——兼及借鑒臺(tái)灣農(nóng)地管理經(jīng)驗(yàn)

《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)【2014】61號(hào)）強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，并提出“探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式”和“探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制”的要求。

根據(jù)中央文件抓緊“兩個(gè)探索”的要求，在推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保等形式開(kāi)展流轉(zhuǎn)的同時(shí)，要著重探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有哪些權(quán)能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能決定了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，權(quán)能的性質(zhì)決定了流轉(zhuǎn)形式。因此我們認(rèn)為，當(dāng)前探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有兩個(gè)方面問(wèn)題：一是穩(wěn)定權(quán)能、價(jià)格和承包權(quán)三者關(guān)系問(wèn)題，二是在農(nóng)民承包地資產(chǎn)資本化的過(guò)程中，金融部門(mén)如何介入以及投資風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。本文結(jié)合各地普遍實(shí)踐和具體做法，就以上問(wèn)題進(jìn)行探討，期待能起到拋磚引玉的作用。

一、對(duì)“三權(quán)分置”的基本剖析

承包地實(shí)施“三權(quán)分置”，堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。當(dāng)年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的“二權(quán)分離”，解決了集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的問(wèn)題，使土地成為農(nóng)民資產(chǎn)；現(xiàn)階段創(chuàng)設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”，特別是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以使土地從資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，可以加快承包地的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更可以為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供所需經(jīng)營(yíng)資金，使農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)變成可增值的資本。

從權(quán)利關(guān)系上看，集體所有權(quán)是最基礎(chǔ)的權(quán)利，所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）的關(guān)系是“母權(quán)”與“子權(quán)”、“基礎(chǔ)權(quán)利”與“派生權(quán)利”的關(guān)系。按照中央深改小組有關(guān)會(huì)議精神，農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持“土地公有制性質(zhì)不改變”的底線(xiàn)，因此，堅(jiān)持集體所有權(quán)是推進(jìn)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展到現(xiàn)階段的新形態(tài)，二者的權(quán)利關(guān)系，也是“基礎(chǔ)權(quán)利”與“延伸權(quán)利”的關(guān)系，是“打斷骨頭還連著筋”的關(guān)系：農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是農(nóng)民行使集體成員土地所有者權(quán)益的具體形式和有效載體，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)不因農(nóng)民戶(hù)口的改變而改變，不因農(nóng)民居住地的遷移而改變，不可以移轉(zhuǎn)。通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，給農(nóng)民吃了“定心丸”，確保農(nóng)村和社會(huì)的穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的具有交易、使用價(jià)值的經(jīng)營(yíng)權(quán)能剝離出來(lái)，使之成為獨(dú)立的權(quán)利，并賦予可以流轉(zhuǎn)的功能，從而取得兩種效果：一是保證農(nóng)民利益不受損，讓農(nóng)民沒(méi)有失地之憂(yōu)；二是推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)土地資源適度集聚，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平。只有這樣，農(nóng)業(yè)繁榮農(nóng)民增收才有可能。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能

三權(quán)分置的核心是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，前提是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的界定和量化，從而使其在流轉(zhuǎn)中有限制的轉(zhuǎn)讓和抵押、擔(dān)保、處置成為可能。

（一）權(quán)能性質(zhì)——物權(quán)

界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，首先是確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是中央近兩年提出的新政策，屬于頂層設(shè)計(jì)成果，雖然法律還未相應(yīng)修改，但從中央文件表述來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)的性質(zhì)，而不是債權(quán)；否則，轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保以及處置就不能成立。

《物權(quán)法》已經(jīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按不同的權(quán)能進(jìn)行分離，其中占有權(quán)能轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，而使用、交易和處置的權(quán)能轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)利基于物權(quán)產(chǎn)生，因此也應(yīng)當(dāng)是物權(quán)。具體說(shuō)，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)繼續(xù)為農(nóng)戶(hù)保有，它主要表征是農(nóng)戶(hù)對(duì)集體土地的所有者權(quán)益，但原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中實(shí)質(zhì)性地直接支配土地的使用、耕作、收益、交易和處置等權(quán)能卻打包轉(zhuǎn)化為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，由農(nóng)戶(hù)向外讓渡，讓渡的形式包括出租、轉(zhuǎn)包、抵押等，通過(guò)讓渡，使得農(nóng)民的承包土地資本化，既增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，又放活了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承載了原物權(quán)中的實(shí)質(zhì)性對(duì)土地的支配功能，因此也是物權(quán)。

