原題：土地整治中宅基地的退出激勵機(jī)制——以安徽省為例
(一)安徽各地宅基地退出模式：特點及實施效果
1.馬鞍山模式。近幾年來，馬鞍山各縣區(qū)依托整體推進(jìn)農(nóng)村土地示范建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等各種項目陸續(xù)展開了宅基地退出行動。綜合而言，其宅基地退出模式具有如下特點：一是集體啟動原則。即在政府的宣傳引導(dǎo)下，由集體自愿向政府申請立項；二是僅對房屋進(jìn)行補(bǔ)償，宅基地本身沒有補(bǔ)償。政府參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對退出宅基地的農(nóng)戶補(bǔ)償其地上房屋及附屬設(shè)施；三是補(bǔ)償方式多樣化，主要包括住房安置和貨幣安置兩種模式，農(nóng)民可根據(jù)個體需要在這兩種模式中進(jìn)行選擇；四是補(bǔ)償資金完全來自政府。五是對退出宅基地的農(nóng)民提供一定的社會保障。我們在調(diào)查中得知，宅基地退出計劃基本能夠順利推進(jìn)，原因在于馬鞍山各地政府對農(nóng)戶的房屋給予了較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
2.寧國模式。寧國市于2013年9月出臺了農(nóng)村宅基地退出辦法。寧國的宅基地退出模式具有如下特點：一是農(nóng)戶啟動原則。宅基地退出程序的啟動者為農(nóng)戶，由其向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請；二是對宅基地進(jìn)行一定的補(bǔ)償。對于合法占有的宅基地，退出者可得4-6萬每畝的補(bǔ)償，對于超標(biāo)占用的宅基地，退出者可得2-3萬每畝的補(bǔ)償。三是補(bǔ)償方式多樣化。退出者既可選擇貨幣化補(bǔ)償，也可在集中安居點另行申請宅基地；四是退出的宅基地復(fù)墾后由原使用人優(yōu)先承包經(jīng)營。我們在調(diào)查中得知，寧國的宅基地退出辦法取得了較好的實施效果，國土部門已經(jīng)順利地完成了第一期的退出計劃，寧國模式的實施成功在于宅基地退出對象的有選擇性。當(dāng)?shù)卣诰幹仆顺鲇媱澢斑M(jìn)行了充分的摸底調(diào)查，將潛在退出對象鎖定為山區(qū)居住條件惡劣、房屋破舊的農(nóng)戶。由于房屋已失去居住價值，農(nóng)戶在退出后可在安置點另行選擇宜居宅基地或獲得貨幣補(bǔ)償，對于復(fù)墾的宅基地又享有承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶對這種退出補(bǔ)償方式基本持歡迎態(tài)度。
3.鳳臺模式。鳳臺縣隸屬于淮南市，位于安徽北部，其模式及存在問題對于皖北地區(qū)的宅基地退出的實施具有代表性。鳳臺縣共承接了4個批次的土地整理項目，已于2012年實施完畢，其中宅基地退出主要存在建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤項目的實施中。其模式具有如下特點：一是集體啟動原則。在增減掛鉤項目的立項前期，國土部門事先對集體土地使用情況進(jìn)行摸底，在有項目意向后首先對項目實施對象宣傳，由集體自愿申請，才啟動立項程序。值得一提的是，對于個別農(nóng)戶堅決不同意宅基地退出的，政府通常采取變更項目規(guī)劃圖，將個別農(nóng)戶的宅基地塊排除在外，而非進(jìn)行強(qiáng)拆。二是補(bǔ)房不補(bǔ)地。和上述馬鞍山地區(qū)的做法一樣，鳳臺縣對于退出宅基地的農(nóng)戶，僅按照淮南市制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償其宅基地上原有的房屋，對于宅基地使用權(quán)本身并不給予直接補(bǔ)償。鳳臺模式的實施也比較順利，但其和馬鞍山模式的實施環(huán)境有所區(qū)別。據(jù)鳳臺國土部門的工作人員介紹，鳳臺模式的順利實施的原因在于，一是項目實施對象具有選擇性。實施宅基地退出的村落具有房屋破舊、占地面積大的特點，政府無須投入太多的房屋補(bǔ)償資金即可獲得面積較為可觀的復(fù)墾土地。二是得益于皖北地區(qū)的地質(zhì)特點。皖北平原地區(qū)的土質(zhì)非常適于耕種，宅基地退出后，無需再投入專門的資金培育耕作層，因此極大地減少了土地的復(fù)墾成本。
(二)上述宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制評價
上述三地區(qū)的宅基地退出模式雖然在當(dāng)?shù)厝〉昧溯^好的實施效果，但就安徽整個地區(qū)而言，三地區(qū)模式均不具有普適性。
首先，馬鞍山退出補(bǔ)償機(jī)制的推廣有相當(dāng)?shù)碾y度。為取得農(nóng)民同意，馬鞍山政府給予了較高的補(bǔ)償，其口號為“不讓農(nóng)民吃虧”。然而，馬鞍山在安徽屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，對于安徽其他地區(qū)而言，如果補(bǔ)償資金完全由政府支出、沒有社會資金進(jìn)入的話，將會給當(dāng)?shù)刎斦砭薮髩毫?，同時也會進(jìn)一步加劇政府對于土地財政的依賴。尤其是，當(dāng)前安徽各地政府對工業(yè)地產(chǎn)尚處于投入階段，政府的土地收益主要依賴于城市商業(yè)地產(chǎn)，在中央不斷加大對商業(yè)地產(chǎn)市場控制力度的背景下，一旦城市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)低迷，地方政府將會陷入巨大的債務(wù)風(fēng)險中。此外，盡管政府已力所能及的給予農(nóng)民較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但馬鞍山的退出補(bǔ)償機(jī)制仍欠缺合法性。宅基地是農(nóng)民重要的財產(chǎn)，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的物權(quán)。在宅基地退出中，宅基地上的房屋及附屬設(shè)施雖然得到了補(bǔ)償，但農(nóng)民喪失的宅基地使用權(quán)沒有得到明確補(bǔ)償，這實際上構(gòu)成了對農(nóng)民用益物權(quán)的一種侵害。
寧國模式的問題在于，對于安徽省大部分閑置的宅基地而言，其退出補(bǔ)償機(jī)制也不具有普適性。我省大部分地區(qū)為平原，農(nóng)民的居住條件較為安全，隨著現(xiàn)在交通的日益便捷，各地農(nóng)戶也不像寧國山區(qū)危險地帶的農(nóng)戶那樣具有搬遷的急迫性。此外，從調(diào)查中可以得知，安徽省各地農(nóng)村閑置的宅基地上大多仍存在著具有較大價值的宜居建筑，像寧國這種只補(bǔ)償宅基地不補(bǔ)償房產(chǎn)的做法顯然不具有可行性。
鳳臺模式同樣難以推廣。原因在于，房屋極其破舊的村落在安徽并不普遍。在我們對各地農(nóng)村的實地走訪中發(fā)現(xiàn)，雖然宅基地上的房屋閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民建房的熱情卻有增無減，農(nóng)民的房屋越建越好、越建越高。安徽農(nóng)村97%的房屋都是所謂的“大瓦房”或是樓房，其中一半以上是二層以上的樓房，農(nóng)民投入了較高的建筑成本。③在這種情況下，沒有充分的補(bǔ)償，很難令農(nóng)民產(chǎn)生退出宅基地等的動力，而巨額的補(bǔ)償資金負(fù)擔(dān)，也必然會令政府望而止步。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政法論壇》2015年第4期
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