導(dǎo)讀：今天的中國正處于推進新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵時期。如何從城鄉(xiāng)規(guī)劃入手，引領(lǐng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，是當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的歷史責(zé)任。本文在借鑒國外鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者親歷的江蘇鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)實踐，提出了促進城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變的相關(guān)思考和建議。希望引發(fā)更多同行對鄉(xiāng)村的關(guān)注，通過理論界和實踐者的共同努力，尋找到適合中國特點、反映城鄉(xiāng)特色、體現(xiàn)當(dāng)代人居需要的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃之道。

2004年以來，國家連續(xù)出臺了11個“一號文件”，旨在縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。但受長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，在快速城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村的各種資源進一步流向城市，農(nóng)村的發(fā)展面臨著衰退的威脅，亟待共同應(yīng)對、扭轉(zhuǎn)困境。

在規(guī)劃行業(yè)，雖然《城市規(guī)劃法》早已更名為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施制度、人才支撐等方面存在巨大差距，社會各界關(guān)注的重心仍集中在城市，鄉(xiāng)村研究甚少，二元特征明顯，狀況亟待改變。正因如此，本文提出應(yīng)借鑒國外鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合筆者親歷的江蘇鄉(xiāng)村實踐，提出了加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、促進城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變的思考和建議。

1、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的他山之石——協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的國際經(jīng)驗

發(fā)達國家和地區(qū)的工業(yè)化和城市化起步較早，在其發(fā)展早期，同樣存在重城市和工業(yè)、輕鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)的問題，相應(yīng)產(chǎn)生了城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)帶來的各種問題，引起社會高度關(guān)注。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題日益成為發(fā)達國家和地區(qū)的重要議題，其在縮小城鄉(xiāng)差別、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、引導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，可供我們參考借鑒。

1.1德國：鄉(xiāng)村更新規(guī)劃

19世紀(jì)初期至1970年代，德國開始了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村也隨之發(fā)生了深刻的變革。在此過程中，德國村莊更新的主要內(nèi)容是支持村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的改善。但由于這一階段對村莊的公共補貼資金不少用于了街道擴建和建筑物拆除，造成了眾多傳統(tǒng)村落的歷史肌理和遺存喪失。為了改變這一狀況，1980年代德國開展了“我們的鄉(xiāng)村應(yīng)更美麗”規(guī)劃行動，以保持鄉(xiāng)村特色和實現(xiàn)村莊自我更新為規(guī)劃目標(biāo)，對鄉(xiāng)村形態(tài)和自然環(huán)境、聚落結(jié)構(gòu)和建筑風(fēng)格、村莊內(nèi)部和外部交通等進行合理規(guī)劃與建設(shè)。1990年代以來，德國鄉(xiāng)村更新規(guī)劃更注重鄉(xiāng)村地區(qū)的整體發(fā)展，更重視推動鄉(xiāng)村居民的積極參與。

1.2英國：鄉(xiāng)村中心居民點建設(shè)方針

“鄉(xiāng)村的發(fā)展與保護”是戰(zhàn)后英國核心的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策，其中，“鄉(xiāng)村中心居民點規(guī)劃政策”(Key Settlement Policy)對推動鄉(xiāng)村地區(qū)更新和發(fā)展起了巨大的推動作用，其主要目標(biāo)是通過建設(shè)鄉(xiāng)村中心居民點，推行緊湊型居民點規(guī)劃模式，對選定為中心居民點的原鄉(xiāng)村居民點實施填充式開發(fā)，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并改善鄉(xiāng)村住宅。該行動主要有三個步驟：

一是確立長期村莊更新目標(biāo)，將現(xiàn)存鄉(xiāng)村居民點分類為發(fā)展型、靜止型和衰落型，并制定不同的規(guī)劃政策區(qū)別引導(dǎo)(表1)；

二是逐步把大部分鄉(xiāng)村人口遷移到城鎮(zhèn)體系中，同時在較大的村莊中建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村居民的生活標(biāo)準(zhǔn)；

三是利用規(guī)劃手段控制住宅、生產(chǎn)建筑的無序建設(shè)，節(jié)約政府對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投資管理成本。

