十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議，我國將在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念指引下，奔向新的發(fā)展目標。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是最大的農(nóng)業(yè)國家之一。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問題，是事關(guān)發(fā)展全局的重大問題。解決好“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，在于通過合理的土地制度安排，讓土地資源為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的生存與發(fā)展提供堅實保障。
黨的十八大、十八屆三中全會對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點提出基本方向、基本原則和總體要求。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做出了全面的部署。按照中央的統(tǒng)一部署，“正確、準確、協(xié)調(diào)、有序”推進農(nóng)村土地制度改革，是當前的一項重要政治任務(wù)。
一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題
（一）現(xiàn)行的土地征收制度難以保障被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長遠生計有保障”
一是沒有體現(xiàn)出與時俱進的公平性。土地征收補償一直以被征收土地的糧食作物年產(chǎn)值作為基點進行測算。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來越大，造成了被征地農(nóng)民的實際受償水平大大減少、相對收入大大降低。而農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，進行二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，被征地農(nóng)民卻無法合理地分享發(fā)展成果，經(jīng)濟發(fā)展權(quán)無法保障。
二是沒有保障農(nóng)民在新時期的發(fā)展需要。過去征地制度是“既要地，也要人”，將被征地農(nóng)民通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)為“吃皇糧的非農(nóng)人員”，讓被征地農(nóng)民的子子孫孫過上具有就業(yè)和生活保障的城里人日子。當前的普遍做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補助費，讓他們自謀出路，農(nóng)民面臨失去生產(chǎn)資料，陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機中。老百姓抵制、抗爭征地，主要原因就是擔心未來的發(fā)展權(quán)沒法得到有效落實。
三是沒有實現(xiàn)平等的集體土地權(quán)能?，F(xiàn)行土地制度，依據(jù)土地所有者“身份”的差異，分別設(shè)立不同的土地占有、使用、收益、處分等權(quán)能。農(nóng)村土地僅賦予了資源屬性，缺乏資產(chǎn)和資本屬性，僅在有限的情形下才可以進行建設(shè)和進入市場，限定了農(nóng)村集體所有制土地使用范圍和用途，限制了市場流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中處于弱勢狀態(tài)。
（二）現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度既不利于“三農(nóng)”問題的解決，也不利于工業(yè)化、城市化進程
一是不利于農(nóng)民自主推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村集體土地權(quán)能并不完整，權(quán)利和利益主體界定也不明確，農(nóng)民個人也因此無法獲得充分的土地處置和收入權(quán)益。聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，賦予農(nóng)民的僅僅是承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，土地資源整合困難多，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式難以形成，農(nóng)業(yè)企業(yè)化、規(guī)模化、專業(yè)化、規(guī)范化難以實現(xiàn)。
二是束縛了農(nóng)村剩余勞動力的自由流動。現(xiàn)行的制度設(shè)計對農(nóng)村人力資源向城市的流動給予了種種限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民如果舉家遷入城市，就必須放棄在農(nóng)村僅有的土地權(quán)利，去一個全新的環(huán)境白手起家，具有很大的生活、生存風險。所以選擇“留守一畝三分地”的農(nóng)民居多，產(chǎn)生了十分突出的“農(nóng)民窮、民工荒”同時并存的局面。
二、完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的思考
我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾也將進入激發(fā)期。1996-2010年，全國建設(shè)用地增加了7410萬畝，已造成3000多萬農(nóng)民失去土地。2010-2020年，預(yù)計全國還需要安排新增建設(shè)用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個農(nóng)民失去土地進行測算，將新增近2300萬失地農(nóng)民。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的“只要地、不要人”的“一腳踢”模式，勢必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象和公信力。
經(jīng)濟發(fā)展權(quán)益是核心。在現(xiàn)有土地利益分配格局下，失地農(nóng)民強烈的心理落差和對未來生活無著落的擔憂，是他們不愿意被征地的主要原因。大量被征地農(nóng)民往往未能實現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發(fā)強烈不滿和抗爭，破壞了建設(shè)和諧社會的大好局面。
科學可持續(xù)發(fā)展是根本目的。從源頭來講，必須科學研判經(jīng)濟發(fā)展形勢，利用土地價格機制加快第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，縮短我國進入后工業(yè)化時代的進程，將建設(shè)用地的峰值控制在合理的規(guī)模；要在理性分析現(xiàn)有技術(shù)水平和市場需求狀況的前提下，科學測算用地總規(guī)模，合理安排各個發(fā)展階段的用地；要切實“做到各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長”，充分發(fā)揮每一塊地的最大效益，減少征地規(guī)模，確保留足糧食安全必需的生產(chǎn)用地和子孫后代生存發(fā)展的空間。