（二）權(quán)能形態(tài)與類(lèi)別

權(quán)能的量化是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體表現(xiàn)。根據(jù)中辦發(fā)２０１４６１號(hào)文件規(guī)定：（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，不得改變土地用途；（二）鼓勵(lì)承包農(nóng)戶(hù)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、有限制轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)抵押和擔(dān)保試點(diǎn)；（三）流轉(zhuǎn)與否由承包農(nóng)戶(hù)自主決定，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶(hù)所有，同等條件下，本集體成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。

根據(jù)上述文件精神，可以勾勒出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本權(quán)能形態(tài)，即“農(nóng)地農(nóng)用，經(jīng)營(yíng)自主，多樣流轉(zhuǎn)，可抵押可擔(dān)保可處置”，其中“農(nóng)地農(nóng)用，經(jīng)營(yíng)自主”是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)能，“多樣流轉(zhuǎn)”“可抵押可擔(dān)?！笔菗?dān)保權(quán)能也是處置權(quán)能，但該處置權(quán)能是受限制的。處置權(quán)能的受限，首先表現(xiàn)在用途只能限制在原來(lái)的農(nóng)業(yè)用途，其次是使用期限不能超過(guò)原有承包權(quán)的期限，再次是土地與地上物（種植作物、建筑物、構(gòu)筑物等）如果設(shè)定轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保、出租等，也只能以土地條件為限。

（三）抵押擔(dān)保權(quán)能意義重大

我們特別注意到，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“可抵押可擔(dān)保”是目前中央政策在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)上的一個(gè)新突破。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有三種形態(tài)：１．農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離出來(lái)單獨(dú)抵押；２．土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為經(jīng)營(yíng)需要，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為自己的債務(wù)設(shè)定抵押；３．土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為其他人的債務(wù)，以自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供抵押擔(dān)保。

以上政策領(lǐng)先于現(xiàn)有法律規(guī)定。在現(xiàn)有《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律中，仍有禁止耕地抵押的規(guī)定，這反映了立法的滯后性。立法滯后使得承包地不具有融資功能，不能從“資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化為“資本”。2015年３月在全國(guó)“兩會(huì)”期間，中央電視臺(tái)專(zhuān)題制播了《土地流轉(zhuǎn)難在哪兒？》的特別報(bào)道，反映了“農(nóng)村集體土地抵押融資難”的問(wèn)題。片中案例黑龍江某農(nóng)機(jī)合作社希望貸款２００萬(wàn)元用于租賃農(nóng)地，但所有銀行都拒絕貸款，唯一愿意放貸的小額貸款公司則要先收取年息２０％和手續(xù)費(fèi)２％（年息要４０萬(wàn)和手續(xù)費(fèi)４萬(wàn)），即借款人實(shí)際所借款僅１５６萬(wàn)元，僅夠租種１５０公頃土地。每公頃土地年收益僅0.1萬(wàn)元，共20萬(wàn)元，即貸款不僅不掙錢(qián)還要倒貼利息近３０萬(wàn)元?，F(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民貸款困難可能尤甚于此。

現(xiàn)在中辦發(fā)【2014】６１號(hào)文件提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)抵押和擔(dān)保，這就在政策方向的層面上，解決了耕地等家庭承包地不能抵押的問(wèn)題，但是在如何抵押、擔(dān)保和處置等具體操作層面，中央文件只是提出要抓緊探索，沒(méi)有明確解決方案，這也就給了我們研究創(chuàng)新的空間。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，不會(huì)損害農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的穩(wěn)定性。這有四個(gè)方面的保障：一是中央設(shè)定了以“不損害農(nóng)民權(quán)益”作為土地流轉(zhuǎn)的前提之一；二是流轉(zhuǎn)自愿原則，中辦發(fā)【2014】６１號(hào)文件確定土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)形式選擇，都由承包農(nóng)戶(hù)自主決定，收益歸承包農(nóng)戶(hù)所有；三是流轉(zhuǎn)期限限定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包權(quán)的剩余期限，超過(guò)的期限無(wú)效，且期限屆滿(mǎn)后土地就回復(fù)到承包農(nóng)戶(hù)名下，由其重新支配管理經(jīng)營(yíng)；四是農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)恒定屬于農(nóng)民家庭，這是基于農(nóng)民的集體成員身份決定的，也是黨在農(nóng)村的基本政策，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能享有相應(yīng)期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)損害農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的穩(wěn)定。

