破解新時期農(nóng)村發(fā)展的中國難題

陳文勝

中國農(nóng)村經(jīng)過從1949年到1979年三十年的社會改造和曲折發(fā)展，特別是經(jīng)過1979年后三十年的改革開放，發(fā)生了翻天覆地的變化。改革開放初期中央連續(xù)五個“一號文件”推動了農(nóng)村市場化改革，農(nóng)村經(jīng)濟社會不斷向現(xiàn)代化的方向邁進。2004年以來，中央又連續(xù)發(fā)布了九個以“三農(nóng)”為主題的“一號文件”，每個“一號文件”都有新的舉措，使農(nóng)村的改革不斷深入，惠農(nóng)政策和措施不斷完善，為農(nóng)村未來的發(fā)展奠立了堅實的基礎，也為中國應對外部經(jīng)濟危機和經(jīng)濟風險提供了有力的保障。十八大報告提出，“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，這是繼“兩個趨向”重要論斷之后，黨在新時期為適應新形勢而求解“三農(nóng)”問題作出的新論斷，也是對十七大在黨的文獻中首次提出“城鄉(xiāng)一體化”理論——“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的繼續(xù)和發(fā)展，為進一步推進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展指明了方向。

一、新世紀農(nóng)村發(fā)展的政策豐碑

2000年以來，中央圍繞著“三農(nóng)”問題，從免征農(nóng)業(yè)稅到加強農(nóng)村基礎設施，從新農(nóng)村建設到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，采取了一系列有效的、切實可行的政策措施，給農(nóng)民帶來“真金白銀”的實惠，使農(nóng)民分享到社會發(fā)展的成果，體現(xiàn)了社會公平，贏得了億萬農(nóng)民的衷心擁護。

1．免除農(nóng)業(yè)稅。從2004年起到2006年，全國各省先后在兩年內(nèi)免除了農(nóng)業(yè)稅，這被譽為最大的“惠農(nóng)政策”。不僅減輕了農(nóng)民的負擔，而且免除了農(nóng)民的精神壓力，消解了農(nóng)民與基層政府的對立情緒，緩和了干群緊張關系，為農(nóng)村發(fā)展解除了歷史性束縛。同時，使農(nóng)民感受到國家關心農(nóng)民、重視農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)的強大信息。因此，免除農(nóng)業(yè)稅后，中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的快速推進，農(nóng)民種田的積極性不斷高漲，對于有效吸納農(nóng)村勞動力、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度起到了歷史性的作用，成為中國農(nóng)村發(fā)展的里程碑。

2．九年免費義務教育。義務教育是中國農(nóng)村基礎教育的重大革命，是中國教育史上的里程碑，也是國家推進農(nóng)村發(fā)展、提高農(nóng)村農(nóng)民素質(zhì)的戰(zhàn)略之舉。農(nóng)村學生從2007年春季開始免雜費，秋季全體享受免費教科書，從2008年開始實行全免費政策，不僅暫時解決了農(nóng)民子女的上學難問題，減輕了農(nóng)民的家庭負擔，更從精神上鼓勵了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，最終將使中國農(nóng)民的素質(zhì)發(fā)生質(zhì)的飛躍。同時，國家實行農(nóng)村中小學免費義務教育，還相應提升了農(nóng)村勞動力的素質(zhì)，不僅為優(yōu)化農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)民就業(yè)起到應有的推動作用，而且為中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了源源不斷的人力資本。

3．鄉(xiāng)村公路建設。近幾年來隨著新農(nóng)村建設的不斷推進，前所未有地加大了對鄉(xiāng)村公路建設的財政支持力度，“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通工程”“村村通工程”等財政支持項目在全國各地鋪開，調(diào)動了社會各界的積極性，凝聚了民力，也凝聚了鄉(xiāng)村的民心。即使在最偏遠的多數(shù)鄉(xiāng)村，都已經(jīng)建好了現(xiàn)代化的公路。農(nóng)村公路建設方便了農(nóng)民出行，減輕了農(nóng)民的工作強度，加快了農(nóng)產(chǎn)品的流通，減少了農(nóng)民的生活和工作成本，為農(nóng)村的發(fā)展暢通了致富途徑。