經(jīng)過多年實踐，這項以公共服務(wù)的經(jīng)濟規(guī)模效益為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村居民點規(guī)劃方式，改善了諸多鄉(xiāng)村地區(qū)的人居環(huán)境，提高了鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，但也產(chǎn)生了農(nóng)民出行時間增加、部分地區(qū)喪失鄉(xiāng)村特征等問題。

1.3法國：鄉(xiāng)村整治規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃

1960年代初期，法國主要通過在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)新城來吸引人氣，疏解大城市壓力，同時帶動周邊鄉(xiāng)村建設(shè)①。這一階段法國的振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策使法國鄉(xiāng)村社區(qū)重獲生命力。

①在20世紀(jì)上半葉，法國城市化速度較慢，直至20世紀(jì)中期才跨越城鎮(zhèn)化率50%的門檻。巴黎長期作為法國人口就業(yè)的單中心，集聚大量資源，而周邊地區(qū)特別是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相當(dāng)落后。

1970年代后期到1980年代初期，鄉(xiāng)村人口的數(shù)量不再呈下降趨勢。在此背景下，法國啟動了“鄉(xiāng)村整治規(guī)劃”，旨在進一步推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村設(shè)施，保護鄉(xiāng)村空間。

1980年代以后，由歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；?FEOGA)資助，又針對發(fā)展較落后地區(qū)的鄉(xiāng)村啟動了鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃和設(shè)施優(yōu)化規(guī)劃，法國鄉(xiāng)村人口開始逐步回升。

1990年代中期，當(dāng)法國城鎮(zhèn)化率達到80%左右時，頒布了《空間規(guī)劃和發(fā)展法》，設(shè)立“鄉(xiāng)村復(fù)興規(guī)劃區(qū)”的區(qū)劃類型，基于分區(qū)規(guī)劃推行以減稅獎勵為核心的新鄉(xiāng)村復(fù)興政策：2005年又頒布了《鄉(xiāng)村開發(fā)法案》，對被規(guī)劃為“優(yōu)秀鄉(xiāng)村中心”的市鎮(zhèn)提供發(fā)展資助，進一步促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展(表2)。

1.4日本：造村運動和村鎮(zhèn)綜合建設(shè)規(guī)劃

20世紀(jì)50～70年代，日本處于高速經(jīng)濟成長時期，同時工農(nóng)收入和城鄉(xiāng)差距拉大，傳統(tǒng)的村落社會迅速崩潰，產(chǎn)生了農(nóng)村“過疏問題”。為了促進農(nóng)村發(fā)展，日本政府先后發(fā)起了三次新農(nóng)村建設(shè)運動(圖1)。

第一次在1956—1962年間，主要通過加大村莊建設(shè)資金扶持力度、整治零散土地、促進公共設(shè)施建設(shè)來推進農(nóng)村基本建設(shè)與環(huán)境改善。但由于沒有將村莊建設(shè)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，鄉(xiāng)村地區(qū)沒有造血功能，最終未能有效化解農(nóng)村衰敗的問題。

第二次啟動于1967年，在“經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”中，將新農(nóng)村建設(shè)置于推進農(nóng)業(yè)及農(nóng)村現(xiàn)代化的核心位置，加大投資推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時提出“把農(nóng)村建成具有魅力的舒暢生活空間”的目標(biāo)，通過保護農(nóng)村自然環(huán)境和村莊整治來推進公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生活質(zhì)量。

第三次始于1970年代末，以重新振興農(nóng)村為目標(biāo)，鼓勵農(nóng)村自發(fā)展開。這一期間，影響最大的是“一村一品”運動。在政府引導(dǎo)和扶持下，鼓勵農(nóng)村居民自主參與，保護鄉(xiāng)村自然生態(tài)和文化生態(tài)，突出鄉(xiāng)村空間特色和競爭力塑造，利用都市區(qū)經(jīng)濟開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。