三、抵押價(jià)格的設(shè)定

作為擔(dān)保（處置）權(quán)能，“可抵押可擔(dān)保”是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“供血機(jī)制”，具有融資信用功能，非常重要。

要解決這一問(wèn)題，需要切入其核心，即明確：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押定價(jià)機(jī)制如何確立？不同租期的經(jīng)營(yíng)權(quán)如何定價(jià)？處置時(shí)如何定價(jià)？這些問(wèn)題要反復(fù)地研究。搞清如何抵押、擔(dān)保和可處置，這是落實(shí)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策和進(jìn)行“兩個(gè)探索”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物設(shè)定抵押，或以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供其他方式擔(dān)保時(shí)，需要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，從而衡量它能為主債務(wù)提供多少量的清償能力，此項(xiàng)評(píng)估即在確定抵押擔(dān)保的對(duì)價(jià)。目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一般農(nóng)民所能提供的為數(shù)極有限的法律允許抵押的不動(dòng)產(chǎn)之一，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在商業(yè)上不被看好?！度嗣袢?qǐng)?bào)》２０１５年１月２７日曾報(bào)道了四川簡(jiǎn)陽(yáng)引入擔(dān)保公司為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供保證貸款的做法。報(bào)道反映，農(nóng)戶(hù)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，但由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一般被視為低價(jià)值物品，且對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值如何評(píng)估還存在困難，因此除非有政策強(qiáng)力支持，由政府提供貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，或者引入擔(dān)保公司向銀行提供補(bǔ)充信用保證，否則銀行幾乎不接受此類(lèi)抵押貸款申請(qǐng)。

要評(píng)估土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押對(duì)價(jià)，需要考慮許多因素，包括：（１）經(jīng)營(yíng)權(quán)利因素，如土地用途、土地經(jīng)營(yíng)期限、土地區(qū)位、經(jīng)營(yíng)面積等；（２）價(jià)格參照因子，如當(dāng)?shù)赝恋刈饨鹌骄健⑼恋仄骄鬓D(zhuǎn)價(jià)格等；（３）盈利預(yù)期，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)能力、地面作物預(yù)期收入、地面附著物價(jià)值、國(guó)家和地方財(cái)政補(bǔ)貼等；（４）經(jīng)營(yíng)成本，如土地流轉(zhuǎn)成本、人工成本、生產(chǎn)資料成本等。大略上，宜按照土地經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的預(yù)期收益價(jià)值作為定價(jià)基準(zhǔn)（預(yù)期收益價(jià)值＝土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期總價(jià)值－預(yù)期經(jīng)營(yíng)總成本），在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)金融理論和政策設(shè)計(jì)定價(jià)模式。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保定價(jià)，總的說(shuō)還是要由市場(chǎng)起決定性作用，農(nóng)戶(hù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)等各方市場(chǎng)主體共同參與，借助市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，在一定區(qū)間內(nèi)，形成合理的價(jià)格。政府的作用，主要是制定政策、監(jiān)測(cè)市場(chǎng)、合理調(diào)控，既防范投機(jī)、欺詐等金融風(fēng)險(xiǎn)，也要在金融授信、利率優(yōu)惠、貸款期限等方面，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)機(jī)制，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、其他新型經(jīng)營(yíng)主體給予扶持，鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四、政策助力拓寬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押渠道

（一）要加快確權(quán)，夯實(shí)改革基礎(chǔ)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)勢(shì)必要求土地面積、四至、地類(lèi)、用途等信息做到具體、明確，并得到登記機(jī)關(guān)的記載確認(rèn)；鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也要求給予農(nóng)民確定有據(jù)的承包權(quán)。因此，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都以加快土地確權(quán)登記工作為前提。

通過(guò)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利都由一家登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理登記，每一宗土地的基本情況和權(quán)利歸屬都記載在土地登記簿上。交易時(shí)，土地登記資料是查詢(xún)土地價(jià)值和土地權(quán)利人的權(quán)威依據(jù)，足以保障交易安全。

