內(nèi)容摘要：城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，對傳統(tǒng)村莊的地理邊界、人員構(gòu)成、發(fā)展形態(tài)和治理形式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。近年來，浙江省嘉興市嘉善縣、湖州市德清縣等地農(nóng)村以“自薦直選”完善民主選舉制度，以村民公決“八步法”優(yōu)化民主決策方法，以陽光村務(wù)“七步法”加強民主監(jiān)督，以集體產(chǎn)權(quán)量化改革明晰農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，健全以行政村為基本單元的現(xiàn)行村民自治制度。在跨村集聚的新型農(nóng)村社區(qū)自治、理順縣鄉(xiāng)村三級關(guān)系、村民自治下沉到村民小組等方面，也進(jìn)行了有益探索。下一步，需要在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有效實現(xiàn)形式、村民小組自治能力建設(shè)和鄉(xiāng)村社區(qū)自治形態(tài)創(chuàng)新等方面，繼續(xù)加大改革探索力度。

關(guān)鍵詞：村民自治，行政村，村民小組，新型農(nóng)村社區(qū)，浙江

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國傳統(tǒng)村莊在地理邊界、人員構(gòu)成和發(fā)展形態(tài)等方面發(fā)生了深刻變化，給鄉(xiāng)村治理帶來一系列新挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，浙江農(nóng)村主要在現(xiàn)行村民自治框架下，從民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和村民自治的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)等方面，對以行政村為單元的村民自治制度進(jìn)行完善。同時，在跨村合并集聚的新型農(nóng)村社區(qū)探索新的自治辦法，加強村民小組自治能力建設(shè)。這些做法對探索村民自治有效實現(xiàn)形式具有重要意義。

一、完善以行政村為單元的村民自治

本次調(diào)研的嘉善縣和德清縣，分別隸屬嘉興市和湖州市。嘉善縣下轄3個街道、6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有104個行政村、14個新農(nóng)村社區(qū)和1個城鄉(xiāng)一體化新社區(qū)；德清縣有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個開發(fā)區(qū)，下轄151個行政村。近年來，兩縣主要從完善民主選舉、優(yōu)化民主決策、加強民主監(jiān)督和量化集體資產(chǎn)等方面，對現(xiàn)行以行政村為單元的村民自治制度，進(jìn)行了一系列改革。

（一）以自薦直選為主要形式，完善民主選舉程序

民主選舉是村民自治最重要的構(gòu)成元素和最關(guān)鍵的組織制度。從最近一次的換屆選舉情況看，兩縣的民主選舉，都在村民自治的基本框架內(nèi)，以自薦直選為主要形式，做好民主選舉的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮民主選舉在改善村民自治中的基礎(chǔ)性作用。與以往指定候選人不同，自薦直選方式下，符合條件的村民都可以自薦報名參加村干部選舉。實踐表明，這種做法有利于篩選優(yōu)秀的村干部候選人，選出來的村干部在村民中更有威信。在完善民主選舉方面的另一個重要舉措是，做實民主選舉的每道程序。不論是嘉善縣民主選舉中提出的“先議事后選人”，還是德清縣提出的民主選舉的“四個明白”（明白今后三年干什么，明白以什么標(biāo)準(zhǔn)來選人，明白選什么人來干事，明白選的人干得怎么樣），其內(nèi)在邏輯思路都在于，在選舉前通過事先村民認(rèn)可的村莊發(fā)展規(guī)劃，明確村莊未來幾年發(fā)展的定位和主要任務(wù)，保持村莊發(fā)展的連續(xù)性和一致性，進(jìn)而按照村莊管理和發(fā)展需要，物色合適做這類工作的候選對象。當(dāng)選后，通過任期目標(biāo)承諾、年度群眾及村民代表的民主評議和離任審計等方式，對村干部的行為進(jìn)行恰當(dāng)?shù)囊?guī)范。這些完善民主選舉程序方面的做法，不僅激發(fā)了村民在民主選舉和村民自治中的積極參與，也讓村莊管理有了更加健全的制衡機制。

（二）推行村民公決“八步法”，優(yōu)化村民自治的民主決策機制

民主決策是村民自治有效運行的重要依托。源于嘉善縣洪溪村的村民公決“八步法”，是村莊民主決策方法創(chuàng)新的一個重要代表。洪溪村的村民公決最早發(fā)端于2004年的修路紛爭困局，現(xiàn)在已被應(yīng)用于包括村莊道路修繕、二輪承包地調(diào)整完善、村河岸景觀修筑等一系列村莊重大事情的決策。洪溪村也因為實施了村民公決，村莊層面的公共事務(wù)管理更加民主、公開、透明、規(guī)范，由上訪大戶村轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲闵显L”的示范村。