為引導(dǎo)促進村鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，1970年代起日本實施了“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”。村鎮(zhèn)綜合建設(shè)規(guī)劃包括村鎮(zhèn)綜合建設(shè)構(gòu)想、具體建設(shè)計劃、地區(qū)行動計劃等內(nèi)容，還需要編制村鎮(zhèn)綜合建設(shè)實施規(guī)劃，進一步明確工程實施地區(qū)范圍、建設(shè)目標(biāo)、施工計劃、實施主體、實施費用、費用負擔(dān)方式、預(yù)定設(shè)施管理單位和方式以及資金計劃。規(guī)劃編制時要求通過民意調(diào)查、設(shè)立由居民代表和專家等組成的委員會、召開村落居民座談會三種方式來聽取居民的意見，居民的深入?yún)⑴c對建設(shè)和后期管理都發(fā)揮了積極的作用。隨著示范工程的不斷推進，綜合建設(shè)規(guī)劃的主旨思想相應(yīng)進行了多次調(diào)整，以適應(yīng)不同的時期發(fā)展要求(表3)。

1.5韓國：新村運動

1970年代，韓國針對城鄉(xiāng)矛盾加劇、工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡等問題發(fā)起了“新村運動”，目標(biāo)是推動農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村的現(xiàn)代化?！靶麓暹\動”的初始階段著重于農(nóng)村公共環(huán)境的改善，韓國政府根據(jù)農(nóng)民需要，無償提供近20種環(huán)境建設(shè)項目費用與物資，如修筑河堤、橋梁、村級公路等基礎(chǔ)設(shè)施，改善飲水條件和住房等生活設(shè)施(圖2)。新村運動啟動后的第一年，韓國3.5萬個村中，有1.4萬個以上的村積極投入新村運動，成績顯著。

至1970年代末，在示范村莊的影響下，農(nóng)民主動改善村莊的愿望普遍大增，政府以少量的財政投入實現(xiàn)了普遍改善村莊環(huán)境的目標(biāo)。隨后，新村運動關(guān)注提高農(nóng)村的居住環(huán)境和農(nóng)民的生活質(zhì)量，如修建村民會館、自來水設(shè)施、生產(chǎn)公用設(shè)施、新建住房和發(fā)展多種經(jīng)營等。此后更加關(guān)注鄉(xiāng)村社區(qū)的自我管理能力建設(shè)。通過持續(xù)的努力，韓國鄉(xiāng)村人居環(huán)境得到改善，農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平得到提升，農(nóng)民文化素質(zhì)也隨之提高。

1.6幾點啟示

(1)在國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程中，尤其是發(fā)展到一定階段后，普遍更為重視鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)通過振興鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)來解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大的社會矛盾以及城市發(fā)展的過密化問題。

(2)發(fā)達國家和地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)普遍經(jīng)歷了從單一目標(biāo)向多元目標(biāo)綜合推進的轉(zhuǎn)變，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善、文化保護復(fù)興、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興以及制度建設(shè)安排等。其中，改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施條件是普遍的首選，在此基礎(chǔ)上，進一步推動經(jīng)濟、文化、社會等的復(fù)興，促進鄉(xiāng)村成為富有價值(經(jīng)濟價值、文化價值和生態(tài)價值)的空間，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)從被動的改造、功能提升到主動的、全面的特色塑造。

(3)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)必須重視規(guī)劃的引導(dǎo)和公共政策的支撐，注重發(fā)揮村民主體的建設(shè)能動性，政府側(cè)重于規(guī)劃制定、財政支持、政策引領(lǐng)與先期示范，鄉(xiāng)村的真正復(fù)興則必須依靠村民的主體意識和建設(shè)熱情。如韓國新村運動，初期政府以支持硬件建設(shè)為主，在設(shè)施改善和生活環(huán)境提升后，則強調(diào)通過“農(nóng)村精神啟蒙”引導(dǎo)農(nóng)民素質(zhì)提升，增強農(nóng)民家園歸屬感和自我管理能力。

2、江蘇鄉(xiāng)村行動的規(guī)劃視角——實踐中的鄉(xiāng)村規(guī)劃

江蘇是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的先發(fā)地區(qū)，也是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村較為富裕、經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)快速發(fā)展歷程的省份，城鄉(xiāng)差距相對較小，2013年江蘇城鄉(xiāng)居民收入比為2.43∶1，好于全國平均水平(3.10∶1)。但即便如此，江蘇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然十分明顯，城鄉(xiāng)人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施水平差距較大。為此江蘇省委省政府明確“十二五”時期實施“美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動”，全面推進“村莊環(huán)境整治行動”，通過5年左右的持續(xù)努力，實現(xiàn)全省19.8萬個自然村人居環(huán)境的普遍改善，在普惠全體農(nóng)村居民的同時，促進資源要素向鄉(xiāng)村流動，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

