——基于浙江省開(kāi)化縣的調(diào)研

浙江省衢州市開(kāi)化縣于2010年10月份啟動(dòng)了行政村規(guī)模調(diào)整工作，截至2015年5月，全縣行政村數(shù)由原來(lái)的449個(gè)調(diào)整為255個(gè)，其中由2個(gè)以上行政村合并的有117個(gè)，調(diào)減幅度達(dá)到了43.2%，調(diào)整后，行政村平均人口由686人增加到1369人，行政村平均區(qū)域面積由4.98平方公里擴(kuò)大到8.78平方公里。從運(yùn)行情況看，總體良好，干部群眾思想基本穩(wěn)定，未出現(xiàn)較大的群體性上訪事件。主要取得了以下幾個(gè)方面的成效：

一是優(yōu)化了農(nóng)村規(guī)劃布局和資源要素的合理配置。行政村規(guī)模調(diào)整前，大多數(shù)村莊小而散，有的行政村地域面積小，人口不足100人，村莊沒(méi)有規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。通過(guò)行政村規(guī)模調(diào)整，為生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置創(chuàng)造了條件。二是夯實(shí)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。行政村規(guī)模調(diào)整前，各村的山林、土地等自然資源難以有效整合，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。行政村規(guī)模調(diào)整后，有些村通過(guò)開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村休閑游，“公司+基地+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等形式，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施得到有效整合，促進(jìn)了區(qū)域范圍內(nèi)的公共資源共享，為村級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。三是拓展了村級(jí)干部選拔的視野。行政村規(guī)模調(diào)整后，拓寬了行政村管轄范圍，相對(duì)可供選拔的人才也更多，拓寬了村民推選村干部的空間。在2010年的村級(jí)組織換屆中，新當(dāng)選的255名村支書(shū)中經(jīng)商辦廠的能人達(dá)67人，占26.8%，村兩委班子中農(nóng)村實(shí)用人才占到了61.2%，均比行政村調(diào)整前有了大幅度的提高。四是縮減了村級(jí)運(yùn)行管理成本。行政村規(guī)模調(diào)整后，全縣村兩委干部職數(shù)從2448人減少到1547人，調(diào)減幅度達(dá)36.8%，村集體負(fù)擔(dān)的村干部工資報(bào)酬、誤工補(bǔ)貼等非生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)支出有了較大幅度的縮減，同時(shí)，新村實(shí)行集中辦公后，水、電、報(bào)刊等非生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)支出也得到了相應(yīng)減少，有效降低了村級(jí)組織的運(yùn)行成本。

行政村規(guī)模調(diào)整后運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

村民對(duì)調(diào)整后的新村缺乏認(rèn)同感、歸屬感。按照行政村規(guī)模調(diào)整實(shí)施意見(jiàn)的要求，行政村調(diào)整須遵循“促進(jìn)發(fā)展、依法辦事、尊重民意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、積極穩(wěn)妥”的原則，但在具體實(shí)施過(guò)程中，由于一味地強(qiáng)調(diào)撤并村達(dá)到一定比例，而沒(méi)有綜合細(xì)致地考慮合并村間歷史沿革、區(qū)域大小以及群眾辦事方便等因素，以致造成村莊合并后人口規(guī)模和區(qū)域面積過(guò)大、群眾居住過(guò)于分散，給村民辦事帶來(lái)了諸多不方便，有些村干部群眾對(duì)行政村規(guī)模調(diào)整意見(jiàn)較大。如蘇莊鎮(zhèn)的毛坦村，將原來(lái)的枧板、大坂灣、山坑、龍?zhí)顾膫€(gè)村合并成現(xiàn)在的新村，地域范圍36.8公里(超過(guò)原塘塢鄉(xiāng)的地域面積)、人口4251人，村民辦事極不方便，村干部在處理村民事務(wù)上也是忙于趕場(chǎng)，非常辛苦，但事倍功半。有的原行政村由于人口、黨員人數(shù)較少，在新村兩委換屆選舉中沒(méi)有進(jìn)一個(gè)班子成員，于是對(duì)合并后的新村產(chǎn)生對(duì)立情緒，工作不予配合。另外，由于當(dāng)時(shí)行政村規(guī)模調(diào)整時(shí)一些干部工作比較粗放，后續(xù)管理沒(méi)有跟上，在新村命名方面，未能正確引導(dǎo)和把握，沒(méi)有很好地考慮歷史沿革和群眾的習(xí)慣性應(yīng)用，村民缺乏認(rèn)同感。行政村規(guī)模調(diào)整后農(nóng)戶的門牌、身份證等沒(méi)有與新村村名相統(tǒng)一也給百姓外出和郵寄、通訊等帶來(lái)諸多不便。