所謂村民公決“八步法”，就是按照涉及的公共事務(wù)大小，確定村民公決范圍和標(biāo)準(zhǔn)（局部公決或是全村公決），通過“公決事項醞釀、公決事項論證、提出公決草案、合法性審查、完善公決方案、組織村務(wù)公決、決議實施及監(jiān)督、實施結(jié)果公開”等八個步驟，讓村莊公共事項民主決策的事前溝通摸底更加充分，民主決策的事中參與更加積極有效，民主決策的事后監(jiān)督更有保障，將村民參與村莊公共事務(wù)管理的權(quán)利落到實處。從運行理念看，與傳統(tǒng)村民自治決策因襲“民可使由之”的為民做主的做法不同，村民公決“八步法”旨在通過“民可使知之”由民做主直接參與村莊公共事務(wù)決策。從運行程序看，與傳統(tǒng)村民自治決策主要進(jìn)行事后管理不同，村民公決“八步法”通過程序上的規(guī)范分解，讓村民全程參與村莊公共事務(wù)管理。從運行結(jié)果看，與傳統(tǒng)村民自治決策因事前少溝通、事中缺監(jiān)督、往往事后起糾紛乃至發(fā)生上訪等群體事件不同，村民公決“八步法”通過利益主體之間的協(xié)調(diào)協(xié)商最大限度地避免了矛盾，實現(xiàn)了村民自治由被動向主動、由消極向積極的轉(zhuǎn)變。

（三）推行陽光村務(wù)“七步法”，加強村民自治的民主監(jiān)督保障

民主監(jiān)督是村民自治規(guī)范運行的重要保障。2008年以來，除了依法設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會這種規(guī)定性動作，源于德清縣乾元鎮(zhèn)的陽光村務(wù)“七步法”，進(jìn)一步對凡涉及村民利益的村務(wù)事項，設(shè)定了“提案懇談、制定方案、民主聽證、票決、承諾、定期溝通、民主評議”等七個重點環(huán)節(jié)，由村兩委按程序有步驟地逐一實施，村務(wù)監(jiān)督委員會全過程對照監(jiān)督，確保村務(wù)監(jiān)督制度化、程序化、規(guī)范化，真正落實村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

同時，嘉善縣和德清縣還以推進(jìn)陽光村務(wù)為抓手，在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理監(jiān)督機制方面做了許多工作。嘉善縣出臺了村務(wù)公開目錄，每年下發(fā)“村務(wù)公開民主管理工作要點”，洪溪村通過村務(wù)監(jiān)督的電子化、簡報化，讓村務(wù)監(jiān)督信息上網(wǎng)入戶，提高了村務(wù)監(jiān)督的可及性和常態(tài)化。兩個縣的村務(wù)監(jiān)督委員會不僅對本村財務(wù)支出情況進(jìn)行監(jiān)督，還對村級重大事項的集體決策、工程項目的事前招投標(biāo)、工程項目的開工建設(shè)、竣工事后的質(zhì)量驗收以及村級聘用人員的民主評議等，進(jìn)行全過程全方位的監(jiān)督，確保村級重大事項的監(jiān)督有提前量，重要村務(wù)事項全程被置于公開公正的陽光環(huán)境下運行。

（四）以股份量化為基本手段，為創(chuàng)新村民自治夯實產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是村民自治創(chuàng)新的權(quán)利基石，清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利邊界，有利于村民自治具體實現(xiàn)形式的多樣化創(chuàng)新探索。按照浙江省的統(tǒng)一部署，兩縣2011年開始啟動集體資產(chǎn)的股份量化管理試點工作，截至2014年底兩縣村級的股份量化到戶到人已全部完成，并在大多數(shù)村實現(xiàn)了股份量化的靜態(tài)管理。

兩縣集體資產(chǎn)股份量化改革具有以下特點：一是改革的全面性和自治性相結(jié)合。轄內(nèi)所有村莊不論集體資產(chǎn)多寡，均進(jìn)行清資核算股份改革。個人股（土地股）與集體股（不超過50%）的設(shè)定比例、爭議成員資格認(rèn)定和股權(quán)分配方案等具體做法，由本村或社（組）全體戶主大會討論決定。二是管理方式的機動漸進(jìn)性和權(quán)能建設(shè)探索的可操作性相結(jié)合。股權(quán)量化之后，是實行動態(tài)調(diào)整，還是逐步固化，尊重村集體成員的意愿，不搞一刀切。通過租賃、抵押、分紅系數(shù)設(shè)計、集體回購等多種方式，逐步賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份更大權(quán)能。

