【內(nèi)容摘要】從實行家庭聯(lián)系承包制到村民自治，從稅費改革到免除農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)村改革獲得了巨大的成功，每一次突破都是伴隨著制度的創(chuàng)新。全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，還面臨著艱巨的任務(wù)。這主要表現(xiàn)在目前存在的城鄉(xiāng)不平等的財政和投融資體制、農(nóng)村嚴(yán)重缺位的社會保障體制、城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶籍制度、城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)體制、城鄉(xiāng)不平等的教育制度、城鄉(xiāng)不平等的醫(yī)療、衛(wèi)生制度等等，使得“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針難以徹底貫徹執(zhí)行，深化農(nóng)村改革必須伴隨一系列的體制創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村改革；體制機制；創(chuàng)新

一、推進(jìn)體制機制創(chuàng)新是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵

社會主義新農(nóng)村建設(shè)，重點在一個“新”字，包含“新”背景、“新”理念、“新”目標(biāo)、“新”制度等，這就需要大膽創(chuàng)新深化農(nóng)村改革，其中制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。制度創(chuàng)新是其它創(chuàng)新的基礎(chǔ)、前提，沒有制度創(chuàng)新形成的環(huán)境和機制，其它創(chuàng)新就沒有產(chǎn)生的土壤和條件；制度創(chuàng)新的進(jìn)展和深度，決定了其它各項創(chuàng)新的進(jìn)展和深度。制度創(chuàng)新就是要破除與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，破解“三農(nóng)”問題就是破除與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，解除影響“三農(nóng)”發(fā)展的制度性障礙。

“三農(nóng)”問題，其本質(zhì)是各種系統(tǒng)的制度安排導(dǎo)致的制度缺失的問題，即有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的經(jīng)濟、政治和社會制度安排造成的制度性缺失，主要有：農(nóng)民財產(chǎn)制度的缺失；農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失；市場主體地位的制度缺失；農(nóng)村財稅制度的缺失；農(nóng)村金融服務(wù)制度的缺失；農(nóng)村公共品供給制度的缺失；農(nóng)村教育制度的缺失；農(nóng)民政治權(quán)利制度的缺失，如政治表達(dá)途徑的缺乏，縣鄉(xiāng)政府成本高昂，農(nóng)民自治組織缺失，戶籍制度的阻礙和社會保障制度的缺失等等。推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的政策保障機制，保護農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐機制，加快建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村更快發(fā)展的投入機制，加快建立有利于促進(jìn)改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展機制，實行城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度，建立健全農(nóng)村社會保障制度，加快建立有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作機制，構(gòu)建農(nóng)民增收的法律保障機制。制度創(chuàng)新是廣大農(nóng)民的期盼，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的希望所在。只有下決心深化改革，進(jìn)行體制機制創(chuàng)新，才能鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果，才能保證農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅實的體制機制保障。長期以來，中國是典型的“二元結(jié)構(gòu)”社會。這種“二元結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間在戶籍制度、就業(yè)指度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、糧食供給制度、住房制度、財稅制度、社會保障制度、土地制度、法治制度等方面存在巨大差距。面對復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上新臺階的制約越來越多，保持農(nóng)民收入較快增長的難度越來越大，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的要求越來越高，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的任務(wù)越來越重。