賦權(quán)是關(guān)鍵。從根本來講，必須堅持以十七屆三中全會精神提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的16字方針為指導，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，深入貫徹落實《物權(quán)法》精神，進一步強化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民群眾完整的土地財產(chǎn)權(quán)，強化產(chǎn)權(quán)的保護與經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的制度安排，加快推進農(nóng)村集體土地制度改革，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。
改革是必然選擇。從當前來講，必須切實轉(zhuǎn)變思想觀念，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將農(nóng)民的利益納入城市化進程一并考慮。堅持市場化改革導向，充分兼顧公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生的理念，以實現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同階層同時同步發(fā)展、包容性增長為目標，加快農(nóng)村土地制度改革，促進土地使用權(quán)通過市場機制有序流動，并得到合理、有效的配置，大大促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化，大大促進農(nóng)村勞動力資源的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力、資本、土地資源集約高效配置的良性循環(huán)模式。
三、深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議
（一）加快構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度
一是明晰健全農(nóng)村集體土地權(quán)能。進一步完善和發(fā)展我國農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，逐步賦予集體土地的完整產(chǎn)權(quán)，包括對土地的永久占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并細化設(shè)置發(fā)展權(quán)、典權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利。
二是建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。嚴格按照十八屆三中全會“同等入市同權(quán)同價”的指導思想，在法律中明確賦予農(nóng)村集體與國有土地同等權(quán)利，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，允許農(nóng)民通過集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)。
（二）加快按照“權(quán)益不減少”的原則推進征地制度改革
探索“兩權(quán)一機會”的補償制度，即以“留地、留物業(yè)”等的實物形式補償被征地農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)；以貨幣的方式補償被征地農(nóng)民失地期間的用益物權(quán)；以發(fā)展機會均等的原則保障被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。
一是探索以“留地、留物業(yè)”補償被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。量化被征用土地的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)益，按照“經(jīng)濟發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業(yè)安置”等多種方式，將一定比例的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，留給農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)，并且通過用途安排、明確規(guī)劃和修訂法律等手段，確保老百姓發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)，切實保障被征地農(nóng)民的持續(xù)生存和發(fā)展能力。
二是探索以貨幣方式補償被征地過程中農(nóng)民用益物權(quán)的損失。按照土地原用途年使用價值乘上從征地到被征地農(nóng)民能基本正常經(jīng)營“留用地或留物業(yè)”的時間為原則，確定貨幣補償標準。同時，結(jié)合當?shù)氐目傮w收入和消費水平，適當?shù)恼{(diào)整其貨幣補償?shù)乃?，確保被征地農(nóng)民生活水平不會降低。
三是探索以發(fā)展機會均等的原則改革資源配置和政府采購制度。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時引導農(nóng)村基層組織形式的改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系。根據(jù)“各階層發(fā)展機會均等”的原則，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理水平、經(jīng)營能力等，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策，給“留用地”配套合適的商業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)項目，將老百姓能夠經(jīng)營好的項目交由村民經(jīng)濟組織經(jīng)營；同時定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財產(chǎn)性物權(quán)，共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。
（三）加快按照“把監(jiān)管和服務(wù)抓起來、把權(quán)力和責任放下去”的原則改進征地工作機制
一是充分發(fā)揮被征地農(nóng)民和基層的主體作用。充分尊重農(nóng)民集體、個人與政府、企業(yè)的平等民事權(quán)利主體地位，逐步構(gòu)建政府監(jiān)管服務(wù)為基礎(chǔ)、人民群眾組織為主體、市場配置機制為主導的新格局。通過建立經(jīng)費獎勵、投勞投工報酬等新的利益機制，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成立征地拆遷公司，作為實施征地拆遷的主體。
二是引入司法裁決機制，做到征地程序公開透明。加強法制政府建設(shè)，進一步提高政府及有關(guān)部門依法行政的意識和能力，充分發(fā)揮司法、監(jiān)察等部門的職能作用，暢通更多利于農(nóng)民權(quán)利保護和救濟的渠道。除依法不能公開的，都應(yīng)向社會公開征求意見，創(chuàng)造條件讓公眾廣泛參與，使征地工作相關(guān)重要決策事項充分體現(xiàn)人民群眾的意愿。
（作者系國土資源部黨組成員、國家土地副總督察、總規(guī)劃師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2015年第12期
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