二、探索村民自治新的實現(xiàn)形式

嘉善和德清結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，在因農(nóng)房集聚和合村并點發(fā)展而形成的新型農(nóng)村社區(qū)如何自治、縣鄉(xiāng)村三級關(guān)系如何理順、組級自治能力如何加強等方面，也進(jìn)行了一些探索。

（一）創(chuàng)新村民自治形態(tài)，破解新型農(nóng)村社區(qū)居民生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)成員身份脫節(jié)的治理困局

在傳統(tǒng)自然村落中，雖然聚居在一起的農(nóng)民以家庭為單元開展日常生產(chǎn)生活，但有些事務(wù)需要村落層面的共同應(yīng)對，某種程度上，既是一個生產(chǎn)共同體，也是一種生活共同體；實行土地等生產(chǎn)資料集體所有制以后，集體經(jīng)濟組織成員與社區(qū)常住人口高度重合。對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的、跨村聚居的新型農(nóng)村社區(qū)而言，村民自治面臨的首要挑戰(zhàn)是，新社區(qū)中居民從屬的生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)自治成員身份脫節(jié)。這方面，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)桃源新郵的例子有一定的典型性。桃源新郵是嘉善縣姚莊鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的一個大型跨村集聚居住項目，2008年至今，共集聚了姚莊鎮(zhèn)10個行政村的1800個農(nóng)戶、近7900人，但這些新居民的戶籍、集體經(jīng)濟組織成員身份和權(quán)益，仍在各自原來的行政村或村民小組。

針對生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)自治成員身份脫節(jié)引發(fā)的治理困局，桃源新郵在村民自治實現(xiàn)形式上，做了如下創(chuàng)新探索：一是構(gòu)建自治的合法性基礎(chǔ)。在民政部門注冊社區(qū)居委會的牌子，為新的社區(qū)自治構(gòu)建合法性基礎(chǔ)。二是建設(shè)自治組織。除了成立之初鎮(zhèn)政府派出的管委會，逐步成立了社區(qū)黨總支、社區(qū)居民議事會和黨員議事會，進(jìn)一步豐富了新社區(qū)自治的組織資源。在2013年底嘉善縣村級（社區(qū)）統(tǒng)一換屆選舉中，由民主選舉產(chǎn)生了社區(qū)黨組織和居委會，社區(qū)居委會接替社區(qū)管委會，開始正式履行民主自治主體職能。三是創(chuàng)新管理方式。針對生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)自治成員身份脫節(jié)問題，探索了“雙重管理模式”：一方面，和村民原隸屬的行政村探索了結(jié)對工作機制，原則上按照“生產(chǎn)歸原村管理，生活管理以新社區(qū)為主”對居民進(jìn)行管理；另一方面，發(fā)揮黨員在原行政村和新社區(qū)的“雙崗”示范作用，在原行政村認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗，在新社區(qū)認(rèn)領(lǐng)奉獻(xiàn)崗，黨員的考核在原行政村和新社區(qū)同時進(jìn)行。四是推進(jìn)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。探索公共服務(wù)的先行對接，即通過鎮(zhèn)層面的聯(lián)席會議與行政村協(xié)商公共服務(wù)對接問題，把社保、醫(yī)保、殘疾人保障等逐步轉(zhuǎn)交新社區(qū)管理，以公共服務(wù)轉(zhuǎn)移接續(xù)為引領(lǐng)，統(tǒng)籌做好居民在社區(qū)生活的各項公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)戶籍與公共服務(wù)及生活管理脫鉤。

（二）理順縣鄉(xiāng)村分工關(guān)系，為村民自治騰出空間

在理順縣鄉(xiāng)村關(guān)系方面，2014年5月，嘉善縣結(jié)合群眾路線教育實踐活動，對涉村（社區(qū)）事務(wù)的減負(fù)長效機制建設(shè)下達(dá)了專門文件。一方面，對縣直各部門面向村級的各種考核、任務(wù)進(jìn)行清理；另一方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村級延伸的各項工作，進(jìn)行清單式管理規(guī)范，要求新下村的事務(wù)和考核必須經(jīng)過審批和備案管理，新增加給村級的任務(wù)必須有人員和經(jīng)費配套下沉下達(dá)。經(jīng)過清理之后，縣、鄉(xiāng)下達(dá)到村級的任務(wù)，由原來每年多達(dá)40項，減少至18項，使村民自治的運轉(zhuǎn)空間得到了擴充。