村級(jí)班子未真正融合、工作形不成合力。全縣行政村規(guī)模調(diào)整后經(jīng)過(guò)了兩次換屆選舉，村干部隊(duì)伍得到了充實(shí)提高，但由于村干部之前沒(méi)有共事經(jīng)歷，缺少相互了解和感情基礎(chǔ)，加上有的村兩委干部大局意識(shí)不夠，工作方式方法簡(jiǎn)單，村兩委班子成員之間溝通交流少，對(duì)合并村的一些歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有有效解決，導(dǎo)致有的村支委、村委班子成員對(duì)主職干部不服氣、唱反調(diào)，對(duì)新村的工作不支持、不配合。一些村還出現(xiàn)了村兩委“兩張皮”現(xiàn)象，班子成員之間工作不協(xié)調(diào)、相互不團(tuán)結(jié)，工作形不成合力。如林山鄉(xiāng)的下江村在村級(jí)組織換屆選舉時(shí)，因兩村(原下江村、上汪村)相互融合程度低、黨員干部思想不統(tǒng)一，導(dǎo)致村兩委主職干部多次選舉未成功，鄉(xiāng)黨委不得不指定駐村鄉(xiāng)干部臨時(shí)主持村里工作。

新村“三資”整合沒(méi)有完全到位。按行政村規(guī)模調(diào)整工作要求，合并村“三資”(資金、資源、資產(chǎn))必須逐步整合到位。但從目前情況看，盡管面上所有的行政村已實(shí)行了統(tǒng)一賬戶管理，但是有部分村的資金私下里還是由原村獨(dú)立核算，有很大一部分行政村的“三資”并未真正融合。如華埠鎮(zhèn)聯(lián)豐村是由封家、新巖、民主、葉家塘等四個(gè)村合并而成，但資金仍歸原村使用，新產(chǎn)生的一切費(fèi)用卻由新村支出;同時(shí)還保留原各村四名文書(shū)、四名計(jì)生聯(lián)系員，照常發(fā)放工資，加上新村7個(gè)村兩委工資報(bào)酬和誤工費(fèi)一年硬性支出就達(dá)20萬(wàn)元，新村運(yùn)作舉步維艱。同時(shí)，還存在各村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱不一、原村級(jí)集體資源不均衡等因素，使“三資”難以完全整合到位。

部分新村運(yùn)行保障不到位。一是經(jīng)費(fèi)保障缺少來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣255個(gè)村，村集體無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的村219個(gè)，占85.8%，新村沒(méi)有正常的經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道，連日常辦公經(jīng)費(fèi)都無(wú)力承擔(dān)。另外，根據(jù)行政村規(guī)模調(diào)整實(shí)施意見(jiàn)的規(guī)定，每撤并一個(gè)村縣財(cái)政要給予6至10萬(wàn)元的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了截留。專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)除去并村發(fā)動(dòng)階段補(bǔ)助村民每人20元后，實(shí)際到村資金每撤并一個(gè)村只有4萬(wàn)元左右，縣財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)用于消除原村債務(wù)的效果大打折扣。二是新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目扶持資金安排不盡合理。相關(guān)職能部門在安排項(xiàng)目資金時(shí)，沒(méi)有充分考慮撤并村規(guī)模、人口、地域面積等因素，而是按行政村個(gè)數(shù)安排補(bǔ)助資金(如縣農(nóng)辦的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目和縣財(cái)政局“一事一議”等項(xiàng)目)，增加了規(guī)模調(diào)整村項(xiàng)目實(shí)施的壓力，村干部普遍認(rèn)為不合理，感到并村并虧了。三是部分村級(jí)辦公場(chǎng)所與新村規(guī)模不適應(yīng)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全縣還有65個(gè)規(guī)模調(diào)整村的辦公場(chǎng)所面積過(guò)小、功能不全，難以適應(yīng)村級(jí)正常的工作開(kāi)展。大部分新村辦公場(chǎng)所與新村的實(shí)際需要不相適應(yīng)，有的規(guī)模調(diào)整村召開(kāi)村民代表大會(huì)或黨員大會(huì)只能借用當(dāng)?shù)貙W(xué)校教室舉行，并且要在星期六、星期天才能安排會(huì)議，制約了村級(jí)各項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)的正常開(kāi)展。一些規(guī)模調(diào)整村干部群眾對(duì)于辦公場(chǎng)所的新建和擴(kuò)建意愿比較強(qiáng)烈。