（二）要適時(shí)修法，明確抵押處置

根據(jù)中央要求，重大改革必須于法有據(jù)，因此要適時(shí)修改，破除制約土地流轉(zhuǎn)的制度性因素。目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒(méi)有得到法律的規(guī)定，家庭承包地的流轉(zhuǎn)也受到《物權(quán)法》《擔(dān)保法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的限制。我們建議，要在《物權(quán)法》中新增規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，使之成為法定物權(quán)種類(lèi)。

建議盡早啟動(dòng)修改《物權(quán)法》調(diào)研計(jì)劃，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，可以抵押、擔(dān)保，以及作價(jià)入股。其次，對(duì)于現(xiàn)有法律中有關(guān)“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定，建議及時(shí)進(jìn)行修改，明確規(guī)定“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押”。再次，對(duì)于農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的，可以明確規(guī)定農(nóng)戶(hù)入股土地生產(chǎn)性能評(píng)價(jià)制度，按照耕地?cái)?shù)量質(zhì)量、參照當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)價(jià)折股，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股權(quán)能提供實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（三）要健全機(jī)制，鼓勵(lì)交易流轉(zhuǎn)

推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和流轉(zhuǎn)，要有適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)，交易平臺(tái)主要起到交易中介和媒合的作用。這類(lèi)中介機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)辦發(fā)２０１４７１號(hào)文件，可以是現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。我們可以借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，由相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)輔導(dǎo)，推動(dòng)中介機(jī)構(gòu)在提供信息、資金籌措、法律咨詢(xún)、經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)等方面起到更大作用。

臺(tái)灣從2008年開(kāi)始實(shí)施“小地主大佃農(nóng)”的農(nóng)地改革政策。該政策主要目的是，通過(guò)租賃手段鼓勵(lì)農(nóng)民特別是老農(nóng)出租農(nóng)地，由政府協(xié)助長(zhǎng)期出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力年輕化，最后達(dá)到“建立老農(nóng)退休機(jī)制，調(diào)整農(nóng)民勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)”及“促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。為確保租佃雙方權(quán)利，其“行政院農(nóng)委會(huì)”推動(dòng)依托各級(jí)農(nóng)會(huì)和漁會(huì)設(shè)立了“農(nóng)地銀行服務(wù)中心”，采取“長(zhǎng)期出租，一次付租、分年償還”的方式，即在簽訂租佃合同后，農(nóng)會(huì)一次性付清租金給老農(nóng)，承租人再每年分期付租金給農(nóng)會(huì)，“政府”補(bǔ)貼利息費(fèi)用。這樣，一方面可以保證小地主的收益，另一方面大佃農(nóng)只需按農(nóng)作收成分期將租金交還給農(nóng)會(huì)，付租壓力較輕。到２０１３年，出租農(nóng)地達(dá)到４９萬(wàn)畝，約占全臺(tái)農(nóng)地總面積的１７％；大佃農(nóng)平均年齡４２歲，比起政策推行前實(shí)際從事耕作的農(nóng)民平均年齡降低了２０歲。該方案中“長(zhǎng)期出租，一次付租、分年償還”的運(yùn)作機(jī)制，值得我們學(xué)習(xí)借鑒，可以由中介機(jī)構(gòu)提供土地流轉(zhuǎn)的供需信息，并作為交易的媒介，先由中介機(jī)構(gòu)一次性向流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民提供租金總額，承租人逐年向中介機(jī)構(gòu)返還租金；一次性租金總額所需的資金由財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)安排，或爭(zhēng)取農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)信貸支持，政府為承租人貼息，用以支持規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。

（四）要加強(qiáng)保障，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定

我們實(shí)施“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，除了穩(wěn)定承包權(quán)外，也要在完善農(nóng)民養(yǎng)老等社會(huì)保障、提供均等化基本公共服務(wù)上下功夫，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，為土地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置“安全閥”和“防護(hù)罩”，使得土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)能與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，讓農(nóng)民能成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。