（三）扭轉(zhuǎn)村民小組“去功能化”趨勢，推進(jìn)村民自治下沉到村民小組

強化村民小組作用，凡是土地發(fā)包主體在組層面的，征地事務(wù)、土地承包關(guān)系調(diào)整、接納外來戶口掛靠和資產(chǎn)分配涉及組內(nèi)利益的，均由組內(nèi)部自己協(xié)商解決。通常的做法是由組內(nèi)開戶主大會，將投票通過的分配方案和決定，以會議紀(jì)要的形式上報村里備案。村里負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組間事務(wù)，并代管組資產(chǎn)和財務(wù)收支。跨組的村集體資產(chǎn)、公共事務(wù)運作管理和集體經(jīng)濟發(fā)展，則由村層面全面統(tǒng)籌管理。

在強化村民小組的自治能力方面，兩縣也根據(jù)各自實際，在部分地方探索建立了組層面的自治組織架構(gòu)，以此強化組層面的自治能力。比如，德清縣武康鎮(zhèn)五龍村，規(guī)模在30戶以上的村民小組配備小組長、保管員、代理委員3人，規(guī)模在30戶以下的村民小組配備小組長、保管員2人。三合鄉(xiāng)上楊村，村民小組按每10戶配備1名組代表，與村民小組長一并選舉產(chǎn)生，共同參與組級事務(wù)管理。雷甸鎮(zhèn)雙溪村，每個村民小組均建立了組委會，配備4到5名代理委員，分工明確，負(fù)責(zé)實施協(xié)調(diào)本組內(nèi)部自治的相關(guān)事宜。

三、探索村民自治新形式存在的問題與挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，改變了千百年來村莊的固有形態(tài)，既對現(xiàn)行的以行政村為單元的村民自治制度造成沖擊，也給探索村民自治的新形式帶來新挑戰(zhàn)。

（一）新型農(nóng)村社區(qū)自治仍面臨深層次矛盾

依靠行政力量推動形成的跨村集聚社區(qū)，居住其中的居民，以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)的各種資產(chǎn)收益分配和福利享受等，仍主要以原行政村或村民小組為基本管理單元。這種生產(chǎn)共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區(qū)居民身份脫節(jié)的狀況，使得居住到新社區(qū)的居民，事實上與原行政村或村民小組仍舊存在“剪不斷、理還亂”的諸多關(guān)聯(lián)。擴展新型農(nóng)村社區(qū)自治的廣度和深度仍面臨諸多掣肘。

（二）傳統(tǒng)村莊人口減少與公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟之間存在沖突

隨著農(nóng)村人口外出和居住變動，使得逐水草而居的傳統(tǒng)村落形態(tài)不再完整，出現(xiàn)了同村之內(nèi)村民小組人口差別較大的情況。以德清武康鎮(zhèn)為例，城西村紅山二組有61戶、205人，而同村另一組只有9戶、36人；山民村白果樹組有62戶、255人，而同村的里二組只有11戶、44人。從管理效率的角度看，臨近的村民小組進(jìn)行撤并似乎是題中之義，也是目前各地廣泛推行的做法。然而，在土地所有權(quán)在村民小組的地方，由于不同組的土地稟賦差異，組集體資產(chǎn)存在差別，成員資格認(rèn)定規(guī)則也不盡相同，讓村民小組合并勢必帶來資產(chǎn)管理、收益分配等方面的一系列矛盾，使得一些地方的村民自治演化為基于原自然村為單位不同群體之間的利益角力。在土地所有權(quán)在行政村的地方，推進(jìn)村莊合并面臨同樣的困境。在減少村民自治矛盾和提高管理效率間產(chǎn)生了兩難。