村干部激勵(lì)機(jī)制不健全。目前，開(kāi)化縣村級(jí)享受固定報(bào)酬的只有村黨支部書(shū)記、村主任和村監(jiān)委會(huì)主任三個(gè)職位的干部，村書(shū)記、主任年均報(bào)酬為13000元，村監(jiān)委會(huì)主任年均報(bào)酬為9100元，新村合并后工作量成倍增加，村干部普遍反映報(bào)酬與實(shí)際工作付出不成正比，一些村干部迫于家庭生計(jì)不得不將大量的精力用于家庭經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收上。同時(shí)，對(duì)于村干部以及退職干部參加養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未出臺(tái)明確的政策規(guī)定，有的村干部悲嘆：當(dāng)了十幾年的村干部，退職后待遇還不如一個(gè)低保戶;加上合并后大的行政村與小村村干部報(bào)酬沒(méi)有拉開(kāi)檔次和差距等因素，村干部工作積極性得不到充分調(diào)動(dòng)，干部激勵(lì)保障機(jī)制有待健全和完善。

解決行政村規(guī)模調(diào)整遺留問(wèn)題的對(duì)策措施

加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)新村凝聚力和歸屬感?？h委、縣政府要組織開(kāi)展行政村規(guī)模調(diào)整“回頭看”活動(dòng)，對(duì)出現(xiàn)的一些問(wèn)題作專題研究分析，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核內(nèi)容，采取對(duì)策措施，給予妥善解決。要組織國(guó)土、規(guī)劃、住建、農(nóng)辦、民政等部門，修編和完善新村建設(shè)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃，以新村為單位進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，引導(dǎo)人口向中心村集聚。要及時(shí)總結(jié)宣傳行政村規(guī)模調(diào)整后新村建設(shè)和農(nóng)民增收的好典型，讓群眾感受到行政村規(guī)模調(diào)整帶來(lái)的變化和好處，切實(shí)提高群眾自覺(jué)融入新村建設(shè)的意識(shí)。同時(shí)要逐步理順行政村規(guī)模調(diào)整后新村村名與各原村村民身份信息不相符的關(guān)系，增強(qiáng)村民對(duì)新村的認(rèn)同感和歸屬感。

重視組織建設(shè)，提高村級(jí)班子的工作合力和戰(zhàn)斗力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要在嚴(yán)格程序的基礎(chǔ)上，把好選舉關(guān)，把群眾信任的、有能力、敢擔(dān)當(dāng)、公正干事的干部推選到村級(jí)組織崗位上。縣級(jí)聯(lián)系部門、“第一書(shū)記”、駐村干部和生態(tài)指導(dǎo)員要切實(shí)發(fā)揮好作用，深入規(guī)模調(diào)整村幫助村兩委化解工作矛盾，想方設(shè)法地幫助解決合并村的一些歷史遺留問(wèn)題，營(yíng)造凝心聚力的工作氛圍。要建立和完善行政規(guī)模調(diào)整村的議事決策制度，按照2012年縣委下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)“陽(yáng)光新農(nóng)村工程”建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》文件要求，進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)事務(wù)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度。同時(shí)要進(jìn)一步完善村級(jí)便民服務(wù)措施，方便村民辦事。針對(duì)有些規(guī)模調(diào)整村人口較多、區(qū)域面積較大、戰(zhàn)線較長(zhǎng)的實(shí)際，在充分尊重當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，可以探索黨建和基層自治組織管理的新模式。

