2005年，湖北省某農(nóng)場(chǎng)衛(wèi)生院的木匠王細(xì)牛冒充港商“忽悠”呼和浩特市政府炸掉了位于市中心、剛建成投入使用2年多的市公安局指揮中心大樓等建筑，于當(dāng)年6月16日開工建設(shè)所謂“計(jì)劃投資53億元”、169米高的西北地區(qū)第一高樓——金鷹國(guó)際CBD工程。結(jié)果不但西北第一高樓成了爛尾樓，而且該市公安局指揮中心大樓的重建協(xié)議泡了湯。

南京市原市長(zhǎng)季建業(yè)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法落馬后，由其主導(dǎo)的、投資180億元的全城雨污分流工程成為眾矢之的。一個(gè)耗資如此巨大的項(xiàng)目，既沒開過市民聽證會(huì)，也不聽專家學(xué)者意見，“一言堂”說上馬就上馬，此事至今為當(dāng)?shù)孛癖娝嵅　?

不知從什么時(shí)候開始，“換一任市長(zhǎng)就換一種規(guī)劃”“換一任領(lǐng)導(dǎo)就上馬一些新工程”在不少地方輪番上演。一些領(lǐng)導(dǎo)干部把這種做法變成撈取資本的手段，不考慮“為官一任、造福一方”，而是實(shí)施“為官一任、造孽一方”——不惜寅吃卯糧地舉債上馬新項(xiàng)目，大搞形象工程制造政績(jī)；自己升遷走了，卻留下一堆“爛攤子”，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娫孤曒d道。

由于缺少終身負(fù)責(zé)制和及時(shí)有效的監(jiān)督，在這些政績(jī)工程、形象工程背后，常常容易滋生權(quán)錢交易等腐敗。一些官員或許以為，反正自己在一個(gè)地方、一個(gè)崗位上干不長(zhǎng)，只要不在當(dāng)?shù)鼗蚰硞€(gè)任上被查出問題，三五年后自己到了其他地方，“新官不理舊事”，也不會(huì)有啥危險(xiǎn)。

從全國(guó)查處的不少腐敗案例來看，懷有這種心理而“落馬”的官員實(shí)在不在少數(shù)。他們無視群眾呼聲，搞“一言堂”，隨意決策上馬項(xiàng)目，甚至插手工程具體事務(wù)，違規(guī)指定承包商、施工方，大肆撈取好處，還很有可能造成“問題建筑”“豆腐渣工程”，為害社會(huì)。

根據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，中國(guó)因決策失誤而造成的資金浪費(fèi)和損失約4000億到5000億元，但是，被追究者寥寥無幾。

針對(duì)一些地區(qū)官員決策輕率浮躁，造成損失后，又因?yàn)楣賳T已不在任，造成責(zé)任難以追究的情況。2007年，連建偉等十多名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國(guó)實(shí)行官員重大決策終身負(fù)責(zé)制，促使官員科學(xué)決策。提案建議，中紀(jì)委、監(jiān)察部應(yīng)在全國(guó)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策終身負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)重大決策事項(xiàng)的提出、實(shí)施以及結(jié)果的全過程負(fù)責(zé)，一旦發(fā)生失誤，造成重大損失，不論時(shí)間過去多久，也不論決策人是否調(diào)離原工作單位，均應(yīng)視情節(jié)追究其責(zé)任。 

2014年，黨中央著眼于全面推進(jìn)依法治國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，統(tǒng)籌法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的一體推進(jìn)，對(duì)這些人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，在十八屆四中全會(huì)上有針對(duì)性地提出 “建立重大決策終身責(zé)任制度及責(zé)任倒查機(jī)制”，這是黨中央文件第一次提出，無疑將對(duì)一些地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力膨脹，無視領(lǐng)導(dǎo)班子決策的制度規(guī)定，大搞“一言堂”和肆意“拍腦袋”決策形成強(qiáng)有力的約束。那么，什么是重大決策終身責(zé)任追究制度？為什么要建立這個(gè)制度？怎樣建立這個(gè)制度？今天，我們就來進(jìn)行一點(diǎn)粗淺的探討。

