中央農(nóng)村工作會議指出，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。為進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議精神，引導(dǎo)學(xué)界加強和深化相關(guān)領(lǐng)域的研究，本刊編輯部邀請5位權(quán)威專家對其中部分重要內(nèi)容展開深度解讀，以饗讀者。

2025年是脫貧攻堅取得勝利后中央所設(shè)定的5年過渡期的最后一年。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要謀劃過渡期后的具體制度安排，推動防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌”。2024年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，要統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機制和低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度。其中，農(nóng)村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度主要以人群為幫扶對象，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度主要以區(qū)域為幫扶對象。筆者在此僅圍繞統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度談?wù)動嘘P(guān)思考。要在繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎(chǔ)上走向農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機制和低收入人口分層分類幫扶制度勢在必行。

一、明確未來幫扶政策的戰(zhàn)略目標(biāo)

進(jìn)入過渡期以來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列專項政策，脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果取得顯著成效。2021－2023年，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入由14051元增長至16396元，脫貧人口人均純收入由12550元增至16390元，年均增長率分別約為8.0%和14.3%，增速分別高于同期全國農(nóng)村居民人均可支配收入年均增速約1.0個和7.3個百分點。從過渡期以來的情況看，脫貧地區(qū)牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。習(xí)近平總書記提出：“到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化。到本世紀(jì)中葉，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區(qū)間?！蔽磥恚獙⒌褪杖肴丝趲头瞿繕?biāo)置于這一宏偉戰(zhàn)略藍(lán)圖中來確定。幫扶目標(biāo)應(yīng)著眼于縮小城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部差距、促進(jìn)農(nóng)村低收入人口走向共同富裕這一長期目標(biāo)。

實現(xiàn)共同富裕，無疑必須縮小群體之間的收入和福利差距。對于幫扶對象而言，就是要使他們與其他群體之間的收入和福利差距有所縮小，也就是要緩解相對貧困。但是，在實現(xiàn)總體富裕的前提下，緩解相對貧困并不必然等于走向共同富裕。實現(xiàn)共同富裕還必須堅決守牢防止規(guī)模性返貧底線。這一底線要求，既是過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果的基本要求，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線性要求。

在這里，應(yīng)對如何界定“貧困”加以討論。在脫貧攻堅期結(jié)束之后，中國已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧。但是，這并不意味著今后在中國不再有新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困問題。從全球來看，絕對貧困始終存在，只不過其標(biāo)準(zhǔn)因國家而不同。無論是2000年《聯(lián)合國千年宣言》所確定的8項千年發(fā)展目標(biāo)，還是2015年《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》所確定的17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，均將消除貧困列為首要目標(biāo)。從相關(guān)實踐來看，許多國家和國際組織采用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)來識別低收入人口。例如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的相對貧困線被定義為成員國居民家庭收入中位數(shù)的50%或60%，歐盟、英國和日本均使用家庭收入低于可支配收入中位數(shù)的60%的標(biāo)準(zhǔn)來識別相對貧困人口（張琦和沈揚揚，2020）。

中國不僅以斐然的減貧成績?yōu)閲H減貧事業(yè)作出直接貢獻(xiàn)，也為世界各國減貧實踐貢獻(xiàn)了中國智慧、中國方案和中國經(jīng)驗。正因如此，在過渡期后，借鑒國際經(jīng)驗明確中國新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，既是實現(xiàn)全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是更好地在國際舞臺上講好減貧“中國故事”的需要。

基于上述考慮，統(tǒng)籌建立農(nóng)村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度的關(guān)鍵要義是：建立一個體系，制定兩套標(biāo)準(zhǔn)，實施分層分類幫扶。

二、建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系

以農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為目標(biāo)，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測幫扶機制的功能應(yīng)該是守牢防止規(guī)模性返貧底線；低收入人口幫扶制度則應(yīng)在此基礎(chǔ)上，以縮小城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部的收入及福利差距、持續(xù)緩解相對貧困并逐步實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為目標(biāo)。基于這一邏輯，農(nóng)村低收入人口的監(jiān)測幫扶對象顯然應(yīng)包含農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測幫扶對象。兩類對象不是平行關(guān)系。目前，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測幫扶體系和農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系分別由不同部門主責(zé)。今后有必要整合兩個體系，超越現(xiàn)有管理格局，建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系，以統(tǒng)籌開展對幫扶人群的監(jiān)測、識別和幫扶工作。