不同于以往鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的有限樣本示范，本次江蘇鄉(xiāng)村行動投入資金多，行動覆蓋面廣，是以鄉(xiāng)村建設(shè)和村莊人居環(huán)境改善為切入點的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略行動，必須科學(xué)規(guī)劃、有效引導(dǎo)。鑒于鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)相對薄弱，本著急用先編、按需編制的原則，在實踐中著重用好三種規(guī)劃手段：建設(shè)行動規(guī)劃、村鎮(zhèn)布局規(guī)劃和重點村莊規(guī)劃。

2.1村莊環(huán)境整治行動規(guī)劃——規(guī)劃作為鄉(xiāng)村改善的決策指引

江蘇的村莊環(huán)境整治從行動規(guī)劃做起，行動規(guī)劃又從鄉(xiāng)村調(diào)查和農(nóng)民意愿調(diào)查入手。2011年，江蘇省建設(shè)廳在全省13個省轄市選擇了283個各種類型的村莊、6000多戶農(nóng)民，開展了“江蘇鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善農(nóng)民意愿調(diào)查”。基于調(diào)查形成的一手數(shù)據(jù)，組織編制了《江蘇省村莊環(huán)境整治五年行動規(guī)劃》(圖3)。行動規(guī)劃按照鄉(xiāng)村調(diào)查和農(nóng)民意愿調(diào)查確定整治重點，從農(nóng)民反映強烈的村莊垃圾整治、提供清潔的自來水、改善道路、清理河塘、提供公共場所等做起，不搞大拆大建，盡量不動農(nóng)民房子，這既保護了農(nóng)民利益，也讓村莊可以因村制宜、結(jié)合條件和可能推進改善。為了在整治的同時保護鄉(xiāng)村特色，行動規(guī)劃將村莊區(qū)分為5種類型：古村保護型、人文特色型、自然生態(tài)型、現(xiàn)代社區(qū)型和整治改善型，明確不同村莊應(yīng)分別施策，使平原地區(qū)更具田園風(fēng)光，丘陵山區(qū)更有山村風(fēng)貌，水網(wǎng)地區(qū)更含水鄉(xiāng)風(fēng)韻。在實施時序上，行動規(guī)劃按照示范先行、突出重點、整體推進的工作思路，明確全省村莊環(huán)境整治分階段有序推進。

目前全省村莊環(huán)境整治正按行動規(guī)劃有序?qū)嵤K南地區(qū)已全面完成村莊環(huán)境整治任務(wù)，規(guī)劃發(fā)展村莊的基本公共服務(wù)水平顯著提高。2014年蘇中地區(qū)將全面完成村莊環(huán)境整治任務(wù)，2015年全省所有村莊的人居環(huán)境將得到普遍改善。

2.2鎮(zhèn)村布局規(guī)劃——規(guī)劃作為公共資源配置的引導(dǎo)依據(jù)

城鎮(zhèn)化的推進相應(yīng)伴隨著城鎮(zhèn)人口的增長和農(nóng)村人口的減少，在這一進程中，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡。對此，中央農(nóng)村工作會議明確“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，關(guān)鍵是要做到規(guī)劃先行”。

針對江蘇自然村布局分散、數(shù)量多、規(guī)模小的狀況，江蘇推進了全省域的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃全覆蓋工作。在綜合考慮自然村的現(xiàn)狀規(guī)模、人口流向、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Α⒏靼霃?、基本公共服?wù)配置等的基礎(chǔ)上，從全省19.8萬個自然村中優(yōu)選出4萬多個規(guī)劃發(fā)展村莊，著力改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，吸引農(nóng)民集中居住，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進程中的城—鎮(zhèn)—村空間布局重組(圖4)。

江蘇村莊環(huán)境整治以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃為引領(lǐng)實施分類整治，采用不同的整治標(biāo)準(zhǔn)，一般自然村以“整潔村莊”為目標(biāo)實施“三整治、一保障”②，規(guī)劃發(fā)展村莊通過推進“六整治、六提升”③建設(shè)康居鄉(xiāng)村和美麗鄉(xiāng)村(圖5)。通過鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的引導(dǎo)，充分考慮城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民減少的趨勢，減少和避免過程性公共資源浪費，在推動農(nóng)村人居環(huán)境普遍改善的同時，促進鄉(xiāng)村長遠可持續(xù)發(fā)展。