一、關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究制需要弄清的幾個(gè)概念

重大決策終身責(zé)任追究制度從字面上不難理解，但至少應(yīng)該明確以下幾個(gè)概念。

（一）責(zé)任主體。十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定“對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。這里明確提出了行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員是責(zé)任主體。重大行政決策是包括議程的提出、方案擬訂、組織論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等過程的行政決策，上述三類主體盡管因職責(zé)要求、個(gè)人職權(quán)的不同在決策過程所起的作用存在差異，但都是行政決策過程中的決策主體，因而符合重大行政決策責(zé)任的主體資格要求。

（二）適用范圍。重大決策終身責(zé)任追究制度的適用范圍應(yīng)該是“重大行政決策”， 一般性行政決策可以納入行政執(zhí)法責(zé)任制的適用范圍。然而，由于“重大行政決策”是一個(gè)典型的不確定法律概念，究竟哪些事項(xiàng)屬于重大行政決策終身責(zé)任制的追究范圍，如何區(qū)分一般性行政決策和重大行政決策？這不僅在理論難以提供一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中也缺乏清晰的操作標(biāo)準(zhǔn)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》就沒有對(duì)“重大行政決策”作出解釋。我們認(rèn)為，重大行政決策是指涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會(huì)涉及面廣、對(duì)一定區(qū)域發(fā)展具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的由政府作出決定或選擇的重大政務(wù)事項(xiàng)，是政府的重要職責(zé)。但是，不同主體在不同區(qū)域、不同時(shí)間對(duì)于重大行政決策的認(rèn)知肯定會(huì)有所差異。一般來說，重大行政決策包括以下幾方面的事項(xiàng)：行政立法和影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件的制定；經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、文化管理體制等重大改革舉措；編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合規(guī)劃，以及編制城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃；本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制、重大財(cái)政資金安排、政府重大投資、重大國(guó)有資產(chǎn)處置以及重要民生項(xiàng)目；城市建設(shè)管理、基本公共服務(wù)和社會(huì)治理等方面重大事項(xiàng)；其它涉及重大公共利益調(diào)整或社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)。在立法技術(shù)上可以采用“概括+列舉+兜底”的復(fù)合式表述方式。如《山東省行政程序規(guī)定》第二十四條、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》第三條、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第三條都提供了較好的范例。

（三）問責(zé)主體。一是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和職業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)。《決定》規(guī)定:“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)?！豹?dú)立的職業(yè)化的全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督有助于發(fā)現(xiàn)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源等方面重大行政決策中的重大問題，進(jìn)而通過將相關(guān)問題移交給相關(guān)部門而實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究。二是檢察機(jī)關(guān)?！稕Q定》規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！睓z察機(jī)關(guān)提出公益訴訟制度對(duì)重大行政決策責(zé)任追究來說是一種更為有效的制度設(shè)計(jì)，它通過檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)重大行政決策的違法或?yàn)E用職權(quán)行為，進(jìn)而以訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)重大行政決策失誤中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的行政首長(zhǎng)等有關(guān)人員的責(zé)任追究，而提升重大行政決策終身責(zé)任追究制度的實(shí)施及效力。三是其他職能部門和其他主體，包括黨委、人大、政府、社會(huì)、輿論等?！稕Q定》規(guī)定:“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！边@一規(guī)定有助于對(duì)重大行政決策形成合力監(jiān)督，進(jìn)而在特定條件下啟動(dòng)責(zé)任追究。

（四）追責(zé)時(shí)效。從法理的視角來看，決策責(zé)任終身制的實(shí)質(zhì)涉及到一個(gè)責(zé)任的追究時(shí)效問題。一般而言，行政決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大致有四種類型：刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。其中，道義責(zé)任的追究是沒有時(shí)效限制的。