2005年溫家寶在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上指出：“推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點，要圍繞進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力這條主線，堅持以人為本，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進(jìn)步，推進(jìn)全面小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會。”2005年12月，溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)要推進(jìn)農(nóng)村綜合改革：“全面推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，既是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的緊迫任務(wù)，又是解決農(nóng)村一系列深層次矛盾的關(guān)鍵所在。千萬不要以為農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們可能面臨兩種嚴(yán)重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款卷土重來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈；一種是基層組織難以正常運轉(zhuǎn)，無法履行應(yīng)盡的職責(zé)。防止這個問題，必須堅定不移地將農(nóng)村綜合改革推向前進(jìn)。只有大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，下決心轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)和人員，加快事業(yè)單位整合，妥善安排分流人員，從體制機制上解決農(nóng)村上層建筑的某些環(huán)節(jié)不適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的問題，才能最終走出“黃宗羲定律”的怪圈。這與取消農(nóng)業(yè)稅本身相比，任務(wù)更艱巨，意義更深遠(yuǎn)?！碧貏e強調(diào)要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強社會管理和公共服務(wù)，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化等領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新和社會變革，涉及基層政府職能轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡、國民收入分配格局和城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整、公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大課題，也涉及到加快完善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的體制、制度和機制。隨著中國農(nóng)村綜合改革逐步深化，農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅全部取消，支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強。胡錦濤強調(diào)：“必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國能否由發(fā)展中大國逐步成長為現(xiàn)代化強國，從根本上取決于我們能不能用適合我國國情的方式，加快改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的面貌，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。我們必須正確處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關(guān)系，加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，使穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化和扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程的雙輪驅(qū)動，從而逐步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾?！彪S著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，中國農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，中國國農(nóng)業(yè)參與國際合作和競爭正面臨新的局面，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出。農(nóng)村經(jīng)濟體制尚不完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、國家農(nóng)業(yè)支持保護體系不健全，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制要求緊迫；農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后，耕地大量減少，人口資源環(huán)境約束增強，氣候變化影響加劇，自然災(zāi)害頻發(fā)，國際糧食供求矛盾突出，保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡壓力增大；農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務(wù)水平較低，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，改變農(nóng)村落后面貌任務(wù)艱巨；農(nóng)村社會利益格局深刻變化，一些地方農(nóng)村基層組織軟弱渙散，加強農(nóng)村民主法制建設(shè)、基層組織建設(shè)、社會管理任務(wù)繁重?？傊?，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。

黨的十七大強調(diào)：深化農(nóng)村綜合改革，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，改革集體林權(quán)制度。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為推進(jìn)農(nóng)村改革，2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國人民全面小康。我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。”城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化發(fā)展就要破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展的戶籍制度、土地制度等關(guān)鍵制度，大膽推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度建設(shè)。黨的十七屆三中全會對農(nóng)村制度建設(shè)和創(chuàng)新作出了全面部署，強調(diào)：穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度；完善農(nóng)業(yè)支持保護制度；建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度；建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度；健全農(nóng)村民主管理制度。胡錦濤在十七屆三中全會上發(fā)表重要講話，指出：“我國農(nóng)村改革發(fā)展已進(jìn)入重在制度創(chuàng)新的新階段，把成熟的改革措施制度化，探索建立新制度，以制度建設(shè)和創(chuàng)新推動農(nóng)村改革發(fā)展不斷深化?！钡?012年，中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高；教育事業(yè)迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)；社會保障體系建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立，新型社會救助體系基本形成；全民醫(yī)保基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度初步建立；保障性住房建設(shè)加快推進(jìn)；加強和創(chuàng)新社會管理，社會保持和諧穩(wěn)定。

經(jīng)過10多年努力，中國城鄉(xiāng)分割體制已經(jīng)有了明顯松動：城鄉(xiāng)二元稅制開始打破，特別是2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅；城鄉(xiāng)戶籍制度改革加速推進(jìn)，現(xiàn)存的二元戶籍制度開始動搖；城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度開始被打破；城鄉(xiāng)二元教育體制和城鄉(xiāng)二元社會保障體制改革取得重大進(jìn)展。