臺(tái)灣“小地主大佃農(nóng)”政策中的“老農(nóng)退休機(jī)制”對(duì)我們也有啟發(fā)意義。在“小地主大佃農(nóng)”政策中，老農(nóng)會(huì)一次性取得較大數(shù)額的租金，為了資金保值增值，臺(tái)灣當(dāng)局制定“政府部門(mén)”或以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，為退休老農(nóng)提供理財(cái)規(guī)劃、咨詢(xún)、生活輔導(dǎo)、老農(nóng)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)傳承等服務(wù)，較好地保障了老農(nóng)退休生活質(zhì)量。2013年臺(tái)灣當(dāng)局提供的老農(nóng)津貼平均每戶(hù)所得是34659新臺(tái)幣，約合人民幣7220元。

五、投資風(fēng)險(xiǎn)防范與抵押處置

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，固然實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民承包地“資產(chǎn)資本化”，但被抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果因不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，可能被強(qiáng)制拍賣(mài)、變賣(mài)，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：一是原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人會(huì)失去土地，小則失業(yè)大則破產(chǎn)；二是如果農(nóng)地承包權(quán)人是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為其他人提供抵押擔(dān)保，此時(shí)拍賣(mài)變賣(mài)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)強(qiáng)制從農(nóng)地承包權(quán)人手中剝離土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地失業(yè)；三是土地易手后，如何確保土地不被濫用。這些風(fēng)險(xiǎn)清晰存在，因此需要做好事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和事后減震措施。

為什么對(duì)城市居民不動(dòng)產(chǎn)抵押，沒(méi)有人提出社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題，但農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)抵押會(huì)產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂(yōu)，我們認(rèn)為這是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)福利比城市差，并且農(nóng)民相對(duì)與市民，不動(dòng)產(chǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較弱，所以政府歷來(lái)以兜底的思維，用土地作為農(nóng)民生活的最基本保障。但隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)福利也逐步與城市趨同，農(nóng)民的公民意識(shí)也逐步提高，我們的制度設(shè)計(jì)要以大多數(shù)農(nóng)村居民的需求為主，而不應(yīng)受制于個(gè)別人的盲目抵押或盲目貸款投資行為。對(duì)于農(nóng)村抵押貸款安全和投資利益的保障，制度設(shè)計(jì)要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律而定，要有針對(duì)性地加強(qiáng)農(nóng)村居民的公民意識(shí)教育，提高經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范能力。

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

要建立抵押前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行事前評(píng)估。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是政策推動(dòng)的，動(dòng)力不來(lái)自商業(yè)上的價(jià)值，因此對(duì)抵押人的個(gè)體要求更高，要求抵押人要有良好的公民意識(shí)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。我們的評(píng)估目的與金融機(jī)構(gòu)不同，關(guān)注的不是抵押人的債務(wù)代償能力和抵押物的變現(xiàn)能力，而是關(guān)注抵押人對(duì)抵押的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承受能力。

國(guó)家創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，放活了農(nóng)民的土地交易權(quán)能，增加了土地經(jīng)營(yíng)自由度；但正如法諺所說(shuō)，“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人”，權(quán)利有邊界，法律賦予權(quán)利人行使權(quán)力的自由和取得利益的同時(shí)，也要求其對(duì)行使權(quán)力的責(zé)任要有清晰的認(rèn)識(shí)和承擔(dān)能力，即“權(quán)利義務(wù)相一致，權(quán)利能力與責(zé)任能力相一致”。

因此，一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在設(shè)定抵押時(shí)，要理解自身作為個(gè)體對(duì)社會(huì)的責(zé)任，還要明確自身的公民（包括企業(yè)公民）的社會(huì)責(zé)任，要充分認(rèn)識(shí)到抵押的法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合自身的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以決定抵押與否。對(duì)于上述責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，要對(duì)其抵押申請(qǐng)進(jìn)行引導(dǎo)。

另一方面，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是新生事物，農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還需要培育，對(duì)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)向其提示風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)承受能力。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足或承受能力欠缺的，要給予引導(dǎo)，或使之再慎重考慮，或使之提升風(fēng)險(xiǎn)防范能力。通過(guò)提示、評(píng)估和引導(dǎo)，盡可能地緩釋風(fēng)險(xiǎn)，做大改革紅利蛋糕，讓廣大農(nóng)民受惠于“三權(quán)分置”。