政治責(zé)任則是權(quán)力行使者對(duì)于權(quán)力授予者基于授權(quán)契約所應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。政治責(zé)任的追責(zé)時(shí)效則要視這種授權(quán)關(guān)系的性質(zhì)而定。但不論這種關(guān)系屬性如何，當(dāng)權(quán)力行使者不能履行或背棄其責(zé)任，都會(huì)受到權(quán)力授予者的追究。在許多民主法治國(guó)家，道義責(zé)任與政治責(zé)任并無區(qū)分，兩者含義是互通的，道義責(zé)任甚至可以視為是一種積極意義上的政治責(zé)任。如 “引咎辭職”既是官員承擔(dān)政治責(zé)任最常見的一種方式，同時(shí)也是一種道義責(zé)任。

刑事責(zé)任的追責(zé)時(shí)效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時(shí)效為20年。經(jīng)過20年認(rèn)為需要追訴的，須報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。

行政責(zé)任一般分為外部行政法律責(zé)任和內(nèi)部行政法律責(zé)任。其中，外部行政責(zé)任的時(shí)效已有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，行政處罰追罰時(shí)效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時(shí)效一般為2年至20年不等。而有關(guān)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效，相關(guān)法律并未明確。也就是說，內(nèi)部行政責(zé)任的追究并無期限，可以“終身制”。

在這樣的時(shí)效制度下，要推行行政決策責(zé)任終身制，尤其是涉及到刑事責(zé)任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時(shí)效而免于追究，但這樣就會(huì)使追責(zé)終身制大打折扣；要么就無視法定時(shí)效制度而堅(jiān)決追責(zé)，但這樣一來又會(huì)破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴(yán)。

要突破決策責(zé)任終身制的法律困局，不可通過設(shè)定決策責(zé)任中的刑事責(zé)任特別追訴時(shí)效來解決，而只有通過加重領(lǐng)導(dǎo)決策的道義責(zé)任、政治責(zé)任和內(nèi)部行政責(zé)任來完成懲戒和教育的功能。就決策責(zé)任而言，道義責(zé)任、政治責(zé)任以及內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效可以實(shí)行“終身制”，而刑事責(zé)任、外部行政法律責(zé)任（如行政處罰）的追訴時(shí)效必須服從于法律的規(guī)定。

二、建立重大決策終身責(zé)任追究制度的必要性

（一）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制權(quán)利任性，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。政府工作報(bào)告指出：“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性?！彼^任性，指聽?wèi){秉性行事，率真不做作或者恣意放縱，以求滿足自己的欲望或達(dá)到自己某種不正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)或執(zhí)拗使性，無所顧忌，必欲按自己的愿望或想法行事。有權(quán)才有任性的機(jī)會(huì)，當(dāng)權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子，當(dāng)決策失誤不會(huì)被追究，官員就會(huì)唯我獨(dú)尊，任性逞強(qiáng)，肆意妄為。仇和曾如是炫耀其從政經(jīng)歷，“我是被一路舉報(bào)，但是我的仕途卻是一路驚喜……”這種自負(fù)的背后，是赤裸裸的“任性”心態(tài)。

無數(shù)的歷史事實(shí)已經(jīng)證明，普通個(gè)人的任性會(huì)給他人帶來危害，領(lǐng)導(dǎo)干部的任性則會(huì)給人民群眾帶來危害或?yàn)?zāi)難。讓有權(quán)者不敢任性，就要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，其中，建立重大決策終身責(zé)任追究制度就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的一種有力約束，它將倒逼黨政班子及其成員在決策時(shí)嚴(yán)格按照重大行政決策的法定程序?qū)嵤?，否則就會(huì)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

2010年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)），文件提出“要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，系統(tǒng)全面地掌握實(shí)際情況，深入分析決策對(duì)各方面的影響，認(rèn)真權(quán)衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！彼哪旰蟮氖藢盟闹腥珪?huì)《決定》再一次把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。

（二）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制財(cái)政收入的流失，留出資金改善民生。財(cái)政收入，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和。財(cái)政收入是衡量一國(guó)政府財(cái)力的重要指標(biāo)，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中提供公共物品和服務(wù)的范圍和數(shù)量，在很大程度上決定于財(cái)政收入的充裕狀況。財(cái)政就是為了滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，以國(guó)家為主體參與的社會(huì)產(chǎn)品分配活動(dòng)。它既是政府的集中性分配活動(dòng)，又是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具。