4．糧食補貼。2004年政府及時采取糧食補貼政策，加大對糧食生產(chǎn)的扶持力度，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)民收入，當年糧食增產(chǎn)775億斤，扭轉(zhuǎn)了糧食減產(chǎn)勢頭，成為宏觀調(diào)控中的一個突出亮點，得到了各個方面的認同和肯定。近幾年，中央財政對農(nóng)民實行直接補貼的范圍在不斷擴大，面積在大幅增加。到2014年，實現(xiàn)了糧食連續(xù)十年豐收，使中國農(nóng)業(yè)發(fā)展處在一個歷史上最好的時期?？梢哉f，糧食補貼為國家加強糧食宏觀調(diào)控奠定了基礎，搭建了一個很好的政策平臺。

5．新型農(nóng)村合作醫(yī)療。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從2003年開始在全國部分縣（市）試點，到2010年逐步實現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民，是中國政府有史以來第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題進行大規(guī)模的財政投入，是黨中央、國務院為增強農(nóng)民抵御大病風險的能力、保護農(nóng)民身體健康、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定作出的重大決策。它直接關系幾億農(nóng)民的健康和利益，讓農(nóng)民看得起病，看得好病，有助于消除農(nóng)村貧困，有助于公共產(chǎn)品的均等化，有助于緩解城鄉(xiāng)二元差距，有助于社會對農(nóng)民的有效反哺。

6．勞動力自由就業(yè)。農(nóng)村勞動力自由就業(yè)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任之后的又一個放活農(nóng)村的改革里程碑，也是直接加快中國現(xiàn)代化的一個影響深遠的戰(zhàn)略決策。農(nóng)民從土地的束縛下解放出來，成為自由的勞動者，使數(shù)以億計的農(nóng)民在全國各地甚至世界各地流動。在中國歷史上，只有戰(zhàn)爭和自然災害才可能發(fā)生大規(guī)模的人口流動，在今天，這樣大規(guī)模的人口流動不能僅僅理解為農(nóng)民的解放，對農(nóng)村的發(fā)展方向?qū)a(chǎn)生怎樣的影響？對中國的現(xiàn)代化進程將產(chǎn)生怎樣的影響？對世界的未來將產(chǎn)生怎樣的影響？答案也許遠遠超出我們的想象，我們至今還不可能預測。

支農(nóng)惠農(nóng)政策還有農(nóng)機購置補貼、退耕還林補助、糧食生產(chǎn)大縣獎勵、小型農(nóng)田水利建設、戶用沼氣池建設、農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”等，對提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的生活水平，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，進而提高農(nóng)村的消費需求，啟動農(nóng)村市場，擴大內(nèi)需，強化國民經(jīng)濟的基礎發(fā)揮了重大作用?！?/span>

二、新時期農(nóng)村發(fā)展的難題

中國農(nóng)村的發(fā)展取得了巨大成就，特別是一些制度設置為農(nóng)村進一步發(fā)展奠定了基礎，但農(nóng)村正在進入全面轉(zhuǎn)型時期，既有機遇又有挑戰(zhàn)。與此同時，全球化對中國農(nóng)村的發(fā)展帶來了諸多影響甚至全方位沖擊，農(nóng)村進一步發(fā)展的難題成為新時期的重大課題。

1．農(nóng)村勞動力大量剩余與企業(yè)“用工荒”現(xiàn)象并存。中國農(nóng)村人口基數(shù)很大，農(nóng)村資源的容納有限，因而農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量很大。近幾年外出打工的人每年都達1.5億左右，這還不包括農(nóng)村的隱性剩余勞動力。這么龐大的數(shù)目，幾乎相當于我國現(xiàn)有的城市產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量。因此，迫切需要加快中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平，不斷吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力。然而，最近幾年全國各地卻相繼出現(xiàn)了“用工荒”這樣一個最具中國特色的反向運動：一方面是農(nóng)村勞動力大量剩余，另一方面是企業(yè)招不到工人，暴露了中國現(xiàn)行的發(fā)展模式急需調(diào)整，更暴露了城鄉(xiāng)二元的制度體系已經(jīng)走到了盡頭。所以，如何解決農(nóng)民工問題，是實現(xiàn)國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的鑰匙。