二、加快體制機制創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展

黨的十六大以來，在農(nóng)村改革方面中央先后提出了一系列新的政策理念：“三農(nóng)”工作作為重中之重的理念；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略；我國總體進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的判斷；制定“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針；提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新任務(wù)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一場廣泛而深刻的社會變革。它必然要求深化農(nóng)村現(xiàn)有管理體制和機制的改革和創(chuàng)新，包括建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的投入機制，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展機制，改變經(jīng)濟社會管理方式，健全促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的治理機制等等。推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展待遇。其中戶籍制度、土地制度、教育和就業(yè)制度、農(nóng)村社會保障制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制、農(nóng)村投融資體制改革、國有農(nóng)場改革等都是重點，涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜、任務(wù)艱巨。體制機制創(chuàng)新，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀、按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的要求，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，徹底消除阻礙農(nóng)村發(fā)展的體制機制，建立有利于發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。建設(shè)新農(nóng)村，就要深化農(nóng)村各項事業(yè)改革：深化農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；改革土地流轉(zhuǎn)和補償制度，維護農(nóng)民利益；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，加強為農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)的功能；改革農(nóng)村管理模式，保障農(nóng)民參與管理權(quán)利；改革戶籍制度，方便農(nóng)民擇業(yè)和遷移；完善農(nóng)村社會保障制度體系，保障農(nóng)民福利等。

2004年中共中央1號文件提出：“深化農(nóng)村改革，為農(nóng)民增收減負(fù)提供體制保障?！睆娬{(diào)加快土地征用制度改革、深化糧食流通體制改革、推進(jìn)農(nóng)村稅費改革和改革、創(chuàng)新農(nóng)村金融制度。為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，2006年中共中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出“全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設(shè)的體制保障”。（一）進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。2006年，在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅。通過試點、總結(jié)經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運行機制，精簡機構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩(wěn)定。要按照強化公共服務(wù)、嚴(yán)格依法辦事和提高行政效率的要求，認(rèn)真解決機構(gòu)和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務(wù)的職能。加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，建立和完善各級政府責(zé)任明確、財政分級投入、經(jīng)費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級政府要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，深化農(nóng)村學(xué)校人事和財務(wù)等制度改革。有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式的改革。各地要對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作，妥善處理歷年農(nóng)業(yè)稅尾欠，完善涉農(nóng)稅收優(yōu)惠方式，確保農(nóng)民直接受益。深化國有農(nóng)場稅費改革，將農(nóng)業(yè)職工土地承包費中類似農(nóng)村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”的費用全部減除，農(nóng)場由此減少的收入由中央和省級財政給予適當(dāng)補助。國有農(nóng)場要逐步剝離辦社會的職能，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中發(fā)揮示范作用。（二）加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革。鞏固和發(fā)展農(nóng)村信用社改革試點成果，進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)和運行機制?？h域內(nèi)各金融機構(gòu)在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當(dāng)?shù)?，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法。擴大郵政儲蓄資金的自主運用范圍，引導(dǎo)郵政儲蓄資金返還農(nóng)村。調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能定位，拓寬業(yè)務(wù)范圍和資金來源。國家開發(fā)銀行要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。在保證資本金充足、嚴(yán)格金融監(jiān)管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。（三）統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村其他改革。穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。加快集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展。完善糧食流通體制，深化國有糧食企業(yè)改革，建立產(chǎn)銷區(qū)穩(wěn)定的購銷關(guān)系，加強國家對糧食市場的宏觀調(diào)控。加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗。完善對被征地農(nóng)民的合理補償機制，加強對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農(nóng)民的社會保障。推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。（四）加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善建設(shè)社會主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機制。不斷增強農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力。健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。2006年9月，國務(wù)院在北京召開全國農(nóng)村綜合改革工作會議，會議強調(diào)：推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果的迫切需要，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的深刻變革，具有重大意義；通過農(nóng)村綜合改革，切實解決農(nóng)村稅費改革的一些遺留問題，消除加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的體制因素，從制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈；通過農(nóng)村綜合改革，調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，為新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障；通過農(nóng)村綜合改革，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理配置，為新農(nóng)村建設(shè)提供必要的財力支持；通過農(nóng)村綜合改革，轉(zhuǎn)變基層政府職能，加強農(nóng)村社會管理，搞好農(nóng)村公共服務(wù)，健全鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)村工作新機制，為新農(nóng)村建設(shè)提供動力源泉。10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問題的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定了農(nóng)村綜合改革目標(biāo)：按照鞏固農(nóng)村稅費改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，力爭在十一五期間或用更長一些時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革任務(wù)，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，促進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2007年中共中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出“深化農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制”。《意見》強調(diào)：完善農(nóng)村基層行政管理體制和工作機制，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平；落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革措施；建立健全財力與事權(quán)相匹配的省以下財政管理體制，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力；繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革；堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度；加快征地制度改革；推進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革；推進(jìn)農(nóng)墾體制改革；優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)；支持農(nóng)民專業(yè)合作組織加快發(fā)展。