改革開放以來，隨著國(guó)民生產(chǎn)總值的不斷提高，各地的財(cái)政收入也呈快速遞增態(tài)勢(shì)，然而同時(shí)，一些地方的財(cái)政還是陷入困境。其重要原因是財(cái)政收入的流失。引起財(cái)政收入流失的原因是復(fù)雜的、多種多樣的，包括公民的納稅意識(shí)淡薄，企業(yè)改革、國(guó)有資產(chǎn)管理以及經(jīng)濟(jì)管理和行政管理上的缺陷和漏洞等，其中因決策失誤而造成的財(cái)政收入流失往往占了相當(dāng)大的比例。如有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部隨意決策，盲目上馬項(xiàng)目，大搞基本建設(shè)；有的僅從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看某個(gè)項(xiàng)目利潤(rùn)大，而不考慮本地資源狀況就盲目建廠等。這些已經(jīng)成了困擾改革與發(fā)展的一個(gè)日益嚴(yán)重的問題。同時(shí)，在財(cái)政收入流失的背后，又隱藏著巨額的經(jīng)濟(jì)犯罪。這些經(jīng)濟(jì)犯罪又加劇國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾，嚴(yán)重地危及中國(guó)共產(chǎn)黨在人民群眾中的威信。

重大決策終身責(zé)任追究制度的建立，將有助于領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策，民主決策，慎重決策，最大限度減少?zèng)Q策失誤，減少無效投入，將有限的資金投入到公共事業(yè)中去，從而改善民生。

（三）建立重大決策終身責(zé)任追究制度有利于遏制官民關(guān)系惡化，重樹群眾對(duì)政府的信任。近年來，信息時(shí)代的來臨使新聞媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)媒體對(duì)于輿論的影響力正在迅速增強(qiáng)，地方政府被曝出了各色各樣的負(fù)面新聞，如“強(qiáng)制拆遷”、“奢華辦公樓和辦公用車”等等，這一系列的事件都加劇了民眾的怨官、甚至仇官情緒，官民關(guān)系不斷惡化，民眾對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度已經(jīng)大為降低，政府面臨前所未有的信任危機(jī)。無論是由拆遷、征地引起的維權(quán)行為，還是由企業(yè)改制、轉(zhuǎn)產(chǎn)引發(fā)的工人抗?fàn)?，或由環(huán)保問題引起的集體行動(dòng)，都與公權(quán)機(jī)關(guān)的決策行為有關(guān)。社會(huì)泄憤事件也主要是民眾發(fā)泄對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)不作為和亂作為的不滿?？梢哉f，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)問題主要來源于官民矛盾，實(shí)質(zhì)上還是政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的沖突。

當(dāng)前，社會(huì)普遍對(duì)官員的不信任有可能導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的瓦解。而公權(quán)力不受制約的濫用是造成目前社會(huì)對(duì)官員缺乏信任的根本原因之一。要改善官民關(guān)系，重建社會(huì)對(duì)官員普遍的信任，應(yīng)該首先考慮如何完善社會(huì)規(guī)范，從而減少社會(huì)不公和約束公權(quán)力濫用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度，即是約束公權(quán)力的有力舉措，它將有助于改善官民關(guān)系，重樹群眾對(duì)官員、對(duì)政府的信任。

那么，如何使黨的文件精神落到實(shí)處？那就是要求盡快將其轉(zhuǎn)換成法律，把終身責(zé)任制明確為法律的義務(wù)和制度。

三、重大決策終身責(zé)任追究制度必須具體化

問責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制不健全會(huì)導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，責(zé)任主體可以找到自我利益最大化的彈性空間，過去，有些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意決策、違法決策的事例時(shí)有發(fā)生，極大損害了國(guó)家和社會(huì)的公共利益，深刻影響了人民群眾的合法權(quán)益。為此，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》提出了建立重大決策終身責(zé)任追究制度，為了落實(shí)決定精神，我們應(yīng)切實(shí)采取有效措施，建立配套措施，促進(jìn)重大決策終身責(zé)任追究制度具體化。