（三）村民小組干部配備總體較弱，小組一級的自治受重視不夠

現(xiàn)階段，村民小組依然是行政村自治的基本行動單元。但從調(diào)研情況看，村民小組的自治管理密切依賴于集體經(jīng)濟。由于組層面大多已經(jīng)沒有產(chǎn)生穩(wěn)定收益流的集體資產(chǎn)，因而不少村民小組的自治管理很大程度上成為行政村的事務(wù)性分解和“傳話筒”，村民小組內(nèi)部的自治架構(gòu)建設(shè)不受重視。以德清縣為例，主要表現(xiàn)為以下幾個問題：一是小組長年齡老化，受教育程度不高，全縣2952名村民小組長中，40歲以下的僅占2.8%，高中以上學(xué)歷僅占8.3%；二是小組長長期不換、輪流擔(dān)任或空缺情況較為常見，平均任職年限達(dá)到13.3年；三是黨建薄弱，政治面貌為黨員的小組長僅占16.2%；四是經(jīng)費不落實，村民小組長目前每年的補貼收入平均為1893.6元，最低的只有200元，經(jīng)費來源基本上由村組自行解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安排很少。村民小組環(huán)節(jié)管理層建設(shè)不力的這種局面，對村民自治的穩(wěn)固發(fā)展和村組之間利益關(guān)系的有效協(xié)調(diào)不利。

（四）新型社會組織在村民自治中的角色定位有待進(jìn)一步明確

除了傳統(tǒng)村兩委和村民代表大會架構(gòu)，近些年浙江農(nóng)村的村民自治還涌現(xiàn)了一些新型組織，比如德清的鄉(xiāng)賢參事會，嘉善的村務(wù)民主協(xié)商議事會。這些新組織在彌補傳統(tǒng)村民自治決策框架的缺陷方面有一定的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)。但總體而言，新組織與既有自治主體之間究竟是一種什么關(guān)系，是補充、替代或?qū)α?，從目前觀察來看并不十分清晰，新型社會組織在村民自治中的角色定位有待進(jìn)一步明確。

四、思考與政策建議

（一）進(jìn)一步探索完善集體產(chǎn)權(quán)的多種實現(xiàn)形式，為村民自治的創(chuàng)新厘清邊界、延拓空間

集體資產(chǎn)的管理分配問題，是村民自治的基礎(chǔ)，也是村民自治的利益所在。特別是在城鎮(zhèn)化背景下，村組邊界的調(diào)整，不論是村組撤并還是跨村集聚，新村組和新社區(qū)的村（居）民自治，都面臨集體產(chǎn)權(quán)的土地依附顯著、生產(chǎn)共同體與生活共同體分離突出、集體成員身份與社區(qū)成員身份脫節(jié)的困境。為破解這種困局，當(dāng)前要進(jìn)一步探索完善集體產(chǎn)權(quán)的多種實現(xiàn)形式，依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，進(jìn)一步明確集體產(chǎn)權(quán)占有、抵押、繼承和有限轉(zhuǎn)讓的相關(guān)條件，讓農(nóng)民可以帶產(chǎn)帶權(quán)進(jìn)入新居住地點，延拓村民自治創(chuàng)新的權(quán)利邊界和制度空間。

（二）進(jìn)一步強化村民小組的自治能力建設(shè)，為完善村民自治搭建更加有力的組織架構(gòu)

現(xiàn)階段村民自治的提升，還需要進(jìn)一步強化以村民小組為基礎(chǔ)單元的自治能力建設(shè)，讓行政村的村民自治有更為常態(tài)穩(wěn)固的組織架構(gòu)部件。鼓勵有條件的地方，以村民小組為基本單元，搭建村民自治組織架構(gòu)。研究如何增加對村民小組自治工作的支持力度，把村民小組工作人員的待遇補助納入地方財政統(tǒng)籌，增強對村民小組工作人員的激勵。制定村民小組長能力提升計劃，對他們進(jìn)行培訓(xùn)，讓村民小組長切實成為村民自治的一線能手，成為溝通行政村自治和村民小組自治的有力橋梁，成為最基層村民自治的積極擔(dān)當(dāng)者和領(lǐng)路人。

（三）進(jìn)一步健全農(nóng)村治理體系，讓村民自治健康發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，村莊發(fā)展將面臨更加復(fù)雜多樣的經(jīng)濟社會發(fā)展決策和各種新型的社會治理問題。為此，應(yīng)當(dāng)鼓勵有條件的村莊，通過產(chǎn)權(quán)制度改造和管理體制變革，進(jìn)一步探索多種形式的村莊行政管理與公共服務(wù)職能相分離、經(jīng)濟發(fā)展職能與社會管理職能相獨立的新型農(nóng)村治理體系。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各類新型社會組織參與到村民自治框架中，扮演好村民自治決策的協(xié)商協(xié)調(diào)等輔助補充角色。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部“村民自治有效實現(xiàn)形式研究”課題組，課題顧問：張軍擴，課題負(fù)責(zé)人：葉興慶、何宇鵬，執(zhí)筆：何宇鵬，陳春良，葉興慶。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國研網(wǎng)

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