2．小農(nóng)經(jīng)營與大市場矛盾日趨嚴峻。中國市場經(jīng)濟體制改革后，一方面，全球化背景下農(nóng)業(yè)競爭面對的是國內(nèi)外大市場，在市場體系中，整個現(xiàn)代工商業(yè)社會就像一臺機器，具有高度社會化的組織形式。組織化程度越高就越能在競爭中處于有利地位，越能占有定價權(quán)。另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制雖極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也形成了小農(nóng)經(jīng)營的慣性。特別是農(nóng)民大多處于原子化和無組織的狀態(tài)，更是強化了小農(nóng)經(jīng)營模式，導致農(nóng)業(yè)組織化、集約化程度提升緩慢，農(nóng)業(yè)市場競爭能力低下。農(nóng)業(yè)是效益最低的弱勢產(chǎn)業(yè)，除了不可知的自然災害以外，還要面對強勢市場的競爭。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一家一戶的經(jīng)營形式，農(nóng)民無疑是以血肉之軀與整個現(xiàn)代工商業(yè)社會的機器去進行極不對稱的競爭。這個問題不解決，農(nóng)民就永遠被其他市場主體控制，農(nóng)產(chǎn)品價格再高，利益也不會流入農(nóng)民的手中。如果始終讓農(nóng)民成為市場體系中的弱勢群體，“誰來種田”“誰來養(yǎng)豬”將會不斷成為中國糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的嚴峻問題。

3．人均耕地嚴重不足與耕地拋荒逐年加劇。中國的人均耕地資源遠遠低于世界平均值，如在2011年人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，人均可耕地面積僅為世界平均值的40%，而且正在不斷下降。中央明確提出18億畝耕地紅線政策，要求實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。而由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷攀升、農(nóng)產(chǎn)品價格極不穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)基礎設施普遍落后等因素造成農(nóng)業(yè)的比較效益不斷下降，加上農(nóng)民新生代厭農(nóng)惡農(nóng)，外出務工人數(shù)逐年增多，耕地拋荒卻在逐年加劇。當前農(nóng)村，特別是山區(qū)和丘陵地區(qū)的農(nóng)村，大面積全年拋荒的耕地隨處可見，原來很多種雙季稻的已經(jīng)看不到了，單季稻已是常態(tài)。一方面是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展受到資源環(huán)境的雙重約束，耕地日益成為越來越稀缺的寶貴資源；而一方面是耕地拋荒在逐年加劇，不僅造成土地資源浪費，更直接影響到國家糧食安全，影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4．農(nóng)村資金不斷流出與資金嚴重短缺相呼應。隨著國內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市爭奪資源要素的競爭日趨激烈。農(nóng)業(yè)地區(qū)大多基礎設施薄弱，工商業(yè)發(fā)展落后，迫切需要持續(xù)加大資金要素投入。而農(nóng)業(yè)大縣大多是財政弱縣，可用財力少，且農(nóng)村金融服務體系不完善，資金嚴重短缺，對農(nóng)村投入嚴重不足。由于農(nóng)村勞動生產(chǎn)率較低，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，一方面，造成資金很難愿意進入農(nóng)村，另一方面，農(nóng)村的資金不斷外流，進入城市、工業(yè)等高回報的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣就造成了農(nóng)村資金不斷流出與資金嚴重短缺的惡性循環(huán)，加速了農(nóng)村發(fā)展資金的貧血，也加劇了城鄉(xiāng)資源要素配置的失衡。

5．西方強化農(nóng)業(yè)國家戰(zhàn)略與中國“唯工業(yè)化論、城鎮(zhèn)化論”的狂熱。在全球經(jīng)濟競爭中，糧價暴漲所形成的糧食危機不時引發(fā)一些國家和地區(qū)的社會危機，農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀上成為一個國家不可或缺的核心國際競爭力。美國、日本等發(fā)達國家制訂了明確的國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的組成部分，更是國家安全戰(zhàn)略的組成部分；不僅制訂了各個方面的農(nóng)業(yè)保護政策體系，更制訂了強有力的財政補貼體系。同時，全球農(nóng)業(yè)跨國公司“四大糧商”強化全球糧源、物流、貿(mào)易、加工、銷售“全產(chǎn)業(yè)鏈”布局，不僅已經(jīng)控制全球80%的糧食貿(mào)易，而且控制了全球70%的油籽貿(mào)易。自從加入WTO以后，中國的農(nóng)業(yè)不斷地受到來自國際市場競爭的挑戰(zhàn)。最近10年來，盡管中國農(nóng)業(yè)發(fā)展處于歷史上最好的時期，實現(xiàn)連續(xù)八年增產(chǎn)，但農(nóng)產(chǎn)品國際進口數(shù)量卻越來越大。其中2011年農(nóng)產(chǎn)品進口就超過了中國總產(chǎn)量的十分之一，大豆進口量占全球大豆出口總量的57%。什么原因呢？筆者在鄉(xiāng)村調(diào)研時，基層干部形象地概括為：“中央是口號農(nóng)業(yè)，地方是口喊農(nóng)業(yè)，農(nóng)民是口糧農(nóng)業(yè)?！?/span> 因為無論是地方干部還是農(nóng)民，興奮點都不在農(nóng)業(yè)上而在工業(yè)和城鎮(zhèn)上。經(jīng)濟發(fā)達的地方，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不僅放大效應明顯，更容易看得到實際效益，而且本來就是自身的優(yōu)勢，絕不會自廢武功棄長揚短。產(chǎn)糧大縣大多是經(jīng)濟窮縣，而糧食安全的國家責任是被強加的，因為靠生產(chǎn)糧食和糧食補貼是不可能脫貧致富的，只有狂熱地招商引資，發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城鎮(zhèn)才能脫貧致富，才能實現(xiàn)管轄地方的長治久安。所以，盡管中央連續(xù)下達了9個“一號文件”明確“三農(nóng)”工作為“重中之重”的指導思想，但在實際工作中形成了“唯工業(yè)化論、城鎮(zhèn)化論”的主導思想，缺乏應有的戰(zhàn)略思考。