（一）建立決策行為后果責(zé)任目錄。重大決策行為多種多樣，決定了重大決策責(zé)任必定是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)和體系。重大決策涉及決策方案的提出、論證、決議、執(zhí)行、反饋等一系列環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)既相互獨(dú)立，又緊密聯(lián)系。由此導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)既有本環(huán)節(jié)獨(dú)立的責(zé)任，同時(shí)各個(gè)責(zé)任之間又糾纏不清，很難梳理，給重大決策責(zé)任追究帶來了困難。為此，應(yīng)建立起決策行為后果責(zé)任目錄，劃分責(zé)任單位或責(zé)任人，規(guī)定權(quán)責(zé)范圍，按照層層分解、責(zé)任明晰的原則，對(duì)每一環(huán)節(jié)的責(zé)任單位或責(zé)任人確定對(duì)應(yīng)的責(zé)任，確保重大決策相應(yīng)環(huán)節(jié)所享有的決策權(quán)占整個(gè)決策權(quán)的比重與該環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與整個(gè)決策責(zé)任的比重相等同，實(shí)現(xiàn)重大決策法律責(zé)任的性質(zhì)與違法行為的性質(zhì)相適應(yīng)，法律責(zé)任的輕重和種類與違法行為的危害程度相適應(yīng)，與行為人主觀惡性相適應(yīng)。否則，必會(huì)造成權(quán)責(zé)相脫離，不利于重大決策責(zé)任追究的順利實(shí)施，甚至?xí)＜胺ㄖ握ㄔO(shè)。

（二）固化決策者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任種類。我國(guó)現(xiàn)行重大決策責(zé)任機(jī)制盡管規(guī)定了違法違規(guī)決策者應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任，但這些責(zé)任的規(guī)定顯然脫離實(shí)際，且空洞而難以執(zhí)行。同時(shí)，存在著注重明確決策行為失誤的法律責(zé)任，卻疏于規(guī)定行政機(jī)構(gòu)對(duì)因其違法違規(guī)決策行為而利益受損的行政相對(duì)人的賠償責(zé)任的現(xiàn)象。這些問題的存在很大程度上源于重大決策責(zé)任種類的隨意性和沒有被固化的原因。重大決策行為多樣、環(huán)節(jié)緊扣、流程復(fù)雜，決定了有必要建立重大決策責(zé)任的分類制度。如根據(jù)違法行為所違反的法律性質(zhì)，可將重大決策責(zé)任分為政治責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國(guó)家賠償責(zé)任、道義責(zé)任等；也可按責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容不同，將重大決策責(zé)任分為財(cái)產(chǎn)責(zé)任、行為責(zé)任、人身責(zé)任、精神責(zé)任等。

（三）明確行政決策的歸責(zé)原則。行政決策失誤行為表現(xiàn)多種多樣，決定了行政決策責(zé)任必須是一個(gè)復(fù)雜的體系，包括道義責(zé)任、政治責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。行政決策失誤行為的多樣性也導(dǎo)致決策責(zé)任的承擔(dān)形式具有多樣性，如行為責(zé)任和精神責(zé)任、財(cái)產(chǎn)責(zé)任和人身責(zé)任。在這樣一種復(fù)雜的責(zé)任體系之下，很有必要建立行政決策失誤責(zé)任的分類追究制。即不僅要從行政決策失誤的后果，也要根據(jù)行政決策行為的性質(zhì)來追究，兩者結(jié)合綜合判斷。對(duì)于客觀原因造成的決策失誤主要追究決策者的行政法律責(zé)任，而對(duì)于主觀原因造成的行政決策失誤則可用政治責(zé)任和法律責(zé)任來予以追究。

