改革開放30多年來，中國已經(jīng)成為世界上減貧速度最快的國家之一。中國的減貧奇跡主要歸功于農(nóng)村貧困狀況的改善，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1978-2007年，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由30.7%下降到1.6%，累計實現(xiàn)兩億多農(nóng)村人口脫貧?？梢哉f，改革開放后中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展極大地改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，與此同時，中國政府實施的一系列農(nóng)村扶貧措施使得中國農(nóng)村絕對貧困問題得到了相當(dāng)程度的緩解。這其中農(nóng)村最低生活保障制度在農(nóng)村反貧困領(lǐng)域扮演著越來越重要的角色。

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保制度”）是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國家和地方給予差額補(bǔ)助的社會救助制度。1996年民政部下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》標(biāo)志著我國農(nóng)村低保工作的正式展開，2005年進(jìn)入加速發(fā)展階段，2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，當(dāng)年年底全國31個?。▍^(qū)）市都建立了農(nóng)村低保制度。2009年民政部部長李學(xué)舉在全國民政工作會議上宣布2010年要將農(nóng)村符合條件的困難群眾全部納入低保范圍之內(nèi)，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

農(nóng)村低保制度的建立不僅加快了農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，還從根本上改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，并為維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。同時，農(nóng)村低保制度的建立和完善也對我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣哂兄卮蟮默F(xiàn)實意義。經(jīng)過八年的發(fā)展，農(nóng)村低保制度取得了較為顯著的成績：財政投入不斷加大、低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、受保范圍不斷擴(kuò)大、程序不斷規(guī)范科學(xué)、制度日益完善、效率不斷提高等等。

一、我國農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下的三大主因

盡管貧困人口數(shù)量有了明顯的下降，但是，根據(jù)對民政部農(nóng)村低保人口數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局農(nóng)村人口數(shù)據(jù)的測算，2007年農(nóng)村貧困發(fā)生率（農(nóng)村貧困發(fā)生率=農(nóng)村低保人口/農(nóng)村總?cè)丝冢?.99%，而2013年卻上升到了8.56%（參見表1）。農(nóng)村貧困發(fā)生率近幾年來不降反升，要實現(xiàn)2020年根除貧困的目標(biāo)，時間緊任務(wù)重，相關(guān)問題的研究應(yīng)引起高度關(guān)注。

基于對民政部和國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)的測算，我們認(rèn)為農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下主要有以下三個方面的原因：

原因一：低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高以及“應(yīng)保盡?！闭叩穆鋵?

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，各地方政府會根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高適時調(diào)整。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高，低保標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高，具體如表2所示：

從表2中可以看出，2013年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均純收入分別是2007年的2.9倍和2.1倍。不難發(fā)現(xiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)增長率超過了人均純收入增長率，較快的低保標(biāo)準(zhǔn)增長速度使得每年有更多的人口被劃入低保范圍之內(nèi)。如果我們以2007年的低保標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，即使是在考慮了物價上漲因素的情況下，2013年的貧困發(fā)生率也會顯著下降?？梢姷捅?biāo)準(zhǔn)的提高雖給農(nóng)村貧困居民帶來了更多的福利，卻也使得貧困發(fā)生率有所上升。

按照世界銀行2005年劃定的貧困標(biāo)準(zhǔn)（平均1.25美元每人每天），我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)介于1美元和1.25美元之間，但這是根據(jù)官方匯率得出的。在衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)特別是在用世界范圍的標(biāo)準(zhǔn)時，官方匯率并不適用，取而代之的應(yīng)是購買力平價。雖然我們不能準(zhǔn)確地測算出用購買力平價換算后我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，但有一點可以確定，即我國農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)。原因很簡單，近年來我國政府公布的農(nóng)村貧困人口數(shù)大于同期世界銀行估計的數(shù)據(jù)，而世界銀行采用的就是1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)。

隨著大規(guī)模的農(nóng)村低保制度建設(shè)自本世紀(jì)初在全國范圍內(nèi)展開，特別是2007年以來低保制度的完善、“應(yīng)保盡?！钡囊笾鸩铰鋵?，使得享受低保的農(nóng)村人口數(shù)量不斷增加。近年來，我國農(nóng)村低保人口絕對數(shù)的逐年增多雖與低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高有關(guān)，但也與低保制度的健全、“應(yīng)保盡?！钡穆鋵嵜芮邢嚓P(guān)。過去城鎮(zhèn)低保人口的變遷與此類似。城鎮(zhèn)最低生活保障制度在2002年7月實現(xiàn)了全國覆蓋，當(dāng)年救助的城鎮(zhèn)貧困人口為2064.7萬人，到2009年救助人口高達(dá)2345.6萬人。雖然城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，但截至2013年城鎮(zhèn)低保群體已下降為2064.2萬人。