為進(jìn)一步統(tǒng)一全黨全社會認(rèn)識，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》?！稕Q定》提出：堅持改革開放，必須把握農(nóng)村改革這個重點，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添新的活力；推動科學(xué)發(fā)展，必須加強農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎(chǔ)，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出，《決定》要求到2020年“構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制”，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，調(diào)整國民收入分配格局，鞏固和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，進(jìn)一步放開搞活農(nóng)村經(jīng)濟，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境，強化農(nóng)村發(fā)展制度保障?！稕Q定》要求大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強農(nóng)村制度建設(shè)：穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作；推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變；培育農(nóng)民新型合作組織；全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革；大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入；健全農(nóng)業(yè)補貼制度，擴大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補貼；健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度；健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度；建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度；建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度；健全農(nóng)村民主管理制度；完善義務(wù)教育免費政策和經(jīng)費保障機制；建立穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機制；鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；加快健全農(nóng)村社會保障體系，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；完善農(nóng)村最低生活保障制度；完善農(nóng)村社會管理體制機制，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；健全黨和政府主導(dǎo)的維護農(nóng)民權(quán)益機制；完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機制，建立職能明確、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)行政管理體制；健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度。胡錦濤在十七屆三中全會上指出：“穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度等方面不斷取得新進(jìn)展，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制?！?

為加快制度創(chuàng)新，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，黨的十八大強調(diào)：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果；加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系；堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這表明農(nóng)村制度創(chuàng)新將向戶籍制度、土地制度、城鄉(xiāng)一體化機制等重點難點方面推進(jìn)。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢。人多地少水缺的矛盾加劇，農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長、消費結(jié)構(gòu)快速升級，農(nóng)業(yè)對外依存度明顯提高，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)艱巨；農(nóng)村勞動力大量流動，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行；國民經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)聯(lián)度顯著增強，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，建立城鄉(xiāng)要素平等交換機制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重道遠(yuǎn)。

2010年，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出“完善農(nóng)村發(fā)展的體制機制”。為全面貫徹落實黨的十八大精神，加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，全面推進(jìn)“三農(nóng)”實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，全面確立重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”等戰(zhàn)略思想，全面制定一系列多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重大政策，全面構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)支持保護、農(nóng)村社會保障、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架，2012年12月31日中共中央下發(fā)2013年1號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》?！兑庖姟返闹饕獌?nèi)容有：（一）建立重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障機制，努力夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)；（二）健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度；（三）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，穩(wěn)步提高農(nóng)民組織化程度；（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體；（五）改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利；（六）改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機制，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置；（七）、完善鄉(xiāng)村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)。有制度創(chuàng)新，才能增強農(nóng)村發(fā)展活力，才能加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，《意見》為農(nóng)村改革的制度創(chuàng)新指明了方向。

【參考文獻(xiàn)】

①《人民日報》，2005年6月8日。

②《人民日報》，2006年2月20日第二版。

③《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年版第78頁。

④《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年版第668頁。

⑤《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年版第696頁。

⑥《十六大以來中央文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2005年版第679頁。

⑦《人民日報》，2006年2月22日第一版。

⑧《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年版第668頁。

⑨《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2009年版第696頁。

作者簡介：謝雙明（1964-），湖南科技學(xué)院教授、博士、學(xué)位辦副主任，研究方向：東方農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)理論與現(xiàn)實問題研究。本文系2011年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目（11YJA710060）階段性成果。

來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇

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