現(xiàn)實(shí)工作中，金融機(jī)構(gòu)已有很?chē)?yán)密的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，例如農(nóng)信社在發(fā)放農(nóng)民信用貸款時(shí)，一般會(huì)要求農(nóng)民提供“互聯(lián)互保”。這種信用保證手段在農(nóng)村熟人社會(huì)中，比較有效。借款人基于人情和“面子”壓力，一般會(huì)盡力自行承擔(dān)還款義務(wù)，出現(xiàn)呆壞賬的風(fēng)險(xiǎn)較低，因此可以援用。再例如，浙江麗水市作為國(guó)內(nèi)首個(gè)農(nóng)村金改試驗(yàn)區(qū)，正在“三農(nóng)”貸款投放方面嘗試成立村級(jí)擔(dān)保合作社，作為農(nóng)戶(hù)和金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)緩沖。在操作流程上，村民向擔(dān)保合作社提交貸款書(shū)面申請(qǐng)，同時(shí)提供“林權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證”等相關(guān)證件資料，由擔(dān)保合作信用評(píng)定小組進(jìn)行資格審查、抵押物估價(jià)、確認(rèn)貸款金額，然后向農(nóng)村信用合作聯(lián)社出具“三權(quán)”抵押貸款承諾書(shū)，農(nóng)村信用合作聯(lián)社對(duì)借款人條件審核通過(guò)，就可發(fā)放貸款。

（二）抵押處置三原則與抵押資產(chǎn)的集體回購(gòu)“蓄水池”機(jī)制

為保障信貸資金安全，在處置抵押資產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循三項(xiàng)原則：一是受讓主體原則上不能有資格限制，以此保證競(jìng)價(jià)充分和價(jià)值實(shí)現(xiàn)；二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值處置所得價(jià)款，應(yīng)優(yōu)先保證農(nóng)戶(hù)承包權(quán)人的利益，以防止倒賣(mài)牟利；三是土地用途管制原則，確保農(nóng)地農(nóng)用，處置后的新受讓人不得違反規(guī)劃改變用途，同時(shí)為保證土地合理利用，處置時(shí)可以設(shè)定競(jìng)買(mǎi)后的土地經(jīng)營(yíng)要求，競(jìng)得人應(yīng)視為同意接受經(jīng)營(yíng)要求，并按要求經(jīng)營(yíng)。

為防范抵押處置可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，還需要構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)?；刭?gòu)抵押資產(chǎn)的“蓄水池”機(jī)制。村集體擔(dān)?；刭?gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)，是在出現(xiàn)到期無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由村集體（或者由擔(dān)保公司）回購(gòu)，并變更登記到位，再回租給農(nóng)地承包權(quán)人，承包權(quán)人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金，對(duì)該土地可以進(jìn)行耕作或其他經(jīng)營(yíng)，以租金體現(xiàn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，也避免農(nóng)地荒廢。因此，“蓄水池”具有緩沖風(fēng)險(xiǎn)的作用。

村集體回購(gòu)需要資金，這些資金可以考慮通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)?？h（市、區(qū)）政府要按本轄區(qū)上年度土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額一定比例（如麗水市是５‰）逐年提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，用于補(bǔ)償分擔(dān)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)追償后不足以彌補(bǔ)本金損失的貸款風(fēng)險(xiǎn)。福建省此前是省級(jí)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)為農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)性貸款提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)按年度擔(dān)保額的１．６％給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，每年安排２０００萬(wàn)元。建立該項(xiàng)機(jī)制，除了要財(cái)政出資，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)建立一定的呆壞賬準(zhǔn)備金。要出臺(tái)比較完善的規(guī)定，明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的籌集使用、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范疇、分擔(dān)比例、資金監(jiān)管，并根據(jù)不同的抵押融資模式，將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金落實(shí)到金融機(jī)構(gòu)或者來(lái)自第三方的擔(dān)保者（如擔(dān)保公司、為債務(wù)人提供連帶保證的其他農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民合作社等）。

結(jié)束語(yǔ)

我們實(shí)施“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，要以堅(jiān)持集體所有權(quán)為前提，以穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)為基礎(chǔ)，圍繞放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一核心，著重拓展和落實(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能，豐富土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保渠道，深化改革，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造條件，幫助農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，做好新的歷史條件農(nóng)村土地制度改革這篇大文章，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)從中受益！

（作者系福建省國(guó)土資源廳黨組書(shū)記）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：海峽資源報(bào)

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