集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的收益分配關(guān)系

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的收入與利得的總和。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益存在三層分配關(guān)系。第一層分配關(guān)系是入市總收益在農(nóng)民集體和政府間的分配關(guān)系，決定了農(nóng)民集體的土地凈收益；第二層分配關(guān)系是政府所獲收益在各級(jí)政府和不同地區(qū)間的分配關(guān)系，關(guān)系到地區(qū)利益的平衡；第三層分配關(guān)系是農(nóng)民集體的土地凈收益在集體與成員、成員與成員間的分配關(guān)系。

由于入市收益的分配涉及多元利益主體，要想平穩(wěn)推進(jìn)土地制度改革，就必須合理安排分配格局，平衡各方利益關(guān)系。

收益分配矛盾

區(qū)域收益分配矛盾。按照十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）要求，入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地須以符合規(guī)劃和用途管制為前提，即現(xiàn)狀用途和規(guī)劃用途均為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而且，在國(guó)家層面的試點(diǎn)文件中，入市流轉(zhuǎn)的客體被嚴(yán)格限定為存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。然而，從歷史的角度看，改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在各地發(fā)展極不平衡，珠三角、長(zhǎng)三角等東南沿海地區(qū)規(guī)模巨大，而中西部地區(qū)卻微不足道，因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的數(shù)量也差異巨大。土地?cái)?shù)量上的差異將導(dǎo)致東西部農(nóng)民在土地收益上出現(xiàn)差距。即使將來(lái)增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也可以合法入市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)發(fā)育水平的差異也會(huì)導(dǎo)致中西部地區(qū)有地?zé)o市，區(qū)域收益矛盾突出。

另外，從區(qū)位因素的角度看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地距離中心城市越近，增值空間就越大，快速城市化時(shí)期尤其如此，正如一些學(xué)者指出，農(nóng)民群體已經(jīng)嚴(yán)重分化為5%的城郊農(nóng)民和95%的非城郊農(nóng)民?？梢韵胍?jiàn)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，因?yàn)橥恋匚恢玫牟町?，城郊農(nóng)民和非城郊農(nóng)民這兩個(gè)群體的土地收益差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

城鄉(xiāng)收益分配矛盾。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打破了地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中的雙向壟斷格局。在需求不變的條件下，土地供給的增加會(huì)降低城市土地價(jià)格，進(jìn)而減少地方政府的土地出讓收益。同時(shí)，入市收益和征地補(bǔ)償間的利差將增加征地工作難度，要想順利實(shí)現(xiàn)土地征收，只有提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而征地成本的增加進(jìn)一步壓縮地方政府收入。

解決收益矛盾的對(duì)策建議

土地制度和經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展方式休戚相關(guān)。特定的土地制度必然與特定的經(jīng)濟(jì)體制和特定的發(fā)展方式相適應(yīng)。以城鄉(xiāng)二元分割和政府壟斷供地為特征的傳統(tǒng)土地制度，支撐的是低成本擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化模式和高污染、高能耗、高成本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，與這新的城鎮(zhèn)化模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以兼容。因此，在整體發(fā)展視角下對(duì)土地制度、經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展方式進(jìn)行配套性改革才是解決現(xiàn)有問(wèn)題的出路。然而，制度框架的調(diào)整不是一朝一夕就能完成的，在過(guò)渡期內(nèi)、現(xiàn)有制度框架下，可通過(guò)改革土地稅制、建立地票機(jī)制和完善股權(quán)管理等措施，分別從宏觀、中觀和微觀層面化解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配中的矛盾。

改革土地稅制。目前，尚無(wú)面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而征收的稅收，這方面的稅制建設(shè)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)。

首先，新一輪土地制度改革是市場(chǎng)導(dǎo)向的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保證的是作為過(guò)程的公平，而公平又是以承認(rèn)差異為前提的，收益的多寡取決于生產(chǎn)要素在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)揮的效率，故而市場(chǎng)條件下形成于初次分配領(lǐng)域的收入差距具有一定的客觀必然性。也就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的初次分配導(dǎo)致東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距擴(kuò)大化，這在一定程度上是市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革的必然產(chǎn)物。于是政府就需要發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，對(duì)形成于初次分配領(lǐng)域的收入差距進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以緩和社會(huì)成員間因起點(diǎn)不同——例如存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在東、西部地區(qū)的分布不均——等因素導(dǎo)致的收入懸殊。

其次，如前所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市將使地方政府收入減少，通過(guò)稅收獲取部分土地增值收益增加地方收入，使之能持續(xù)承擔(dān)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的責(zé)任。同時(shí)，收入的增加有助于調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

從稅收范圍上看，現(xiàn)行土地稅收的征稅對(duì)象，大都不包括農(nóng)民集體土地，稅收范圍較窄，滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐。從稅負(fù)分布環(huán)節(jié)看，土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)較重，而保有環(huán)節(jié)稅負(fù)較輕，這樣的稅負(fù)分布結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)對(duì)土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，抑制了土地的流轉(zhuǎn)，不利于土地資源的集約利用和土地要素的有效配置。

針對(duì)稅收范圍過(guò)窄的問(wèn)題，應(yīng)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入征稅范圍。針對(duì)稅負(fù)分布環(huán)節(jié)不科學(xué)的問(wèn)題，應(yīng)在保有環(huán)節(jié)對(duì)房地產(chǎn)統(tǒng)一開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，并在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)對(duì)土地增值稅進(jìn)行全面改革。