原因二：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的增加以及農(nóng)村人口老齡化的加速

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工隊伍日漸龐大。這雖然使得我國農(nóng)村總?cè)丝诓粩鄿p少，但卻并沒有使得我國農(nóng)村低保人口出現(xiàn)相應(yīng)的減少趨勢。原因就在于，隨著青壯年勞動力的轉(zhuǎn)移，留在農(nóng)村的老、弱、病、殘人口比重上升了，這部分人口收入微薄、較為貧困，且轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的概率也很低。在分母減少的同時分子并沒有出現(xiàn)相應(yīng)的減少，從而使得農(nóng)村貧困發(fā)生率不降反升。因此，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移也是農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下的原因之一。

從表3可以看出，2008-2010年，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的人口逐年遞增，2011-2013年，轉(zhuǎn)移人口雖呈下降趨勢，但從總量上看規(guī)模依然很大。我們以人口自然增長率為依據(jù)計算了在沒有勞動力轉(zhuǎn)移情況下的農(nóng)村應(yīng)有人口，并在此基礎(chǔ)上計算出理論上的貧困發(fā)生率，由此我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移使得農(nóng)村實際貧困發(fā)生率較推算出的理論貧困發(fā)生率增長了0.2%左右。與此同時，我們還發(fā)現(xiàn)，除了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的因素外，人口老齡化也是農(nóng)村貧困發(fā)生率上升的重要因素之一。

據(jù)一份基于山東省低保家庭的問卷調(diào)查顯示，農(nóng)村低保人口中60歲以上的老年人占了54.5%。可見老年人口對我國低保工作有著極為重要的影響。特別值得注意的是，近年來我國人口老齡化特別是農(nóng)村人口老齡化正呈加速趨勢（參見表4）。

數(shù)據(jù)顯示，2008年以來我國60歲及以上老年人口比重不斷上升，并且農(nóng)村老年人口的比重更高。根據(jù)2012年全國農(nóng)村人口老齡化水平地區(qū)分布（見圖1），除了新疆、西藏、青海三個地區(qū)的農(nóng)村社會未進(jìn)入老齡化階段外，其他大部分地區(qū)的農(nóng)村老齡化問題都十分突出。此外不難發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村人口老齡化不僅表現(xiàn)在老年人口比例逐年上升這一縱向水平上，還表現(xiàn)在老齡化程度相比城鎮(zhèn)更為嚴(yán)重這一橫向水平上。

根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，農(nóng)村貧困人口中，老年人口的占比從2009年9月的33.5%上升至2010年12月的35.3%，2011年12月的36.4%，2012年12月的37.8%，2013年12月的38.6%，2014年12月的39.6%，即呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢。農(nóng)村老年群體往往勞動能力不足或已喪失，收入甚微且體弱多病，平均醫(yī)療費用遠(yuǎn)高于青壯年。蔡昉等學(xué)者基于CHNS數(shù)據(jù)計算得出，2004年中國農(nóng)村戶主為71歲以上家庭的收入貧困率為15%，而戶主為勞動年齡的收入貧困率僅為8.5%。

人口老齡化是最近幾年農(nóng)村貧困發(fā)生率不斷上升并居高不下的重要原因。農(nóng)村人口老齡化程度的加深不僅重構(gòu)了農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)，還影響了農(nóng)村減貧的進(jìn)程。隨著人口流動的加快，貧困會越來越集中發(fā)生于那些缺乏勞動能力以及體弱多病的老年人口。由于該群體本身就喪失了獲取經(jīng)濟(jì)收入的能力，這會使得未來中國農(nóng)村社會的減貧工作陷入困境。伴隨著人口老齡化趨勢的加劇，未來農(nóng)村減貧工作將會面臨更大的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)這一變化，尋找中國農(nóng)村新的減貧動力迫在眉睫。

原因三：農(nóng)村貧困人口分布日益分散，農(nóng)村居民收入差異擴(kuò)大

近年來，在我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐步被打破，人口流動頻繁的大形勢下，農(nóng)村貧困人口的分布也呈現(xiàn)出分散趨勢，并且由于居民內(nèi)部收入差距不斷拉大，以前大量存在的貧困縣、貧困村，如今已經(jīng)很少見，取而代之的是農(nóng)村貧困人口零星地分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)。如表5所示，2012年全國農(nóng)村貧困發(fā)生率倒數(shù)前6名的省份的貧困發(fā)生率較2008年均有明顯的上升。