純粹法學(xué)派代表人物凱爾森認(rèn)為，“歸責(zé)的概念指的是不法行為與制裁之間的特種關(guān)系”。這意味著在確定決策行為的法律責(zé)任甚至政治責(zé)任的判斷時(shí)，要在考慮行為者的動(dòng)作、手段、結(jié)果、行為所處的客觀條件的同時(shí)，要考慮行為人的主觀方面，即故意或過失。因此，法律歸責(zé)必須堅(jiān)持因果聯(lián)系原則、自由與必然統(tǒng)一原則、責(zé)任法定原則、法律責(zé)任與道德原則相適應(yīng)的原則、公正原則。毫無疑問，在決策失誤問責(zé)過程中，這些底線性原則必須得到遵守。 

盡管對(duì)于行政決策責(zé)任的歸責(zé)原則，我國(guó)學(xué)術(shù)界尚有爭(zhēng)論，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政決策的歸責(zé)體系以過錯(cuò)責(zé)任（包括推定過錯(cuò)）為主，以違法責(zé)任、公平責(zé)任為補(bǔ)充。具體來說，對(duì)決策失誤行為性質(zhì)的認(rèn)定必須綜合考慮多方面因素：一是根據(jù)決策失誤造成的后果危害程度；二是認(rèn)定決策失誤造成的原因；三是認(rèn)定其決策程序是否合法。在行政決策過程中，公務(wù)人員只有在主觀上存在故意或過失，并已造成一定的后果，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使行政決策行為被認(rèn)定為失誤，只要決策者主觀上不存在故意，就可以減輕或免除其行政法律責(zé)任。決策者若不按照法定程序進(jìn)行行政決策，屬于決策程序違法，即使決策沒有造成一定的后果，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任；對(duì)依照法定程序做出的行政決策，如果決策者主觀上不存在過錯(cuò)，即使造成一定的損害后果，亦可減輕或者免除其責(zé)任。

（四）制定行政責(zé)任法。重大決策終身責(zé)任追究制度的順利實(shí)施，需要完備的法律作為支撐。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于重大決策責(zé)任追究制度的規(guī)定多為政策性文件或地方政府規(guī)章，且存在黨政交錯(cuò)、多頭立法、上下不一、缺乏層次等問題。由此導(dǎo)致各地各部門對(duì)重大決策責(zé)任追究制度實(shí)施步調(diào)不一，效果也參差不齊。故有必要改變目前對(duì)行政決策責(zé)任沒有具體法律規(guī)定的現(xiàn)狀，適時(shí)制定出體系統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)同、操作性強(qiáng)的行政責(zé)任法，明確責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究的主體等事宜。盡量避免采用“嚴(yán)重后果”“重大損失”“造成惡劣影響”等具有籠統(tǒng)性且彈性很大、容易成為規(guī)避責(zé)任借口的詞匯，多采用確定性的語言描述行政責(zé)任法律條款。制定出重大決策責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，確定嚴(yán)重后果所需達(dá)到的程度，明確公開道歉、引咎辭職等責(zé)任追究所需滿足的條件，杜絕以各種似是而非的理由隨意解釋和運(yùn)用。加大異體問責(zé)力度（異體問責(zé)制的核心是民意機(jī)關(guān)的問責(zé)。在各類問責(zé)主體中，人大是最重要的問責(zé)主體。此外還有輿論、公益訴訟、全體公民等），對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任，盡量避免單體問責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。

總而言之，改革不以成敗論英雄，但改革絕對(duì)不是一個(gè)隨意試錯(cuò)的過程。任何重大公共決策都必須有科學(xué)的依據(jù)與民主的程序。建立重大決策終身責(zé)任追究制度，既是對(duì)民生負(fù)責(zé)、對(duì)制度負(fù)責(zé)，同時(shí)也是對(duì)官員自身負(fù)責(zé)———當(dāng)官只是一時(shí)，責(zé)任要負(fù)一世，只有心中裝滿沉甸甸的責(zé)任，他們才不會(huì)把公共管理當(dāng)成亂涂亂畫的草稿紙；只有建立責(zé)權(quán)明晰、長(zhǎng)久生效的追究制度，少數(shù)靠掘地三尺炮制形象工程撈政績(jī)的官員才會(huì)真正為自己的瀆職行為埋單。

（作者單位：中共嘉禾縣委黨校）

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