1.開(kāi)征面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不動(dòng)產(chǎn)稅。不動(dòng)產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅。實(shí)行中央與地方分享稅制的國(guó)家，大多由地方政府征收不動(dòng)產(chǎn)稅。該稅種從價(jià)計(jì)征，計(jì)稅依據(jù)通常是土地和房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，納稅人為不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所有人。面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不動(dòng)產(chǎn)稅的納稅人是農(nóng)民集體，課稅對(duì)象是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和地上建筑物，計(jì)稅依據(jù)是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及其上建筑物的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，宜將面向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不動(dòng)產(chǎn)稅作為地方稅，由地方政府享受絕大部分甚至全部稅額，以彌補(bǔ)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市造成的土地出讓金缺口。

2.全面改革土地增值稅。建議對(duì)土地增值稅進(jìn)行全面改革。土地增值稅的納稅人是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人，課稅對(duì)象是土地的增值額，征稅方式為從價(jià)計(jì)征。土地增值稅通常是以中央稅為主的共享稅?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地增值稅一直征收不力，原因在于稅制繁復(fù)，稅率高，稅基窄，而征管寬。本文建議，在保留土地增值稅的基礎(chǔ)上，從拓寬稅基、降低稅率、簡(jiǎn)化稅制和嚴(yán)格征管4個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行全面改革。

所謂拓寬稅基，是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)收益和再次流轉(zhuǎn)收益納入土地增值稅的征收范圍。所謂降低稅率，是指改四級(jí)累進(jìn)稅率為比例稅率，從各方面接受程度出發(fā)，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)各級(jí)政府在初次分配中直接參與分成的比例測(cè)算出基準(zhǔn)稅率，在中央政府設(shè)定稅率上下限的條件下，地方政府可據(jù)當(dāng)年收支規(guī)模自行規(guī)定當(dāng)?shù)剡m用稅率。所謂簡(jiǎn)化稅制，是指在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)時(shí)，初次流轉(zhuǎn)增值稅額可由初次流轉(zhuǎn)收入總額乘以比例稅率直接得出。再次流轉(zhuǎn)時(shí)沿用原增值稅額計(jì)算公式，但將四級(jí)累進(jìn)稅率簡(jiǎn)化為比例稅率，同時(shí)采取合并同類項(xiàng)等方式簡(jiǎn)化法定扣除項(xiàng)目。所謂嚴(yán)格征管，是通過(guò)相應(yīng)提高地方政府的土地增值稅分享比例來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，進(jìn)而從根本上改善土地增值稅的征管效果。

建立地票機(jī)制。遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“有地?zé)o市”的困局可以通過(guò)地票機(jī)制的合理運(yùn)用來(lái)破解。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，遠(yuǎn)郊地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征得農(nóng)民同意后可對(duì)富余的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾。復(fù)墾所得耕地由當(dāng)?shù)赝恋夭块T進(jìn)行驗(yàn)收，在保證數(shù)量的基礎(chǔ)上要重點(diǎn)把關(guān)復(fù)墾地質(zhì)量。騰出的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)形成地票，進(jìn)入農(nóng)村土地交易所公開(kāi)交易，所得價(jià)款扣除復(fù)墾成本和管理費(fèi)用后全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，政府不參與分成。獨(dú)立市場(chǎng)主體通過(guò)競(jìng)買取得地票證書后，可在東南沿海或城市近郊等發(fā)達(dá)地區(qū)按規(guī)定取得符合規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)土地。

完善股權(quán)管理。在農(nóng)民集體的土地股份制改革中，于股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)，于某一時(shí)點(diǎn)上將存量集體資產(chǎn)折股按份量化到人的做法，是公平向技術(shù)的妥協(xié)，有效劃定歷史存量分配格局、實(shí)現(xiàn)便利管理的同時(shí)卻不利于對(duì)未來(lái)的變化進(jìn)行調(diào)控。在股權(quán)管理環(huán)節(jié)，股權(quán)不隨人口變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)管理模式則進(jìn)一步固化了這一分配格局，股權(quán)的固化不僅有礙于股份組織的發(fā)展壯大，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因入市而凸顯資產(chǎn)價(jià)值后，更會(huì)帶來(lái)新老集體成員間的利益分配矛盾。

為解決現(xiàn)存問(wèn)題，建議參考宅基地使用權(quán)以戶為單位的管理辦法，可在“分股到人”的基礎(chǔ)上按戶進(jìn)行股權(quán)管理。也就是說(shuō)，股權(quán)雖然量化到人，但股權(quán)證書按戶頒發(fā)，一戶一本，股份紅利同樣按戶分配，這樣可以在戶內(nèi)自行調(diào)節(jié)人口變動(dòng)矛盾，如此既解決了代際收益分配矛盾，又可以控制管理成本。

在“股權(quán)設(shè)置量化到人、股權(quán)管理按戶進(jìn)行”的基礎(chǔ)上，還要建立股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和股權(quán)退出機(jī)制，允許股權(quán)在農(nóng)民集體內(nèi)部繼承、贈(zèng)予和轉(zhuǎn)讓，待條件成熟后，逐步放寬流轉(zhuǎn)范圍，最終實(shí)現(xiàn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)化。同時(shí)，集體成員在自愿的前提下可將所持股權(quán)份額退出提現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。

（作者分別就讀和供職于中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地

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