②整治生活垃圾、亂堆亂放、河道溝溏等環(huán)境衛(wèi)生整治，保障農(nóng)民群眾基本生活需求。

③重點整治生活垃圾、生活污水、亂堆亂放、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)廢棄物、河道溝溏，著力提升公共配套、綠化美化、飲用水安全保障、道路通達、建筑風(fēng)格特色化及村莊環(huán)境管理水平。

2.3村莊規(guī)劃——規(guī)劃設(shè)計作為鄉(xiāng)村建設(shè)的技術(shù)支撐

在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，江蘇制定了《江蘇省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》和《江蘇省村莊平面布局規(guī)劃編制技術(shù)要點(試行)》，明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的指導(dǎo)下編制村莊規(guī)劃，具體確定村莊規(guī)模、范圍和邊界，綜合部署生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)，確定對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排。根據(jù)村莊規(guī)劃導(dǎo)則和編制技術(shù)要點，村莊詳細規(guī)劃的編制以為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供便利服務(wù)為基本原則，充分尊重城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能形態(tài)、空間景觀、社會文化等方面的差異，強調(diào)村莊規(guī)劃設(shè)計必須因地制宜、因村制宜，保護好鄉(xiāng)村的自然特征、地域特色和風(fēng)土人情，突出“鄉(xiāng)土化、多樣化”特征。

在村莊規(guī)劃導(dǎo)則和編制技術(shù)要點的指導(dǎo)下，江蘇編制完成了近5000個規(guī)模較大、歷史文化遺存豐厚、地形地貌復(fù)雜村莊(“三類重點村莊”)的村莊規(guī)劃，以及3.5萬多個一般規(guī)劃發(fā)展村莊平面布局規(guī)劃(圖6)，實現(xiàn)了全省規(guī)劃發(fā)展村莊的規(guī)劃全覆蓋，為全省鄉(xiāng)村建設(shè)和村莊環(huán)境整治提供了有效的引導(dǎo)和支撐。

3、從城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃——實踐引發(fā)的思考

近幾年江蘇鄉(xiāng)村實踐的成效得益于規(guī)劃的有力支撐和引導(dǎo)，但另一方面，相較于大量的鄉(xiāng)村建設(shè)需求，鄉(xiāng)村規(guī)劃同時也凸顯不足。相對于研究豐富的城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃的專業(yè)支撐遠遠不夠，直觀表現(xiàn)在缺乏有針對性的鄉(xiāng)村規(guī)劃、適合農(nóng)民需求的新農(nóng)房設(shè)計以及體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點和鄉(xiāng)土文化的當(dāng)代建造上。這一現(xiàn)象既是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響在規(guī)劃行業(yè)的典型體現(xiàn)，也與城市規(guī)劃專業(yè)的自身特點相關(guān)——城市規(guī)劃專業(yè)從產(chǎn)生起就聚焦于城鎮(zhèn)，旨在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中的城鎮(zhèn)理性規(guī)劃建設(shè)。后雖經(jīng)多年的發(fā)展完善，但長期形成的以“城市為中心”的規(guī)劃理念和方法未有根本改變，鄉(xiāng)村規(guī)劃亟待補上短板。

3.1法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺，將城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃提到了同等重要的地位。但鄉(xiāng)村規(guī)劃僅被簡單劃分為“鄉(xiāng)規(guī)劃”和“村規(guī)劃”兩種類型，沒有明確其范疇和重點，更沒有詳細劃分其層次、類型和要求。實際上鄉(xiāng)村同城市一樣，同樣存在著宏觀、中觀和微觀問題，這就要求構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，用以規(guī)范和管理鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，并納入法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，實現(xiàn)城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃的真正轉(zhuǎn)變。