加快“三資”整合，推進(jìn)新村各項(xiàng)要素管理到位。進(jìn)一步細(xì)化“三資”整合的工作措施，設(shè)定好“三資”整合的時(shí)間表，確保全縣行政規(guī)模調(diào)整村“三資”整合到位。要進(jìn)一步摸清底數(shù)，對(duì)“三資”合并和管理不到位的規(guī)模調(diào)整村要認(rèn)真分析原因，嚴(yán)肅“三資”整合的工作紀(jì)律，對(duì)人為因素阻撓“三資”整合的行為人要重點(diǎn)進(jìn)行教育引導(dǎo)，切實(shí)采取措施加以解決，同時(shí)區(qū)別不同情況，對(duì)一些原村遺留債務(wù)較重、暫時(shí)無(wú)還債能力的要進(jìn)行掛賬處理，逐步消化。同時(shí)完善政策導(dǎo)向，對(duì)于資產(chǎn)整合開(kāi)展較好、成效明顯的村，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式予以補(bǔ)助。另外，對(duì)合并村原各村之間資產(chǎn)規(guī)模差距較大、大多數(shù)村民一時(shí)難以接受調(diào)整的，可探索設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行“均化融合”，也可實(shí)行農(nóng)村股份制改革的做法，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估并按照一定比例把股份量化到村民，再進(jìn)行融合，從而真正實(shí)現(xiàn)行政規(guī)模調(diào)整村資金、資源、資產(chǎn)的有效整合。

強(qiáng)化有效保障，保證新村工作正常運(yùn)行。首先，要確保正常的村級(jí)運(yùn)行工作經(jīng)費(fèi)?？h級(jí)財(cái)政要嚴(yán)格按照2015年浙江省委《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》中規(guī)定“人口規(guī)模1500人以上村的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)每年不少于10萬(wàn)元、其他村不少于5萬(wàn)元的”要求，編制每年村級(jí)工作運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，對(duì)于調(diào)整后大的新村要給予適當(dāng)?shù)膬A斜?？h財(cái)政要安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，幫助規(guī)模調(diào)整村消化歷年債務(wù)，可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法予以激勵(lì)。同時(shí)要開(kāi)展專項(xiàng)檢查，對(duì)前些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留轉(zhuǎn)移撥付行政村規(guī)模調(diào)整村工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的做法予以糾正，確保?？顚Ｓ?。其次，要加大項(xiàng)目扶持力度?？h里在安排新農(nóng)村建設(shè)和公益事業(yè)項(xiàng)目時(shí)，要充分考慮人口、地域面積等建設(shè)實(shí)際需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并對(duì)規(guī)模調(diào)整村予以傾斜。第三，要切實(shí)解決好新村辦公場(chǎng)所。通過(guò)村集資一點(diǎn)，縣財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)，縣委組織部、縣農(nóng)辦等部門相關(guān)項(xiàng)目整合一點(diǎn)的辦法，在3-4年時(shí)間內(nèi)解決新村辦公場(chǎng)所問(wèn)題，切實(shí)改善新村辦公及開(kāi)會(huì)、活動(dòng)的環(huán)境。

加大組織關(guān)愛(ài)，健全完善村干部激勵(lì)機(jī)制。要充分保障農(nóng)村干部工資報(bào)酬和福利待遇，按照浙江省委《關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定》的要求，確保村主職干部工資報(bào)酬不低于當(dāng)年農(nóng)民人均純收入水平兩倍，其他村干部可以按比例參照?qǐng)?zhí)行;要建立健全干部報(bào)酬與工作績(jī)效相掛鉤的村級(jí)干部薪酬激勵(lì)機(jī)制;要進(jìn)一步加大對(duì)退職干部的關(guān)愛(ài)，逐步提高擔(dān)任三屆以上農(nóng)村退職主職干部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決村干部不如低保戶的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)研究探索農(nóng)村退職干部養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，有效解決農(nóng)村干部的后顧之憂。

(作者單位：浙江省開(kāi)化縣人大，開(kāi)化縣農(nóng)辦)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)