由表5可以看出，全國農(nóng)村貧困發(fā)生率的方差呈逐年上升趨勢，即我國農(nóng)村貧困人口分布的離散情況越來越嚴(yán)重，這使得不論是財政的扶貧資金，還是國家出臺的扶貧項目，由于規(guī)模效益遞減而使得其效果不再像以前那樣明顯。這就給扶貧工作帶來了不利的影響。近年來，農(nóng)村低保人口數(shù)量穩(wěn)中有升也從側(cè)面反映出該問題。以前通過劃定“貧困縣”來大面積根除貧困的策略已不適應(yīng)新形勢下農(nóng)村貧困問題的解決，如何準(zhǔn)確鎖定“貧困村”以及確定一家一戶的貧困幫扶對象是我們亟待解決的問題。

早期中國農(nóng)村減貧實踐強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的作用，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴式效應(yīng)”會自動改善農(nóng)村貧困人口生活狀況。一些實證研究得出結(jié)論認(rèn)為，中國1990-1999年絕大多數(shù)年份的經(jīng)濟(jì)增長具有較強(qiáng)的親貧困效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)增長是中國農(nóng)村減貧的關(guān)鍵因素。①然而，近年來隨著對中國農(nóng)村貧困研究的深入，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長的同時，中國農(nóng)村貧困問題并沒有得到緩解，以收入差距不斷擴(kuò)大為主的影響因素嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴”通道，嚴(yán)重的收入不平等問題甚至?xí)菇?jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出惡貧困特性。在這個背景下，學(xué)者們開始將經(jīng)濟(jì)增長、收入不平等以及農(nóng)村減貧結(jié)合起來研究。阿瑪?shù)賮喩赋?，改革開放前中國經(jīng)濟(jì)增長在消除貧困方面的效果要比現(xiàn)在更為明顯。20世紀(jì)80年代伴隨著經(jīng)濟(jì)增長重心轉(zhuǎn)移而來的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大使得經(jīng)濟(jì)增長對貧困（特別是農(nóng)村貧困）產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。此外，一些實證研究發(fā)現(xiàn)不平等已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長和減貧工作共同的關(guān)注點，不平等程度較大的省份在未來的減貧工作中將面臨雙重困難，即這些省份的增長率將較低，并且增長對減貧的影響會更小。

也有研究者認(rèn)為，自20世紀(jì)八十年代末開始，中國農(nóng)村收入增長的減貧效應(yīng)日益被不平等效應(yīng)所阻礙。雖然21世紀(jì)初農(nóng)村不平等狀況有所改善，但這種狀況已經(jīng)使得農(nóng)村減貧變得越來越困難。研究表明，2009-2012年，農(nóng)村貧困群體內(nèi)部基尼系數(shù)的擴(kuò)大是農(nóng)村貧困發(fā)生率上升的另一因素，2009-2012年，農(nóng)村最低10%收入組的收入份額從2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入組的收入份額從0.81%下降到0.76%?？梢?，雖然經(jīng)濟(jì)增長使農(nóng)村低收入或貧困群體的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差異導(dǎo)致低收入或貧困群體的收入份額下降了。該結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)增長雖然具有緩解貧困的“涓滴效應(yīng)”，但也有可能通過庫茲涅茲過程影響收入差距，進(jìn)而對根除貧困造成不利影響。

二、相關(guān)建議

通過分析，筆者歸納了我國農(nóng)村貧困發(fā)生率居高不下的三點主要原因，但這些因素需要區(qū)別對待。有些方面需要加以改進(jìn)，如預(yù)防農(nóng)村老齡化的沖擊、加大對邊遠(yuǎn)地區(qū)的財政支持力度、改善農(nóng)村居民的收入差距等；但有些方面還需要繼續(xù)堅持，即使會對貧困發(fā)生率這個指標(biāo)的降低產(chǎn)生不利影響，如低保標(biāo)準(zhǔn)的提高、鼓勵農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移等。我們認(rèn)為今后農(nóng)村低保應(yīng)高度關(guān)注以下五方面的工作。

（一）加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

在城鎮(zhèn)化的大背景下，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐步被打破，農(nóng)村青壯年大量流入城市，這雖然有利于城鎮(zhèn)化步伐的加快，但由于農(nóng)村低保人口并沒有隨著農(nóng)村總?cè)丝诘臏p少而顯著減少，給農(nóng)村貧困發(fā)生率的降低帶來了不利的影響。城鎮(zhèn)化是縮小我國城鄉(xiāng)差距的必由之路，黨的十八屆三中全會《決定》中也明確提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”、“促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”等。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不同于以往的土地城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化，它會大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，使農(nóng)民真正成為市民而非農(nóng)民工。這將從根本上減少農(nóng)村貧困人口，進(jìn)而降低貧困發(fā)生率。

（二）不斷提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)