建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系的意義主要有以下三方面。一是有利于在監(jiān)測幫扶標(biāo)準(zhǔn)的制定方面統(tǒng)籌考慮堅決守牢防止規(guī)模性返貧底線和緩解相對貧困的需要。二是有利于整合信息收集機制。目前，農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測幫扶體系和農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系的信息收集都依賴于農(nóng)戶自主申報、鄉(xiāng)村干部摸排與部門大數(shù)據(jù)比對。監(jiān)測體系的統(tǒng)一將使信息收集、傳遞和共享更為順暢，降低基層政府及基層干部的工作成本，減少基層干部和群眾的認(rèn)知混亂。三是有利于幫扶機制的精準(zhǔn)統(tǒng)籌。在實踐中，對于有致貧返貧風(fēng)險的農(nóng)戶或其他低收入農(nóng)戶，是采取兜底幫扶方式還是發(fā)展性幫扶方式，必須根據(jù)農(nóng)戶的具體情況來確定。統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系的建立，有助于統(tǒng)籌考慮各類幫扶措施，進(jìn)而做到精準(zhǔn)幫扶。

三、制定兩套監(jiān)測幫扶標(biāo)準(zhǔn)

在統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系中，針對不同的政策目標(biāo)，應(yīng)建立兩套監(jiān)測幫扶標(biāo)準(zhǔn)。

一是以鞏固拓展脫貧攻堅成果為底線，制定防止返貧致貧監(jiān)測幫扶對象標(biāo)準(zhǔn)。過渡期以來中西部22?。▍^(qū)市）防返貧監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，由2021年的平均6050元增加至2024年的平均8257元，這一標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年的農(nóng)村居民平均可支配收入之比也由2021年的32%增長至2024年的36%，但需要注意的是，2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民平均可支配收入的比重為37%。也就是說，過渡期以來防返貧監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年的農(nóng)村居民平均可支配收入之比甚至要低于2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)年農(nóng)村居民平均可支配收入之比。今后，應(yīng)提高農(nóng)村防止返貧致貧監(jiān)測幫扶標(biāo)準(zhǔn)、擴大幫扶范圍，更好地與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

二是以緩解相對貧困、走向共同富裕為目標(biāo)，制定農(nóng)村低收入人口標(biāo)準(zhǔn)。盡管中國已實現(xiàn)了現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，但在緩解相對貧困方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2013年，農(nóng)村居民20%最低收入組的人均可支配收入是當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入的31%、當(dāng)年全國居民人均可支配收入的16%，2023年這兩個比例分別下降為24%和13%；農(nóng)村居民20%最低收入組的人均可支配收入與其他收入組人均可支配收入的比值也都在持續(xù)下降。因此，制定合理的低收入人口標(biāo)準(zhǔn)，并采取措施促進(jìn)低收入人口收入的更快增長，是緩解相對貧困、走向共同富裕的迫切需要。參考相關(guān)國際經(jīng)驗，未來農(nóng)村低收入人口的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以全國居民收入中位數(shù)的一定比例來確定。之所以以全國居民而非農(nóng)村居民收入中位數(shù)的一定比例來確定，是因為農(nóng)村低收入人口走向共同富裕不能僅僅著眼于縮小農(nóng)村內(nèi)部差距，還需要著眼于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。這也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的一個具體體現(xiàn)。如果將農(nóng)村低收入人口標(biāo)準(zhǔn)按全國居民收入中位數(shù)的50%來確定，那么，2023年農(nóng)村低收入人口的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為人均可支配收入1.96萬元。由此可以看出，農(nóng)村低收入人口覆蓋了農(nóng)村防止返貧致貧人口。這也從另外一個角度說明了建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系的必要性。

四、實施分層分類幫扶

建立統(tǒng)一的農(nóng)村低收入人口監(jiān)測幫扶體系并不意味著對農(nóng)村低收入人口采取無差異的幫扶措施。農(nóng)村低收入人口在收入結(jié)構(gòu)、資源稟賦、致貧原因、內(nèi)生發(fā)展能力等方面均存在很大“異質(zhì)性”，因此，幫扶目標(biāo)和幫扶策略應(yīng)具有針對性。對于納入防止返貧致貧監(jiān)測范圍的農(nóng)村低收入人口，幫扶的核心是強化兜底性保障；對于其他農(nóng)村低收入人口，幫扶的核心是促進(jìn)其收入較快增長。在幫扶策略上，納入防止返貧致貧監(jiān)測的農(nóng)村低收入人口是最困難的群體，應(yīng)以救濟(jì)式幫扶為主、發(fā)展性幫扶為輔；對于其他農(nóng)村低收入人口，應(yīng)以發(fā)展性幫扶為主、救濟(jì)式幫扶為輔。

需特別注意的是，以上思路只是就總體狀況而言，不能絕對化。不能簡單認(rèn)為納入防止返貧致貧監(jiān)測的農(nóng)村低收入人口都是無勞動能力人口，“一兜了之”；也不能簡單認(rèn)為其他農(nóng)村低收入人口一律都不應(yīng)享受任何兜底保障措施。應(yīng)考慮個體和家庭的具體情況，針對其發(fā)展制約因素實施精準(zhǔn)幫扶。

作者簡介：林萬龍，現(xiàn)任中國農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長、國家鄉(xiāng)村振興研究院副院長、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，原國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員，長期從事“三農(nóng)”政策和農(nóng)村貧困問題研究。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2025年第2期

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