三、破解農(nóng)村發(fā)展難題的戰(zhàn)略對策

長期以來，農(nóng)村發(fā)展問題始終沒有得到根本解決，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，一個最大最突出的問題就是工業(yè)化和信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同步、不匹配，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是“短板”，造成城鄉(xiāng)二元發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)。究其根本原因，就是改革未能深入推進，無論是經(jīng)濟改革還是行政體制改革都必須觸及根本問題，破除體制機制性障礙。黨的十八大報告提出“四化同步”、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，是對解決“三農(nóng)”問題路徑的頂層設計，深刻表明黨中央對解決“三農(nóng)”問題的思路更加清晰、方向更加明確、措施更加具體。

1．破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，加快城鄉(xiāng)資源要素流動。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，迫切需要與國內(nèi)國外的資源要素、省內(nèi)省外的資源要素、縣內(nèi)縣外的資源要素、城市和工業(yè)的資源要素進行區(qū)位重組和優(yōu)化配置，而當前農(nóng)村的行政體制是一個傳統(tǒng)的行政架構(gòu)——中央、省、縣、鄉(xiāng)、村，計劃管理色彩非常濃厚，在這個行政架構(gòu)下各自坐地為王、畫地為牢地進行區(qū)位重組和資源要素配置，人為地阻礙了城鄉(xiāng)資源要素的有效流通。因此，破除城鄉(xiāng)二元的就業(yè)、就醫(yī)、就學、戶籍、住房、社會保障等剝奪農(nóng)民國民待遇的體制障礙，是加快國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個戰(zhàn)略性問題。因此，十八大報告提出要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社保體系建設，“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，“要加快戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務”。

2．創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化進程中的社會管理，促進城鄉(xiāng)社會融合。一是對流動人口管理變治安管理、計劃生育管理為新居民管理。要消除因戶籍和身份原因的分割管理和不平等待遇，無論新老居民均能平等地享受社會公共服務，加快農(nóng)民和市民城鄉(xiāng)順暢而快捷流動，增強城鄉(xiāng)社會發(fā)展的活力。二是對社會穩(wěn)定維護變單一的信訪渠道為全方位的基層民主協(xié)商和民眾訴求表達機制。要不斷創(chuàng)新基層民主協(xié)商機制、多渠道的群眾訴求表達機制、符合群眾需要的矛盾調(diào)處機制、民主公民愿望的權(quán)益保障機制，形成開放包容、一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)社會。三是對社會管理變政府全面掌控為逐步放權(quán)于社會組織進行自我管理。關鍵是提高社會的組織化程度，以提高自我管理能力，實現(xiàn)社會矛盾的自我消解，增強城鄉(xiāng)社會的凝聚力和自我融合能力。

3．構(gòu)建城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展體系，提升城鄉(xiāng)發(fā)展競爭力。構(gòu)建城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展體系，就是一方面要將工業(yè)文明和城市文明中的科學技術等現(xiàn)代要素武裝農(nóng)民，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)生增長，以科技支撐體系完成農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動，使之成為農(nóng)村發(fā)展的第一推動力。另一方面要以中國農(nóng)村獨特的區(qū)域文化、地方文化、鄉(xiāng)土文化為內(nèi)核，在與現(xiàn)代的工業(yè)文明、城市文明、世界文化的碰撞中，建立各具特色的新鄉(xiāng)村文化，不僅要使之成為各個鄉(xiāng)村、各個縣域發(fā)展的核心競爭力，而且要使之成為區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展獨具的競爭優(yōu)勢。

（作者系湖南省社會科學院農(nóng)研中心研究員、湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家）

來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn) 2015年3期

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