低保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高雖然會使更多的農(nóng)村人口處于低保線之下，進(jìn)而不利于農(nóng)村貧困發(fā)生率的降低，但不能因此而減慢低保標(biāo)準(zhǔn)的增長速度。從總體上看，我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)還比較低，保障范圍還比較小?，F(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)還僅僅是生存保障標(biāo)準(zhǔn)而非發(fā)展保障標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)的制定一般只是由縣級（或以上）地方政府按照維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必須的吃飯、穿衣、用水、用電等費用所確定，這僅僅能維持生存，并不包含教育、專業(yè)技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所必須的“發(fā)展保障”。

當(dāng)前我國財政支出的重點正逐步從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向社會民生，這也要求不斷提高我國的低保標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)以民為本的執(zhí)政理念。另外，我國各省的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊，東部地區(qū)遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū)。因此，中、西部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)還有很大的提升空間。同時，我們還應(yīng)注意到現(xiàn)階段低保制度對居民收入差距的調(diào)節(jié)作用超過個人所得稅的效果。因此，加大對農(nóng)村地區(qū)的低保投入也將有利于改善我國農(nóng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間的收入差距。

（三）加大中央財政對西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度和精準(zhǔn)度

近年來，農(nóng)村貧困人口分布越來越分散于邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地方自然環(huán)境惡劣、交通閉塞、貧困人口多。由于我國現(xiàn)行低保資金籌資方案采取以地方為主、中央給予專項補(bǔ)貼的辦法，西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的地方政府財政收入甚微，基本上屬于“吃飯財政”，農(nóng)村低保資金的足額到位難以保證。因此，要降低我國農(nóng)村貧困發(fā)生率必須重視西部邊遠(yuǎn)山區(qū)的低保資金籌集問題，加大中央財政對這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)減少地方的財政負(fù)擔(dān)。

同時，由于農(nóng)村貧困人口分布越來越分散，過去“大兵團(tuán)”式的根除農(nóng)村貧困戰(zhàn)略應(yīng)讓位于“點對點”的精準(zhǔn)幫扶模式，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫(yī)療等福利措施）應(yīng)充分考慮到不同地區(qū)的生活方式、物價水平和生活成本，各地在制定各自的低保標(biāo)準(zhǔn)時要符合當(dāng)?shù)刎毨后w的實際情況?？梢灶A(yù)見的是提高扶貧精準(zhǔn)度的背后是更細(xì)致、更人性化的服務(wù)，這將對基層的管理水平和工作投入提出更高的要求。

（四）完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系

隨著我國農(nóng)村老年人口數(shù)量不斷上升，在我國未富先老的情況下，農(nóng)村人口老齡化水平更是高于全國平均水平。然而，我國農(nóng)村社會保障制度并不健全，針對老年人的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療模式難以滿足老年人越來越多的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。在這種情況下，中央和地方財政應(yīng)加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度、健全農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系、擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋范圍。通過對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的完善，農(nóng)村老年人“看病難、看病貴”的問題將得到極大緩解，進(jìn)而對農(nóng)村減貧工作產(chǎn)生良好的促進(jìn)作用。

（五）強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，充實基層工作力量

我國農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)雖然有了很大的發(fā)展，但仍不能滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。一方面，基層管理隊伍力量薄弱，專業(yè)工作能力難以勝任點對點的精準(zhǔn)幫扶模式。由于我國農(nóng)村低保人員數(shù)量眾多、涉及面廣，因此工作量非常大。其中包括：低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、家庭收入的核算、受保對象的甄選、低保金的發(fā)放以及后續(xù)的動態(tài)管理等等。而當(dāng)前基層工作人員嚴(yán)重不足，缺額度達(dá)50%以上，且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居無專門工作機(jī)構(gòu)和人員編制、薪酬較少，工作人員缺乏激勵，效率低下。另一方面，工作經(jīng)費不足、設(shè)施條件簡陋。低保工作的順利開展需要大量的入戶調(diào)查，這不僅需要專職人員，更需要經(jīng)費的支持，而在貧困地區(qū)，地方財政十分吃緊，低保資金尚有缺額更別說工作經(jīng)費。因此，各地方政府應(yīng)充分重視農(nóng)村低保工作：配備足夠的基層工作人員、落實工作經(jīng)費、完善必要的工作設(shè)施，努力提高管理和專業(yè)服務(wù)水平，盡量清除“關(guān)系保”、“人情?！?，進(jìn)一步落實“應(yīng)保盡?！焙汀皯?yīng)退盡退”，使每一個農(nóng)村貧困人員都能得到政府和社會的關(guān)懷。

    作者簡介：陳建東  西南財經(jīng)大學(xué)中國居民收入分配與反貧困研究中心教授；陳紅娜  西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院研究生；馬驍  西南財經(jīng)大學(xué)中國居民收入分配與反貧困研究中心教授

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《國家治理》周刊 2016年第14期

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