從實踐需求看，鄉(xiāng)村規(guī)劃可分為縣/鎮(zhèn)、村域、村莊三個層次。其中，縣/鎮(zhèn)域?qū)哟沃饕鞔_鎮(zhèn)村布局體系和空間功能、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置等問題，明確重點發(fā)展的鎮(zhèn)村，并應(yīng)納入城—鎮(zhèn)—村布局體系；村域規(guī)劃類似分區(qū)規(guī)劃，以行政村為單元，合理規(guī)劃村域內(nèi)的生產(chǎn)生活空間，劃定村莊建設(shè)用地邊界，引導(dǎo)村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，明確村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施具體配置；村莊規(guī)劃以自然村為規(guī)劃對象開展詳細規(guī)劃，明確村莊平面布局、宅基地建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的詳細安排。

3.2鄉(xiāng)村規(guī)劃管理制度的構(gòu)建

近年來各地陸續(xù)頒布了一系列鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則和指引(表4)，但相對于面廣量大的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)實踐，仍遠遠跟不上發(fā)展的需求。此外，國家層面的頂層設(shè)計仍然不夠，尤其在規(guī)劃實施管理制度方面顯得不足。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的“一書三證”制度是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要手段，在城鎮(zhèn)中，由于實施機制、實施主體等較為明確可控，該制度起到了較好的管理作用；但在鄉(xiāng)村，由于行政權(quán)與自治權(quán)邊界的相對模糊，加上鄉(xiāng)村自治的特殊性，規(guī)劃實施必須特別重視村民的意愿，這相應(yīng)要求在上級政府的審批方式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式、村民自治的參與方式等方面進行改革，方能建立起有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理實施制度，促進鄉(xiāng)村治理體系的完善。

3.3鄉(xiāng)村規(guī)劃隊伍和人才的培養(yǎng)

鄉(xiāng)村作為有別于城市的人居環(huán)境，需要有人專門潛心研究；不同地區(qū)的村落有著和大地景觀密切相連的敏感關(guān)系，需要精心規(guī)劃設(shè)計。但遺憾的是，相對于城市規(guī)劃從業(yè)者人才濟濟和發(fā)展興旺的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域人才寥寥，高素質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計和管理人才嚴重不足。這種狀況的改變，既需要鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度的良性構(gòu)建，也需要大量有志于鄉(xiāng)村的研究人員、規(guī)劃師和設(shè)計者的人才支撐。

目前國內(nèi)院校的規(guī)劃專業(yè)教育聚焦于城市，隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進，新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)需求突起，這呼喚中國城鄉(xiāng)規(guī)劃教育的相應(yīng)轉(zhuǎn)型，高等院校應(yīng)及時補充鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃等相關(guān)課程，讓更多人有機會接受鄉(xiāng)村規(guī)劃教育，認識鄉(xiāng)村規(guī)劃并投身于鄉(xiāng)村規(guī)劃事業(yè)。

此外，為了彌補鄉(xiāng)村研究的不足，還需要社會各界搭建學(xué)術(shù)平臺，共同研究中國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)問題。正是基于這樣的認識，2013年江蘇成立了全國第一個省級的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)研究會，旨在通過成員構(gòu)成多元、學(xué)科專業(yè)豐富的學(xué)術(shù)平臺，共同探討現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村問題，研究解決之道。

4、結(jié)語

對于中國這個以農(nóng)耕文明為根基的國家來說，鄉(xiāng)村的極端重要性決定了構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系和規(guī)劃建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是長期發(fā)展的目標(biāo)。同時作為一個復(fù)雜問題，其求解需要多學(xué)科聯(lián)動融合，綜合解決；作為一個長時段問題，需要分步有序推進，漸進解決；作為一個廣域問題，需要地方結(jié)合實際探索創(chuàng)新，多元解決。近年來，江蘇圍繞鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)做了一些積極探索，但相對于鄉(xiāng)村這個廣泛而深厚的領(lǐng)域，相對于城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的歷史重任，現(xiàn)有的實踐還僅僅是起步的努力。本文的目的在于拋磚引玉，希望引發(fā)更多同行對鄉(xiāng)村的更多關(guān)注，通過理論界和實踐者的努力，共同探索適合中國特點、反映城鄉(xiāng)特色、體現(xiàn)當(dāng)代人居需要的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃之道。

作者簡介：周嵐，博士，研究員級高級規(guī)劃師，江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長；于春，碩士，高級規(guī)劃師，江蘇省城市發(fā)展研究所副所長。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國際城市規(guī)劃》2014年06期

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